Analyse du problème de resquillage dans les programmes

Transcription

ANALYSE DU PROBLÈME DE RESQUILLAGE
DANS LES PROGRAMMES DE RESPONSABILITÉ ÉLARGIE
DES PRODUCTEURS
– Rapport final –
Soumis au
Conseil canadien des ministres de l’environnement
Par
Marbek Resource Consultants Ltd.
(Projet no 26057)
PN 1381
Le présent rapport a été préparé par Marbek Resource Consultants Ltd., pour le Conseil canadien
des ministres de l’environnement (CCME). Ce rapport constitue uniquement un document de
travail. Il contient des données recueillies pour le compte du CCME mais non approuvées par ce
dernier. Le CCME n’est pas responsable de l’exactitude des données présentées dans cette
publication; en outre, il n’offre aucune garantie quant aux opinions exprimées, pas plus qu’il ne
les partage ou ne les appuie nécessairement.
© Le Conseil canadien des ministres de l’environnement 2007
300-222 Somerset Street West
Ottawa (Ontario) K2P 2G3
Tél : 613.523.0784 Téléc. : 613.523.0717 www.marbek.ca
Table des matières
SOMMAIRE .................................................................................................................................. I
1.
INTRODUCTION..............................................................................................................1
1.1
1.2
1.3
1.4
2.
MÉTHODE.........................................................................................................................3
3.1
3.2
3.3
4.
Introduction............................................................................................................18
Contexte .................................................................................................................18
Études de cas portant sur les secteurs de l’électronique et de l’emballage............20
Lignes directrices internationales ..........................................................................29
MÉCANISMES POUR REMÉDIER AU RESQUILLAGE........................................32
6.1
6.2
6.3
6.4
7.
Ampleur actuelle du problème.................................................................................7
Principales causes du resquillage...........................................................................13
Résumé...................................................................................................................15
LES PROBLÈMES DE RESQUILLAGE AILLEURS DANS LE MONDE .............18
5.1
5.2
5.3
5.4
6.
Survol.......................................................................................................................4
Définition de « resquilleur » ....................................................................................4
Autres termes utilisés dans le rapport ......................................................................5
ANALYSE DU PROBLÈME DE RESQUILLAGE AU CANADA..............................7
4.1
4.2
4.3
5.
Contexte ...................................................................................................................1
Objectifs...................................................................................................................1
Portée .......................................................................................................................2
Le rapport.................................................................................................................2
Survol.....................................................................................................................32
Mécanismes de suivi des produits..........................................................................32
Mécanismes pour remédier au resquillage.............................................................35
Sommaire ...............................................................................................................38
SUGGESTIONS DE RÔLES ET DE RESPONSABILITÉS ......................................39
7.1
7.2
7.3
Gouvernements provinciaux/territoriaux ...............................................................39
Gouvernement fédéral............................................................................................40
Résumé...................................................................................................................43
Annexe I : Bibliographie
Annexe II: Guide d’entrevue
Liste des tableaux
Tableau 4.1 :
Tableau 4.2 :
Tableau 6.1:
Tableau 6.3 :
Types de programmes touchés par des problèmes de resquillage ...................... 7
Le problème de resquillage dans les programmes canadiens ............................. 9
Mécanismes pour suivre les déplacements des produits................................... 33
Mécanismes en usage pour remédier au resquillage......................................... 37
Analyse du problème de resquillage dans les programmes de REP
SOMMAIRE
S1. CONTEXTE
Le Groupe de travail sur la responsabilité élargie des producteurs (REP) du Conseil canadien des
ministres de l’environnement (CCME) a pour mandat de donner des conseils sur l’élaboration et
la mise en oeuvre des programmes de REP et de gérance des produits au Canada. L’un des plus
graves problèmes qui touchent les programmes de REP de tous genres dans tous les secteurs est
celui du resquillage. On parle de resquillage lorsqu’une entreprise (ou une personne) tire profit
des actions et des efforts d’une autre sans en supporter ou en partager les coûts 1 . Le Groupe de
travail sur la REP a commandé une étude pour analyser le problème du resquillage sous un angle
canadien, en accordant une attention particulière aux programmes de gérance des emballages et
des produits électroniques.
Les objectifs de cette étude étaient de déterminer l’étendue du problème de resquillage dans les
programmes de REP et de gérance des produits au Canada, en ciblant particulièrement les
secteurs de l’électronique et de l’emballage; de recommander des mesures de gestion pour
résoudre ce problème; et de proposer un partage des rôles et des responsabilités entre les
différents ordres de gouvernement. Cette étude a nécessité des entrevues, une revue de la
littérature et un examen d’études de cas.
E2. ANALYSE DU PROBLÈME AU CANADA
Le présent rapport fait état des principales causes du resquillage dans les programmes de REP au
Canada. Comme la liste ci-dessous a été constituée à partir d’un échantillon de programmes de
REP, elle n’est pas exhaustive, mais est toutefois jugée représentative. Les causes identifiées sont
les suivantes :
y
y
y
y
y
y
y
limites des pouvoirs publics
cadre réglementaire insuffisant
mise en application insuffisante
propriétaire de marque non identifié
multiples joueurs/disponibilité de données
systèmes reposant uniquement sur des frais imposés aux points de vente
conception du programme.
L’étendue et les causes des problèmes de resquillage varient d’un programme à l’autre au pays.
Dans la plupart des programmes étudiés, le problème est d’importance mineure. Dans d’autres,
cependant, le problème est un peu plus grave. Le resquillage peut éventuellement porter atteinte
à la viabilité financière des programmes de REP, mais ce n’est pas le cas pour l’instant dans la
plupart des programmes canadiens. Des situations inéquitables ont cependant été constatées dans
tous les cas de resquillage passés en revue, indépendamment de l’étendue du problème. Il est
souvent plus facile de remédier à ce problème si les programmes ciblent un seul type
d’emballage (p. ex. les systèmes de consignation des contenants de boisson) que s’ils visent
plusieurs types d’emballages ou de produits.
1
Pour des définitions plus détaillées, voir la section 3.2.
Page i
Étonnamment, dans le secteur de l’électronique, les gestionnaires des programmes et les organes
de réglementation estiment que les cas de resquillage sont peu nombreux. En Alberta, tous les
grands producteurs de produits électroniques qui font de la vente par Internet sont inscrits au
programme de gérance des produits électroniques de la province (Alberta Electronics Program)
et versent une contribution proportionnelle à leur volume de ventes. Les quelques cas de
resquillage recensés sont le fait de petits producteurs qui pratiquent la vente par Internet. Il
convient cependant de souligner que les risques de resquillage demeurent élevés dans les autres
provinces – l’ampleur des risques dépend essentiellement de la conception des programmes, des
dispositions réglementaires et du niveau de participation des grandes entreprises qui font de la
vente par Internet.
E3. ANALYSE DU PROBLÈME AILLEURS DANS LE MONDE
En 2006, l’Union européenne a mené une étude sur le phénomène du resquillage dans sept
programmes de recyclage de produits électroniques mis sur pied en réponse à la Directive
relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques. Selon cette étude, le taux de
resquillage se chiffrerait entre 10 et 20 % par volume de produits mis en marché 2 . Deux études
de cas portant sur le secteur de l’électronique dans des pays de l’Union européenne sont
présentées à la section 5.3.
Aux États-Unis, deux États viennent de commencer à administrer des programmes obligatoires
de recyclage des produits électroniques – le Maine et la Californie. Le système le plus
perfectionné est celui du Maine, en vertu duquel les producteurs versent une contribution
proportionnelle à la quantité de produits électroniques récupérés pour être recyclés par des
centres agréés par l’État. Selon les renseignements obtenus auprès de l’État du Maine, le taux de
resquilleurs est estimé à moins de 10 % dans ce programme.
Du côté des programmes de gérance des emballages, le taux de resquillage serait élevé dans
plusieurs programmes européens, car l’attribution des responsabilités est plus difficile dans le cas
des emballages que dans celui des produits. Une étude de 2006 fait état de taux de resquillage
allant de 10 à 50 % dans différents programmes obligatoires européens dédiés aux emballages.
Selon les données disponibles, le problème de resquillage serait essentiellement dû à l’absence
de procédures de vérification pour contrôler les volumes de ventes déclarés (les contributions à
verser sont calculées en fonction des volumes de ventes). Aucun programme comparable n’a été
identifié aux États-Unis.
E4. MÉCANISMES POUR REMÉDIER AU RESQUILLAGE
Il existe plusieurs solutions pour remédier au resquillage. Dans le secteur de l’emballage, les
programmes qui, en plus de recourir à des mesures incitatives, visent une seule catégorie
d’emballage (les systèmes de consigne pour les contenants de boisson, p. ex.) sont plus efficaces
pour combattre le resquillage que les programmes qui ciblent plusieurs types d’emballages. Dans
le cas de ces derniers, l’imposition de redevances aux producteurs en fonction du volume de
2
The Product Stewardship Movement: Understanding Costs, Effectiveness, and the Role for Policy. Resources for the Future,
2002.
Page ii
ventes, la levée des exemptions et la mise en place de bonnes mesures incitatives sont
d’excellents moyens pour réduire au minimum le resquillage.
Pour ce qui est des produits électroniques au Canada, les données disponibles indiquent un faible
taux de resquillage dans les ventes Internet, et ce grâce à : la structure des programmes, qui
oblige les producteurs à verser des redevances proportionnelles à leurs volumes de ventes
(Internet et au détail); l’existence de cadres réglementaires rigoureux, qui désignent
spécifiquement le premier importateur comme partie responsable; la délégation du pouvoir
d’application de la loi à une tierce partie, à savoir un organisme de gestion autonome. Les ventes
par Internet sont propices au resquillage, mais la conception, la mise en oeuvre et
l’administration des programmes en partenariat avec l’industrie permet de réduire
considérablement le taux de resquillage et d’obtenir l’adhésion des gros joueurs. Pour qu’un
programme réussisse, il est essentiel que les gros joueurs y participent et versent une contribution
proportionnelle à leur volume de ventes.
E5. RÔLES ET RESPONSABILITÉS
Les gouvernements pourraient aider à résoudre le problème de resquillage au Canada en prenant
des responsabilités – certaines exigent un niveau minimal, d’autres un niveau élevé
d’engagement. Par exemple, les gouvernements provinciaux ou territoriaux doivent déléguer ou
assumer leurs responsabilités en matière d’application de la loi, revoir les mesures incitatives de
leurs programmes et prendre part à des échanges d’information. Pour sa part, le gouvernement
fédéral pourrait formuler des orientations, devenir gestionnaire volontaire ou élaborer un
protocole ou règlement national. Ces responsabilités sont expliquées plus en détail à la section 7
du présent rapport.
Page iii
1.
INTRODUCTION
1.1
CONTEXTE
Le Groupe de travail sur la responsabilité élargie des producteurs (REP) du Conseil canadien des
ministres de l’environnement (CCME) a pour mandat de donner des conseils sur l’élaboration et
la mise en oeuvre des programmes de REP et de gérance des produits au Canada. L’un des plus
graves problèmes qui touchent les programmes de REP de tous genres dans tous les secteurs est
celui du resquillage. On parle de resquillage lorsqu’une entreprise (ou une personne) tire profit
des actions et des efforts d’une autre sans en supporter ou en partager les coûts 3 .
Le Groupe de travail sur la REP a commandé une étude pour analyser le problème du resquillage
sous un angle canadien, en accordant une attention particulière aux programmes de gérance des
emballages et des produits électroniques.
1.2
OBJECTIFS
L’étude comportait deux volets. L’objectif du premier volet de l’étude s’énonçait comme suit :
y
Déterminer l’étendue du problème de resquillage dans les programmes de REP et de gérance
des produits au Canada, en ciblant particulièrement les secteurs de l’électronique et de
l’emballage. Les tâches à accomplir étaient les suivantes :
1) Définir la terminologie.
2) Déterminer l’emploi du terme « resquillage » au Canada.
3) Déterminer qui est concerné par cette question en cernant les causes réelles et possibles
du resquillage au Canada.
4) Identifier les organismes, les programmes, les règlements ou les protocoles qui contrôlent
les déplacements des produits.
5) Identifier les possibilités d’utilisation et les obstacles à l’utilisation de ces systèmes pour
contrôler les produits visés par des programmes de REP.
L’objectif du second volet de l’étude s’énonçait comme suit :
y
Recommander des mesures de gestion pour résoudre le problème de resquillage et proposer
un partage des rôles et responsabilités entre les différents ordres de gouvernement. Les tâches
à accomplir étaient les suivantes :
1) Synthétiser les orientations de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) et d’autres sources pertinentes.
2) Réunir de l’information pour déterminer comment les programmes en vigueur ont réussi
ou échoué à remédier au resquillage.
3) Trouver des solutions au resquillage.
4) Recommander des rôles et responsabilités pour les producteurs et le gouvernement.
3
Pour des définitions plus détaillées, voir la section 3.2.
Page 1
1.3
PORTÉE
L’étude portait sur les programmes provinciaux, territoriaux ou nationaux qui imposent des rôles
ou des responsabilités aux producteurs (pour une définition de la notion de producteur, voir la
section 3 du présent rapport).
1.4
LE RAPPORT
Les autres sections du présent rapport se présentent comme suit :
Section 2 : Méthode
Section 3 : Terminologie
Section 4 : Analyse du problème de resquillage au Canada
Section 5 : Analyse du problème de resquillage ailleurs dans le monde
Section 6 : Mécanismes pour remédier au resquillage
Section 7 : Suggestions de rôles et responsabilités
Page 2
2.
MÉTHODE
Pour remplir les objectifs des deux volets de l’étude, nous avons orienté nos efforts dans trois
directions – une revue de la littérature, des entrevues avec des personnes clés et des études de
cas.
Nous avons effectué une revue de la littérature sur la question. Parmi les documents consultés,
mentionnons des guides internationaux, des rapports, des présentations, des fiches d’information
et des études universitaires. L’appendice A dresse une liste des documents consultés.
Nous avons fait des entrevues avec des personnes clés pour compléter le travail de recherche et
obtenir de l’information de première main des gestionnaires de programmes qui ont eu à
affronter des problèmes de resquillage. Une liste de personnes à interviewer a été constituée et
approuvée par le chargé de projet.
Nous avons ensuite sélectionné les interviewés de manière à ce qu’ils représentent :
y
y
y
Un éventail de programmes (au moins un programme de gérance visant plusieurs types
d’emballages et un programme sur les produits électroniques au Canada)
Un éventail de provinces/territoires et de pays (Canada et autres pays)
Un éventail de points de vue sur le sujet (p. ex. points de vue des organes de
réglementation gouvernementaux, des administrateurs d’organismes de gestion
autonomes, des associations d’industries et des universitaires).
La plupart des gestionnaires de programmes sélectionnés pour une entrevue avaient plusieurs
années d’expérience dans les programmes de gérance. Nous avons interviewé trois gestionnaires
de programmes issus d’organismes autonomes, cinq agents de réglementation du gouvernement,
deux représentants d’associations industrielles et un spécialiste du milieu universitaire. Au total,
11 entrevues ont été réalisées.
Suite à la revue de la littérature et aux entrevues, nous nous sommes penchés sur quatre études de
cas européennes pour évaluer différents mécanismes utilisés ailleurs dans le monde pour
combattre le resquillage.
