Le panorama européen - Institut national de la consommation

Etudes et avis
Dossier établi par l'INC pour le colloque "Ouverture à la concurrence du transport
ferroviaire : quels bénéfices pour les consommateurs ? » 05/11/2013
Panorama Européen
C’est au début des années 90, depuis la directive 91/440 relative au développement des chemins
de fer communautaires (qui a instauré la séparation comptable entre gestion de l’infrastructure et
exploitation des services de transport), que l’Union européenne a impulsé sa politique de
libéralisation progressive du transport ferroviaire.
L’enjeu majeur était d’enrayer le déclin du transport ferroviaire, constaté partout en Europe et de
développer la concurrence interne au mode ferroviaire en autorisant de nouveaux opérateurs
entrants et séparer progressivement les opérateurs historiques en plusieurs entités. La
règlementation européenne imposait ainsi aux opérateurs ferroviaires la formation de
« groupements internationaux » pour assurer le transport international de passagers. Ainsi, les
alliances Alleo, Artesia ou encore Eurostar par exemple se sont développées.
Chacun des pays de l’Union Européenne a géré différemment sa politique nationale de libéralisation
du transport ferroviaire, en choisissant d’anticiper ou non les directives européennes, d’ouvrir plus
largement le secteur ou plus rapidement que le minimum communautaire ou de se limiter à des
réformes minimales. Ces initiatives ont conduit à une modification de la place que prenaient les
opérateurs historiques dans le système ferroviaire.
Chaque Etat a donc dû prendre des décisions importantes pour faciliter, au niveau organisationnel,
l’arrivée de nouveaux transporteurs. Dès lors, diverses modalités d’ouverture à la concurrence ainsi
que différents stades d’avancement dans la libéralisation peuvent être constatés partout en
Europe.
Pour ce qui concerne l’exploitation des services ferroviaires de voyageurs régionaux et urbains,
certains pays ont mis en place un système d’appels d’offres. C’est le cas notamment de
l’Allemagne, du Royaume-Uni ou de la Suède. Selon la forme d'ouverture qui est retenue, cette
organisation de la concurrence peut avoir des conséquences très différenciées sur les opérateurs
économiques et les usagers-consommateurs.
Nombreux sont les pays de l’Union européenne qui ont choisi d’attendre les dates butoirs imposées
par les directives européennes pour ouvrir à la concurrence le marché des services ferroviaires, à
savoir, avril 2006 pour le fret et décembre 2009 pour les services internationaux de voyageurs.
Face à ce mouvement d’ouverture progressive, seuls quelques pays sont en première ligne. La
Suède, le Royaume-Uni, l’Allemagne ou encore les Pays-Bas, ont un indice d’ouverture à la
concurrence fort contrairement à la Belgique et l’Italie. La France et l’Espagne ont un indice de
concurrence moins marqué.
En 2007, le troisième paquet ferroviaire, et plus particulièrement la directive 2007/58/CE (1) ouvre
à la concurrence le transport international de passagers dès 2010. Les premiers signes réels de
concurrence apparaissent.
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Le quatrième "paquet ferroviaire" (voir rubrique « Europe »), encore en cours d’élaboration, est
censé achever la libéralisation du transport ferroviaire en ouvrant à la concurrence les services de
transport de voyageurs régionaux et nationaux.
L’Union européenne mène une véritable politique de transports et soutient la mise en place d’un
réseau transeuropéen de transport tous modes confondus (RTE-T). Le but est de promouvoir
l’interopérabilité mais également la qualité de service sur les grands axes européens.
D’ici 2020, le RTE-T comptera près de 20 000 km de lignes à grande vitesse (LGV).
