Djibouti CAS FRE - Ministère de l`Economie des Finances

Transcription

Document de la
Banque mondiale
A USAGE OFFICIEL
Rapport No 21414 DJI
MEMORANDUM DU PRESIDENT
DE
L’ASSOCIATION INTERNATIONALE DE DEVELOPPEMENT
AUX
ADMINISTRATEURS
SUR UNE
STRATEGIE DE COOPERATION
AVEC LA
REPUBLIQUE DE DJIBOUTI
27 novembre 2000
Département Moyen-Orient
Région Moyen-Orient et Afrique du Nord
Le présent document fait l’objet d’une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires
que dans l’exercice de leurs fonctions et sa teneur ne peut être divulguée sans l’autorisation de la
Banque mondiale.
TAUX DE CHANGE ET UNITE MONETAIRE
(Taux de change fixé selon les modalités de l’Office des changes)
1,00 $EU = 177,7 Francs djiboutiens (FD)
EXERCICE BUDGETAIRE
1er janvier – 31 décembre
ABREVIATIONS ET ACRONYMES
ADC
ADETIP
=
=
Accord de confirmation
Agence djiboutienne d’exécution de travaux d’intérêt public
AFD
=
Agence française de développement
BAD
=
Banque africaine de développement
BAMD
=
Banques arabes multilatérales de développement
CAS
=
Stratégie de coopération
CPPR
=
Examen de la performance du portefeuille-pays
FASR
=
Facilité d’ajustement structurel renforcée
FD
=
Franc djiboutien
FEM
=
Fonds pour l’environnement mondial
FMI
=
Fonds monétaire international
FNUAP
=
IDA
IGAD
Fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population
=
=
Association internationale de développement
Intergovernmental Authority on Development (Autorité
intergouvernementale pour le développement
MENA
=
Région Moyen-Orient et Afrique du Nord
MGF
=
Mutilation génitale de la femme
NU
=
Nations Unies
OED
=
Département de l’évaluation des opérations
OPEP
=
Organisation des pays exportateurs de pétrole
PATARE =
Projet d’assistance technique à la réforme économique
PIB
=
Produit intérieur brut
PNUD
=
Programme des Nations Unies pour le développement
PNUE
=
Programme des Nations Unies pour l’environnement
PPA
PRGF
=
=
Parité du pouvoir d’achat
Facilité de réduction de la pauvreté et de croissance
PRSP
=
Document stratégique de réduction de la pauvreté
SAC
=
Crédit à l’ajustement structurel
UE
=
Union européenne
Vice-Président : Jean-Louis
SarbibDirecteur : Inder K. SudChargé de
projet : Osman S. Ahmed
A USAGE OFFICIEL
Table des Matières
Résumé analytique
I.
i
Contexte national
A.
1
Climat politique et social
1
Historique 1
Tendances économiques récentes 2
Dimensions et tendances de la pauvreté
5
Autres enjeux sociaux 8
B.
Enjeux environnementaux et structurels
Enjeux structurels
10
Questions environnementales
II.
10
15
Perspectives et programme de développement du pays
16
Priorités et objectifs stratégiques de développement de l’Etat
Perspective à moyen terme (2000-2003)
III.
Stratégie de coopération du Groupe de la Banque
A.
Leçons du passé
B.
Focalisation stratégique du CAS
22
16
17
20
20
21
Appui à la réduction de la pauvreté et à la valorisation du capital humain
Rétablir la croissance et la pérennité budgétaire 24
Formation de partenariats/Coordination entre bailleurs de fonds
Gestion du portefeuille 30
27
C.
D.
IV.
Services prêts et hors prêts
31
SFI, AMGI et collaboration avec le FMI
33
Suivi et évaluation de la performance
34
Principaux risques et leur gestion
35
Encadrés
Encadré 1 : La pauvreté à Djibouti 6
Encadré 2 : Indicateurs sociaux sélectionnés
6
Table des Matières (suite)
Tableaux
Tableau 1 : Tendances récentes de certains indicateurs économiques sélectionnés
4
Tableau 2 : Scénario économique de référence
Tableau 3 : Assistance extérieure
19
29
Tableau 4 : Performance du portefeuille et cibles 30
Tableau 5 : Déclencheurs de passage d’un scénario à l’autre 34
Annexes
B2
Carte
1
Services hors prêt pour les exercices 2001-03
A1
Djibouti en bref
B1
Matrice du programme CAS
Indicateurs sélectionnés de la performance et de la gestion du portefeuille de la Banque
B3
Récapitulatif du programme du Groupe de la Banque
B4
Récapitulatif des services hors prêts
B5
Indicateurs sociaux de Djibouti
B6
Indicateurs économiques clés
B7
Principaux indicateurs d’exposition aux risques
B8
Etat des opérations du Groupe de la Banque (Portefeuille des opérations)
Le présent document fait l’objet d’une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l’exercice
de leurs fonctions et sa teneur ne peut être divulguée sans l’autorisation de la Banque mondiale.
RESUME ANALYTIQUE
i.
Djibouti est un petit Etat stratégiquement situé au sud de la Mer Rouge. Son principal
atout est son port. Les ressources physiques et humaines du pays sont peu importantes. Son
revenu relativement élevé par habitant cache des niveaux de pauvreté, d’analphabétisme, de
morbidité et de mortalité maternelle et infantile parmi les plus élevés au monde. Djibouti fait
face aux contraintes que confrontent la majorité des petits états—vulnérabilité aux chocs
extérieurs, potentiel limité de diversification, capacité restreinte de production, et instabilité des
revenus. Au cours des deux dernières décennies, la situation de Djibouti est devenue de plus en
plus précaire, avec un recul très important du revenu par habitant, des problèmes structurels
sérieux, et une assistance externe à la baisse. L’importance économique régionale du pays—
basée sur sa relative stabilité et ses politiques économiques d’ouverture qui ont conféré au pays
un avantage comparatif sur le plan du commerce extérieur et des transactions du compte de
capital—a diminué au cours des dernières années alors que les pays voisins ont adopté des
réformes de politique orientées au marché et que la propre situation économique de Djibouti s’est
détériorée.
La réforme structurelle est en cours
ii.
Les principaux objectifs du programme actuel de réformes du Gouvernement sont
d’arriver à la stabilité macro-économique et à la pérennité budgétaire, d’aborder le problème de
la pauvreté en réaffectant des ressources aux domaines prioritaires tels que l’éducation, la santé,
et la protection sociale, et de stimuler une croissance menée par le secteur privé en réduisant le
rôle de l’Etat et en libéralisant le climat des affaires.
iii.
Afin d’inverser le récent déclin économique du pays et de capitaliser sur ses atouts
stratégiques, le Gouvernement de Djibouti a conclu un Accord de confirmation (ADC) avec le
Fonds monétaire international (FMI) (1996–98) pour stabiliser et réformer l’économie. Il est
actuellement en train de mettre en œuvre une Facilité de réduction de la pauvreté et de croissance
(PRGF) appuyée par le FMI (1999–2003). Un crédit complémentaire à l’ajustement structurel de
la Banque d’un montant de 15 millions de dollars est en cours de préparation.
La Stratégie de coopération vient en complément aux initiatives de réforme
iv.
L’objectif du présent CAS—le premier que la Banque consacre à Djibouti—est de
formuler une stratégie de coopération pour les exercices budgétaires 2001–03 dont l’ultime
objectif sera d’arriver à une réduction durable de la pauvreté. Cette stratégie repose sur deux
piliers :
• Interventions directes pour réduire la pauvreté visant à redresser les taux de scolarisation
extrêmement faibles, à faire face aux immenses besoins en matière de santé, notamment en
ce qui concerne les épidémies de VIH/SIDA et de tuberculose, et à préparer un programme
d’assistance pour les groupes vulnérables afin d’atténuer l’impact de l’ajustement.
• Mesures en faveur de la croissance et de la création d’emplois, par le biais de réformes
structurelles visant à rétablir la compétitivité, à créer des opportunités pour l’investissement
privé, et à développer les services d’infrastructure portuaire de sorte que le port puisse tirer le
maximum d’avantages du trafic de transit accru vers et en provenance de l’Ethiopie.
v.