Nous avons ensuite analysé l’information recueillie pour évaluer l’ampleur du problème de
resquillage, ses principales causes et les solutions possibles. Les solutions les plus prometteuses
sont présentées à la section 6 du présent rapport. Les rôles et responsabilités que pourraient
assumer les principaux organismes gouvernementaux sont présentés à la section 7.
Page 3
3.
TERMINOLOGIE
3.1
SURVOL
Une recherche du terme « free rider » (« resquilleur ») dans Internet permet tout de suite de
constater que ce terme est employé dans de nombreux contextes, notamment : la concurrence
commerciale et le marché; les négociations collectives; l’investissement de fonds publics dans
des biens collectifs ou la sécurité publique; le courtage. Dans le domaine de l’environnement, ce
terme est généralement employé lorsqu’il est question de la gestion des ressources naturelles de
propriété publique comme l’eau, les pêches et les forêts. Enfin, du côté des programmes de REP
ou de gérance des produits, les définitions du terme ou connexes sont peu nombreuses, à part
celles de l’OCDE et d’Environnement Canada.
3.2
DÉFINITION DE « RESQUILLEUR »
En économie, dans les négociations collectives et en science politique, le resquilleur est celui qui
consomme plus que sa juste part d’une ressource ou qui n’assume pas sa part des coûts de
production de cette ressource. Il s’agit donc de déterminer comment éviter le resquillage ou, tout
au moins, comment arriver à en limiter les effets néfastes 4 .
Les définitions de « resquilleur » ci-après sont toutes deux utilisées au Canada dans le contexte
des programmes de REP.
OCDE : « Le fait pour une entreprise (ou une personne) de tirer profit des actions et des efforts
d’une autre sans en supporter ou en partager les coûts [traduction] 5 . » Dans un autre document de
l’OCDE, on lit que « les resquilleurs ne participent pas aux activités de l’organisation de
producteurs (OP) et évitent d’apporter leur contribution financière au fonctionnement de l’OP
[traduction] 6 . »
Environnement Canada : « Les resquilleurs profitent du système de REP sans contribuer à en
rembourser une part appropriée des coûts. Tous les types de participants (consommateurs,
producteurs, importateurs, détaillants, récupérateurs et recycleurs) ont une possibilité de
resquiller d’une quelconque façon. Les possibilités de resquille sont plus grandes et plus
difficiles à contrer lorsque la chaîne de production est longue et comprend un grand nombre de
producteurs (fabricants de matériaux d’emballage, propriétaires de marque, grossistes,
détaillants, etc.) 7 »
Parmi les autres définitions du terme en lien avec les programmes de REP, mentionnons celle du
ministère de l’Environnement de la Nouvelle-Zélande, selon laquelle le resquilleur est celui qui
ne paie pas sa juste part des coûts de participation à un programme, mais en retire tous les
bénéfices.
4
Encyclopédie Wikipedia en ligne, http://en.wikipedia.org/wiki/Free_rider_problem.
5
OCDE, glossaire de la statistique en ligne, http://stats.oecd.org/glossary/detail .asp?ID=3222. La terminologie de la gestion des
déchets de l’OCDE est souvent utilisée comme référence pour l’élaboration des orientations canadiennes.
6
Sous-groupe sur la prévention et le recyclage des déchets de l’OCDE, Analytical Framework For Evaluating The Costs And
Benefits Of Extended Producer Responsibility Programmes, mars 2005.
7
Environnement Canada, Responsabilité élargie des producteurs et gérance, Glossaire,
http://www.ec.gc.ca/epr/fr/glossaire.cfm?defn=14.
Page 4
Au Canada, on utilise généralement le terme « resquilleur » pour désigner un producteur
contrevenant qui connaît ses responsabilités, mais décide de ne pas s’y conformer 8 . Les
gestionnaires de programmes canadiens pourraient également considérer que les resquilleurs sont
des producteurs hors de leur champ de compétence, qui vendent des produits sur leur territoire
sans se conformer aux programmes de réglementation applicables. Dans le présent rapport, le
terme désigne également les producteurs qui ne sont pas obligés de se conformer à un
programme, mais qui profitent néanmoins de ce programme en faisant recycler leurs produits en
fin de vie 9 .
3.3
AUTRES TERMES UTILISÉS DANS LE RAPPORT
Les définitions des termes ci-après s’inspirent des définitions figurant dans l’inventaire des
programmes de REP et de gérance d’Environnement Canada.
Gérance des produits : Le fait de gérer avec soin et responsabilité l’environnement et les
ressources naturelles, au profit de toute la collectivité10 . Il s’agit d’un terme générique qui
désigne aussi bien les programmes de REP (voir la définition plus bas) que les programmes
principalement administrés par le gouvernement ou administrés par l’intermédiaire d’un
organisme de gestion autonome, sans la participation des producteurs, des fabricants ou des
propriétaires de marques.
REP : Une orientation environnementale où la responsabilité des producteurs à l’égard d'un
produit, tant matérielle que financière, est élargie à l’étape de la post-consommation du cycle de
vie du produit. Une politique de REP comprend deux grands volets : (1) reporter sur le
producteur la responsabilité « matérielle et/ou économique, en tout ou en partie » de la gestion
des déchets, plutôt que sur les municipalités; (2) offrir aux producteurs des incitations à prendre
en compte l’environnement dans la conception de leurs produits11 . Cette définition de l’OCDE a
en principe l’appui du Groupe de travail sur la REP du CCME, bien que ce dernier soit en train
de formuler sa propre définition.
Organisme industriel de financement (OIF) et organisme de producteurs (OP) : Ces termes,
souvent employés de façon interchangeable, désignent un groupe de propriétaires de marques ou
de producteurs qui ont fondé un nouvel organisme pour administrer un programme de REP.
Produits orphelins : Ce terme désigne les produits assujettis à une politique de REP, mais dont le
producteur n’existe plus pour cause de faillite ou autres causes 12 .
8
En général, les nouveaux joueurs qui, au départ, n’étaient pas au courant de l’existence d’un programme sont prêts à s’y
conformer une fois qu’ils en connaissent l’existence.
9
En outre, on emploie parfois le terme « resquilleur » pour désigner les consommateurs qui récupèrent des produits visés par un
programme de REP (contenants de boisson, p. ex.) et les transportent d’une province à une autre pour obtenir, en échange, un
remboursement plus élevé que dans la province d’origine. Ce phénomène n’entre pas dans le champ de la présente étude, qui
porte essentiellement sur les producteurs.
10
Environnement
Canada,
Responsabilité
http://www.ec.gc.ca/epr/fr/glossaire.cfm?defn=28
11
Définition de l’OCDE telle que
http://www.ec.gc.ca/epr/fr/glossaire.cfm?defn=11.
12
citée
élargie
par
des
producteurs
Environnement
Canada
et
gérance,
sur
son
site
Glossaire,
Web
à
OCDE, Responsabilité élargie des producteurs : manuel à l’intention des pouvoirs publics, 2001.
Page 5
Producteur : Ce terme désigne le propriétaire de la marque ou l’entité qui assume la plus grande
part de responsabilité, notamment le franchisé, l’assembleur, le conditionneur, le premier
importateur, le distributeur et ou détaillant 13 .
13
Atelier national sur la responsabilité élargie des producteurs, rapport final préparé pour le CCME par Marbek Resource
Consultants, 2006.
Page 6
4.
ANALYSE DU PROBLÈME DE RESQUILLAGE AU CANADA
4.1
AMPLEUR ACTUELLE DU PROBLÈME
Pour évaluer l’ampleur du problème de resquillage dans les programmes canadiens de REP et de
gérance, nous avons puisé à deux sources : 1) des exemples documentés du phénomène dans
l’inventaire des programmes de REP et de gérance d’Environnement Canada, mis à jour en 2006;
2) des entrevues téléphoniques avec des gestionnaires de programmes ou des agents de
réglementation des programmes de REP au Canada (voir la section 2.3).
Le tableau 4.1 ci-dessous présente quinze programmes canadiens qui sont touchés, à divers
degrés, par le resquillage (dix programmes sont associés aux secteurs de l’électronique ou de
l’emballage, contrairement aux cinq autres).
Tableau 4.1 : Types de programmes touchés par des problèmes de resquillage
Programme
Organisation
Secteurs de l’emballage ou de l’électronique
Programme de recyclage de
Association des brasseurs du Canada
l’Association des brasseurs du
Canada
Programme de recyclage des
contenants de boisson
contenants de boisson réutilisables
contenants de lait
Programme de collecte sélective de
l’Ontario
Programme de gestion des produits
du Manitoba
produits électroniques
Autres secteurs
Programme de récupération des
huiles usagées
Programme sur les huiles de
graissage, les filtres et les contenants
d’huile usagers
Programme de récupération des
huiles usagées du Québec
Programme national de recyclage
des piles
Programme Éco-peinture du Québec
AB Beverage Container Management
Board
Ministère de l’Environnement de la C.-B.
et Encorp
NFLD Multi-Materials Stewardship Board
Type de programme
Programme d’application volontaire
d’envergure nationale, qui comporte
des exigences obligatoires dans
certaines provinces.
Obligatoire.
Obligatoire.
Obligatoire.
Ministère de l’Environnement, de
l’Énergie et des Forêts de l’Î.-P.-É.
SARCAN (Sask.)
Obligatoire.
Obligatoire.
Alberta Dairy Council
Volontaire.
Waste Diversion Ontario
Obligatoire.
Manitoba Product Stewardship
Corporation
Alberta Recycling Management Authority
Obligatoire.
Obligatoire.
AB Used Oil Management Association
Obligatoire.
BC Used Oil Management Association
Obligatoire.
Société de gestion des huiles usagées
Obligatoire.
Société de recyclage des piles
rechargeables
Société québécoise de gestion écologique
de la peinture
Volontaire.
Obligatoire.
Page 7
Le tableau 4.2 donne plus de détails sur ces programmes, notamment sur les causes du
resquillage, l’ampleur approximative du problème 14 et les solutions pour y remédier. Pour plus
d’information sur les solutions, voir la section 6.4.
14
Pour les besoins de la présente étude, l’importance du problème a été évaluée selon le taux de resquillage : 0-10 % = faible;
11-20 % = moyenne; 20 % ou plus = grande. L’information est tirée de documents ou d’entrevues.
Page 8
Tableau 4.2 : Le problème de resquillage dans les programmes canadiens
Programme
Organisation
Région
Resquillage
Causes
Mécanisme utilisé
Secteurs de l’électronique et de l’emballage
Programme de
recyclage de
l’Association
des brasseurs
du Canada
Association des
brasseurs du
Canada
National
Programme de
recyclage des
contenants de
boisson
Beverage
Container
Management
Board (BCMB)
Alb.
Programme de
recyclage des
contenants de
boisson
Programme de
recyclage des
contenants de
boisson
Programme de
recyclage des
contenants de
boisson
réutilisables
Encorp Canada
ou
ministère de
l’Environnement
de la C.-B.
C.-B.
Multi-Materials
Stewardship
Board (MMSB)
TerreNeuve
Ministère de
l’Environnement,
de l’Énergie et
des Forêts de
l’Î.-P.-É.
Î.-P.-É.
Il s’agit d’un programme-cadre national pour les contenants réutilisables qui diffère •
d’une province à l’autre. Dans ce cas-ci, le resquillage ne s’étend qu’à une petite
quantité de contenants de bières importées non consignés. En Ontario, par exemple,
tous les contenants de bières importées vendus conjointement par la LCBO et les
magasins de bière sont consignés et, par conséquent, retournés aux magasins de
bière pour recyclage. Les contenants de bières importées en vente exclusivement à la
LCBO ne sont toutefois pas consignés. Ces contenants sont des resquilleurs – ils
seront recyclés ou mis au rebut dans le cadre des programmes de recyclage
municipaux ou retournés aux magasins de bière pour recyclage.
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : faible. Le taux de resquillage est estimé à
moins de 7 % dans le programme de l’Ontario. On peut donc présumer que le
problème est aussi de faible importance dans les autres provinces.
Tous les contenants de boisson vendus dans la province doivent être inscrits au
y
programme, et toutes les entreprises inscrites doivent verser une contribution. Le
problème de resquillage a en grande partie été résolu : si un lieu de dépôt reçoit un
contenant non inscrit, il ne rembourse pas la consigne. Si un resquilleur est repéré, le
BCMB communique avec l’entreprise concernée – le resquilleur doit alors s’inscrire
ou s’abstenir de vendre ses produits dans la province.
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : faible.
y
problème de resquillage a en grande partie été résolu : si un resquilleur pris en faute
refuse d’adhérer au programme, les détaillants arrêtent de vendre son produit.
problème de resquillage a en grande partie été résolu : si un lieu de dépôt reçoit un
contenant non inscrit, il ne rembourse pas la consigne. Le MMSB fait fréquemment
des vérifications ponctuelles aux points de vente pour repérer les resquilleurs. Si un
resquilleur (non inscrit, mais qui vend dans la province) est repéré, le MMSB
communique avec l’entreprise concernée – le resquilleur doit alors s’inscrire ou
s’abstenir de vendre ses produits dans la province.
Tous les contenants de boisson vendus dans la province doivent être réutilisables. Le
problème de resquillage a en grande partie été résolu grâce à des mesures coercitives
au point de vente (détaillant).
y
Limites des
pouvoirs
publics
Aucun
Multiples
joueurs
y
y
y
Multiples
joueurs
y
y
y
Multiples
joueurs
y
y
y
y
Multiples
joueurs
y
y
y
Cadre
réglementaire
Interdiction de
vente au détail
Vérifications
ponctuelles
Cadre
réglementaire
Interdiction de
vente au détail
Vérifications
ponctuelles
Cadre
réglementaire
Interdiction de
vente au détail
Vérifications
ponctuelles
Cadre
réglementaire
Amendes au point
de vente
Vérifications
ponctuelles
Page 9
Tableau 4.2 (suite)
Programme
Programme de
recyclage des
contenants de
boisson
Organisation
SARCAN
Région
Sask.
Programme de
recyclage des
contenants de lait
Alberta Dairy
Council Milk
Container Recycling
Program
Alb.
Programme de
collecte sélective
Waste Diversion
Ontario
Ont.
Programme de
gestion des
produits du
Manitoba
Manitoba Product
Stewardship
Corporation
Man.
Resquillage
Tous les contenants de boisson vendus dans la province doivent être inscrits
au programme, et toutes les entreprises inscrites doivent verser une
contribution. Le problème de resquillage a en grande partie été résolu :
SARCAN tient une liste des contenants de boisson « autorisés » dans la
province. Si SARCAN trouve un contenant de boisson non inscrit par le biais
de son système de consignation, il en informe immédiatement le ministère
des Finances, qui voit à ce que les producteurs ou propriétaires de marques
concernés s’inscrivent au programme.
Tous les producteurs de lait de la province adhèrent au programme, mais un
importateur refuse de s’y conformer. Les gestionnaires considèrent que ce
refus ne fait pas obstacle à la bonne marche du programme.
