Le panorama européen - Institut national de la consommation
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Le panorama européen - Institut national de la consommation
Etudes et avis Dossier établi par l'INC pour le colloque "Ouverture à la concurrence du transport ferroviaire : quels bénéfices pour les consommateurs ? » 05/11/2013 Panorama Européen C’est au début des années 90, depuis la directive 91/440 relative au développement des chemins de fer communautaires (qui a instauré la séparation comptable entre gestion de l’infrastructure et exploitation des services de transport), que l’Union européenne a impulsé sa politique de libéralisation progressive du transport ferroviaire. L’enjeu majeur était d’enrayer le déclin du transport ferroviaire, constaté partout en Europe et de développer la concurrence interne au mode ferroviaire en autorisant de nouveaux opérateurs entrants et séparer progressivement les opérateurs historiques en plusieurs entités. La règlementation européenne imposait ainsi aux opérateurs ferroviaires la formation de « groupements internationaux » pour assurer le transport international de passagers. Ainsi, les alliances Alleo, Artesia ou encore Eurostar par exemple se sont développées. Chacun des pays de l’Union Européenne a géré différemment sa politique nationale de libéralisation du transport ferroviaire, en choisissant d’anticiper ou non les directives européennes, d’ouvrir plus largement le secteur ou plus rapidement que le minimum communautaire ou de se limiter à des réformes minimales. Ces initiatives ont conduit à une modification de la place que prenaient les opérateurs historiques dans le système ferroviaire. Chaque Etat a donc dû prendre des décisions importantes pour faciliter, au niveau organisationnel, l’arrivée de nouveaux transporteurs. Dès lors, diverses modalités d’ouverture à la concurrence ainsi que différents stades d’avancement dans la libéralisation peuvent être constatés partout en Europe. Pour ce qui concerne l’exploitation des services ferroviaires de voyageurs régionaux et urbains, certains pays ont mis en place un système d’appels d’offres. C’est le cas notamment de l’Allemagne, du Royaume-Uni ou de la Suède. Selon la forme d'ouverture qui est retenue, cette organisation de la concurrence peut avoir des conséquences très différenciées sur les opérateurs économiques et les usagers-consommateurs. Nombreux sont les pays de l’Union européenne qui ont choisi d’attendre les dates butoirs imposées par les directives européennes pour ouvrir à la concurrence le marché des services ferroviaires, à savoir, avril 2006 pour le fret et décembre 2009 pour les services internationaux de voyageurs. Face à ce mouvement d’ouverture progressive, seuls quelques pays sont en première ligne. La Suède, le Royaume-Uni, l’Allemagne ou encore les Pays-Bas, ont un indice d’ouverture à la concurrence fort contrairement à la Belgique et l’Italie. La France et l’Espagne ont un indice de concurrence moins marqué. En 2007, le troisième paquet ferroviaire, et plus particulièrement la directive 2007/58/CE (1) ouvre à la concurrence le transport international de passagers dès 2010. Les premiers signes réels de concurrence apparaissent. 1 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net Le quatrième "paquet ferroviaire" (voir rubrique « Europe »), encore en cours d’élaboration, est censé achever la libéralisation du transport ferroviaire en ouvrant à la concurrence les services de transport de voyageurs régionaux et nationaux. L’Union européenne mène une véritable politique de transports et soutient la mise en place d’un réseau transeuropéen de transport tous modes confondus (RTE-T). Le but est de promouvoir l’interopérabilité mais également la qualité de service sur les grands axes européens. D’ici 2020, le RTE-T comptera près de 20 000 km de lignes à grande vitesse (LGV). C’est l’article 2 de la Directive 2008/57/CE du 17 juin 2008 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté qui définit l’interopérabilité comme « l'aptitude d'un système ferroviaire à permettre la circulation sûre et sans rupture de trains en accomplissant les performances requises pour ces lignes. Cette aptitude dépend de l'ensemble des conditions réglementaires, techniques et opérationnelles qui doivent être remplies pour satisfaire aux exigences essentielles ». L’interopérabilité permet ainsi de couvrir différents champs notamment les questions liées à la sécurité et à la signalisation mais également celles liées à l’écartement des voies. Quel que soit le mode d’ouverture à la concurrence choisi, les échanges et les partages d’informations entre les différents acteurs du système ferroviaire devront être accessibles et fiables. L’information des usagers-consommateurs devra être un point majeur de vigilance dans la mise en place d’un nouveau marché. ALLEMAGNE L’ouverture à la concurrence en Allemagne, qui a débuté dans les années 1990, a été réalisée dans le