Le programme d’ajustement structurel contribuera à réduire la pauvreté de diverses
manières dans le moyen et le long terme. Une meilleure gestion budgétaire et pérennité
financière permettront d’éliminer une source de vulnérabilité pour les pauvres en créant un cadre
budgétaire et macro-économique stable, propice au développement. L’amélioration de la
pérennité financière des caisses de retraite permettra de traiter le problème très concret de la
pauvreté des personnes âgées en veillant à ce que les retraités ne se retrouvent pas en dessous du
seuil de pauvreté. Enfin, la privatisation sera à l’origine d’emplois productifs, qui remplaceront
progressivement les emplois à court terme et réduiront la pauvreté d’une manière durable.
Scénarios d’emprunt
vi.
Le programme envisage des crédits à hauteur de 22 millions de dollars dans le
scénario de référence et de 30 millions de dollars dans le scénario haut au cours de la période
2001–03. Le programme de prêt de référence comprend une opération d’ajustement à l’appui du
programme de réformes structurelles du Gouvernement, un projet santé, et un Prêt-programme
évolutif (PPE) à l’éducation—Programme d’amélioration et accès aux écoles—en parallèle au
CAS. Le scénario haut envisage en plus une opération d’ajustement structurel avec une
composante protection sociale afin de renforcer le programme d’ajustement. En cas de
détérioration importante des réformes structurelles et de stabilisation, les opérations de prêt
passeraient à 10 millions de dollars—scénario bas—et seraient limitées au PPE à l’éducation.
vii.
La principale différence entre le scénario de référence et le scénario haut est le
niveau de progrès des réformes de politique et de mise en œuvre du portefeuille. Les critères de
mesure du scénario de référence incluent l’amélioration de la performance du portefeuille, des
progrès satisfaisants dans la mise en œuvre des réformes structurelles et de stabilisation, et des
démarches concrètes pour améliorer la gouvernance. Les critères de performance pour le
scénario haut incluent un ajustement majeur de la structure globale coût-prix afin d’améliorer la
compétitivité du pays ainsi que des progrès au niveau de l’amélioration de la gouvernance,
notamment une plus grande transparence et responsabilisation en matière de gestion des
ressources publiques.
viii.
Le CAS envisage une série de services hors prêt visant à aider le Gouvernement à
mettre les réformes structurelles en œuvre, à réduire la pauvreté, et à mobiliser les bailleurs de
fonds tout en renforçant la base de connaissances de la Banque. Les services hors prêt envisagés
pour la période 2001-03 sont entre autres : une stratégie de privatisation et note d’appui à la
réalisation ; (b) une note stratégique pour la réforme des caisses de retraite afin de renforcer leur
viabilité financière et permettre au Gouvernement d’entreprendre une réforme plus exhaustive de
la fonction publique ; (c) des notes analytiques visant à aider le Gouvernement à préparer un
document stratégique sur la réduction de la pauvreté ; (d) un examen des dépenses publiques ; (e)
une note stratégique sur le secteur de l’éducation ; (f) une note stratégique sur le secteur de la
santé ; (g) une note stratégique sur la protection sociale ; (h) une évaluation de la gestion
financière du pays et des fonctions d’audit ; et (i) la coordination des bailleurs de fonds afin de
mobiliser les ressources autour d’objectifs de développement en matière de réduction de la
pauvreté et de valorisation du capital humain.
ix.
Un élément important de la stratégie de coopération proposée est une évaluation
régulière de son impact dans les domaines clés de la réduction de la pauvreté. Dès lors le CAS
propose de mettre l’accent sur des indicateurs tels que les ratios de pauvreté, la mortalité infantile
et maternelle, et la malnutrition infantile. Du fait que le plein impact des interventions sur ces
indicateurs ne peut être observé qu’à long terme, la Banque se servira d’indicateurs
intermédiaires tels que la création d’emplois, l’investissement privé, la scolarisation dans
l’enseignement fondamental, et la proportion de la population ayant accès aux services de santé
au cours de la période intérimaire. Les points repères pour ces indicateurs, à l’exception de ceux
pour l’éducation déjà arrêtés avec les instances officielles, seront développés au cours de la
préparation du Document stratégique de réduction de la pauvreté (PRSP).
L’avantage comparatif de la Banque
x.
L’avantage comparatif de la Banque se situe à trois niveaux : premièrement, pour
compléter les initiatives de stabilisation et d’ajustement structurel du Gouvernement ;
deuxièmement, pour atténuer les impacts vraisemblables à court terme des initiatives
d’ajustements et développer les ressources humaines grâce à des investissements sélectionnés
dans les secteurs sociaux ; et troisièmement, pour mobiliser et coordonner l’aide des bailleurs de
fonds autour de stratégies de réduction de la pauvreté bien articulées, un rôle catalytique tout
particulièrement important compte tenu des besoins de développement du pays.
xi.
Les principaux risques de la stratégie de coopération se situent au niveau de la faible
capacité institutionnelle du pays, de l’érosion possible de l’appui politique aux réformes
structurelles, et de développements régionaux adverses qui pourraient affecter Djibouti. Afin
d’aborder le problème de la faiblesse des capacités, la Banque mettra l’accent sur quelques
institutions clés et assurera une assistance technique dans le cadre de son programme de prêt et
hors prêt. Dans l’optique de dégager un consensus vis-à-vis des réformes, la Banque collaborera
avec le Gouvernement et la société civile au débat public axé sur les réformes qui s’imposent. La
Banque aidera également le Gouvernement à réaliser le programme de réformes structurelles en
mobilisant un appui en faveur d’une assistance ciblée aux pauvres et aux groupes vulnérables. Le
principal risque extérieur demeure l’impact de développements régionaux adverses, notamment
les retombées des conflits régionaux et les arrivées de réfugiés en provenance des pays voisins.
Afin de maîtriser les sources d’instabilité régionale, Djibouti a commencé à jouer un rôle plus
actif de médiateur dans les conflits régionaux.
Questions pour discussion au Conseil d’administration
xii.
La discussion au Conseil d’administration des questions suivantes est suggérée :
• La mixité de la coopération envisagée est-elle conforme aux problèmes de développement du
pays tels qu’ils ont été identifiés ?
• Le programme proposé de coopération est-il suffisamment focalisé ?
• Le niveau de coopération envisagé correspond-il à la performance et aux besoins du pays ?
MEMORANDUM DU PRESIDENT DE
L’ASSOCIATION INTERNATIONALE DE DEVELOPPEMENT
AUX ADMINISTRATEURS SUR UNE STRATEGIE DE COOPERATION
AVEC LA REPUBLIQUE DE DJIBOUTI
I.
Contexte national
A. Climat politique et social
Historique
1.
Djibouti, situé à l’entrée sud de la Mer Rouge, a une superficie de 23.000 km2 et une
population de quelque 700.000 habitants, dont environ les deux tiers vivent dans la ville de
Djibouti. Le reste de la population vit principalement dans les villes secondaires. Au cours de la
période 1993-99, le taux moyen de la croissance démographique naturelle a été de 2,8 pour cent
par an mais le taux de croissance réel est nettement supérieur du fait de l’influx de réfugiés, dont
un grand nombre sans papier, en provenance des pays voisins.
2.
La France a établi le port de Djibouti en 1892 en tant que dépôt de charbon pour les
navires à destination de ses possessions dans l’Océan Indien et en Extrême Orient. Quatre ans
plus tard, Djibouti est devenu territoire français. En 1977, après 80 ans de règne colonialiste,
Djibouti est devenu indépendant. Au moment de l’indépendance, un accord est intervenu entre la
France et Djibouti portant sur une présence militaire française ainsi que sur une assistance au
développement, dont un appui budgétaire conséquent. Les récents retraits de la présence militaire
française et les compressions de l’aide au développement fournie par la France et autre assistance
étrangère ont eu un effet négatif sur l’économie.
3.
La population de Djibouti est composée des Issas, ethnie des Somalis, et des Afars
également présents en Ethiopie et en Erythrée. De 1991 à 1994 le pays a traversé une guerre
civile déclenchée par le mécontentement des Afars--représentant environ 35 pour cent de la
population. A l’exception de cette guerre civile, Djibouti a été un pays stable de la région de la
Corne de l’Afrique, fait qui a contribué à accroître son importance régionale par delà sa taille et
ses ressources.