Les problèmes de resquillage résultent de la conception même du
programme : seuls les gestionnaires enregistrant des ventes de 2 millions et
plus ou générant plus de 15 tonnes d’emballages en Ontario sont tenus de
s’inscrire au programme. Dans ce programme, les resquilleurs sont :
y
des centaines de milliers de propriétaires de petites entreprises;
y
les ministères et organismes fédéraux qui font des envois sur support
papier, car ils ne sont pas assujettis aux règlements provinciaux étant
15
sous administration fédérale ;
y
les magazines des États-Unis qui arrivent en Ontario par abonnement;
y
les ordinateurs constitués de pièces de différentes marques (plus d’un
propriétaire de marque).
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : grande.
Les problèmes de resquillage résultent de la conception même du
programme : une redevance de 2 cents imposée sur les contenants de boisson
doit financer la gestion de tous les matériaux d’emballage visés par le
programme. Le Manitoba prévoit établir un OP pour l’ensemble des
matériaux d’emballage et des papiers imprimés pour aider à financer le
programme et ainsi atténuer le problème de resquillage.
y
y
y
y
y
y
y
y
y
Causes
Multiples
joueurs
Mécanisme utilisé
Cadre
réglementaire
y
Vérifications
ponctuelles
y
Ministère des
Finances de la
Saskatchewan
y
Multiples
joueurs
Cadre
réglementaire
insuffisant
Aucun
Conception du
programme
Multiples
joueurs
Limites des
pouvoirs
publics
Propriétaire de
marque non
identifié
y
Conception du
programme
Multiples
joueurs
y
y
y
Négociation avec
les organismes
fédéraux.
Partenariats avec
l’industrie.
L’OIF paie le
ministère de
l’Environnement
pour qu’il assure la
conformité.
Établir un OP pour
les papiers afin
d’égaliser un peu
les règles du jeu.
Il peut également y avoir des resquilleurs parmi les producteurs tenus de
payer la redevance, mais qui s’abstiennent néanmoins de le faire. Les cas de
ce genre semblent très peu nombreux.
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : moyenne (attribuable à la conception
du programme – pour les secteurs exemptés).
15
La possibilité de devenir gestionnaire volontaire est actuellement à l’étude.
Page 10
Programme
Programme
de
recyclage
des
produits
électroniques
Programme de
récupération des
huiles usagées
Programme sur les
huiles de graissage,
les filtres et les
contenants d’huile
usagers
Organisation
Alberta Recycling
Management
Authority
Alberta Used Oil
Management
Association
BC Used Oil
Management
Association
Région
Alb.
Alb.
C.-B.
Resquillage
Dans ce programme, les resquilleurs seraient de petits producteurs qui ne
vendent pas leurs produits dans les grands magasins de détail, mais dans
Internet. Les resquilleurs sont à l’origine d’environ 5 % des ventes
électroniques dans la province. Tous les grands propriétaires de marques sont
inscrits au programme et versent des contributions proportionnelles à leur
volume de ventes. Toutes les grandes entreprises de vente par Internet ont
participé à la conception du programme.
Un nombre restreint de petits producteurs qui ne sont pas membres de
l’association industrielle sont considérés comme des resquilleurs du fait que
leurs huiles usagées et produits connexes sont récupérés et pris en charge par
le système. On estime que le programme permet de récupérer 77 % des
huiles usagées, 97 % des filtres usagés et 57 % des contenants d’huile. Pour
ce qui est du reste, un faible pourcentage est soupçonné de resquillage, tandis
qu’un autre petit pourcentage serait couvert par le système sans pour autant
être récupéré par les petits usagers. La redevance compte pour une part
importante du prix de vente au détail – il y a donc un avantage concurrentiel
à ne pas la facturer cette redevance pour un détaillant ou un producteur.
Un nombre restreint (5 à 10 %) de petits producteurs qui ne sont pas
membres de l’association industrielle sont considérés comme des resquilleurs
du fait que leurs huiles usagées et produits connexes sont récupérés et pris en
charge par le système. On estime que le programme permet de récupérer
73 % des huiles usagées, 81 % des filtres usagés et 51 % des contenants
d’huile. Pour ce qui est du reste, un faible pourcentage est soupçonné de
resquillage, tandis qu’un autre petit pourcentage serait couvert par le système
sans pour autant être récupéré par les petits usagers. La redevance compte
pour une part importante du prix de vente au détail – il y a donc un avantage
concurrentiel à ne pas la facturer cette redevance pour un détaillant ou un
producteur.
y
y
y
y
y
y
y
Causes
Multiples
joueurs
Limites des
pouvoirs
publics
Avantage
concurrentiel à
ne pas imposer
de frais directs
y
y
y
y
y
y
Mise en
application
insuffisante
Avantage
concurrentiel à
ne pas imposer
de frais directs
y
Mise en
application
insuffisante
Avantage
concurrentiel à
ne pas imposer
de frais directs
y
y
y
y
y
y
y
y
y
Mécanisme utilisé
Cadre
réglementaire
Délégation de
pouvoirs à une
tierce partie
Suivi des
circulaires
Registre en ligne
Modèle de gestion
Recours à des
agences de
recouvrement.
Cadre
réglementaire
Registre en ligne
Amendes
Vérifications
ponctuelles
Harmonisation
entre les provinces
Cadre
réglementaire
Registre en ligne
Amendes
Vérifications
ponctuelles
Harmonisation
entre les provinces
Page 11
Tableau 4.2 (suite)
Programme
Programme de
récupération des
huiles usagées du
Québec
Organisation
Société de gestion
des huiles usagées
Programme
national de
recyclage des piles
Société de recyclage
des piles
rechargeables
National
Programme Écopeinture du Québec
Société québécoise
de gestion
écologique de la
peinture
Qc
Région
Qc
Resquillage
Il incombe aux propriétaires de marque ou aux premiers vendeurs de mettre
en place un plan de récupération ou d’adhérer à la SOGHU. Parmi les cas
possibles de resquillage, mentionnons :
y
Les municipalités ou les entreprises qui importent directement des
huiles (c.-à-d. aucune vente au détail dans la province).
y
Les grands propriétaires de marques qui ont décidé d’administrer leur
propre programme de récupération (au lieu de joindre la SOGHU) sont
supposés récupérer les produits portant leur marque; cependant, ils ne
font pas l’objet d’audit ni de vérification ponctuelle. Les représentants
précisent également que les grands propriétaires de marques vendent et
recyclent à l’occasion d’autres marques que les leurs, pour lesquelles
aucune redevance n’est prélevée.
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : inconnue.
Les piles produites par des entreprises qui ne sont pas membres de la SRPR
peuvent être retournées et recyclées au même titre que les piles produites par
les membres. Aux États-Unis, l’agence de protection de l’environnement a
décidé que les envois de piles non admissibles (envois mixtes) seraient
retournés aux producteurs, à moins que ces derniers aient pris une entente
particulière avec le centre de consolidation.
IMPORTANCE DU RESQUILLAGE : inconnue.
Des redevances sont perçues sur tous les produits de peinture vendus dans la
province, même auprès des premiers importateurs. Un faible taux de
resquillage est possible chez les petits producteurs locaux ou étrangers qui ne
restent pas longtemps sur le marché et ne peuvent pas se permettre de payer
les frais d’adhésion.
y
y
Causes
Mise en
application
insuffisante
Faille dans le
programme
(pas de vente
au détail)
Mécanisme utilisé
Cadre
réglementaire
y
Registre en ligne
y
Amendes
y
Vérifications
ponctuelles
y
y
Cadre
réglementaire
insuffisant
Aucun
y
Joueurs
multiples
Frais
d’adhésion
élevés
y
y
y
Cadre
réglementaire
Vérifications
ponctuelles
Page 12
4.2
PRINCIPALES CAUSES DU RESQUILLAGE
Le tableau 4.2 fait état des principales causes du resquillage dans les programmes de REP au
Canada. L’information qui y est présentée provient d’un échantillon de programmes de REP –
elle n’est donc pas exhaustive, mais est jugée représentative des principales causes au Canada.
Les causes identifiées sont les suivantes :
y
y
y
y
y
y
y
limites des pouvoirs publics
cadre réglementaire insuffisant
mise en application insuffisante
propriétaire de marque non identifié
multiples joueurs/disponibilité de données
systèmes reposant uniquement sur des frais imposés aux points de vente
conception du programme.
Les pages qui suivent donnent plus de détails sur chacune des causes identifiées et sur les
principaux défis qui leur sont associés.
Limites des pouvoirs publics – Les pouvoirs publics se sont avérés limités dans les cas suivants :
y
y
y
16
Il arrive qu’un propriétaire de marque n’ait pas de présence physique au pays. Dans ces caslà, on demande généralement au premier importateur d’adhérer au programme. Les ventes
Internet sont cependant dans une zone grise – il n’y a pas d’« importateur » dans le sens
traditionnel du terme et, par conséquent, les autorités publiques n’ont pas de pouvoirs directs.
Les petites entreprises de vente par Internet, difficiles à identifier, peuvent donc facilement se
rendre coupables de resquillage. Il est cependant apparu que ces petits resquilleurs avaient
peu d’impact, du moins dans le domaine de l’électronique, puisque les grandes entreprises
représentent plus de 90 % du marché Internet. Il est donc plus avantageux de chercher en
priorité à gagner l’adhésion des grandes entreprises 16 .
En vertu de la loi, les ministères et organismes fédéraux, de même que les sociétés d’État, ne
sont pas tenus de participer aux programmes de REP mis sur pied par les provinces et autres
instances (une province n’a pas le pouvoir de réglementer les activités du gouvernement
fédéral). En tant que producteurs de déchets (papiers imprimés), les organismes fédéraux sont
considérés comme des resquilleurs s’ils ne participent pas aux programmes de REP en
vigueur 17 .
Les gouvernements fédéral et provinciaux ont des mandats très différents dans le secteur des
déchets – seuls le transport et l’élimination des déchets dangereux relèvent clairement du
gouvernement fédéral dans ce secteur, alors que les « déchets de consommation » relèvent
traditionnellement des provinces/territoires. Cette situation a donné lieu à la création d’un
ensemble disparate de programmes et de règles au pays pour la gestion des déchets
d’emballages et électroniques. Ce manque d’uniformité est propice au resquillage.
Alberta Recycling Management Authority, communication personnelle, 2006.
17
Dans d’autres cas, comme l’emballage, la peinture, les pneus et l’électronique, le gouvernement fédéral est un consommateur
et non un producteur. Dans la mesure où il verse une contribution aux programmes par l’entremise des redevances prélevées à
l’achat, le gouvernement fédéral ne sera pas considéré comme un resquilleur.
Page 13
Cadre réglementaire insuffisant – Il est prouvé que l’usage d’un cadre réglementaire égalise les
règles du jeu et réduit le taux de resquillage. Dans la plupart des cas, les gestionnaires des
programmes à l’étude avaient recours à des règlements cadres pour faciliter l’application. Les
gestionnaires de certains programmes d’application volontaire ont indiqué qu’ils préféreraient
pouvoir s’appuyer sur des règlements pour réduire le taux de resquillage.
Mise en application insuffisante : Certains gestionnaires ont indiqué qu’une mise en application
insuffisante est une importante cause de resquillage, car l’application de la réglementation est
indispensable pour offrir des conditions égales à tous les producteurs. Cette cause comporte deux
éléments :
y
y
Un manque de clarté des rôles et responsabilités en matière d’application (par exemple,
les responsabilités de l’organisme de gestion autonome, de l’association d’industries et
des deux ordres de gouvernement – provincial et fédéral).
Un manque de ressources (ou de volonté politique) pour mettre en oeuvre les mesures
d’application.
Propriétaire de marque non identifié : Dans le cadre de certains programmes, il est difficile
d’identifier le propriétaire de la marque ou le premier importateur, et ce en partie par manque
d’information et en partie par un manque de volonté politique de la part de divers organismes
gouvernementaux, peu enclins à collaborer et à échanger de l’information.
Multiples joueurs/disponibilité de données : Généralement, les gestionnaires de programmes
interviewés ont indiqué que le fait de devoir identifier et surveiller de nombreux joueurs et
communiquer avec eux sans disposer des données requises avait contribué au problème de
resquillage. Parmi les données requises, mentionnons les coordonnées professionnelles des
entreprises de vente au détail en affaire dans chaque province/territoire, ainsi que l’information
sur les déplacements des produits (de la manufacture au détaillant ou entre les provinces, p. ex.).
Ces éléments d’information sont essentiels pour déterminer si une entreprise doit prendre part au
programme. Pour obtenir les coordonnées dont ils ont besoin, les gestionnaires de programmes
réussissent souvent à s’entendre avec les grands détaillants pour consulter leurs listes de
fournisseurs; par contre, il est très rare que l’information sur les déplacements des produits soit
accessible, et ce dans l’ensemble des programmes étudiés.
Systèmes reposant uniquement sur des frais imposés aux points de vente – Cette cause comporte
deux dimensions :
y
L’imposition de frais aux points de vente peut contribuer au problème de resquillage
parce certains petits producteurs ou détaillants, pour être plus compétitifs, seront tentés de
ne pas imposer ni payer ces frais. Par exemple, supposons que le prix de vente d’un filtre
à huile est de 5 $ plus des frais visibles de 0,50 $ pour le recyclage du filtre usagé. Un
petit producteur qui n’impose pas et ne paie pas ces frais jouit d’un avantage
concurrentiel par rapport aux autres producteurs, parce qu’il pratique un prix plus bas en
magasin 18 .
18
Selon l’OCDE, les producteurs qui imposent et paient des redevances (visibles ou non) ne sont pas enclins à adopter des
mesures d’écoconception pour réduire les coûts de gestion des déchets associés à leurs produits.
Page 14
y
Dans le cas des ventes par Internet, lorsque le système repose uniquement sur des frais
imposés aux points de vente, les risques de resquillage sont plus élevés, car certains
joueurs échappent au système de prélèvement. À l’inverse, les systèmes qui obligent les
producteurs à verser une contribution proportionnelle à leur volume de ventes à un
organisme de gestion autonome ont plus de chances de couvrir les ventes par Internet.
Les gros joueurs peuvent s’inscrire au programme et verser une contribution
proportionnelle à leur volume de ventes par Internet (ils ont le choix d’incorporer ou non
ce coût au prix de détail).
Conception du programme – Le resquillage, en plus d’être dû aux causes mentionnées plus haut,
peut être une caractéristique de conception du programme. Deux programmes de REP visant
plusieurs types d’emballages étaient à l’étude. En raison de la diversité des emballages visés,
d’un marché d’une extrême complexité et du grand nombre de joueurs en cause, ces programmes
sont, de par leur conception, à l’origine de problèmes de resquillage. Ce genre de resquillage est
préoccupant, parce que les producteurs qui paient les coûts associés au programme se retrouvent
dans une situation inéquitable. D’un point de vue administratif, toutefois, de tels programmes
peuvent s’avérer rentables et obtenir un taux élevé de participation.
Il faut préciser que les caractéristiques de conception d’un programme ne peuvent réduire le
resquillage que dans une certaine mesure. Les recherches ont démontré qu’un faible taux de
resquillage est probablement inévitable (voire toléré) dans tous les programmes à l’étude.
Lorsque vient le temps de prendre une décision au sujet de la conception d’un programme, il faut
mettre en balance, d’une part, l’importance du resquillage et les perturbations qu’il provoque sur
le marché avec, d’autre part, le fardeau financier que représenterait un programme conçu pour
mettre en échec tous les petits resquilleurs.