C’est l’article 2 de la Directive 2008/57/CE du 17 juin 2008 relative à l'interopérabilité du système
ferroviaire au sein de la Communauté qui définit l’interopérabilité comme « l'aptitude d'un système
ferroviaire à permettre la circulation sûre et sans rupture de trains en accomplissant les
performances requises pour ces lignes. Cette aptitude dépend de l'ensemble des conditions
réglementaires, techniques et opérationnelles qui doivent être remplies pour satisfaire aux
exigences essentielles ». L’interopérabilité permet ainsi de couvrir différents champs notamment
les questions liées à la sécurité et à la signalisation mais également celles liées à l’écartement des
voies.
Quel que soit le mode d’ouverture à la concurrence choisi, les échanges et les partages
d’informations entre les différents acteurs du système ferroviaire devront être accessibles et
fiables. L’information des usagers-consommateurs devra être un point majeur de vigilance dans la
mise en place d’un nouveau marché.
ALLEMAGNE
L’ouverture à la concurrence en Allemagne, qui a débuté dans les années 1990, a été réalisée dans
le contexte plus général d’une réforme profonde du secteur ferroviaire (désendettement de
l’opérateur historique, réforme du statut des cheminots, etc.). L’Allemagne a fait le choix à la fois
de refondre en profondeur l’organisation industrielle de son secteur ferroviaire et de l’ouvrir
immédiatement à la concurrence. En 1996, la gestion du transport ferroviaire de proximité a été
transférée aux Länder (régions).
Ce transfert a été accompagné d'une ouverture progressive à la concurrence qui a permis à des
concurrents de l'opérateur historique, la Deutsche Bahn (DB), de gérer plus de 15 % des trains.
L’opérateur historique conserve tout de même la quasi-totalité des services de proximité à Berlin,
dans le Brandebourg, en Saxe et en Bavière et se développe fortement à l'étranger, principalement
dans le transport de fret.
Le libre accès du marché est inscrit dans la loi depuis 1996, autorisant ainsi les opérateurs
ferroviaires privés à emprunter les lignes de fret mais aussi les lignes de transport de voyageurs à
l'échelle aussi bien régionale (on retrouve la SNCF via sa filiale KEOLIS ou encore Veolia Transdev)
que nationale. A noter que la part de marché des entreprises hors Deutsche Bahn sur les lignes
nationales, c'est-à-dire le marché de transport longue distance, reste minime. Aujourd'hui, près de
la moitié du marché régional est soumis à des appels d’offres.
Il est d'ailleurs fort probable que dans les années à venir, le reste du marché soit également
soumis à des appels d’offres, lorsque les contrats toujours en cours arriveront à leur terme. Depuis
2007, Alleo, offre ferroviaire en coopération entre la SNCF et la DB, est en charge du marketing de
l’offre à grande vitesse est-européenne entre la France et l’Allemagne (notamment Paris-StuttgartMunich) et depuis 2012, assure la liaison entre Marseille et Francfort.
BELGIQUE
Un premier essai en 2005 a permis de créer trois entités au sein du Groupe SNCB et de
correspondre ainsi aux normes européennes qui exigeaient la séparation entre la gestion de
l’infrastructure et l’activité de transport. Aujourd’hui, une nouvelle restructuration de l’organisation
donnant davantage d’indépendance aux entités individuelles devrait être opérationnelle en 2014.
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La majeure partie des compétences du Holding sera intégrée au sein de la SNCB. Depuis la
première tentative de réforme en 2005, le niveau de satisfaction des voyageurs était en baisse.
L’offre de transport devrait être plus professionnelle et efficace, et la ponctualité des trains devait
s’améliorer. Entre le Holding SNCB, la SNCB et Infrabel (gestionnaire de l’infrastructure belge),
l’information aux voyageurs s’avérait délicate.
L’objectif majeur de cette seconde réforme est donc de repositionner les voyageurs au centre des
activités du Groupe SNCB qui sera le seul interlocuteur des voyageurs concernant les gares, les
trains ainsi que la communication externe (internet/radio...). Depuis 2009, le dernier grand projet
de ligne à grande vitesse belge a été la LGV 4, qui a permis de relier Anvers à la frontière
néerlandaise et se prolonge jusqu'aux Pays-Bas vers Amsterdam. Thalys utilise ainsi la liaison
internationale.