4.
Djibouti a un système politique et économique relativement ouvert, avec un président
élu, un parlement, et un système judiciaire indépendant. L’économie du pays a été relativement
ouverte, avec un commerce extérieur libéral et un système de change libre de toutes restrictions
au niveau des capitaux et des devises. Ces caractéristiques ont fait de Djibouti un centre
économique régional important, notamment pour le commerce extérieur et les opérations en
capital. Les exportations de biens et services en proportion du PIB sont de l’ordre de 47 pour
cent. Le pays a un Office des changes, qui ne permet pas à la monnaie en circulation d’excéder le
montant des réserves en devises. Depuis 1949 la valeur nominale du franc djiboutien a été lié au
dollar des Etats-Unis à une parité fixe de 177,7 FD pour 1 $EU. Ceci a d’importantes
implications pour la politique économique car elle impose de strictes limites quant à la capacité
du Gouvernement à financer son déficit budgétaire. Au cours des dernières années l’adoption par
les pays voisins de réformes de politique orientées au marché et la détérioration de la propre
situation économique de Djibouti ont minimisé l’importance régionale du pays.
5.
L’assise économique de Djibouti traduit la faiblesse de ses ressources et sa
localisation stratégique. Les services s’inscrivent pour environ 70 pour cent du PIB et sont
principalement axés sur les activités portuaires et les connexions routières et ferroviaires. La part
de l’administration publique dans la valeur ajoutée représente 27 pour cent et les transports et
télécommunications 18 pour cent. L’agriculture et l’industrie s’inscrivent respectivement pour 3
et 17 pour cent seulement du PIB. Avec des terres peu fertiles et une faible pluviométrie (moins
de 0,3 pour cent des terres sont arables), l’agriculture joue un rôle restreint. Le secteur des
pêches, ressource au potentiel important, demeure inexploité par manque de demande intérieure
et du fait de politiques de prix et de travail non concurrentielles.
Tendances économiques récentes
6.
L’économie djiboutienne a connu de sévères chocs internes et externes, dont une
guerre civile au cours de laquelle la taille des forces armées est passée de 4.000 à 16.000 en une
seule année, des influx de réfugiés en provenance des pays voisins estimés à 120.000 en 1996,
soit environ 20 pour cent de la population de l’époque, la persistance de conflits régionaux (le
plus récent entre l’Ethiopie et l’Erythrée), et un net déclin de l’assistance extérieure.
7.
Les investissements publics financés par des dons étrangers après l’indépendance ont
stimulé la croissance qui s’est située à 4,2 pour cent au cours de la période 1978-84 ; mais cette
croissance économique ne s’est pas avérée durable et l’économie a stagné pendant la plus grande
partie de la période subséquente. Le PIB réel a augmenté à raison de moins de 1 pour cent par an
en moyenne au cours de la dernière décennie et demie alors que la croissance démographique
naturelle se situait en moyenne à 2,8 pour cent par an au cours de la même période. En dépit
d’une modeste reprise de l’activité économique en 1998-99, la croissance du revenu par habitant
est demeurée négative. Des transferts extérieurs importants et l’épargne en devises ont contribué
à financer les déficits budgétaires et du compte courant.
8.
Après l’indépendance on a constaté une forte croissance de la taille et du rôle de
l’Etat, qui s’est embarqué dans un vaste programme d’investissements publics financés par des
crédits extérieurs et est devenu l’employeur de dernier ressort. Cette situation a été à l’origine
d’une augmentation substantielle de l’emploi public avec des salaires et rémunérations absorbant
jusqu’à 68 pour cent des dépenses courantes en 1995. Malgré des recettes importantes—en
moyenne quelque 30 pour cent du PIB depuis le début des années 80—la situation budgétaire
globale sur la base des engagements a continué à se détériorer, pour se situer à –8,1 pour cent du
PIB à la suite de la guerre civile de 1994.
9.
L’aggravation de la situation budgétaire a également été accompagnée d’une
détérioration au niveau du contrôle et de la gestion des dépenses publiques. Le stock croissant
des arriérés intérieurs a eu pour conséquence une perte de la crédibilité des revendications de
l’Etat et une escalade dans le recours aux procédures ad hoc, telles que les paiements anticipés
incontrôlés, qui ont constitué un obstacle aux pratiques comptables et de contrôle courantes. En
outre, ces procédures ont réduit la transparence et la responsibilisation ce qui a encore davantage
contribué à creuser le déficit.
10.
Dans le but d’inverser le déclin économique, le Gouvernement a commencé à mettre
en œuvre un programme d’ajustement macro-économique au cours de la période 1996-98 avec
l’appui d’un Accord de confirmation (ADC) du FMI. Dans le cadre du programme, qui reposait
principalement sur une compression des dépenses, le Gouvernement est parvenu à réduire
temporairement les déséquilibres macro-économiques. Le déficit budgétaire a été ramené de près
de 8,1 pour cent du PIB en 1995 à un petit excédent en 1998, dû en partie à des réductions de la
masse salariale jointes à un programme de démobilisation du personnel militaire. Cependant, les
améliorations de la situation budgétaire n’ont pu être soutenues et la position du budget s’est à
nouveau détériorée avec un déficit de 2,1 pour cent en 1999, contre une cible de 0,4 pour cent.
Le stock des arriérés internes--qui aurait dû être réduit dans le cadre de l’ADC--a en fait
augmenté de 1 pour cent du PIB en 1999, ce qui traduit les difficultés chroniques à stabiliser le
budget. A la fin de 1999, le stock total des arriérés budgétaires intérieurs s’élevait à environ
23 pour cent du PIB. En 1998 et 1999, la croissance s’est légèrement améliorée à environ 1,5
pour cent par an en moyenne, suite à la décision prise par l’Ethiopie au milieu de 1998
d’acheminer son commerce de transit par Djibouti et non plus par l’Erythrée. Ceci semble avoir
ouvert de nouvelles voies de croissance qui n’ont pas encore été totalement exploitées.
11.
Afin de renforcer les efforts de stabilisation (qui ne sont que partiellement réussis
dans le cadre de l’ADC) et poser les bases d’une croissance durable, le Gouvernement a lancé un
programme d’ajustement structurel à moyen terme (1999-2002) par le biais d’une Facilité de
réduction de la pauvreté et de croissance (PRGF) appuyée par le FMI. Au cours du dernier
trimestre de l’exercice 2000, le Gouvernement a également sollicité l’appui de la Banque pour
son programme de stabilisation et d’ajustement structurel, ce avec l’appui du FMI et d’autres
bailleurs de fonds. Les principaux objectifs du programme sont de : (a) renforcer les finances
publiques, contenir le déficit budgétaire, et arriver à la stabilité macro-économique ; (b) réduire
les dépenses et réaffecter les ressources à des domaines prioritaires tels que l’éducation, la santé,
la protection sociale, et les opérations et la maintenance ; et (c) entreprendre une série de
réformes structurelles visant à éliminer les obstacles à une croissance menée par le secteur privé.
Tableau 1. Tendances récentes de certains indicateurs économiques sélectionnés
1995
1996
1997
1998
Changement annuel en %)
PIB réel aux prix du marché
-3,6
-1,5
0,0
1,7
Inflation (IPC)
4.5
2.6
1.6
0.1
(En % du PIB)
Recettes & subventions publiques
31,1
30,6
31,0
34,2
Dont subventions :
2,0
1,8
3,8
8,9
Dépenses récurrentes
35,6
30,6
31,0
26,7
Surplus/déficit (-) courant
-4,4
0,0
0,0
7,5
Dépenses d’investissement
3,7
3,9
4,3
6,7
Solde budgétaire global
-8,1
-3,9
-4,3
0,9
(En millions de dollars EU)
Exportations de biens & services
229,1
227,8
231,0
265,5
Dont marchandises
37,6
39,6
42,6
59,1
Importations de biens & services
295,1
291,0
294,7
337,6
Dont marchandises
206,8
200,7
204,0
239,5
Transferts nets courants
49,0
46,9
52,2
68,9
Solde compte courant
-17,0
-16,2
-11,5
-3,2
(En % du PIB)
Dette extérieure officielle
57,4
59,5
54,2
56,1
Stock de la dette intérieure
18,7
19,0
18,8
17,6
Stock des arriérés intérieurs
23,1
22,0
23,9
22,4
Taux de change officiel (FD/$EU)
177,7
177,7
177,7
177,7
Source : Données officielles (Ministère de l’Economie et des Finances).