4.3
RÉSUMÉ
Le présent sommaire porte sur les quinze programmes énumérés dans le tableau 4.1. Il s’agit de
neuf programmes sur les emballages, trois programmes sur les huiles usées, un programme sur la
peinture, un sur les piles et un sur les produits électroniques. Puisque le secteur de l’électronique
est d’une importance primordiale dans cette étude, nous avons étudié ce programme plus en
détail que les autres.
L’étendue et les causes du problème de resquillage varient d’un programme à l’autre au Canada.
Dans la plupart des programmes étudiés, le problème est jugé d’importance mineure. Dans
d’autres, cependant, le problème est un peu plus grave. Le resquillage peut éventuellement porter
atteinte à la viabilité financière des programmes de REP, mais ce n’est pas le cas pour l’instant
dans la plupart des programmes au Canada. Des situations inéquitables ont cependant été
constatées dans tous les cas de resquillage passés en revue, indépendamment de l’étendue du
problème. À en juger par les programmes décrits dans le tableau 4.2, il est souvent plus facile de
résoudre ce problème si les programmes ciblent un seul type d’emballage (p. ex. les systèmes de
consignation des contenants de boisson) que s’ils visent plusieurs types d’emballages ou de
produits.
Étonnamment, dans le secteur de l’électronique, les gestionnaires des programmes et les organes
de réglementation estiment que les cas de resquillage sont peu nombreux (compte tenu de la
Page 15
hausse des ventes d’ordinateurs par Internet au Canada 19 ). Grâce à de bons mécanismes (p. ex.
un bon cadre réglementaire; un programme bien conçu, qui oblige les producteurs à verser une
contribution proportionnelle à leur volume de ventes; un modèle de gestion, qui permet de
recourir à des moyens juridiques et à des agences de recouvrement; la délégation des pouvoirs
d’application prévue par la loi; une surveillance et une mise en application actives; une
collaboration constante avec les associations d’industries [voir la section 6]), le Programme de
recyclage des produits électroniques de l’Alberta ne connaît pas de véritable problème de
resquillage dû aux ventes par Internet. Tous les grands producteurs qui vendent par Internet sont
inscrits au programme de la province et versent une contribution proportionnelle à leur volume
de ventes. Les quelques cas de resquillage recensés sont le fait de petits producteurs qui
pratiquent la vente par Internet. Il convient cependant de souligner que les risques de resquillage
demeurent élevés dans les autres provinces – l’ampleur des risques dépend essentiellement de la
conception des programmes, des dispositions réglementaires et du niveau de participation des
grandes entreprises qui pratiquent la vente par Internet.
Ce résumé du phénomène de resquillage au Canada concorde avec certains des grands points
soulevés dans un manuel de l’OCDE. L’OCDE énumère les principaux problèmes de resquillage
qui surviennent dans le cadre des programmes de REP et de gérance des produits, à savoir 20 :
y
y
y
y
y
Des producteurs qui participent à des programmes exigeant des contributions basées sur le
volume de ventes ne déclarent pas la totalité des produits qu’ils mettent sur le marché.
Des producteurs s’abstiennent de s’inscrire à des programmes qui imposent des frais
d’inscription.
Les producteurs se rendent coupables de resquillage en payant leurs redevances dans une
région où celles-ci sont basses et en vendant leurs produits dans une région où les redevances
sont élevées (systèmes régionaux à grilles tarifaires variables).
Des récupérateurs mélangent des produits pour lesquels une redevance a été acquittée à des
produits pour lesquels aucune redevance n’a été acquittée.
Des consommateurs déposent des produits ou des emballages pour lesquels aucune
redevance n’a été acquittée dans des bacs de récupération (il est d’autant plus tentant de le
faire que les coûts de gestion des déchets sont élevés).
L’OCDE reconnaît que le resquillage est plus courant dans les programmes qui touchent des
milliers de producteurs/de multiples joueurs (les emballages en général, p. ex.) que dans les
programmes ciblant des marchés plus concentrés (les systèmes de consigne pour les contenants
de boisson).
En outre, l’OCDE mentionne que le degré ou le mode d’application d’un programme peut avoir
un impact sur la compétitivité des entreprises. Par exemple, le resquillage « post-adhésion », qui
survient lorsque des entreprises ayant adhéré à un programme négligent d’honorer leurs
obligations, peut changer le profil de la concurrence. Les entreprises peuvent, en effet, décider de
ne pas honorer leurs obligations eu égard à la reprise, au recyclage ou à l’utilisation des
matériaux recyclés. Les entreprises qui se rendent coupables de resquillage post-adhésion par le
19
Environ 20 % des ordinateurs de bureau sont vendus directement par Internet. Recyclage des produits électroniques Canada,
communication personnelle, 2006.
20
OCDE, Responsabilité élargie des producteurs : manuel à l’intention des pouvoirs publics, 2001.
Page 16
non–respect de leurs obligations bénéficient généralement d’un avantage concurrentiel sur les
entreprises qui honorent leurs obligations en vertu du programme 21 .
21
OCDE, Analytical Framework For Evaluating The Costs And Benefits Of Extended Producer Responsibility Programmes,
2005.
Page 17
5.
LES PROBLÈMES DE RESQUILLAGE AILLEURS DANS LE
MONDE
5.1
INTRODUCTION
La présente partie fait état de l’information recueillie lors d’une revue de la littérature et
d’entrevues menées auprès de personnes ressources de divers pays. La section 5.2 explique le
contexte du resquillage dans l’Union européenne et aux États-Unis, en accordant une attention
particulière aux secteurs de l’électronique et de l’emballage. La section 5.3 présente une série
d’études de cas qui, selon des experts du domaine, sont de bons exemples de solutions à ce
problème. La section 5.4 fait un survol de la documentation publiée sur la question sur la scène
internationale.
5.2
CONTEXTE
5.2.1
Produits électroniques
En 2003, l’Union européenne (UE) promulguait la Directive relative aux déchets
d’équipements électriques et électroniques (DEEE). L’UE compte 25 États membres qui
doivent mettre sur pied leurs propres programmes pour se conformer à la Directive. Les
exigences de la Directive ne visent pas directement les entreprises et les consommateurs,
mais les États membres de l’UE. L’UE peut infliger des pénalités aux États membres qui
ne se conforment pas à la Directive. Les producteurs peuvent mettre en place des
systèmes de gestion sur une base individuelle ou collective. La Directive établit des
objectifs distincts pour la réutilisation, le recyclage et la valorisation, qui sont exprimés
en quantité (poids) de matériaux récupérés. La Directive DEEE a un champ d’application
très large, qui englobe les produits importés et les produits vendus dans Internet. Dix
catégories de produits sont visées par la Directive 22 .
1. Gros appareils ménagers (réfrigérateurs, lave-linge, cuisinières, etc.)
2. Petits appareils ménagers (aspirateurs, grille-pain, sèche-cheveux, etc.)
3. Équipements informatiques et de télécommunications (ordinateurs et
périphériques, téléphones cellulaires, calculatrices, etc.)
4. Matériel grand public (radios, téléviseurs, chaînes stéréo, etc.)
5. Matériel d’éclairage (lampes fluorescentes, lampes à vapeur de sodium, etc.)
6. Outils électriques et électroniques (foreuses, scies, machines à coudre, etc.)
7. Jouets, équipements de loisir et de sport (trains électriques, jeux vidéo, etc.)
8. Dispositifs médicaux (ventilateurs, matériel de cardiologie, matériel de
radiothérapie, etc.)
9. Instruments de contrôle et de surveillance (détecteurs de fumée, thermostats,
panneaux de contrôle, etc.)
10. Distributeurs automatiques (appareils qui distribuent des produits comme des
boissons chaudes).
En 2006, l’Union européenne a mené une étude sur le phénomène de resquillage dans
sept programmes de recyclage de produits électroniques mis sur pied en réponse à la
22
Inform, Strategies for a Better Environment, European Union Electrical and Electronic Products Directives, 2003
Page 18
Directive DEEE. Selon cette étude, le taux de resquillage se chiffrerait entre 10 et 20 %
par volume de produits mis en marché 23 . Deux études de cas portant sur le secteur de
l’électronique dans des pays de l’Union européenne sont présentées à la section 5.3.
Aux États-Unis, deux États viennent de mettre en oeuvre des programmes obligatoires de
recyclage des produits électroniques – le Maine et la Californie. Le Maine recourt à un
système qui oblige les producteurs à verser une contribution proportionnelle à la quantité
de produits électroniques récupérés pour être recyclés par des centres agréés par l’État.
Selon les renseignements obtenus auprès de l’État du Maine, le taux de resquilleurs est
estimé à moins de 10 % dans ce programme. Par contre, les agents chargés d’appliquer le
programme ont indiqué que les coûts de fonctionnement étaient extrêmement élevés à
cause de la conception même du programme (facturation des producteurs en fonction du
volume réel de produits récupérés en fin de vie pour recyclage). Le programme de la
Californie n’est pas encore entièrement en vigueur. Les dispositions réglementaires qui
encadrent le programme ont été adoptées en novembre 2006 (au moment de rédiger le
présent rapport). Le programme du Minnesota (qui pourrait avoir une dimension
régionale et s’étendre aux États voisins) est en phase préparatoire. En vertu de ce
programme, les producteurs devront verser des redevances proportionnelles à leurs
volumes de ventes, comme dans le programme de l’Alberta.
5.2.2
Emballage
L’UE a promulgué la Directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages en
1994 24 . Cette directive est destinée à harmoniser les mesures nationales pour prévenir ou
réduire l’impact des emballages et des déchets d’emballages sur l’environnement ainsi
que pour assurer le bon fonctionnement du marché du recyclage. Elle contient des
dispositions sur la prévention des déchets d’emballages, sur la réutilisation des
emballages ainsi que sur la valorisation et le recyclage des déchets d’emballages.
En tenant compte des politiques de gestion des déchets en vigueur à l’échelle nationale,
les États membres ont mis en place des systèmes distincts pour remplir les exigences
énoncées dans la Directive, tant en ce qui concerne les dispositions législatives que les
stratégies d’application. Dans huit États membres, un système de « points verts » a été
mis en place. En adhérant à ce système, les producteurs d’emballages transfèrent leur
obligation de reprise à une OP en échange d’une contribution annuelle qui varie selon les
types de matériaux d’emballage utilisés et selon la quantité d’emballages mis sur le
marché (Commission européenne, European Packaging Waste Management Systems,
2001).
Dans beaucoup de programmes européens, on estime que le taux de resquillage est élevé,
car il est plus difficile d’identifier un responsable dans le cas des emballages que dans
celui des produits. Une étude de 2006 25 fait état de taux de resquillage allant de 10 à
50 % dans différents programmes obligatoires européens dédiés aux emballages. Selon
23
The Product Stewardship Movement: Understanding Costs, Effectiveness, and the Role for Policy, Resources for the Future,
2002.
24
Nous n’avons pas trouvé de programmes de REP comparable aux États-Unis dans le domaine de l’emballage.
25
Effectiveness of Packaging Waste Management Systems in Selected Countries: a European Environment Agency Pilot Study,
2005.
Page 19
les données disponibles, le problème de resquillage serait essentiellement attribuable au
manque de procédures de vérification pour contrôler les volumes de ventes déclarés (les
contributions à verser sont calculées en fonction des volumes de ventes).
Deux études de cas portant sur le secteur de l’électronique dans des pays de l’Union
européenne sont présentées à la section 5.3. Aucun programme comparable n’a été
identifié aux États-Unis.
5.3
ÉTUDES DE CAS PORTANT SUR LES SECTEURS DE L’ÉLECTRONIQUE ET
DE L’EMBALLAGE
Dans la présente section, nous présentons quatre études de cas sur des programmes de REP qui
ont abordé le problème du resquillage chacun à leur façon. Deux études touchent le secteur de
l’électronique et deux études, le secteur de l’emballage.
Les études de cas ont été sélectionnées selon les critères suivants : les situations de resquillage
ont été prises en charge avec succès (intérêt particulier pour les situations qui ont été jugées
problématiques dans les programmes canadiens étudiés); le problème du resquillage y est abordé
de façon originale; selon les données disponibles, le programme permet de régler des cas de
resquillage (de l’avis des personnes interviewées pour la présente étude).
Les deux études de cas sur l’emballage portent sur des programmes qui ciblent plusieurs types
d’emballages, analogues en cela aux programmes canadiens présentés dans le tableau 4.2. À la
lecture de ces études de cas, on constate cependant que les deux programmes utilisent des
mécanismes très différents de ceux des programmes canadiens.
Les deux études de cas du secteur de l’électronique portent sur des programmes de conception
différente : le premier programme repose sur l’imposition d’une redevance visible au point de
vente (comme le programme canadien présenté dans le tableau 4.2), tandis que l’autre
programme facture le coût du recyclage des produits électroniques en fin de vie directement au
producteur, en fonction de la quantité (en poids) de produits recyclés portant la marque dudit
producteur. Les spécialistes du domaine considèrent que tous les programmes étudiés combattent
efficacement le problème du resquillage, sans toutefois parvenir à l’éradiquer complètement.
Les études de cas sont les suivantes :
y
y
y
y
L’ordonnance relative aux emballages du gouvernement allemand (emballages multiples)
Le décret des Pays-Bas sur les emballages (emballages multiples)
Belgique – le programme Recupel (secteur de l’électronique)
Pays-Bas – le programme ICT Milieu (secteur de l’électronique).
Chaque étude de cas présente une vue d’ensemble du programme et un aperçu des mécanismes
qui ont permis aux gestionnaires de s’attaquer avec efficacité au problème du resquillage. Les
données sont tirées des documents de référence disponibles et de communications personnelles
dans le cas de deux études de cas.
ÉTUDE DE CAS
NO 1
ORDONNANCE RELATIVE AUX EMBALLAGES DU GOUVERNEMENT ALLEMAND
Page 20
Vue d’ensemble
Type de
programme
Entrée en
vigueur
Objectifs
Financement
Organe de
gestion
Suivi et
déclaration
Éléments
originaux
Resquillage
Mécanismes
pour remédier
au resquillage
En vertu de l’ordonnance sur la prévention et la valorisation des déchets d’emballages
(l’ordonnance sur l’emballage), le commerce et l’industrie ont l’obligation légale de reprendre et
de recycler les emballages de transport, les suremballages et les emballages de vente. Promulguée
en 1991, l’ordonnance a été modifiée en 1998. Elle établit une hiérarchie de la gestion des déchets
d’emballages. La priorité première est d’éviter ou de réduire les déchets d’emballages. En second
lieu, l’ordonnance demande de réutiliser ou de recycler les emballages usagés en les réintroduisant
dans le cycle de production. C’est donc dire que seuls les déchets d’emballages qui ne peuvent pas
être évités ni réutilisés ni recyclés peuvent être éliminés par incinération ou enfouissement. Le
commerce et l’industrie peuvent se libérer de leur obligation de reprise des emballages de vente
usagés s’ils adhèrent à un système national de collecte, de tri et de recyclage de ces emballages
(par exemple, le Duales System Deutschland GmbH). Le premier importateur doit se conformer
au règlement. Pour fournir une preuve de leur adhésion, les producteurs sont tenus de signer un
contrat avec le gouvernement fédéral; ce contrat les autorisera à apposer une marque de commerce
(point vert) sur leurs emballages pour prouver qu’ils ont payé les frais de recyclage y afférents. Le
contrat en question est un contrat de licence, protégé par des lois sur le droit d’auteur.