ESPAGNE
Le réseau espagnol à grande vitesse s'est construit à travers une série de plans successifs. Dès la
fin des années 80, un plan de transport ferroviaire fixe la priorité à la ligne Madrid-Séville. En
1993, un plan directeur d’infrastructures a remanié l’ancien plan pour tenir compte de l’entrée de
l’Espagne dans la Communauté économique européenne. Un nouveau plan d’infrastructures de
transport dans les années 2000 a permis de donner un nouveau souffle au réseau ferroviaire
espagnol en prévoyant simultanément l’adaptation du réseau ferré existant à la poursuite de
l’édification des lignes nouvelles. Enfin, un plan stratégique des infrastructures met l’accent sur
l’intermodalité et la prise en compte des projets locaux et régionaux.
La situation concurrentielle du rail espagnol avance petit à petit. Le processus de refondation du
rail, qui comprenait notamment la réorganisation de RENFE, compagnie ferroviaire publique
homologue de la SNCF en France, en quatre entités séparées et qui avait été entamé courant 2012,
n’a pas abouti comme prévu en juillet 2013 et a été reporté « sine die ». Seules les lignes de trains
touristiques ont été en partie privatisées. Il est possible, afin de ne pas toucher pour le moment à
l’AVE (Alta Velocidad Espanola - grande vitesse espagnole), que le gouvernement espagnol réserve
jusqu’en 2019 le monopole des lignes à grande vitesse à la RENFE.
Depuis 2011, SNCF et RENFE sont d'ailleurs en étroite coopération notamment depuis la connexion
de la ligne à grande vitesse entre Paris et Madrid. Ainsi, depuis le 9 janvier 2013, le deuxième
tronçon à grande vitesse qui relie Barcelone à Figueras est opérationnel. De son côté, Elipsos,
entreprise ferroviaire de droit privé, gère les trains de nuit entre l’Espagne et la France. C’est une
filiale commune partagée à parts égales entre SNCF et RENFE.
FRANCE
Le secteur ferroviaire français connaît depuis des années de sensibles modifications de son
organisation notamment par la séparation entre RFF et SNCF mais aussi par la régionalisation des
TER, la création d’une autorité de régulation (ARAF) ou encore l’ouverture à la concurrence du
transport de marchandises.
La France est le principal exemple de séparation partielle : RFF est institutionnellement séparé de
la SNCF mais lui sous-traite la quasi-totalité des activités de gestion de l'infrastructure
(maintenance et entretien du réseau ferroviaire, fourniture de ressources à la Direction de
circulation ferroviaire, organisme responsable de l'établissement des horaires).
Concernant l’adaptation de la SNCF au fret, il a fallu attendre 2005 pour voir les premiers trains de
fret privés circuler sur le réseau français sur un trafic international entre la Meuse et l’Allemagne.
Les services de fret seront ouverts plus tard, le 31 mars 2006. Alors que par exemple en
Allemagne, il a fallu au secteur privé plus de dix ans pour atteindre 15% de part de marché, en
France ce seuil a été atteint en quasi trois ans.
En
-
France, circulent différents types de train :
Train grande vitesse (TGV),
iDTGV, filiale SNCF à grande vitesse,
Intercités
Transport express régional (TER) et Transilien,
Eurostar pour voyager vers l’Angleterre,
Thalys pour voyager vers la Belgique, les Pays-Bas et l’Allemagne,
Lyria pour voyager vers la Suisse,
TGV France-Italie,
Elipsos pour voyager vers l’Espagne.
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L’ouverture à la concurrence du trafic international de voyageurs a débuté en France en 2010 mais
la mise en concurrence ne sera opérationnelle qu’à partir de 2018. « Selon une estimation de la
SNCF, 30 % du trafic intérieur et 80 % des trains grandes lignes seraient susceptibles d’intéresser
une concurrence » (2).