1999
1,4
2.0
31,2
7,5
30,2
1,0
3,1
-2,1
271,1
69,2
351,4
264,4
61,8
-18,5
54,1
17,0
23,4
177,7
Dimensions et tendances de la pauvreté
12.
Incidence de la pauvreté. Une Evaluation de la pauvreté (EP) réalisée en 1997 par
la Banque avait indiqué qu’environ 45 pour cent de la population sont pauvres et 10 pour cent
extrêmement pauvres (c.-à-d., pas en mesure de se procurer la ration calorique alimentaire
minimum). Bien que le phénomène de la pauvreté soit plus profond en milieu rural, la plupart
des pauvres (52 pour cent) et des extrêmement pauvres (72 pour cent) vivent à Djibouti-Ville. La
pauvreté est exacerbée par la présence d’un grand nombre de réfugiés (à l’heure actuelle ils
représentent environ 28 pour cent de la population) des pays voisins, ce qui impose un fardeau
supplémentaire aux services sociaux déjà sursaturés. Outre les réfugiés, les nomades (19 pour
cent), ceux qui sont sans domicile fixe, et un nombre peu important mais croissant d’enfants des
rues constituent les groupes les plus vulnérables.
13.
La pauvreté est étroitement liée à l’éducation, à l’emploi, à la taille du ménage, et au
sexe du chef de famille (Encadré 1). Les ménages à faible niveau d’éducation auront davantage
tendance à être pauvres. Les ménages dont certains membres sont employés dans le secteur
formel ont nettement moins tendance à se trouver en situation de pauvreté. Les ménages ayant un
grand nombre d’enfants et ceux qui sont dirigés par une femme ont également davantage
tendance à se trouver en situation de pauvreté.
14.
Indicateurs sociaux. En dépit de son revenu nominal relativement élevé par habitant
de 780 $ (contre une moyenne de 510 $ pour l’Afrique subsaharienne, 320 $ pour le Yémen, et
110 $ pour l’Ethiopie), les indicateurs sociaux de Djibouti sont parmi les plus faibles au monde.
Les taux de scolarisation bruts à l’enseignement primaire se situent à moins de la moitié de la
moyenne pour l’Afrique (39 pour cent de la population en âge scolaire par rapport à 78 pour cent
pour l’Afrique subsaharienne). Les indicateurs de santé sont inférieurs aux normes régionales.
Quelque 33 pour cent de la population n’ont pas accès à l’eau potable et les conditions sanitaires,
notamment à Djibouti-Ville, sont très médiocres. L’incidence des maladies infectieuses telles
que la tuberculose et le VIH/SIDA est élevée et à la hausse. Le taux de prévalence du SIDA est
de 10 pour cent. La mortalité infantile est de 106 pour mille naissances vivantes contre une
moyenne de 92 pour l’Afrique subsaharienne, 45 pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, et
82 pour le Yémen. L’importance de la mortalité maternelle (740 pour 100.000 naissances
vivantes) est principalement attribuable aux taux élevés de fécondité, à l’anémie provoquée par
la malnutrition, et à la pratique généralisée de circoncision féminine. Dans l’ensemble
l’espérance de vie de 50 ans est égale à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne mais moindre
que celle du Yémen (56) dont le PIB par habitant est nettement inférieur.
Encadré 1. La pauvreté à Djibouti
En 1997 la Banque a réalisé une évaluation de la pauvreté à Djibouti (Djibouti : Crossroads of the Horn
of Africa). Le profil de pauvreté dégagé par le rapport a été construit en 1996 sur la base d’une enquête
consacrée aux ménages et complété par une évaluation à participation communautaire de la pauvreté.
Deux seuils de pauvreté ont été définis. Le « seuil de pauvreté des indigents » qui équivaut à 100.229 FD
par an par adulte (environ 1,50 $ par jour) et correspond au coût des denrées alimentaires requises pour
assurer une ration de 2.100 calories par jour par adulte. Le « seuil de pauvreté des pauvres » qui équivaut
à 216.450 FD par an par adulte (environ 3 $ par jour), calculé en majorant le seuil indigent d’une
indemnité pour la consommation de biens non alimentaires.
Les résultats de l’évaluation de la pauvreté de 1997, dans l’ensemble toujours valables, peuvent être
récapitulés de la manière suivante :
• Dix pour cent de la population se situent en dessous du « seuil de pauvreté des indigents » et 45 pour
cent en dessous du « seuil de pauvreté des pauvres ». En milieu rural la pauvreté peut atteindre
jusqu’à 86 pour cent.
ο La forte concentration de ménages pauvres en milieu urbain présente certains avantages de politique en
matière de lutte contre la pauvreté.
ο Un ménage pauvre à Djibouti sera vraisemblablement dirigé par une femme âgée, composé de moins de
deux adultes non qualifiés occupant des emplois à bas salaire, et compte un nombre relativement
important d’enfants qui ne peuvent se permettre d’aller à l’école.
ο Environ 60 pour cent des familles (90 pour cent des pauvres) n’ont pas accès à l’eau courante dans leur
logement et les pauvres paient souvent deux fois plus pour l’eau (camions-citernes) que les familles
raccordées au réseau urbain d’alimentation en eau.
ο Du fait du manque d’accès, les pauvres n’essaient pas d’obtenir des soins médicaux, sauf dans des cas
très graves. Les dispensaires et autres formations de soins de santé primaires sont généralement dans
de piètres conditions.
Le phénomène de la pauvreté semble s’aggraver avec la piètre performance économique de Djibouti, le
chômage croissant, et les déséquilibres budgétaires, qui réduisent la capacité de l’Etat à honorer ses
obligations financières, notamment les salaires, et à assurer la prestation des services publics essentiels.
Encadré 2 : Indicateurs sociaux sélectionnés
Djibouti
Espérance de vie à la naissance
Mortalité infantile (pour 1.000 naissances
vivantes)
Chômage
Scolarisation brute au primaire
Garçons
Filles
Mortalité à l’accouchement (pour 100.000)
Yémen
50
106
Afrique Subsaharienne
50
92
45 %
39 %
44 %32 %
740
78 %
85 %
---
9,6 %
70 %
100 %40 %
350-
56
82
15.
Emploi. Le net déclin du revenu par habitant et l’augmentation du chômage ont
aggravé le phénomène de la pauvreté. Officiellement, le chômage est estimé à quelque 45-50
pour cent, mais on pense que le taux réel pourrait être nettement supérieur. Près de 80 pour cent
de la cohorte d’âge de 15 à 20 ans sont au chômage. Le secteur public s’inscrit pour 56 pour cent
de l’emploi, suivi par le secteur informel (24 pour cent) et le secteur privé formel (20 pour cent).
Les réformes du secteur public, notamment la privatisation de grandes entreprises publiques et le
dégraissage de la fonction publique et des services de sécurité, envisagées dans le cadre du
programme de réformes économiques du Gouvernement, seront vraisemblablement aussi à
l’origine d’une hausse du chômage à court terme. Pour ce qui est des réglementations essentielles
du travail, Djibouti a ratifié les conventions sur le droit d’association, sur la négociation
collective, sur le travail forcé, sur l’égalité de traitement et plus récemment (1998) la convention
sur le travail des enfants de l’Organisation internationale du travail (OIT). L’OIT aide
actuellement le Gouvernement djiboutien à réviser son code du travail.
16.
Coût de la vie élevé et distribution faussée des revenus. Les chiffres du revenu par
habitant de Djibouti ont tendance à sous-estimer l’importance de la pauvreté sous-jacente.