Obligatoire
1991
La version modifiée de l’ordonnance établit des objectifs de recyclage pour les emballages de
vente usagés. Ces objectifs, dont l’atteinte est obligatoire, varient selon le type de matériau.
En vertu de l’ordonnance, les coûts de la collecte, du tri et du recyclage des emballages sont
supportés uniquement par les détenteurs de licences. Les conditionneurs représentent la majeure
partie des détenteurs de licences. Il est impossible de déterminer avec précision dans quelle
mesure les parties responsables transfèrent ces coûts aux consommateurs.
Un OP centralisé administre les programmes de collecte et de recyclage de différents matériaux
d’emballages contre le versement de droits de licence – il s’agit du Duales System Deutschland
(DSD). Cet OP prend en charge 92 % des déchets d’emballages en Allemagne.
L’ordonnance établit des exigences de déclaration.
Grâce à des subventions, l’industrie chimique peut développer de nouvelles techniques de
recyclage des déchets d’emballages. Les techniques de recyclage avaient recours à des procédés
traditionnels pour convertir les déchets de plastique en nouveaux produits de plastique. Pour
atteindre les quotas, il a fallu trouver d’autres procédés de conversion pour créer de nouveaux
marchés pour les matériaux de récupération. L’accent est mis sur les nouvelles techniques de
recyclage pour la valorisation des huiles, de l’essence et des produits chimiques ainsi que sur
l’utilisation du plastique comme agent réducteur dans la production d’acier.
Le taux de resquillage est évalué à 20 % environ. Parmi les cas de resquillage relevés dans ce
programme, mentionnons :
y
L’utilisation du « point vert » sans le l’acquittement des droits de licence.
y
Les volumes de ventes déclarés au DSD ne correspondent pas à la réalité (ces données sont
utilisées pour estimer le volume d’emballages mis sur le marché et les droits de licence à
verser au DSD).
y
Les déchets pour lesquels aucun droit de licence n’a été acquitté sont pris en charge par le
système (les ménages négligent de mettre de côté les emballages qui ne portent pas le point
vert, de sorte que les producteurs non participants profitent gratuitement du service).
y
Utilisation d’un contrat de licence : L’utilisation autorisée de la marque de commerce (point
vert) sur l’emballage montre que les frais de recyclage ont été acquittés par le producteur pour
cet emballage (un solide cadre légal protégé par des lois sur le droit d’auteur).
y
Recours à un organe de gestion : Les entreprises qui n’adhèrent pas au système de points
verts sont tenues de présenter des déclarations annuelles pour prouver qu’elles sont capables
d’atteindre les mêmes quotas de collecte, de tri et de recyclage que le DSD. À la suite des
modifications apportées à l’ordonnance, qui imposent aux non–participants les mêmes
responsabilités qu’aux participants, beaucoup d’entreprises ont décidé d’adhérer au DSD.
y
Imposition d’amendes : Les entreprises qui ne remplissent pas les exigences du DSD ou qui
déclarent de faux renseignements peuvent se voir infliger des amendes.
y
Ententes visant à associer les détaillants au processus de vérification : Le DSD peut exiger la
vérification, par un cabinet d’experts-comptables indépendant, des quantités d’emballages
Page 21
y
(avec point vert) déclarées par les détenteurs de licences pour s’assurer qu’elles ne sont pas
inférieures à la réalité. Il existe maintenant des ententes officielles entre les détaillants et le
DSD, en vertu desquelles les détaillants peuvent déduire directement les droits de licence des
paiements à leurs fournisseurs si ceux-ci ont omis de soumettre des « comptes de points
verts » vérifiés.
Mesures incitatives : Pour régler le problème associé à la mauvaise utilisation des bacs par les
consommateurs, les autorités ont modifié la structure incitative applicable aux collecteurs de
déchets et encouragé les pressions par les pairs. Les collecteurs étaient auparavant payés en
fonction du poids de matériaux collectés; ils sont maintenant payés seulement pour la portion
de matériaux qu’ils auraient dû collecter. Cette mesure les incite à rejeter tous les matériaux
pour lesquels aucun droit n’a été acquitté (c.-à-d. les emballages sans point vert).
Page 22
ÉTUDE DE CAS
NO 2
Vue d’ensemble
Type de
programme
Entrée en
vigueur
Objectifs
Financement
Organe de
gestion
Suivi et
déclaration
Éléments
originaux
Resquillage
Mécanismes
DÉCRET DES PAYS-BAS SUR LES EMBALLAGES
Les Pays-Bas ont pris tout un éventail de mesures dans le domaine de l’emballage, et leur système
a énormément évolué dans les dix dernières années. Le décret relatif à la gestion des emballages,
des papiers et des cartons (décret sur l’emballage) est entré en vigueur en 2006. Aux termes de ce
décret, les entreprises sont tenues de récupérer et de recycler tous les emballages qu’elles mettent
sur le marché. Le décret est venu remplacer l’entente sur l’emballage. La principale différence
entre le décret et l’entente est que les municipalités et les entreprises ne sont plus conjointement
responsables de la gestion des déchets d’emballages. Le décret confie l’entière responsabilité de la
collecte et du recyclage des déchets d’emballages aux entreprises. Un OP a été établi pour
coordonner la collecte et le recyclage de l’ensemble des emballages. Les entreprises qui décident
de ne pas adhérer à l’OP doivent organiser elles-mêmes la collecte et le traitement de leurs déchets
et en assumer les frais. Les entreprises doivent également utiliser le moins de matériau
d’emballage possible et concevoir des emballages recyclables. Le décret est par ailleurs encadré
par le règlement sur les emballages et les déchets d’emballages, en vertu duquel toute personne
qui met en marché un produit emballé aux Pays-Bas est tenue de réduire la quantité de déchets
d’emballages, de recycler les déchets d’emballages et de rendre compte de ses résultats à cet
égard. Les autres membres de la chaîne ont le devoir de coopérer en aidant le producteur ou
l’importateur à remplir ses obligations. Les emballages importés sont eux aussi assujettis aux
dispositions du règlement.
Obligatoire
Le programme a été créé aux termes de la première (1991) et de la deuxième (1997) entente
d’application volontaire. La troisième entente d’application volontaire a été signée en 2002. Le
décret, qui remplace les trois ententes, est entré en vigueur en 2006.
En vertu du décret, les entreprises sont tenues de récupérer et de recycler 65 % de tous les déchets
d’emballages. Des objectifs distincts sont établis pour chaque type de matériau.
Les producteurs paient une contribution annuelle pour être membre de l’OP. L’OP assume toutes
les obligations des entreprises en vertu du décret. Parmi ces obligations, mentionnons
l’établissement d’un système de collecte, les consultations avec les municipalités, les projets de
prévention, le suivi et la production de déclarations au ministère du Logement, de l’Aménagement
de l’espace et de l’Environnement. L’OP réclame une contribution fixe pour la prise en charge de
ces activités; il y a trois niveaux de contribution, qui varient selon la quantité totale d’emballages
commerciaux et domestiques mis en marché chaque année. Les entreprises qui mettent en marché
15 000 kilogrammes de déchets d’emballages ou plus versent également un montant variable en
plus de la contribution. L’importance de ce montant dépend de la quantité et du type de matériau
d’emballage utilisé. Chaque année, les entreprises déclarent les quantités d’emballages qu’elles
mettent sur le marché. Elles sont facturées sur la base de cette déclaration. Les montants versés
sont remis aux municipalités pour financer le système de collecte et de recyclage des matériaux.
L’OP réclame un petit montant forfaitaire annuel aux petites entreprises.
Un OP, appelé Nedvang, a été créé pour aider les entreprises à se conformer au décret. Nedvang
organise les services de collecte et de recyclage pour les membres. Pour ce faire, il conclut des
ententes de service avec les municipalités. Nedvang s’occupe également de présenter les
déclarations de l’ensemble des membres au ministère du Logement, de l’Aménagement de
l’espace et de l’Environnement.
Les entreprises sont tenues de déclarer au ministère du Logement, de l’Aménagement de l’espace
et de l’Environnement la quantité de matériaux d’emballage qu’elles utilisent et de rendre compte,
chaque année, des mesures qu’elles ont prises pour réduire l’impact de leurs emballages sur
l’environnement.
Les membres de l’OP sont censés prendre des mesures énergiques pour réduire la pollution
attribuable à leurs emballages. Chaque année, les entreprises doivent déclarer les quantités
d’emballages qu’elles mettent sur le marché intérieur.
Lorsque le programme était d’application volontaire, les entreprises membres de la chaîne
n’avaient pas toutes signé la première entente, ce qui avait créé un problème de resquillage.
Maintenant que le programme est obligatoire, le problème de resquillage s’est atténué. Aucune
estimation du taux de resquillage n’est disponible.
y
Cadre réglementaire : Après 15 ans d’un régime d’application volontaire, le gouvernement a
Page 23
pour remédier
au resquillage
y
y
y
décidé de recourir à un instrument réglementaire pour obtenir la participation de tous les
producteurs.
Codes barres : Grâce aux codes barres, les machines de récupération reconnaissent
automatiquement les bouteilles PET qui ne font pas partie du système. Les bouteilles PET qui
n’ont pas le bon code barres (indiquant que la consigne a été payée) sont rejetées par la
machine de récupération.
Mise en application : Le Ministère a suffisamment de ressources pour assurer un suivi auprès
des entreprises reconnues coupables de resquillage par l’OP.
Autosurveillance : Les membres de l’OP connaissent mieux le marché que les représentants
du gouvernement et réussissent à combattre le resquillage par l’autosurveillance.
Page 24
ÉTUDE DE CAS
NO 3
Vue d’ensemble
Type de
programme
Entrée en vigueur
Objectifs
Financement
Organe de
gestion
Suivi et
déclaration
Éléments
originaux
Resquillage
Mécanismes pour
remédier au
resquillage
PROGRAMME RECUPEL DE LA BELGIQUE
Recupel est un organisme qui assure la collecte, le transport et traitement des DEEE en Belgique.
La convention à l’origine de la création de Recupel est entrée en vigueur le 1er juillet 2001.
Recupel est un organisme sans but lucratif, qui ne reçoit aucune aide financière du gouvernement
et dont l’activité est financée par une redevance visible sur les nouveaux produits électroniques
imposée aux points de vente. L’objectif de la convention est d’établir un régime d’obligations qui
permettra de retourner les DEEE aux producteurs. Les consommateurs peuvent se défaire de leurs
DEEE chez un détaillant à l’achat de nouveaux appareils électroniques ou encore, gratuitement,
dans un centre de collecte des déchets. Il existe environ 18 000 points de ramassage des DEEE –
ce sont les détaillants (20 % du volume) et les centres de collecte des déchets et autres centres à
vocation sociale (80 % du volume). Pour honorer leurs obligations, les producteurs ou
importateurs peuvent choisir l’une des solutions suivantes :
1. Mettre en place un plan de gestion interne des DEEE approuvé par les autorités.
2. Charger un organisme agréé de remplir l’obligation de reprise à leur place.
3. Avec d’autres producteurs de leur région, adhérer à une convention environnementale qui
précisera les règles à suivre pour respecter les obligations.
Obligatoire
2001
Il y a des objectifs obligatoires à atteindre, conformément à la Directive sur les DEEE de l’UE.
Les producteurs assument les coûts de collecte et de recyclage des DEEE, mais confient la
responsabilité de ces activités à Recupel. Les coûts sont ensuite transférés aux consommateurs.
En effet, au moment de l’achat d’un appareil électrique ou électronique, le consommateur paie
une part des frais de recyclage en versant une contribution fixe qui varie selon le type d’appareil
acheté. Le montant de la contribution doit être affiché séparément chez le détaillant et apparaître
aussi séparément sur la facture. Les producteurs, importateurs et détaillants n’ont pas le droit de
vendre des appareils électriques ou électroniques pour lesquels aucune contribution n’a été
versée. Cette contribution visible et le mécanisme de financement connexe ont été conçus
spécialement pour ce programme. Le système ne recourt à aucun mécanisme fiscal officiel.
Recupel compte cinq organismes de gestion sectoriels qui s’occupent de catégories de produits
différentes. Chacun de ces organismes finance des entreprises chargées d’assurer à long terme la
gestion des ressources et des charges associées aux DEEE dans un secteur donné. Recupel
chapeaute ces organismes et s’occupe de l’administration journalière des services de collecte et de
traitement, ainsi que de la gestion à court terme des ressources et des charges.
1. RECUPEL A/V (appareils audio-vidéo)
2. RECUPEL SDA (petits appareils électroménagers)
3. RECUPEL ICT (TI, équipement de bureau et de télécommunications)
4. B/W-RECUPEL (appareils électroménagers)
5. RECUPEL ET&G (outillage électrique et de jardin)
Recupel tient un registre des entreprises oeuvrant dans le secteur des produits électroniques et se
fait un devoir de communiquer les noms des contrevenants aux autorités. L’organisme emploie
plusieurs personnes à temps plein pour assurer les services de vérification et de suivi.
y
Pour assurer des services de recyclage et des ressources logistiques suffisants, Recupel s’en
est remis uniquement aux forces du marché. Deux nouveaux centres de recyclage à vocation
commerciale ont vu le jour en réponse aux signaux du marché lancés par Recupel.
y
Contrairement aux autres systèmes de reprise auxquels participent les détaillants, le système
Recupel ne rembourse pas les détaillants pour leur participation, puisque ceux-ci ont
l’obligation légale de reprendre un produit arrivé à la fin de sa vie utile à l’achat d’un produit
équivalent.
Le resquillage attribuable aux ventes par Internet est estimé à 10 % du volume du marché.
y
Recours à un organisme de gestion central : L’OP a les ressources requises pour faire le
suivi des entreprises de produits électroniques actives sur le marché.
y
Mise en application : Le gouvernement a les ressources qu’il faut pour assurer le suivi des
entreprises trouvées coupables de resquillage.
y
Détaillants : Ayant l’obligation légale de reprendre les produits électriques et électroniques
rebutés, les détaillants sont intégrés à la chaîne de responsabilité des
producteurs/fournisseurs.
Page 25
ÉTUDE DE CAS
NO 4
Vue d’ensemble
Type de
programme
Entrée en vigueur
Objectifs
Financement
Organe de
gestion
Suivi et
déclaration
Éléments
originaux
Resquillage
PROGRAMME ICT MILIEU DES PAYS-BAS
Le programme ICT Milieu assure la reprise des ordinateurs, des imprimantes, des télécopieurs,
des photocopieurs et des téléphones. En vertu de ce programme, les producteurs et
importateurs sont tenus de reprendre et de traiter leur équipement arrivé en fin de vie. Le
programme fait appel à un système de collecte à deux niveaux constitué de 540 centres de
collecte municipaux et de 65 dépôts de collecte et de tri régionaux, ainsi qu’à un système de
reprise par le détaillant. Au départ, les responsables du programme avaient établi un système
de financement qui reposait sur une contribution annuelle fixe, à laquelle s’ajoutait une
redevance (par kilo d’équipement retourné et traité). La redevance correspondait au coût réel
de la collecte, du tri et du traitement des produits des fabricants. En janvier 2003, ce système a
été remplacé par un système axé sur les « parts du marché », conçu par un groupe de travail de
l’industrie. Aux termes du décret sur la gestion des DEEE et du règlement de 2004 sur la
gestion des DEEE des Pays-Bas, les fabricants sont tenus d’informer officiellement le ministre
de l’Environnement de leurs systèmes de reprise et de prendre acte chaque année du volume
d’équipement qu’ils ont acheminé vers les centres de traitement. Les producteurs doivent
fournir de l’information au ministre de l’Environnement sur certains points de leur plan
quinquennal, à savoir :
1. Le mode de collecte des produits.
2. Le pourcentage de ces produits qui sera réutilisé.
3. Le mode d’élimination du pourcentage restant.
4. Le mécanisme de financement du système.
5. Le système de vérification et de déclaration en place.
Obligatoire
1998
Aucun objectif identifié.