contexte plus général d’une réforme profonde du secteur ferroviaire (désendettement de l’opérateur historique, réforme du statut des cheminots, etc.). L’Allemagne a fait le choix à la fois de refondre en profondeur l’organisation industrielle de son secteur ferroviaire et de l’ouvrir immédiatement à la concurrence. En 1996, la gestion du transport ferroviaire de proximité a été transférée aux Länder (régions). Ce transfert a été accompagné d'une ouverture progressive à la concurrence qui a permis à des concurrents de l'opérateur historique, la Deutsche Bahn (DB), de gérer plus de 15 % des trains. L’opérateur historique conserve tout de même la quasi-totalité des services de proximité à Berlin, dans le Brandebourg, en Saxe et en Bavière et se développe fortement à l'étranger, principalement dans le transport de fret. Le libre accès du marché est inscrit dans la loi depuis 1996, autorisant ainsi les opérateurs ferroviaires privés à emprunter les lignes de fret mais aussi les lignes de transport de voyageurs à l'échelle aussi bien régionale (on retrouve la SNCF via sa filiale KEOLIS ou encore Veolia Transdev) que nationale. A noter que la part de marché des entreprises hors Deutsche Bahn sur les lignes nationales, c'est-à-dire le marché de transport longue distance, reste minime. Aujourd'hui, près de la moitié du marché régional est soumis à des appels d’offres. Il est d'ailleurs fort probable que dans les années à venir, le reste du marché soit également soumis à des appels d’offres, lorsque les contrats toujours en cours arriveront à leur terme. Depuis 2007, Alleo, offre ferroviaire en coopération entre la SNCF et la DB, est en charge du marketing de l’offre à grande vitesse est-européenne entre la France et l’Allemagne (notamment Paris-StuttgartMunich) et depuis 2012, assure la liaison entre Marseille et Francfort. BELGIQUE Un premier essai en 2005 a permis de créer trois entités au sein du Groupe SNCB et de correspondre ainsi aux normes européennes qui exigeaient la séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport. Aujourd’hui, une nouvelle restructuration de l’organisation donnant davantage d’indépendance aux entités individuelles devrait être opérationnelle en 2014. 2 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net La majeure partie des compétences du Holding sera intégrée au sein de la SNCB. Depuis la première tentative de réforme en 2005, le niveau de satisfaction des voyageurs était en baisse. L’offre de transport devrait être plus professionnelle et efficace, et la ponctualité des trains devait s’améliorer. Entre le Holding SNCB, la SNCB et Infrabel (gestionnaire de l’infrastructure belge), l’information aux voyageurs s’avérait délicate. L’objectif majeur de cette seconde réforme est donc de repositionner les voyageurs au centre des activités du Groupe SNCB qui sera le seul interlocuteur des voyageurs concernant les gares, les trains ainsi que la communication externe (internet/radio...). Depuis 2009, le dernier grand projet de ligne à grande vitesse belge a été la LGV 4, qui a permis de relier Anvers à la frontière néerlandaise et se prolonge jusqu'aux Pays-Bas vers Amsterdam. Thalys utilise ainsi la liaison internationale. ESPAGNE Le réseau espagnol à grande vitesse s'est construit à travers une série de plans successifs. Dès la fin des années 80, un plan de transport ferroviaire fixe la priorité à la ligne Madrid-Séville. En 1993, un plan directeur d’infrastructures a remanié l’ancien plan pour tenir compte de l’entrée de l’Espagne dans la Communauté économique européenne. Un nouveau plan d’infrastructures de transport dans les années 2000 a permis de donner un nouveau souffle au réseau ferroviaire espagnol en prévoyant simultanément l’adaptation du réseau ferré existant à la poursuite de l’édification des lignes nouvelles. Enfin, un plan stratégique des infrastructures met l’accent sur l’intermodalité et la prise en compte des projets locaux et régionaux. La situation concurrentielle du rail espagnol avance petit à petit. Le processus de refondation du rail, qui comprenait notamment la réorganisation de RENFE, compagnie ferroviaire publique homologue de la SNCF en France, en quatre entités séparées et qui avait été entamé courant 2012, n’a pas abouti comme prévu en juillet 2013 et a été reporté « sine die ». Seules les lignes de trains touristiques ont été en partie privatisées. Il est possible, afin de ne pas toucher pour le moment à l’AVE (Alta Velocidad Espanola - grande vitesse espagnole), que le gouvernement espagnol réserve jusqu’en 2019 le monopole des lignes à grande vitesse à la RENFE. Depuis 2011, SNCF et RENFE sont d'ailleurs en étroite coopération notamment depuis la connexion de la ligne à grande vitesse entre Paris et Madrid. Ainsi, depuis le 9 janvier 2013, le deuxième tronçon à grande vitesse qui relie Barcelone à Figueras est opérationnel. De son côté, Elipsos, entreprise ferroviaire de droit privé, gère les trains de