Le 11 décembre 2011, Veolia Transdev et Trenitalia donnent naissance à Thello le premier
opérateur ferroviaire privé en France de transport de voyageurs. Il assure des liaisons vers l’Italie
au départ de Paris et de Dijon.
Par ailleurs, le groupe SNCF a lancé, le 2 avril 2013, une offre low cost « grande vitesse » baptisée
OUIGO sur des trajets entre Marne-la-Vallée et Montpellier ou Marseille.
GRANDE-BRETAGNE
La restructuration du secteur ferroviaire britannique a débuté dans les années 1990. Le modèle
britannique, qui organise le transport national et régional de voyageurs, est découpé en une
vingtaine de franchises attribuées aux entreprises ferroviaires par appels d'offres avec mise en
concurrence, par l'Etat (Departement for Transport). Ces franchises, dont les concessions variaient
de 5 à 15 ans, possèdent toutes leurs propres trains, leurs gares, leurs dépôts d'entretien. La
particularité du Grande-Bretagne réside dans le fait que les services voyageurs sont ouverts à la
concurrence mais reste ainsi sous le contrôle de l’Etat.
L'opérateur historique British Rail a été ainsi totalement démantelé, d'une part, verticalement, avec
la séparation de l'exploitation des services de transport et de la gestion de l'infrastructure et,
d'autre part, horizontalement, par le découpage et la revente des actifs du transporteur historique
à des entreprises ferroviaires privées. La propriété et la gestion du réseau ont été privatisées en
1996 au profit de la société Railtrack. Ses activités ont été reprises en 2002 par Network rail,
société privée sous contrôle de l’Etat.
Les trains existants ont été attribués à des sociétés de leasing spécialisées, les ROSCO (Rolling
Stock Companies), qui les louaient aux compagnies d'exploitation. Aujourd'hui, le transport
ferroviaire de voyageurs britannique, dont les services sont assurés par un grand nombre
d'entreprises privées, ne dispose plus d'opérateur ferroviaire national unique. Le marché ferroviaire
britannique est partagé entre une dizaine de groupes dont Arriva, GB Railways Group Plc, National
Express Group, Virgin Trains.
Concernant Eurostar, cette société, majoritairement détenue par la SNCF, propose plus de
30 trajets par jour entre Paris et Londres mais également Bruxelles, Lille et Disneyland Paris. Enfin,
des trajets directs depuis le sud de la France, entre notamment Avignon et Londres sont également
proposés.
Margaret Thatcher, à l'origine de la réforme des chemins de fer à l'époque, avait ainsi un double
objectif : celui de stopper la dette que représentait British Rail pour l’État mais aussi de rendre
meilleure la qualité du service rendu aux usagers.
Afin que le fonctionnement du marché ferroviaire britannique soit bénéfique aux usagers, que la
qualité de service soit maintenue et améliorée, un niveau de service minimum a été défini pour
chaque itinéraire et des régimes de performance basés sur un procédé de bonus/malus très
complexe ont été appliqués. Selon le rapport 2013 de santé et de sécurité de l' « Office of Rail
Regulation (ORR) » : 'la Grande-Bretagne continue d'avoir l'un des chemins de fer les plus sûrs en
Europe'.
ITALIE
L'ouverture à la concurrence en Italie du transport ferroviaire de voyageurs a été programmée
dans sa totalité depuis les années 2000. En Italie, l'exploitant du réseau national des chemins de
fer est l'entreprise ferroviaire publique Ferrovie dello Stato (FS), dont le capital est détenu en
totalité par l'Etat italien. Afin de respecter les prescriptions communautaires de séparation entre les
activités de service de transport et celle de gestion du réseau, le 1er juin 2000 est née Trenitalia.
Cette filiale à 100% de Ferrovie dello Stato, est organisée en grandes sections notamment celle
concernant le transport de voyageurs à moyenne et longue distances.