La contribution versée par un producteur a deux composantes – les droits d’adhésion annuels
au programme ICT Milieu, auxquels s’ajoute un montant variable déterminé en fonction des
parts du marché. Toutes les entreprises déclarent la quantité d’équipement (en poids) qu’elles
ont mise sur le marché pendant une période donnée par catégorie d’équipement,
conformément aux définitions prévues dans le règlement. Pour protéger le caractère
confidentiel des renseignements commerciaux, les données sur les parts de marché sont
déposées dans une « boîte noire », placée sous la responsabilité de Cap Gemini Ernst and
Young, tierce partie de confiance. La boîte noire enregistre les données reçues et facture les
participants en fonction de leur part de marché. Les données sur les parts de marché des
entreprises ne couvrent actuellement qu’une courte période de déclaration. Pour compenser,
un facteur de distribution est calculé pour chaque entreprise (en fonction du pourcentage du
poids total par catégorie).
La fédération Nederland ICT a commencé ses activités le 13 juin 2001. Nederland ICT est une
coopérative de cinq associations : FENIT, ICT Telecom, VIFKANTEC, ICT Milieu et
Werkgeversvereniging ICT (association des employés des technologies de l'information et des
communications [TIC]). La fédération, qui représente des ventes de plus de 25 milliards
d’euros et plus de 200 000 employés, est le principal organisme du secteur des TIC.
Le programme repose en partie sur la confiance mutuelle. Les recycleurs et transporteurs à
contrat déclarent des chiffres dont ils certifient eux-mêmes l’exactitude. Les participants ont
par ailleurs la responsabilité de déclarer des parts de marché exactes, mais il n’existe
actuellement aucun système pour vérifier l’exactitude des données déclarées.
Les données d’inscription peuvent provenir de différentes sources (registre d’inscription
national, frais de transport, registre des emballages, administration de la production, etc.). Les
entreprises ont le choix d’absorber les frais de participation ou de les transférer via la chaîne
d’approvisionnement.
Les responsables ont changé de système de financement parce que le système prenait en
charge un grand nombre de produits orphelins/resquilleurs pour lesquels il était impossible de
facturer un fabricant. Les fabricants ayant généré de grandes quantités de déchets par le passé
mais qui ne possédaient plus qu’une petite part du marché jugeaient que le système était
inéquitable et qu’il s’agissait, en fait, d’une taxe rétrospective. La proportion de
Page 26
Mécanismes pour
remédier au
resquillage
resquilleurs/produits orphelins atteignait au départ 44 %. De plus, le tri des produits par
marque était trop dispendieux et manquait de transparence. Le système basé sur les parts de
marché est jugé plus équitable et ne crée pas de problème d’importations parallèles, problème
qui survient lorsque des marques sont mises sur le marché par des tierces parties qui ne versent
aucune contribution. Selon les estimations, le taux de resquillage se situe actuellement entre
10 et 20 %.
y
Système basé sur les parts de marché – C’est une façon globale de prendre en charge les
producteurs collectivement. Par souci d’équité, les responsables imposent un montant
nominal aux producteurs dont la part de marché est trop petite pour être chiffrée. Ce
système a été mis au point en consultation avec des membres de l’industrie.
Page 27
En résumé, voici quelques observations dignes de mention sur la conception, la structure et le
fonctionnement des quatre programmes de REP européens présentés dans les études de cas :
y
y
y
y
y
Tous les programmes sont obligatoires (certains étaient d’application volontaire au départ).
Tous les programmes sont sous la responsabilité d’un OP.
Les législateurs et les gestionnaires des programmes considèrent que les économies
d’échelle, une position de force sur le marché dans la négociation des contrats, la
centralisation du contrôle et la clarté des systèmes anticoncurrentiels sont les moyens les plus
efficaces d’offrir un service universel et de régler les problèmes de mise en application et de
resquillage 26 .
« C’est au gouvernement d’établir les règles et de les mettre en application [traduction] ». Le
peu de mesures coercitives mises de l’avant par le gouvernement était un thème récurrent
chez les gestionnaires. Le refus de demander des comptes aux contrevenants est ce qui nuit le
plus à la rentabilité et à l’équité des programmes et ce qui cause les problèmes de resquillage
restants 27 .
Aucun programme n’a de problème de resquillage « intrinsèque »; même les petites
entreprises doivent verser une contribution minimum au programme chaque année.
Les deux programmes sur l’emballage se ressemblent beaucoup sur le plan de la conception et du
fonctionnement. Les deux sont obligatoires et ont recours à un OP. Dans les deux cas, la
contribution à verser à l’OP est déterminée en fonction de la quantité et du type d’emballage mis
sur le marché. Les droits de licence sont calculés en multipliant le poids des matériaux dont est
fait l’emballage par les prix des différents matériaux (le prix du plastique étant le plus élevé).
Dans les deux programmes, il revient aux producteurs de déclarer les quantités de matériaux. Le
programme DSD offre des taux réduits aux producteurs qui utilisent certains types de matériaux.
Les spécialistes du domaine considèrent que les deux programmes s’attaquent efficacement au
problème du resquillage, principalement grâce à l’utilisation d’un cadre réglementaire et de
mesures coercitives. Les deux programmes utilisent cependant des mécanismes complémentaires
légèrement différents pour remédier au resquillage – le système allemand fait appel à des
contrats de licence et à des ententes avec les détaillants, tandis que le système des Pays-Bas mise
sur l’autosurveillance.
De plus, tout donne à penser que ces programmes permettent d’atteindre de meilleurs résultats
environnementaux (l’écoconception, p. ex.). De fait, le programme allemand a contribué à
réduire le choix d’emballages sur le marché et fait la promotion des emballages recyclables,
considérant que les entreprises assument les frais de recyclage. Par exemple, l’emballage coque,
qui est dispendieux et difficile à recycler, est un choix d’emballage de moins en moins offert aux
fabricants et aux conditionneurs, qui ont dû développer des emballages de rechange 28 .
De leur côté, les deux programmes sur les produits électroniques ont des caractéristiques de
conception semblables. Par exemple, les deux programmes font appel à un OP qui compte cinq
sous-secteurs/associations responsables de différents éléments du programme. Sur le plan du
26
Study Into European WEEE Schemes, document préparé pour le ministère du Commerce et de l’Industrie par Future Energy
Solutions, 2003.
27
28
Ibid.
Site Web du programme DSD http://www.gruener-punkt.de/en/special-pages/faqglossary/glossary.html
Page 28
mode de financement, cependant, les deux programmes comportent plus de différences que de
points communs. L’une des principales différences est que le programme belge impose une
cotisation au consommateur au point de vente, tandis que le programme des Pays-Bas impose
une redevance au producteur (déterminée en fonction de la part du marché et du poids total de
produits). De plus, pour obtenir l’appui de l’industrie, les Pays-Bas ont associé cette dernière à la
conception du programme. Enfin, le programme des Pays-Bas exige que les producteurs
soumettent des plans quinquennaux pour expliquer le traitement qu’ils réserveront aux produits
arrivés à la fin de leur vie utile.
Un sommaire des mécanismes utilisés pour remédier au resquillage se trouve à la section 6.
5.4
LIGNES DIRECTRICES INTERNATIONALES
L’OCDE est la seule organisation internationale identifiée dans la présente étude à avoir formulé
des lignes directrices officielles pour remédier au resquillage.
L’OCDE reconnaît que le resquillage est plus courant dans les programmes qui mettent en jeu
des milliers de producteurs/de multiples joueurs que dans les programmes ciblant des marchés
plus concentrés. Selon elle, les mesures incitatives, les partenariats, la pression des pairs, la
participation du gouvernement et un programme bien conçu sont les meilleurs moyens de
résoudre le problème.
5.4.1
Mesures incitatives
L’OCDE recommande d’analyser attentivement les mesures incitatives qui s’adressent
aux différents intervenants visés par un programme pour s’assurer que ces mesures
cadrent avec les buts et les objectifs du programme. En général, plus les coûts de
participation sont bas, plus les producteurs seront enclins à participer à un programme.
De la même façon, il faut mettre en place des mesures incitatives pour favoriser la
participation des consommateurs et leur permettre de faire la différence entre les produits
qui sont pris en charge par un programme de REP et ceux qui ne le sont pas. L’OCDE
fait remarquer que l’organisme allemand DSD a résolu le problème de la mauvaise
utilisation des bacs par les consommateurs (voir à ce propos la section 5.3) en adoptant de
nouvelles mesures incitatives à l’endroit des collecteurs de déchets. Les collecteurs
étaient auparavant payés en fonction du poids de matériaux collectés; ils sont maintenant
payés seulement pour la portion de matériaux qu’ils auraient dû collecter. Cette mesure
les incite à rejeter tous les matériaux pour lesquels aucun droit n’a été acquitté 29 .
5.4.2 Partenariats
Certains producteurs déclarent seulement une partie des emballages qu’ils mettent sur le
marché. Pour régler ce problème, les OP peuvent conclure des ententes avec les
détaillants si un système oblige les producteurs à leur verser des contributions via la
chaîne d’approvisionnement. Ces ententes peuvent stipuler, par exemple, qu’un détaillant
vendra uniquement les produits des fournisseurs qui ont versé une contribution à l’OP.
L’étude de cas allemande présentée à la section 5.3 précise que le DSD a conclu des
ententes officielles avec des détaillants, en vertu desquelles les détaillants peuvent
29
OCDE, Responsabilité élargie des producteurs : manuel à l’intention des pouvoirs publics, 2001
Page 29
déduire directement les droits de licence des paiements à leurs fournisseurs si ceux-ci ont
omis de soumettre des « comptes de points verts » vérifiés à l’OP. Ce mécanisme requiert
la signature d’une entente de collaboration entre un OP et de nombreux détaillants 30 .
5.4.3
Pression des pairs
La pression des pairs, qui passe par l’autosurveillance, peut grandement contribuer à
réduire le resquillage, car il est économiquement avantageux de dénoncer le resquillage
pour égaliser les règles du jeu. Ce mécanisme doit absolument être accompagné de
mesures coercitives pour montrer l’intérêt de participer au programme et d’égaliser les
chances par l’autosurveillance. Dans le cas des produits électroniques, ces mesures
coercitives pourraient inclure l’interdiction de vente au détail ainsi que l’imposition
d’amendes ou autres pénalités aux producteurs ou détaillants. Dans le secteur de
l’emballage, les mesures coercitives pourraient inclure un système de vérification des
déclarations de ventes. La dénonciation publique des producteurs coupables de fraude
pourrait être une autre façon d’encourager la conformité 31 .
5.4.4
Participation du gouvernement
L’OCDE affirme que les gouvernements nationaux ont un rôle crucial à jouer dans
l’établissement du cadre légal de la REP et la formulation des paramètres des ententes
spéciales. Les gouvernements peuvent accroître l’efficacité des programmes de REP et
réduire le resquillage par les moyens suivants 32 :
y
y
y
y
accroître la sensibilisation au programme et aux règles à suivre;
éliminer les politiques qui ne concordent pas avec les objectifs de la REP (les
programmes de subvention pour l’extraction des matières premières, p. ex.);
mettre en place des politiques et des mesures de soutien (mesures ou politiques
d’approvisionnement écologique, p. ex.);
mettre en place des mesures légales pour éviter les problèmes de resquillage.
Les pays d’Amérique du Nord ont des régimes très différents des pays européens, ce qui
peut limiter l’influence de leurs gouvernements nationaux. Au Canada, par exemple, le
gouvernement fédéral délègue beaucoup de pouvoirs aux provinces dans le domaine des
ressources naturelles, de la protection de l’environnement et des déchets solides (les
États-Unis et l’Australie ont eux aussi des régimes semblables). Dans les pays européens,
ces domaines relèvent en grande partie du gouvernement national, qui ne délègue que peu
de pouvoirs aux provinces ou administrations locales.
5.4.5
Programmes bien conçus
L’OCDE explique les avantages qu’il y a à étudier attentivement les différents choix de
conception et leur potentiel de réduction du resquillage. Par exemple, l’imposition de
frais d’élimination anticipés à tous les producteurs (en fonction de leur volume de ventes)
30
31
32
OCDE, Responsabilité élargie des producteurs : manuel à l’intention des pouvoirs publics, 2001
Ibid.
Ibid.
Page 30
pourrait, dans une certaine mesure, réduire davantage le risque de resquillage qu’un
système de remise au point de vente 33 .
En outre, l’OCDE souligne l’avantage de recourir à un système de crédits échangeables
dans un programme de REP – un tel système peut réduire le resquillage et encourager
l’écoconception. Un système de crédits échangeables est beaucoup plus souple qu’un
système qui impose un certain taux de recyclage aux producteurs. Les entreprises dont les
produits sont particulièrement difficiles à recycler peuvent acheter des crédits, tandis que
celles dont les produits sont faciles à recycler peuvent vendre des crédits. La perspective
de tirer des revenus de la vente de crédits est une forte incitation à l’écoconception 34 .
33
OCDE, Analytical Framework for Evaluating The Costs And Benefits Of Extended Producer Responsibility Programmes,
2005.
34
OCDE, Economic Aspects of Extended Producer Responsibility, 2004.
Page 31
6.
MÉCANISMES POUR REMÉDIER AU RESQUILLAGE
6.1
SURVOL
La présente section présente :
y
un sommaire des mécanismes disponibles pour assurer le suivi des produits;
un sommaire des mécanismes utilisés pour remédier au resquillage dans tous les
programmes à l’étude.
6.2
MÉCANISMES DE SUIVI DES PRODUITS
y
Le tableau 6.1 présente une liste des organismes, programmes, règlements ou protocoles
auxquels on peut en principe recourir pour suivre les déplacements des produits
(importations/exportations et déplacements interprovinciaux). Le tableau présente également une
évaluation préliminaire des possibilités d’utilisation et des obstacles à l’utilisation de ces
mécanismes pour contrôler les produits visés par des programmes de REP. Il convient de
préciser que la plupart de ces mécanismes sont conçus pour contrôler les produits et non les
emballages. Cependant, les cas où ces mécanismes pourraient éventuellement s’appliquer aux
emballages sont indiqués.
Page 32
Tableau 6.1: Mécanismes pour suivre les déplacements des produits
Mécanisme
Agence des
services
frontaliers
du Canada
(ASFC)
Agence du
revenu du
Canada
(ARC)
y
y
y
Industrie
Canada
y
Détails
Toutes les données sur les
produits importés sont
communiquées aux
autorités douanières par
les transporteurs au point
d’entrée, puis mises en
correspondance avec les
données déclarées par les
1ers importateurs à l’ASFC,
conformément à la Loi sur
les douanes.