nuit entre l’Espagne et la France. C’est une filiale commune partagée à parts égales entre SNCF et RENFE. FRANCE Le secteur ferroviaire français connaît depuis des années de sensibles modifications de son organisation notamment par la séparation entre RFF et SNCF mais aussi par la régionalisation des TER, la création d’une autorité de régulation (ARAF) ou encore l’ouverture à la concurrence du transport de marchandises. La France est le principal exemple de séparation partielle : RFF est institutionnellement séparé de la SNCF mais lui sous-traite la quasi-totalité des activités de gestion de l'infrastructure (maintenance et entretien du réseau ferroviaire, fourniture de ressources à la Direction de circulation ferroviaire, organisme responsable de l'établissement des horaires). Concernant l’adaptation de la SNCF au fret, il a fallu attendre 2005 pour voir les premiers trains de fret privés circuler sur le réseau français sur un trafic international entre la Meuse et l’Allemagne. Les services de fret seront ouverts plus tard, le 31 mars 2006. Alors que par exemple en Allemagne, il a fallu au secteur privé plus de dix ans pour atteindre 15% de part de marché, en France ce seuil a été atteint en quasi trois ans. En - France, circulent différents types de train : Train grande vitesse (TGV), iDTGV, filiale SNCF à grande vitesse, Intercités Transport express régional (TER) et Transilien, Eurostar pour voyager vers l’Angleterre, Thalys pour voyager vers la Belgique, les Pays-Bas et l’Allemagne, Lyria pour voyager vers la Suisse, TGV France-Italie, Elipsos pour voyager vers l’Espagne. 3 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net L’ouverture à la concurrence du trafic international de voyageurs a débuté en France en 2010 mais la mise en concurrence ne sera opérationnelle qu’à partir de 2018. « Selon une estimation de la SNCF, 30 % du trafic intérieur et 80 % des trains grandes lignes seraient susceptibles d’intéresser une concurrence » (2). Le 11 décembre 2011, Veolia Transdev et Trenitalia donnent naissance à Thello le premier opérateur ferroviaire privé en France de transport de voyageurs. Il assure des liaisons vers l’Italie au départ de Paris et de Dijon. Par ailleurs, le groupe SNCF a lancé, le 2 avril 2013, une offre low cost « grande vitesse » baptisée OUIGO sur des trajets entre Marne-la-Vallée et Montpellier ou Marseille. GRANDE-BRETAGNE La restructuration du secteur ferroviaire britannique a débuté dans les années 1990. Le modèle britannique, qui organise le transport national et régional de voyageurs, est découpé en une vingtaine de franchises attribuées aux entreprises ferroviaires par appels d'offres avec mise en concurrence, par l'Etat (Departement for Transport). Ces franchises, dont les concessions variaient de 5 à 15 ans, possèdent toutes leurs propres trains, leurs gares, leurs dépôts d'entretien. La particularité du Grande-Bretagne réside dans le fait que les services voyageurs sont ouverts à la concurrence mais reste ainsi sous le contrôle de l’Etat. L'opérateur historique British Rail a été ainsi totalement démantelé, d'une part, verticalement, avec la séparation de l'exploitation des services de transport et de la gestion de l'infrastructure et, d'autre part, horizontalement, par le découpage et la revente des actifs du transporteur historique à des entreprises ferroviaires privées. La propriété et la gestion du réseau ont été privatisées en 1996 au profit de la société Railtrack. Ses activités ont été reprises en 2002 par Network rail, société privée sous contrôle de l’Etat. Les trains existants ont été attribués à des sociétés de leasing spécialisées, les ROSCO (Rolling Stock Companies), qui les louaient aux compagnies d'exploitation. Aujourd'hui, le transport ferroviaire de voyageurs britannique, dont les services sont assurés par un grand nombre d'entreprises privées, ne dispose plus d'opérateur ferroviaire national unique. Le marché ferroviaire britannique est partagé entre une dizaine de groupes dont Arriva, GB Railways Group Plc, National Express Group, Virgin Trains. Concernant Eurostar, cette société, majoritairement détenue par la SNCF, propose plus de 30 trajets par jour entre Paris et Londres mais également Bruxelles, Lille et Disneyland Paris. Enfin, des trajets directs depuis le sud de la France, entre notamment Avignon et Londres sont également proposés. Margaret Thatcher, à l'origine de la réforme des chemins de fer à l'époque, avait ainsi un double objectif : celui de stopper la dette que représentait British Rail pour l’État mais aussi de rendre meilleure la qualité du service rendu aux usagers. Afin que le fonctionnement du marché ferroviaire britannique soit bénéfique aux usagers, que la qualité de service soit maintenue et améliorée, un niveau de service minimum a été défini pour chaque itinéraire et des régimes de performance basés sur un procédé de bonus/malus très complexe ont été appliqués. Selon le rapport 2013 de