Premièrement, les conditions de vie se situent en deçà des revenus nominaux, ce qui traduit la
structure prix-coût élevée de Djibouti et le faible niveau des services sociaux. Le pays étant
pratiquement totalement dépendant des importations et la parité du franc djiboutien étant liée au
dollar des Etats-Unis depuis 1949, le coût de la vie est relativement élevé. Deuxièmement, selon
l’évaluation de la pauvreté de 1997, la distribution des revenus est largement faussée. Les
80 pour cent du segment inférieur de la population perçoivent moins d’un tiers des revenus. Ceux
qui sont en mesure de trouver un emploi dans le secteur formel disposent de revenus au moins
trois fois supérieurs à la moyenne nationale. Troisièmement, les mécanismes formels de filet
social sont pratiquement inexistants et les caisses de retraites sont insolvables. La robustesse des
liens familiaux semble toutefois agir comme mécanisme de redistribution des revenus et les
salaires relativement élevés versés aux agents de la fonction publique ont des effets de retombée
sur un plus grand nombre d’individus.
Autres enjeux sociaux
17.
Education. Compte tenu du faible niveau de scolarisation au cycle primaire et de la
piètre qualité du système éducatif, le Gouvernement et la Banque confèrent un haut niveau de
priorité au secteur de l’éducation. Le Gouvernement a développé une stratégie nationale pour
l’éducation visant à atteindre un taux de scolarisation de 80 pour cent au cycle primaire en 2010.
La Banque, quant à elle, prépare actuellement une note stratégique sur le secteur de l’éducation
en tant que contribution additionnelle au processus. La stratégie viendra à l’appui du PPE à
l’éducation – Programme d’amélioration et accès aux écoles qui fait pendant au CAS – et
contribuera également à coordonner l’appui des bailleurs de fonds autour d’une carte cohérente
et prioritisée du secteur. La Banque a apporté son appui au Gouvernement en vue de mobiliser le
soutien d’autres bailleurs de fonds, notamment dans le cadre d’une Table ronde qui s’est
déroulée en octobre 2000. L’objectif de la stratégie visera à étendre l’accès à l’enseignement
primaire à tous les Djiboutiens, réduire les disparités entre les sexes au niveau de la participation
à l’école, et améliorer la qualité en garantissant la disponibilité du matériel scolaire et la dotation
en enseignants qualifiés. Le projet en cours, financé par la Banque, de fonds social et de travaux
d’intérêt public (Agence djiboutienne d’exécution de travaux d’intérêt public – ADETIP)
contribue à la réhabilitation des établissements scolaires et devrait intervenir dans la construction
des nouvelles salles de classe.
18.
Santé. Tel que susmentionné, les indicateurs de santé sont très faibles et à la baisse,
et les maladies infectieuses, le VIH/SIDA, et la malnutrition semblent se propager rapidement.
Les installations sanitaires disponibles sont assaillies par les patients en provenance de l’Ethiopie
et de la Somalie. Le fait que les soins de santé sont gratuits contribue à l’influx de réfugiés à la
recherche d’un traitement à Djibouti. Bien que le pays consacre environ 7 pour cent de son PIB à
la santé, soit bien plus que la moyenne régionale, la prestation des services de santé est de très
faible niveau. L’assistance extérieure, notamment de la France, de l’Italie, et de l’Espagne,
s’inscrit pour 30 pour cent des dépenses aux soins de santé mais les niveaux d’assistance ont
diminué ce qui impose des pressions additionnelles à un système déjà sursaturé et inefficient.
19.
Parité entre les sexes. Les femmes représentent un segment particulièrement
vulnérable de la population djiboutienne. Le taux de mortalité à l’accouchement est de 740 pour
100.000, soit un des taux les plus élevés au monde. Cette situation est due aux taux de fécondité
élevés, à l’anémie provoquée par la malnutrition, et à la pratique répandue de mutilation génitale
des femmes (MGF). Environ 99 pour cent des femmes ont été soumises à la circoncision, à
l’origine d’autres problèmes de santé. Une loi interdisant cette pratique a été adoptée en 1995,
mais elle est difficile à faire respecter étant donné le caractère privé de la procédure. En 1999,
l’UNICEF, le Ministère de la Santé, CARITAS (ONG caritative catholique) et le Fonds des
Nations Unies pour les activités en matière de population (FNUAP) ont lancé conjointement un
projet visant à mettre fin à la pratique de circoncision féminine. Une équipe pluri-institutionnelle
de professionnels a organisé des rencontres de sensibilisation avec un certain nombre de
décideurs. En outre, des réunions de sensibilisation ont eu lieu avec les autorités religieuses afin
d’aborder le problème de la circoncision féminine et d’identifier des moyens d’y mettre fin.
20.
Les disparités entre sexes en matière d’alphabétisation et d’accès à l’éducation sont
importantes mais elles s’atténuent. Il y a environ 80 filles par tranche de 100 garçons inscrits à
l’enseignement primaire et intermédiaire et 70 dans l’enseignement secondaire.
L’analphabétisme féminin est deux fois aussi important que pour les hommes de la cohorte d’âge
de 20 à 40 ans. Bien que les femmes jouent un rôle actif dans le secteur informel, notamment en
ce qui concerne les échanges et le commerce, ainsi que comme gardiennes de troupeau dans les
communautés nomades, rares sont celles qui occupent un emploi dans le secteur formel et très
rares sont celles qui occupent des postes de gestion. Le nouveau ministère qui vient d’être créé
pour s’occuper des questions de parité entre les sexes (Ministère pour la Promotion de la
Femme) s’efforce de faire respecter les législations nationales de lutte contre la MGF,
d’encourager une plus grande participation des femmes aux enjeux nationaux, et de favoriser le
développement des ONG féminines.
21.
Le PNUD et le FNUAP apportent une certaine assistance au Ministère pour la
Promotion de la Femme, notamment au niveau du renforcement institutionnel. Le projet financé
par la Banque de fonds social et de travaux d’intérêt public (ADETIP) apporte son appui au
renforcement des capacités des ONG féminines et fournit du crédit aux micro-entreprises,
principalement exploitées par des femmes. Le Programme d’amélioration et accès aux écoles
s’est fixé des cibles explicites de réduction des disparités entre sexes en matière de scolarisation.
Un projet Santé (exercice budgétaire 2002) s’attachera plus particulièrement aux taux élevés de
mortalité juvénile et maternelle. La Banque continuera à travailler en étroite collaboration avec
les autres bailleurs de fonds, dont les agences spécialisées des NU, afin de remédier aux
problèmes critiques de la parité entre les sexes.
22.
Le problème du Qat : Du temps et des ressources considérables sont consacrés à
mâcher du qat, substance à base d’amphétamine cultivée principalement en Ethiopie et au
Yémen. La majorité des hommes adultes de Djibouti mâchent du qat de cinq à six heures par jour
lors de rencontres exclusivement masculines, ce qui empiète sur leur vie professionnelle et
familiale et affecte la productivité de la main-d’œuvre. Bien que des chiffres précis ne soient pas
disponibles, il est estimé que le qat absorbe jusqu’à 30 pour cent du budget familial. Même les
familles les plus défavorisées y consacrent une part importante de leur budget. Les statistiques
officielles montrent que près de 4.000 tonnes de qat pour une valeur de 3,00 milliards de FD (17
millions $) ont été importées en 1998, soit une des principales importations. Il a été démontré
dans d’autres pays que la consommation à long terme de qat est associée au cancer de la bouche
et autres problèmes de santé, dont la malnutrition et mortalité infantiles. En dépit de ces coûts, le
débat public ou les initiatives des autorités en vue de réduire la consommation de qat sont
limitées.
B. Enjeux Environnementaux et Structurels
23.
La situation de pauvreté de Djibouti peut être partiellement attribuée à ses faibles
dotations en ressources naturelles—sévère pénurie d’eau, climat chaud et aride avec des
températures de l’ordre de 50° C en été, et rareté des terres arables. Ces contraintes s’ajoutent à
une série de facteurs politiques, sociaux et économiques qui entravent la croissance et aggravent
la pauvreté. A titre d’exemple, la main-d’œuvre est coûteuse mais principalement non qualifiée,
ce qui minimise les perspectives de développement des secteurs commercialisables.
Enjeux structurels
24.