L’ARC administre la TPS
(taxe sur les produits et
services) partout au
Canada.
L’ARC a signé plus de
300 protocoles d’entente
avec des ministères et
organismes fédéraux,
provinciaux et territoriaux
pour l’échange
d’information. Ces
ententes sont sous la
responsabilité de la
Division des relations et
des politiques fédéralesprovinciales de la
Direction des politiques et
de la planification.
La base de données sur les
importateurs canadiens
contient des listes
d’entreprises qui importent
des marchandises au
Canada, par produit, par
ville ou par pays d’origine.
y
y
y
y
Possibilités
Accès potentiel aux
données sur les
produits importés
(1ers importateurs) dans
chaque province au
pays (utilisable pour
contrôler les produits
électroniques et pour
estimer les volumes de
ventes aux fins des
programmes de
gérance des
emballages).
Accès aux coordonnées
de toutes les
entreprises de chaque
province par le no
d’inscription à la TPS
ou le no d’entreprise
(utilisable pour
contrôler les produits
électroniques).
Accès potentiel à de
l’information sur les
volumes de ventes des
entreprises (possibilité
d’estimer les volumes
de ventes aux fins des
programmes de
gérance des
emballages).
Accès potentiel à des
données sur les ventes
de produits
électroniques.
y
y
y
y
y
y
y
y
Finances
Canada
y
Pouvoir de fixer des tarifs
douaniers spécifiques pour
les marchandises qui
entrent au Canada.
y
Le ministère pourrait
imposer un tarif
douanier plus élevé sur
les produits
électroniques importés
pour couvrir les frais
de recyclage.
y
y
Obstacles
Conflits de compétences
(données fédérales).
Les contributions versées aux
programmes de REP ne sont
pas des taxes – il s’agit de
frais imposés par une tierce
partie de l’industrie. La
communication de données
confidentielles du
gouvernement à un organisme
non gouvernemental pourrait
poser problème.
Pas d’information sur les
déplacements des produits.
Les données pourraient être
difficiles à interpréter parce
qu’elles se présentent
probablement sous forme
agrégée plutôt que par
produit.
La confidentialité des
renseignements commerciaux
est primordiale aux termes de
la Loi sur la protection des
renseignements personnels;
les politiques de sécurité et de
confidentialité de l’ARC; les
dispositions relatives à la
confidentialité de la loi
administrée par l’ARC.
N’inclut que les principaux
importateurs (à savoir les
entreprises qui, ensemble,
interviennent pour 80 % de la
totalité des importations en
valeur monétaire) de chaque
catégorie de produits.
Aucun montant n’est associé
aux noms des entreprises pour
protéger le caractère
confidentiel des
renseignements commerciaux.
N’inclut pas les ventes par
Internet, où le marché de
l’électronique est en
expansion.
L’imposition d’un tarif
requiert un système de
tarification harmonisé à
l’échelle nationale.
L’administration de tarifs
distincts pour la REP pourrait
être lourde sur le plan
logistique.
Page 33
Mécanisme
Détails
Possibilités
y
Règlement
sur
l’efficacité
énergétique
de
Ressources
naturelles
Canada
y
y
Le Règlement vise les
fournisseurs qui importent
au Canada ou expédient
d’une province à une autre
des produits
consommateurs d’énergie.
En vertu de ce règlement,
les importateurs/
fournisseurs doivent
fournir de l’information
aux autorités désignées
(nom du produit, no de
modèle ou IUM, marque et
adresse du fournisseur). Le
Règlement continue de
s’appliquer aux produits
désignés lorsqu’ils sont
intégrés à une machine ou
à un appareil, même si
cette machine ou cet
appareil n’est pas visé par
règlement.
La Direction contrôle le
commerce de certaines
marchandises et assure la
sécurité personnelle des
Canadiens et citoyens
d’autres pays en limitant le
commerce de
marchandises dangereuses
et autres produits soumis à
des tarifs douaniers
conformément à la Loi sur
les licences d'exportation
et d'importation.
y
y
Les produits
électroniques
pourraient faire l’objet
d’un contrôle à
l’importation jusqu’à
ce qu’une certaine
forme de redevance ait
été acquittée.
y
Possibilité d’accéder
aux données sur les
ventes de produits
électroniques à
l’échelon provincial et
de comparer les
données obtenues aux
estimations concernant
les volumes de ventes
de produits importés de
chaque province.
Possibilité de
collaborer et ainsi de
faciliter le suivi des
données des entreprises
y
y
y
y
Affaires
étrangères et
Commerce
international
- Direction
générale des
contrôles à
l’exportation
et à
l'importation
y
Statistique
Canada
y
Des données sur le
commerce d’importation
au Canada sont
disponibles, classées par
code de produit et
exprimées en dollars (total
par année).
y
Postes
Canada
y
Postes Canada est l’un des
principaux transporteurs
des magazines vendus au
Canada par abonnement en
y
Peut servir d’exemple
de règlement dont se
sert un ministère pour
contrôler une catégorie
donnée de produits
dans un but précis
(applicable à
l’importation de
produits électroniques).
y
Obstacles
Les tarifs douaniers ont une
visée économique et non une
visée environnementale et
sont souvent établis en vertu
d’accords sur le commerce
international.
Il s’agit d’une approche
nationale, alors que la plupart
des programmes de REP sont
provinciaux ou territoriaux et
pourraient être difficiles à
harmoniser totalement.
Ce mécanisme exige de la
volonté politique de la part
d’un ministère.
Ce mécanisme demande un
effort de communication avec
les autorités douanières pour
régler les questions
administratives.
Actuellement, quatre secteurs
font l’objet de contrôles à
l’importation (textiles et
vêtements; produits agricoles;
produits de l’acier; armes et
munitions). Il est peu probable
que les produits électroniques
fassent un jour l’objet d’un
contrôle officiel à
l’importation – ce ne sont pas
des marchandises dangereuses
et ils n’appartiennent pas à un
secteur économique
vulnérable.
agrégée.
Postes Canada ne souhaite pas
participer à cet effort – les
négociations sont au point
mort.
Page 34
Mécanisme
Ministères
provinciaux
des Finances
y
Détails
provenance des ÉtatsUnis.
Les ministères ont le
pouvoir d’imposer des
taxes sur tous les produits
vendus aux termes de
différentes dispositions
législatives provinciales.
y
y
Possibilités
pour identifier le 1er
importateur.
Ce mécanisme
donnerait accès aux
coordonnées de toutes
les entreprises dans
chaque province.
Il permettrait
probablement d’obtenir
de l’information sur les
volumes de ventes à
partir des versements
de taxes de vente
provinciales.
Obstacles
y
y
Ne permettrait pas d’obtenir
de l’information sur les
déplacements des produits.
agrégée plutôt que par
produit.
Comme le montre le tableau 6.1, le Canada utilise actuellement tout un éventail de mécanismes
pour contrôler les déplacements des produits au pays, mais aucun d’entre eux n’est utilisé pour
contrôler les déplacements interprovinciaux. Ce fait a été confirmé par des représentants
d’organismes chargés d’administrer des programmes de REP (tierce partie ou OP de l’industrie),
qui ont tous affirmé en entrevue que le gouvernement n’assumait pas une assez grande
responsabilité dans le contrôle des déplacements interprovinciaux de produits. Tous les secteurs
interviewés étaient de cet avis : l’électronique, la peinture, les huiles et l’emballage.
Dans le secteur de l’électronique, les gestionnaires de programmes ont affirmé que, même si
l’information des organismes fédéraux comme l’Agence des services frontaliers du Canada serait
utile dans leurs activités courantes de surveillance et d’application de la loi, leurs programmes
avaient été conçus pour fonctionner sans cette information. En fait, ils sont d’avis que la majeure
partie des cas de resquillage sont dus aux déplacements interprovinciaux des produits des petits
fabricants. Les représentants des autres secteurs interviewés étaient du même avis. Ils ont indiqué
que les grands fabricants sont désireux de se conformer à la nouvelle réglementation et ne sont
pas la source du problème. De plus, rien ne garantit que l’on pourrait utiliser les mécanismes
réglementaires présentés dans le tableau 6.1, puisque la plupart des programmes de REP
recourent à des redevances sur les produits (et non à des taxes), si bien que l’information que
pourraient communiquer les organismes fédéraux ne serait peut-être pas utile.
Les déplacements des emballages ne sont pas contrôlés de la même manière que ceux des
produits au Canada – les seules lois pertinentes en vigueur établissent des normes d’emballage et
d’étiquetage. Le seul exemple de contrôle que nous avons trouvé pour les emballages est un
contrôle indirect, effectué dans le cadre d’un contrôle des produits, au moyen des listes de
fournisseurs. Par exemple, on peut consulter les listes de fournisseurs des grands détaillants pour
trouver les coordonnées des distributeurs dans une province donnée et ainsi contrôler les
adhésions aux programmes de gérance des emballages. À partir des données sur les volumes de
ventes des entreprises, il devient alors possible d’estimer dans quelle mesure les entreprises
prennent leurs responsabilités vis-à-vis des emballages.
6.3
MÉCANISMES POUR REMÉDIER AU RESQUILLAGE
Les mécanismes jugés efficaces pour combattre le resquillage sont résumés dans le tableau 6.3,
où ils sont mis en relation avec les causes du resquillage (présentées à la section 4.2). Nous
Page 35
n’avons trouvé aucun mécanisme pour remédier au resquillage dans les programmes volontaires.
Les mécanismes présentés dans le tableau 6.3 sont conçus pour des programmes obligatoires.
Page 36
Tableau 6.3 : Mécanismes en usage pour remédier au resquillage
Cause
Limites des
pouvoirs publics
Mécanisme
Approche
harmonisée
y
y
Cadre
réglementaire
insuffisant
Cadre
réglementaire
y
y
y
y
y
Mise en
application
insuffisante
Délégation du
pouvoir
d’application
y
y
y
Propriétaire de
marque non
identifié
Utilisation d’un
modèle de
gestion par
l’organisme de
gestion
autonome
Partenariats
avec l’industrie
et
autosurveillance
y
y
y
y
y
y
y
y
Contrats de
licence ou codes
barres
y
y
Protocole
d’entente
y
Éléments potentiels du mécanisme
Les provinces de l’Ouest (C.-B., Alb., Sask., Man.). ont harmonisé leurs
programmes de récupération des huiles usagées, ce qui a contribué à égaliser les
règles du jeu dans l’industrie et à réduire le resquillage.
La directive de l’Union européenne (plusieurs pays) et les lois et règlements
relatifs aux déchets promulgués dans chaque pays ont contribué à réduire le taux
de resquillage en réorganisant les règles et les responsabilités.
Le premier importateur doit être désigné comme partie responsable par la loi.
Permettre, par voie réglementaire, d’interdire la vente au détail de produits
vendus par des propriétaires de marques ou des importateurs non inscrits.
Permettre, par voie réglementaire, l’imposition d’amendes aux détaillants pour les
produits vendus par des propriétaires de marques ou des importateurs non
inscrits.
Permettre, par voie réglementaire, l’imposition d’amendes aux producteurs
contrevenants (refus de s’inscrire ou de verser leurs contributions aux
programmes).
Il faudrait préciser l’échéance de conformité dans la réglementation :
habituellement, le propriétaire de la marque ou premier importateur est tenu de se
conformer à compter de l’entrée en vigueur du règlement ou de sa constitution en
société (et non à la date de notification).
La réglementation ou l’entente doit bien définir les rôles et responsabilités de
chacun en matière d’application pour clarifier les procédures aux yeux de toutes
les parties et leur donner un caractère formel.
Un OP a la possibilité de payer le gouvernement pour qu’il se charge des mesures
d’application.
L’autorité désignée ou le gouvernement prend des mesures d’application
complémentaires pour montrer son engagement (dans le cas des ventes par
Internet).
Réalisation de vérifications ponctuelles chez les détaillants.
L’organisme qui administre le programme suit un modèle de gestion pour
collecter les contributions à verser au programme (conformément à la loi) et a des
recours juridiques pour percevoir les frais exigibles (c.-à-d. système judiciaire,
agences de recouvrement, etc.) (dans le cas des ventes par Internet).
Le regroupement des inscrits sous la responsabilité d’un organisme de gestion
autonome simplifie le processus.
La conception des programmes en partenariat avec l’industrie favorise l’adhésion
des producteurs (dans le cas des ventes par Internet).
Privilégier l’inscription des gros joueurs de l’industrie qui représentent
généralement 90 % des ventes dans une province (dans le cas des ventes par
Internet).
L’utilisation d’une association d’industries comme un OP.
L’utilisation, en ligne, d’un registre des entreprises inscrites au programme
permet d’exercer une autosurveillance puisqu’il est de l’intérêt de l’industrie
d’établir des règles du jeu équitables.
Une collaboration entre les associations d’industries et l’organisme ou le
ministère responsable présente de grands avantages au chapitre de
l’autosurveillance (dans le cas des ventes par Internet).
La signature d’un contrat de licence qui permet au producteur d’apposer une
marque de commerce sur un emballage pour montrer qu’il a acquitté les frais de
recyclage y afférents est un cadre légal protégé par des lois sur le droit d’auteur
(des programmes non canadiens utilisent ce mécanisme).
Les codes barres utilisés pour prouver que les frais exigibles ont été acquittés
peuvent être vérifiés au point de vente ou par les machines de récupération.
Les ententes officielles entre détaillants et OP qui exigent une preuve
(déclarations vérifiées, p. ex.) que les fournisseurs ont bel et bien payé leurs
contributions ont réduit le resquillage (des programmes non canadiens utilisent ce
mécanisme).
Page 37
Cause
Systèmes
reposant
uniquement sur
des frais imposés
aux points de
vente
Conception du
programme
Mécanisme
Contributions
proportionnelles
aux volumes de
ventes
Aucune
exemption
y
y
y
Bonnes mesures
incitatives
6.4
y
Éléments potentiels du mécanisme
Les systèmes exigeant que les producteurs versent une contribution
proportionnelle à leur volume de ventes à un organisme de gestion autonome
(contribution qui peut ou non être transférée aux consommateurs au point de
vente) ont beaucoup plus de chances de résoudre la question des ventes par
Internet, parce que les plus gros vendeurs peuvent s’inscrire au programme et
verser des contributions proportionnelles à leur volume de ventes.
Les programmes ciblant plusieurs types d’emballages qui n’établissent pas de
seuil d’exemption offrent des conditions égales à tous les gestionnaires. Une
solution de rechange au seuil d’exemption (qui est peu exigeante sur le plan
administratif) est d’imposer un montant fixe aux petits producteurs qui
n’atteignent pas le seuil de base.
Aucun des programmes étrangers n’avait de problème de resquillage
« intrinsèque ».
La mise en place de bonnes mesures incitatives qui s’adressent aux collecteurs de
déchets, aux producteurs et aux consommateurs (des programmes non canadiens
utilisent ce mécanisme).
SOMMAIRE
Le tableau 6.3 montre qu’il existe tout un éventail de mécanismes pour combattre les problèmes
de resquillage décrits à la section 4.2.