santé et de sécurité de l' « Office of Rail Regulation (ORR) » : 'la Grande-Bretagne continue d'avoir l'un des chemins de fer les plus sûrs en Europe'. ITALIE L'ouverture à la concurrence en Italie du transport ferroviaire de voyageurs a été programmée dans sa totalité depuis les années 2000. En Italie, l'exploitant du réseau national des chemins de fer est l'entreprise ferroviaire publique Ferrovie dello Stato (FS), dont le capital est détenu en totalité par l'Etat italien. Afin de respecter les prescriptions communautaires de séparation entre les activités de service de transport et celle de gestion du réseau, le 1er juin 2000 est née Trenitalia. Cette filiale à 100% de Ferrovie dello Stato, est organisée en grandes sections notamment celle concernant le transport de voyageurs à moyenne et longue distances. 4 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net Trenitalia, qui gérait la filiale Artesia depuis 1995 aux côtés de la SNCF, assure l'exploitation depuis fin 2011 (avec Veolia Transport) de trains de nuit entre la France et l'Italie sous la marque Thello et ce, afin de concurrencer la SNCF en France (Paris-Venise et Paris-Rome). Depuis, la SNCF et Trenitalia ont officiellement annoncé la fin de leur collaboration au sein de l'alliance Artesia. Une nouvelle entreprise concurrente a vu le jour dans le marché national italien de la grande vitesse, Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV). Cette première entreprise ferroviaire privée italienne de transport de voyageurs à grande vitesse, créée fin 2006 via une holding, est détenue à 20% par la SNCF et est la principale concurrente de Trenitalia. Depuis 2012, le lancement par NTV du premier TGV privé italien, Italo, construit par le français Alstom, a fait perdre à Trenitalia son monopole sur le trafic des passagers. Cette première liaison à grande vitesse privée relie Turin à Naples via Milan, Bologne, Florence et Rome. En France, les usagers-consommateurs peuvent désormais acheter leurs billets Italo sur voyages-sncf.com. PAYS-BAS Le mouvement d'ouverture à la concurrence a eu lieu dès la fin des années 1990. Ce n'est qu'après l'adoption du premier paquet ferroviaire, qu'une séparation institutionnelle a été effectuée en 2002 entre le gestionnaire d'infrastructure et le principal opérateur ferroviaire. Les services nationaux sont fournis dans le cadre d'une concession unique dont bénéficie l'entreprise publique Nederlandse Spoorwegen (NS) jusqu'en 2015. La concurrence du transport des voyageurs s'est donc limitée aux services régionaux avec appels d'offres. Thalys, consortium d'entreprises ferroviaires, gérant des relations en train entre la France, la Belgique, l'Allemagne et les Pays-Bas, est une marque commerciale dont le capital est détenu par la SNCF à hauteur de 62 %. Aux Pays-Bas, la ligne à grande vitesse mise en service courant 2009, est la HSL-Zuid (LGV-Sud). Elle permet de relier l'aéroport d'Amsterdam-Schiphol à la frontière belge. Elle est bien évidemment utilisée par Thalys pour la liaison Paris-BruxellesAmsterdam. SUEDE En Suède, l’ouverture à la concurrence du marché de transport régional et interrégional s’est faite progressivement dans les années 90 avec une séparation verticale entre les exploitations ferroviaires et la gestion d’infrastructure afin d’améliorer les performances financières de l’opérateur historique national (SJ). Le réseau ferroviaire suédois, qui couvre tout le pays, est géré par certaines compagnies ferroviaires principales telles que SJ, Tågkompaniet, Arlanda Express, Veolia Transport, Merresor et Inlandsbanan. Pour les transports régionaux, SJ AB (issue de l’entreprise historique SJ) est en concurrence avec de nouveaux entrants mais l’opérateur historique contrôle encore 65 % (3) du marché du transport ferroviaire de voyageurs. L’ouverture à la concurrence des derniers services en monopole (Stockholm-Göteborg-Malmö) a débuté en octobre 2010. Depuis, Trafikverket, une nouvelle autorité en charge de l’infrastructure pour tous les modes de transport, gère le réseau et les achats pour les services interrégionaux. En Suède, même si rien ne les y contraint, les autorités de transport de voyageurs ont quasiment systématiquement recours aux appels d’offres pour les contrats de service public de transport ferroviaire. On retrouve le même système qu’au Royaume-Uni, le système du bonus et/ou malus pour la ponctualité et la satisfaction des clients. (1) Directive 2007/58/CE du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire (2) Ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, Centre d’analyse stratégique, Oct 2011 5 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net La libéralisation du marché ferroviaire au sein de l’Union européenne en 2013 Source : Libéralisation et concurrence sur le marché ferroviaire régional en Europe, Rapport ARRIVA, Juin 2013. 6 Institut national de la consommation – 18, rue Tiphaine – 75015 Paris – http://www.conso.net