Déséquilibres budgétaires. La faiblesse permanente de la situation budgétaire
constitue un des principaux défis pour la stabilité macro-économique de Djibouti. Le pays n’a
pas encore concrétisé l’objectif clé de stabilisation macro-économique malgré un effort
quinquennal de mise en œuvre d’un Accord de confirmation (ADC) appuyé par le FMI et plus
récemment d’une Facilité de réduction de la pauvreté et de croissance (PRGF). L’accumulation
des arriérés internes (notamment les salaires et pensions impayés) se poursuit depuis 1995. A la
fin de 1999, ces arriérés représentaient 20,8 milliards de FD (117 millions de $)--23,4 pour cent
du PIB--dont 6,8 milliards de FD (38 millions de $) d’arriérés en salaires et rémunérations,
3,6 milliards de FD (20 millions de $) aux fournisseurs privés, 2,9 milliards de FD (16 millions
de $) aux entreprises publiques, et 7,3 milliards de FD (41 millions de $) aux caisses de retraites.
Ainsi malgré l’ADC, dans le cadre duquel Djibouti aurait dû commencer à réduire ces arriérés,
les progrès ont été limités. Quoique le budget de 1999 ait envisagé une réduction des arriérés de
1,2 milliard de FD (6,8 millions de $), le dernier examen budgétaire entrepris par le FMI indique
en fait une augmentation de 200 millions de FD (1 million de $) en 1999, reflet des difficultés
croissantes à stabiliser la situation budgétaire.
25.
Le Gouvernement semble ne disposer que d’une petite marge de manœuvre pour
remédier à la baisse des ressources budgétaires, ce en dépit des mesures correctrices de l’ADC.
Les possibilités de mobilisation de recettes par le biais de l’imposition sont limitées du fait des
taux élevés des impôts. Le ratio des recettes fiscales rapportées au PIB de Djibouti, de l’ordre de
25 pour cent, est l’un des plus élevé de l’Afrique subsaharienne. Sur le plan des dépenses, il n’y
a plus aucune marge pour réduire davantage les dépenses au développement. Les initiatives
d’ajustement ont jusqu’à présent mis l’accent sur un contrôle des dépenses récurrentes, en
particulier la masse salariale. En dépit de la démobilisation militaire et du gel sur les salaires et
les recrutements, des mesures structurelles plus générales qui contribueraient à réduire la masse
salariale de manière irréversible et redresser les coûts structurels élevés de la main-d’œuvre n’ont
pas encore été totalement adoptées. Il s’agit notamment de réduire la valeur indiciaire, de réduire
la taille de la fonction publique grâce à l’adoption d’un programme de retraite anticipée, et de
réduire la valeur réelle de la masse salariale en adoptant des mesures d’amélioration de la
compétitivité de Djibouti.
26.
Compétitivité. La combinaison de barèmes salariaux élevés et de la faible
productivité de la main-d’œuvre érode la compétitivité du pays et réduit la production et
l’investissement intérieurs. Le salaire mensuel moyen du secteur public est estimé à environ 600
dollars, soit plusieurs fois le salaire moyen de la fonction publique en Ethiopie (100 $) et au
Yémen (150 $). L’absence de flexibilité à la baisse des salaires et prix intérieurs est une des
principales causes du faible niveau de compétitivité de Djibouti et il y aura lieu de remédier au
problème en priorité.
27.
Les autorités ont l’intention de s’attaquer à la structure de coût élevée de Djibouti
dans le cadre d’un programme de réformes structurelles, notamment la réforme du marché du
travail, afin d’assurer une plus grande flexibilité dans la détermination des barèmes salariaux.
Des politiques complémentaires visant à impulser la compétitivité du pays contribueraient
également à encourager la stabilisation budgétaire et offriraient une marge de manœuvre pour
réorienter les dépenses budgétaires en faveur des domaines prioritaires de l’éducation et de la
santé.
28.
Développement du secteur privé. Malgré ses politiques économiques d’ouverture,
le secteur privé formel de Djibouti est relativement petit et ne représente que 20 pour cent
seulement de la valeur ajoutée totale. Le faible niveau de compétitivité, la législation restrictive
du travail, et la prédominance des entreprises publiques qui jouissent d’un accès préférentiel aux
rares ressources semblent avoir limité la portée des activités privées. Les réformes structurelles
envisagées par le Gouvernement visent à minimiser le rôle du secteur public et à améliorer
l’environnement pour le développement du secteur privé en (i) privatisant les grandes entreprises
publiques afin d’améliorer la compétitivité et d’étendre le champ d’action pour les activités
privées ; (ii) procédant à la réforme de la législation du travail ; (iii) réformant le code des
investissements, notamment en rationalisant les procédures d’investissement et les critères
d’obtention de licence ; (iv) libéralisant le commerce extérieur et la tarification de produits tels
que les hydrocarbures et les céréales, sous le contrôle et la tutelle des entreprises publiques ; et
(v) mettant en place des tribunaux commerciaux chargés de régler les différends commerciaux et
de faire respecter les contrats. Dans l’optique d’encourager l’investissement direct étranger
destiné aux marchés régionaux, le Gouvernement a désigné une zone adjacente au port comme
zone de libre-échange. Il a également mis sur pied un Conseil de promotion de l’investissement
chargé de promouvoir les investissements et d’assister les investisseurs potentiels.
29.
Le Gouvernement a pris des mesures en vue de la mise en œuvre des réformes
susmentionnées. Un projet de loi de privatisation a été approuvé par le cabinet en 1999. La
gestion du port a récemment été confiée à un opérateur privé. Un projet de code du travail a été
préparé et devrait être examiné par les syndicats avec l’aide de l’Organisation internationale du
travail. Les contrôles de prix sur les hydrocarbures et les céréales ont été levés et les agences
publiques chargées de leur tarification et distribution ont été démantelées. Toutefois, la faible
capacité institutionnelle du pays, la rareté des ressources, et la situation concurrentielle peu
favorable continuent d’entraver la réponse des investisseurs privés.
30.
Secteur privé. Le système financier de Djibouti consiste de la Banque Nationale de
Djibouti (BND), de trois banques commerciales, et d’une banque de développement. Deux des
trois banques commerciales sont des filiales de grandes banques françaises. Elles ont une
situation financière robuste et se conforment aux normes internationales de comptabilité, d’audit
et d’adéquation du capital. La troisième banque commerciale – une filiale d’une banque
régionale – fait face à des problèmes prudentiels que la BND tente de résoudre en collaboration
avec le siège. Deux autres banques commerciales ayant connu des difficultés prudentielles ont
été fermées récemment. Les opérations de la Banque de développement (BDD), seule banque
spécialisée du pays, ont été suspendues en avril 1999 du fait de l’augmentation des prêts non
performants. La banque sera liquidée ou son portefeuille sera restructuré.
31.
Le secteur financier de Djibouti doit faire face à un faible niveau d’intermédiation et
à un comportement non concurrentiel de la part des banques commerciales. A l’heure actuelle,
les taux d’intérêt, qui ne sont pas contrôlés par l’Etat, sont positifs en termes réels. Cependant,
les fortes similarités dans la structure des taux d’intérêt des banques commerciales et leurs
marges importantes ont donné lieu à des préoccupations de collusion et autres comportements
non concurrentiels. Les difficultés rencontrées pour faire respecter les contrats de prêt compte
tenu des faiblesses du système judiciaire ont incité les banques commerciales à concentrer leurs
services à une clientèle restreinte composée de grandes sociétés de commerce de renom, ce qui a
essentiellement exclu les petits emprunteurs du marché financier intérieur.
32.
Dans le contexte du PRGF en cours, le Gouvernement envisage d’entreprendre des
réformes du secteur financier visant à préserver la solvabilité du système bancaire commercial, à
promouvoir le développement du secteur, et à renforcer la compétitivité. Les mesures devraient
inclure le renforcement des règles prudentielles et celui des capacités de supervision de la banque
centrale, la poursuite de la fixation des taux d’intérêt sur la base du libre jeu des mécanismes de
marché tout en évitant la collusion au sein du système bancaire, et la réduction des restrictions à
l’entrée de nouvelles banques afin de développer la concurrence.
33.