Dans la plupart des cas, les programmes canadiens et non canadiens recourent à des mécanismes
similaires. L’examen des programmes non canadiens nous a cependant permis d’identifier trois
mécanismes qui ne sont pas souvent utilisés dans les programmes de REP canadiens, à savoir :
les contrats de licence, les protocoles d’entente et la mise en place de bonnes mesures incitatives.
Ces mécanismes sont utilisés dans des programmes ciblant plusieurs types d’emballages.
Dans le secteur de l’emballage, les programmes qui, en plus de recourir à des mesures
incitatives, visent une seule catégorie d’emballage (les systèmes de consigne pour les contenants
de boisson, p. ex.) sont plus efficaces pour remédier au resquillage que les programmes qui
ciblent plusieurs types d’emballages. Dans le cas de ces derniers, l’imposition de redevances aux
producteurs en fonction du volume de ventes, la levée des exemptions et la mise en place de
bonnes mesures incitatives sont d’excellents moyens pour réduire au minimum le resquillage.
Pour ce qui est des produits électroniques rebutés au Canada, les données disponibles indiquent
un faible taux de resquillage dans les ventes Internet, et ce grâce à : la structure des programmes,
qui oblige les producteurs à verser des redevances proportionnelles à leurs volumes de ventes
(Internet et au détail); l’existence de cadres réglementaires rigoureux, qui désignent
spécifiquement le premier importateur comme partie responsable; la délégation du pouvoir
d’application de la loi à une tierce partie, à savoir un organisme de gestion autonome. Les ventes
par Internet sont propices au resquillage, mais la conception, la mise en oeuvre et
l’administration des programmes en partenariat avec l’industrie permet de réduire
considérablement le taux de resquillage et d’obtenir l’adhésion des gros joueurs. Pour qu’un
programme réussisse, il est essentiel que les gros joueurs y participent et versent une contribution
proportionnelle à leurs volumes de ventes.
Page 38
7.
SUGGESTIONS DE RÔLES ET DE RESPONSABILITÉS
La présente section explique brièvement les rôles et responsabilités que pourraient assumer les
gouvernements pour remédier au resquillage. La sous-section 7.1 propose des rôles pour les
gouvernements provinciaux/territoriaux, tandis que la sous-section 7.2 propose des rôles pour le
gouvernement fédéral.
7.1
GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX/TERRITORIAUX

Application de la loi
Dans tous les programmes examinés, l’application de la loi est apparue indispensable pour
combattre le resquillage, particulièrement dans le cas des ventes par Internet. Il est possible de
prendre une approche traditionnelle, c’est-à-dire que le gouvernement s’assure que des
ressources et des efforts suffisants sont investis dans le suivi des mesures d’application. L’autre
solution est de recourir à un organisme de gestion autonome habilité à faire appliquer la loi au
nom du gouvernement ou encore à un OP/OIF qui paie directement le gouvernement pour qu’il
se charge des mesures d’application, suivant les besoins. Une tierce partie habilitée à faire
appliquer la loi pourrait utiliser un modèle de gestion pour percevoir les frais exigibles en
recourant, au besoin, au système judiciaire provincial et à des agences de recouvrement. D’autres
outils, comme des ententes officielles permettant de vérifier que les frais exigibles ont été
acquittés, peuvent venir compléter cette approche.
Quel que soit le mécanisme utilisé, les gouvernements provinciaux/territoriaux doivent faire un
suivi des mesures d’application pour montrer l’importance qu’ils accordent au règlement
régissant le programme et leur détermination à offrir des conditions égales à tous les membres de
l’industrie. Ce faisant, les gouvernements auront plus de facilité à obtenir la participation de
l’industrie au programme et sa collaboration aux mesures d’autosurveillance. Il est clair que le
fait de mettre à contribution les associations d’industries dans la conception, la mise en
application et la gestion de programmes a permis de remédier au resquillage dans certains cas.

Mesures incitatives / conception du programme
Il incombe au gouvernement provincial ou territorial d’examiner les caractéristiques de
conception des programmes pour s’assurer que chaque programme prévoit de bonnes mesures
incitatives qui amèneront les producteurs et les consommateurs à participer au programme et les
récupérateurs et les recycleurs à récupérer et recycler les matériaux désignés.
Les caractéristiques de conception d’un programme sont un point très important à considérer, car
elles peuvent laisser la voie libre à un nombre significatif de resquilleurs (en accordant des
exemptions aux petits producteurs, p. ex.). Pour remédier à cette situation, un programme
pourrait imposer un montant minimum à toute entreprise qui génère des déchets emballages, peu
importe la quantité (en d’autres mots, éliminer les exemptions de contribution accordées aux
entreprises qui se trouvent en deçà d’un certain volume de ventes).
Il est également possible d’intégrer des outils à la structure du programme pour réduire le
resquillage. Par exemple, des ententes officielles peuvent être conclues entre les détaillants et les
OP pour exiger une preuve que les fournisseurs ont bel et bien payé les frais exigibles. De la
même manière, l’apposition d’un code barres sur un emballage pourrait prouver que les frais
Page 39
exigibles y afférents ont été acquittés. Un autre outil de cette catégorie est le recours à une
autorité désignée – l’autorité désignée pour administrer le programme est habilitée à percevoir
les frais exigibles par des moyens juridiques ou des agences de recouvrement. Enfin, l’utilisation
de contrats de licence est tout indiquée dans le cas des programmes qui exigent l’apposition
d’une marque de commerce sur les emballages pour prouver que les frais de recyclage y
afférents ont été acquittés.

Échanges d’information
À l’échelon provincial et territorial, l’échange d’information entre les ministères est important
pour mettre au jour le resquillage. Les ministères des Finances, du Commerce ou du
Développement économique ont souvent des listes de toutes les entreprises inscrites dans une
province ou un territoire. Ces listes, accompagnées des vérifications appropriées, devraient être
mises à la disposition du ministère responsable de l’administration du programme et de
l’organisme de gestion autonome qui assure directement la bonne marche du programme. Dans
les programmes examinés, nous avons trouvé des cas où cette information n’était pas offerte (ou
sollicitée) par les ministères qui avaient autorisé le programme de REP.
7.2
GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Le gouvernement peut s’engager à divers degrés dans la lutte contre le resquillage. Les
possibilités qui s’offrent à lui sont décrites ci-dessous.
7.2.1
Faible niveau d’engagement

Éléments d’orientation
En fournissant des éléments d’orientation, comme le survol des mécanismes présenté
dans le présent document, le gouvernement fédéral donnerait de bons points de repère
aux gestionnaires de programmes oeuvrant pour des organismes de réglementation ou des
organismes de gestion autonomes. Les éléments d’orientation incluraient également un
survol des mécanismes utilisés dans d’autres programmes canadiens et non canadiens. La
communication de ce genre de renseignements serait une contribution minimale sans
doute appréciée de la part du gouvernement fédéral.
7.2.2
Niveau d’engagement moyen

Échange d’information
Le gouvernement fédéral, avec à sa tête Environnement Canada, pourrait entrer en
négociation avec les principaux ministères et organismes qui ont des renseignements
d’intérêt pour les autorités provinciales administrant des programmes de gérance des
emballages.
Par exemple, Postes Canada a de l’information qui pourrait aider les OP canadiens à
comprendre des cas complexes comme les abonnements à des magazines des États-Unis
(acheminés par Postes Canada). Des OP avaient engagé des négociations avec Postes
Canada, mais celles-ci ont abouti à une impasse.
Page 40
En ce qui concerne la vérification des volumes de ventes, l’Agence du revenu du
Canada (ARC) a conclu de nombreuses ententes avec les provinces et les territoires sur
la communication des renseignements commerciaux confidentiels. L’ARC pourrait
envisager de communiquer de l’information sur les volumes de ventes des entreprises qui
font de la vente au détail dans chaque province/territoire pour faciliter le contrôle des
volumes de ventes déclarés aux responsables des programmes de REP et l’obtention des
coordonnées des entreprises oeuvrant dans divers secteurs, dont ceux de l’emballage et de
l’électronique.
Pour ce qui est du suivi des déplacements des produits électroniques et des emballages, il
serait possible d’obtenir les coordonnées des entreprises qui importent des produits au
pays auprès de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Ces données
pourraient nous aider à circonscrire les risques de resquillage dans les domaines de
l’électronique et de l’emballage. Ce genre de renseignements serait très utile dans les
programmes nationaux (la plupart des programmes européens sont des programmes
nationaux; certains d’entre eux utilisent des données sur les importations). Les
spécialistes de la gérance des produits électroniques sont cependant d’avis que le
problème de resquillage est surtout de nature interprovinciale au Canada. Les données sur
les importations dans ce secteur perdent ainsi de leur valeur. Toutes les grandes
entreprises de produits électroniques qui font de la vente par Internet sont déjà inscrites à
l’unique programme de gérance des produits électroniques en vigueur au Canada.
Tout bien considéré, il serait peut-être utile de réaliser une étude pilote sur l’une des trois
options présentées plus haut (c.-à-d. envisager sérieusement un échange d’information
avec Postes Canada, l’ARC ou l’ASCF). L’objectif de cette étude serait de déterminer si
un échange d’information permettrait de « piéger » un nombre significatif de resquilleurs.
Il serait ainsi plus facile pour l’organe de réglementation, l’organisme de gestion et
Environnement Canada de déterminer s’il y a lieu de conclure une entente officielle pour
avoir accès à cette information sur une base régulière.
7.2.3
Niveau élevé d’engagement

Gestionnaire volontaire
Le gouvernement fédéral, avec à sa tête Environnement Canada, pourrait mener une
étude sur les ministères et organismes fédéraux qui produisent des déchets au pays.
L’étude porterait sans doute sur les ministères qui font des envois sur support papier
(formulaires) et qui viennent ainsi grossir le volume des déchets (ménagers ou
commerciaux/institutionnels) 35 .
Pour mener à bien cette étude, il faudrait engager des discussions avec les ministères ou
organismes concernés; d’après leurs commandes de travaux d’impression, nous pourrions
estimer leur production de déchets de papier et déterminer, sur cette base, les
contributions qu’ils devraient verser aux programmes de REP. Théoriquement, le
35
À titre d’exemples, mentionnons l’Agence du revenu du Canada (formulaires et guides relatifs à l’impôt et aux crédits
d’impôt), Ressources humaines et Développement social Canada (formulaires et guides relatifs à l’emploi et à l’aide sociale), la
Société canadienne d'hypothèques et de logement (formulaires, publications sur l’habitation, fiches d’information et rapports de
recherche pour les consommateurs et l’entreprise), Élections Canada (cartes d’avis à l’électeur), Commission de l'immigration et
du statut de réfugié du Canada (formulaires, guides) et Statistique Canada (formulaires, guides).
Page 41
gouvernement fédéral n’est pas assujetti aux lois provinciales, mais cette initiative lui
donnerait, en tant que producteur, une excellente occasion de devenir gestionnaire
volontaire en assumant sa part de responsabilité dans la gestion des déchets municipaux.

Protocole national (adapté à chaque secteur)
L’harmonisation des moyens d’action au pays nous aiderait à repousser les limites des
pouvoirs publics. Sans cela, les producteurs qui vendent des produits dans toutes les
provinces doivent composer avec un ensemble disparate de règles, que ce soit au niveau
des définitions, des frais ou des procédures administratives. Ces disparités posent
problème et, même si les producteurs respectent le fait que les déchets de consommation
relèvent traditionnellement des provinces et territoires, il n’en faut pas moins encourager
les tentatives d’harmonisation des programmes, et ce de « haut en bas ».
Par exemple, la création d’un protocole national type pour les programmes de REP sur les
produits électroniques et/ou les emballages pourrait contribuer à uniformiser les
exigences de base des programmes (cinq programmes de REP sont en développement au
pays dans le domaine de l’électronique 36 ). Chaque province et territoire serait encouragé
à établir un programme conforme au protocole type. Un programme de REP harmonisé
sur les huiles usagées est actuellement en vigueur dans cinq provinces. Selon les
administrateurs du programme, l’harmonisation a contribué à réduire le taux de
resquillage en établissant des règles et des procédures claires pour les grandes entreprises.
La création de deux protocoles nationaux types (le premier pour les emballages, l’autre
pour les produits électroniques), approuvés par le Conseil canadien des ministres de
l’environnement, accroîtrait l’efficacité des initiatives à l’échelon provincial, en plus de
contribuer à égaliser les règles du jeu pour les gestionnaires de l’industrie.

Réglementation nationale
Tous les programmes européens étudiés incluaient des programmes nationaux sur les
emballages et sur les produits électroniques. La plupart des programmes comportaient des
responsabilités infranationales, mais ces programmes étaient régis par une directive ou un
décret national.
Au Canada, les déchets de consommation relèvent de la compétence des provinces et des
territoires. Il se pourrait, cependant, que les ministères provinciaux/territoriaux de
l’Environnement soient ouverts à l’idée d’élaborer un règlement national sur les produits
électroniques rebutés, dans la mesure où les programmes existants (et ceux en
développement) seraient pris en considération.
L’adoption d’un règlement d’application nationale devrait se faire sous le régime d’une
loi fédérale en vigueur. La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999),
principal texte de loi d’Environnement Canada, vise les déchets dangereux, les matières
recyclables dangereuses et les déchets non dangereux « régis » (prescribed). Les produits
électroniques usagés deviennent des déchets seulement à la fin de leur vie utile; dans un
règlement pris en vertu de la LCPE (1999) (Règlement sur l’exportation et l’importation
des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses), les déchets « enlevés
36
Les associations d’industries sont de chaudes partisanes de l’harmonisation des programmes.
Page 42
dans le cours normal des services municipaux d’enlèvement des ordures ménagères »
sont explicitement exclus de la définition de « déchets dangereux » et de « matières
recyclables dangereuses ». Il y a tout de même deux possibilités pour réglementer les
produits électroniques rebutés aux termes de la LCPE (1999) :
1) La LCPE (1999) permet de prendre des règlements relativement aux déchets
non dangereux « régis » (il n’existe actuellement aucun règlement de ce
genre); par conséquent, l’élaboration d’un règlement qui ciblerait les produits
électroniques rebutés en tant que déchets non dangereux « régis » est en
principe une possibilité.
2) La LCPE (1999) autorise le gouvernement fédéral à prendre des règlements
relativement aux produits contenant des substances toxiques; un tel règlement
pourrait servir à établir des programmes de REP pour les produits
électroniques contenant des substances toxiques et à obliger les producteurs à
participer au programme.
Ces options exigeraient de longues négociations avec les gouvernements provinciaux et
territoriaux et nécessiteraient des directives spécifiques et le soutien administratif du
gouvernement fédéral; en outre, la mise en place de ces options demanderait des années.
Il serait bon de tenir des réunions préliminaires sur ces options pour obtenir l’avis et les
réactions des gouvernements.
7.3
RÉSUMÉ
Pour les gouvernements provinciaux et territoriaux, les meilleurs moyens de réduire le
resquillage sont l’application de la loi (une action bien ciblée, doublée de la délégation ou de la
prise en charge de leurs responsabilités), l’utilisation de mesures incitatives et l’échange
d’information. Quant au gouvernement fédéral, il peut apporter une contribution minimale en
fournissant des éléments d’orientation et en communiquant de l’information. Pour maximiser son
engagement, le gouvernement fédéral pourrait devenir gestionnaire volontaire, établir un
protocole national type et envisager l’élaboration d’un règlement national.
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