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Trenitalia, qui gérait la filiale Artesia depuis 1995 aux côtés de la SNCF, assure l'exploitation depuis
fin 2011 (avec Veolia Transport) de trains de nuit entre la France et l'Italie sous la marque Thello
et ce, afin de concurrencer la SNCF en France (Paris-Venise et Paris-Rome). Depuis, la SNCF et
Trenitalia ont officiellement annoncé la fin de leur collaboration au sein de l'alliance Artesia.
Une nouvelle entreprise concurrente a vu le jour dans le marché national italien de la grande
vitesse, Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV). Cette première entreprise ferroviaire privée italienne
de transport de voyageurs à grande vitesse, créée fin 2006 via une holding, est détenue à 20% par
la SNCF et est la principale concurrente de Trenitalia. Depuis 2012, le lancement par NTV du
premier TGV privé italien, Italo, construit par le français Alstom, a fait perdre à Trenitalia son
monopole sur le trafic des passagers. Cette première liaison à grande vitesse privée relie Turin à
Naples via Milan, Bologne, Florence et Rome. En France, les usagers-consommateurs peuvent
désormais acheter leurs billets Italo sur voyages-sncf.com.
PAYS-BAS
Le mouvement d'ouverture à la concurrence a eu lieu dès la fin des années 1990. Ce n'est qu'après
l'adoption du premier paquet ferroviaire, qu'une séparation institutionnelle a été effectuée en 2002
entre le gestionnaire d'infrastructure et le principal opérateur ferroviaire. Les services nationaux
sont fournis dans le cadre d'une concession unique dont bénéficie l'entreprise publique Nederlandse
Spoorwegen (NS) jusqu'en 2015.
La concurrence du transport des voyageurs s'est donc limitée aux services régionaux avec appels
d'offres. Thalys, consortium d'entreprises ferroviaires, gérant des relations en train entre la France,
la Belgique, l'Allemagne et les Pays-Bas, est une marque commerciale dont le capital est détenu
par la SNCF à hauteur de 62 %. Aux Pays-Bas, la ligne à grande vitesse mise en service courant
2009, est la HSL-Zuid (LGV-Sud). Elle permet de relier l'aéroport d'Amsterdam-Schiphol à la
frontière belge. Elle est bien évidemment utilisée par Thalys pour la liaison Paris-BruxellesAmsterdam.
SUEDE
En Suède, l’ouverture à la concurrence du marché de transport régional et interrégional s’est faite
progressivement dans les années 90 avec une séparation verticale entre les exploitations
ferroviaires et la gestion d’infrastructure afin d’améliorer les performances financières de
l’opérateur historique national (SJ). Le réseau ferroviaire suédois, qui couvre tout le pays, est géré
par certaines compagnies ferroviaires principales telles que SJ, Tågkompaniet, Arlanda Express,
Veolia Transport, Merresor et Inlandsbanan.
Pour les transports régionaux, SJ AB (issue de l’entreprise historique SJ) est en concurrence avec
de nouveaux entrants mais l’opérateur historique contrôle encore 65 % (3) du marché du
transport ferroviaire de voyageurs. L’ouverture à la concurrence des derniers services en monopole
(Stockholm-Göteborg-Malmö) a débuté en octobre 2010. Depuis, Trafikverket, une nouvelle
autorité en charge de l’infrastructure pour tous les modes de transport, gère le réseau et les achats
pour les services interrégionaux.
En Suède, même si rien ne les y contraint, les autorités de transport de voyageurs ont quasiment
systématiquement recours aux appels d’offres pour les contrats de service public de transport
ferroviaire. On retrouve le même système qu’au Royaume-Uni, le système du bonus et/ou malus
pour la ponctualité et la satisfaction des clients.
(1) Directive 2007/58/CE du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative
au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la
répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire
(2) Ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, Centre d’analyse
stratégique, Oct 2011
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La libéralisation du marché ferroviaire au sein de l’Union européenne
en 2013
Source : Libéralisation et concurrence sur le marché ferroviaire régional en Europe,
Rapport ARRIVA, Juin 2013.
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