Vulnérabilités dues à la superficie. Outre le faible niveau de ses ressources
physiques et humaines, Djibouti doit faire face aux contraintes et vulnérabilités communes à la
plupart des petits états, définis comme étant ceux ayant une population de moins de 1,5 million
d’habitants. Ces défis sont, entre autres : (a) la vulnérabilité aux développements extérieurs ; (b)
les possibilités limitées de diversification de la production et des exportations ; (c) la faiblesse
institutionnelle, reflet des facteurs indivisibles en matière de prestation des services publics de
base ; et (d) la concurrence restreinte et les économies d’échelle dans le secteur privé. La
combinaison de rares ressources et d’une superficie limitée sont à l’origine de défis spécifiques à
Djibouti.
34.
Proximité aux Etats sujets à conflits. La proximité des pays ayant traversé à
diverses reprises des catastrophes naturelles et des conflits politiques au cours des deux dernières
décennies a eu un impact négatif sur Djibouti. Ces pays qui ont un revenu par habitant et des
barèmes salariaux nettement inférieurs sont plus grands que Djibouti à la fois en termes de
population et de superficie, ce qui a tendance à accroître la vulnérabilité de Djibouti aux
événements qui s’y déroulent. Djibouti tente actuellement d’assumer un rôle de chef de file par le
biais du bureau djiboutien de l’Intergovernmental Authority for Development (IGAD),
organisation de développement et de résolution des conflits composée de six pays membres de
l’Afrique de l’Est. L’IGAD bénéficie d’une assistance d’un groupe de bailleurs de fonds.
35.
Gouvernance/Corruption. L’élection d’un nouveau Président dans le cadre
d’élections multipartites qui ont eu lieu au milieu de 1999 atteste d’un système de gouvernance
relativement inclusif et ouvert. Le nouveau Président a clairement déclaré son intention
d’améliorer la gouvernance de l’Etat. Par ailleurs, la faible qualité de la performance de la
fonction publique et du secteur public dans son ensemble constitue une contrainte majeure à la
croissance économique et à la réduction de la pauvreté, comme il en a été fait état
précédemment. Le cadre incitatif inadéquat qui récompense davantage les relations que la
performance, n’incite pas à l’efficacité. Afin de préparer le terrain pour la réforme de la fonction
publique, le Gouvernement envisage de réformer les caisses de retraite afin d’en garantir la
viabilité et pérennité financières. En outre, la privatisation de certains grands services devrait
également améliorer la compétitivité et accroître la transparence.
36.
Bien qu’il n’existe pratiquement pas de preuves concrètes, il est fait état d’une
perception généralisée de mauvaise gestion des ressources publiques. Afin de permettre au grand
public de se plaindre de la prestation des services publics, le Gouvernement a procédé à
l’établissement d’un Bureau de l’Ombudsman. En novembre 1999, la Banque a apporté son
soutien à l’organisation d’un forum visant à informer le public du rôle et des fonctions de ce
nouveau bureau. D’ici la fin de l’année une conférence devrait être organisée avec la
participation de la société civile pour discuter la qualité et la capacité du système judiciaire.
L’objectif de la conférence sera d’établir un diagnostic des lacunes du système et de
recommander les réformes qui s’imposent. Par ailleurs, les divers débats publics et conférences
organisés au cours de l’année écoulée, pour la plupart sous l’égide du Président, ont mis l’accent
sur les réformes visant à améliorer la performance du secteur éducatif. Ces conférences ont
abouti à une stratégie nationale pour l’éducation, discutée lors de la Table ronde organisée en
octobre 2000 avec la participation de la Banque. Il est prévu que des approches similaires seront
adoptées pour dégager un consensus national sur la santé et la réduction de la pauvreté.
37.
En dépit de la capacité limitée du Gouvernement à assurer une mise en œuvre
effective des réformes liées à la gouvernance, le climat de franchise dans lequel se déroulent les
discussions autour des grandes orientations de politique est indicatif de la nouvelle tendance en
faveur d’une plus grande ouverture et inclusion. La Banque collaborera avec le Gouvernement à
l’amélioration de la capacité institutionnelle et, par le biais d’enquêtes ciblées aux ménages, aux
entreprises, et aux agents de la fonction publique, à l’identification des sources et de l’ampleur
de la corruption. L’appui de la Banque en ce domaine visera, entre autres, à : (a) assurer des
dispositifs adéquats de gestion financière pour les projets financés par la Banque ; (b) exiger la
transparence et la divulgation par le biais d’audits ; et (c) encourager le recours à des
organisations non gouvernementales lorsque cela s’avère possible. En outre, la Banque se
propose de traiter systématiquement de la question de gouvernance dans le cadre d’un examen
national de gestion et responsabilisation financières au cours de l’exercice 2002 et de revues
régulières des dépenses publiques à partir de l’exercice 2002.
Questions environnementales
38.
Djibouti fait face à plusieurs contraintes environnementales importantes. Le
surpâturage sur des terres arables et pastorales extrêmement rares et fragiles a intensifié la
désertification et fortement dégradé le sol et la végétation. La forte demande en bois de feu
contribue également à aggraver le problème. L’eau potable est limitée par le faible niveau des
précipitations et leur irrégularité ainsi que par une évaporation rapide. Les ressources en eau de
surface et souterraines sont très rares – il n’y a pas de fleuve permanent -- et l’exploration et
exploitation des nappes aquifères souterraines sont difficiles. Le taux d’urbanisation élevé et les
flux de réfugiés ont également contribué à la dégradation de l’environnement du fait de la
concentration de déchets et polluants, de la dégradation du système d’assainissement déficient, et
de la pression accrue sur les rares ressources hydriques. L’aménagement incontrôlé de la zone
littorale et la pollution du port, principaux atouts de la croissance, constituent également un
enjeu environnemental important. L’absence d’installations adéquates de collecte et traitement
des déchets des navires a pour conséquence des déversements illégaux qui mettent en danger les
ressources côtières et marines écologiquement vulnérables. La pollution réduit également le
potentiel de l’écotourisme et des installations touristiques connexes.
39.
Le Gouvernement a arrêté diverses mesures en vue de remédier aux problèmes
environnementaux. Le Ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement du territoire,
établi en 1997, a récemment été chargé de la gestion de l’environnement et rebaptisé Ministère
de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement. Un plan national d’action environnementale,
complété en 1999, esquisse les actions prioritaires suivantes :
• Promulgation et renforcement du cadre juridique environnemental et établissement d’un centre
d’information et de connaissances pour les éducateurs, le secteur privé, et le grand public.
• Création et dissémination dans les écoles d’un curriculum visant à accroître la sensibilité aux
questions environnementales.
• Actions dans tous les secteurs pour améliorer l’alimentation en eau, la qualité de l’eau, et les
services d’épuration des eaux usées dans le but de préserver la santé publique, de réduire les
dommages écologiques, et de contrôler les impacts économiques adverses. Les actions
spécifiques qui ont été recommandées sont notamment : la réhabilitation du système d’égout
de la ville de Djibouti et l’amélioration de la gestion des déchets solides pour remédier aux
problèmes des déchets des cliniques et hôpitaux.
• Coopération régionale plus étroite en ce qui concerne la gestion de la zone littorale.
Actuellement le Programme stratégique d’action pour la Mer Rouge et le Golfe d’Aden
garantit un cadre coopératif pour la conservation et gestion à long terme des ressources
côtières et marines. Le programme est mis en œuvre par les trois agences d’exécution du
FEM : PNUE, PNUD et Banque mondiale. Une action de suivi en gestion de la zone littorale
recommandée par le plan d’action concerne un programme de renforcement institutionnel et
de formation visant à renforcer la protection de la biodiversité terrestre et marine.
40.
La Banque n’envisage pas de projets autonomes pour la protection de
l’environnement mais elle intégrera les intérêts environnementaux dans le programme global de
coopération. D’autres initiatives environnementales seront coordonnées avec les bailleurs de
fonds, mieux placés pour prendre l’initiative d’actions autonomes.
II. Perspectives et Programme de Développement du Pays
Priorités et objectifs stratégiques de développement de l’Etat
41.
Bien que l’Etat ait identifié ses objectifs prioritaires de développement—réduire la
pauvreté et le chômage ; améliorer l’accès aux services essentiels tels que l’éducation et la santé ;
et poser les bases d’une croissance durable menée par le secteur privé—il n’a pas encore arrêté
de plans d’action pour atteindre ces objectifs. Des discussions ont eu lieu tout au long de la
préparation du CAS et du rapport intermédiaire PRSP et se poursuivront dans le cadre de la
version finale du PRSP, du PRGF, et de la préparation de l’opération proposée d’ajustement
structurel appuyée par la Banque. Sur la base des discussions qui se sont déroulées à ce jour, le
Gouvernement envisage les actions clés suivantes :
• Mettre en place un environnement macro-économique plus durable et améliorer la
compétitivité. En particulier, il est nécessaire de surmonter la crise budgétaire actuelle et de
résorber les arriérés afin de rétablir la solvabilité de l’Etat et garantir le retour à une
prestation normale des services publics. Il est également envisagé d’améliorer le code des
investissements, de libéraliser les marchés du travail et d’établir des zones franches pour
renforcer la compétitivité.
• Restaurer la croissance en améliorant le climat de l’investissement privé et en tirant le
maximum d’avantages de l’augmentation du trafic éthiopien transitant par le port.
L’amélioration de l’efficacité du port et de ses infrastructures connexes est un objectif clé. Le
fait de confier les opérations portuaires à un opérateur privé devrait améliorer le climat des
investissements et développer les opportunités axées sur le secteur privé.
• Améliorer les indicateurs du développement humain en relevant le niveau de scolarisation, en
améliorant l’accès aux services de santé et en luttant contre la prolifération des maladies
infectieuses telles que la tuberculose et le VIH/SIDA, ainsi qu’en améliorant l’accès des
pauvres aux services de base et aux opportunités économiques et en ciblant l’assistance aux
plus vulnérables.
• Résoudre le problème de la rareté de l’eau et des pénuries d’électricité en privatisant et en
commercialisant les services publics de l’eau et de l’électricité, en explorant des sources
alternatives d’eau potable, et en explorant les sources alternatives au fuel, notamment
l’énergie géothermique, dont Djibouti semble disposer en abondance mais qui n’a pas encore
été exploitée commercialement.
42.
Le Gouvernement a pris, ou fait part de son intention de prendre, un certain nombre
des mesures susmentionnées dans le cadre des réformes structurelles et de stabilisation.
Toutefois la faiblesse des capacités institutionnelles continuera à limiter l’aptitude de l’Etat à
traduire cette volonté par des changements de politique. La stratégie de coopération de la Banque
a été formulée en gardant cette contrainte à l’esprit.
Perspective à Moyen Terme (2000-2003)
43.
L’environnement extérieur. En tant que petit pays doté de rares ressources
naturelles, Djibouti dépend, et continuera à dépendre, de l’assistance extérieure et des recettes du
commerce de transit/transbordement. Les développements qui se produisent dans la Corne de
l’Afrique sont à la fois une source potentielle d’instabilité mais également de complémentarité.
Djibouti est un débouché naturel pour l’Ethiopie enclavée avec ses 60 millions d’habitants et une
économie de plus en plus ouverte. Toutefois la dépendance vis-à-vis de l’assistance et des
événements extérieurs demeure une source de vulnérabilité pour la situation budgétaire et la
balance des paiements du pays.
44.
Scénario de référence. Le scénario de référence repose sur l’hypothèse de la mise en
œuvre intégrale du programme économique et financier (PRGF) appuyé par le FMI. Les cibles
quantitatives de ce programme sont illustrées au Tableau 2. Dans ce scénario la croissance
enregistre une reprise progressive à moyen terme à des niveaux qui permettront un modeste
redressement du revenu par habitant. Cette perspective envisage un taux de croissance de
4,2 pour cent en 2002 (contre une moyenne de 1,5 pour cent au cours de la période 1998-99), et
une réduction progressive du déficit budgétaire à environ un demi point de pourcentage du PIB
au cours des années 2001-2003. Cependant, il est prévu que la balance extérieure demeure
fragile, le déficit du compte courant augmentant fortement au cours de la période 1999-2001
pour atteindre une moyenne de 6-7 pour cent du PIB avant de se stabiliser aux environs de 3 pour
cent en 2003.
45.
Le scénario de référence est basé sur les progrès enregistrés au niveau de la mise en
œuvre des réformes structurelles et de stabilisation. La croissance dériverait principalement de
l’investissement privé, notamment l’investissement direct étranger (IDE) axé sur les marchés
régionaux. Les réformes structurelles en cours et projetées, dont la privatisation et la réforme des
codes du travail et des investissements, devraient améliorer le climat de l’investissement privé.
Sur le front budgétaire, le scénario de référence est basé sur l’hypothèse d’une réduction
progressive des dépenses récurrentes--la masse salariale en particulier ; une augmentation
régulière des dépenses de capital aux infrastructures sociales de base ; et l’adoption d’un
programme crédible d’apurement des arriérés. Compte tenu de la volonté du Gouvernement
d’entreprendre d’importantes réformes et en l’absence de tout changement imprévu dans
l’environnement extérieur, le scénario de référence semble réalisable. Les risques qui y sont
associés sont décrits à la Section IV.
46.
Scénario haut. Des niveaux supérieurs de croissance économique sont possibles
avec l’adoption d’une enveloppe plus exhaustive de mesures de politique, dont une approche
plus agressive en matière de compétitivité. Le scénario haut repose sur l’hypothèse d’une
réduction plus nette des dépenses publiques non productives jointe à une réallocation d’un bon
rapport coût-efficacité des dépenses en faveur des infrastructures de base et du capital humain.
Bien que dans le cadre du présent scénario, la croissance ne serait pas nettement supérieure à
celle du scénario de référence pour la période du CAS, les bases d’une croissance plus rapide
auraient ainsi été posées. Les avantages de telles politiques pourraient prendre un certain temps
pour se matérialiser.
47.
Scénario bas. La croissance continuerait à stagner en cas de dérapage sur le plan de
la stabilisation ou sur des questions telles que la privatisation, la réforme de la fonction publique,
la réforme des caisses de retraite et la réforme des entreprises publiques. Une croissance
stagnante serait vraisemblablement à l’origine d’une nouvelle accumulation d’arriérés,
exacerberait les déséquilibres budgétaires et la fragilité du compte extérieur, éroderait encore
davantage la confiance des investisseurs, et pourrait éventuellement mettre fin à l’assistance
internationale. Dans le cadre du présent scénario, les taux de croissance se maintiendraient aux
niveaux des dernières années (soit entre 1 et 2 pour cent par an), le revenu par habitant
poursuivrait sa spirale descendante, et la situation sur le plan de la pauvreté se dégraderait
vraisemblablement. Tout développement adverse dans la région ne ferait qu’aggraver la
situation.
Tableau 2. Scénario économique de référence
Estimation
1999
2000
Projections
2001
2002
2003
PIB réel aux prix du marché
Inflation (IPC)
1,4
2,0
Recettes et subventions publiques
dont subventions
Dépenses récurrentes
31,2
7,5
30,2
Surplus/déficit (-) courant
Dépenses d’investissement
Solde budgétaire global
(Variations annuelles en %)
2,3
3,2
4,2
2,0
2,0
2,0
(En % du PIB)
33,7
33,1
32,4
8,6
7,9
7,5
28,8
29,1
28,1
1,0
3,1
-2,1
Exportations de biens & services
dont marchandises
Importations de biens & services
dont marchandises
Transferts courants nets
Solde compte courant
271,1
69,2
351,4
264,4
61,8
-18,5
Endettement extérieur officiel
Stock de la dette intérieure*
Stock des arriérés intérieurs*
Taux de change officiel (FD/$EU)
54,1
17,0
23,4
177,7
4,2
2,0
31,7
6,7
27,3
4,8
4,0
4,3
4,4
4,8
4,6
4,8
4,8
0,0
-0,6
-0,5
-0,5
(En millions de dollars EU)
278,4
290,5
307,4
326,9
73,2
79,9
89,3
99,0
373,4
393,0
399,6
407,5
280,9
296,6
302,4
309,1
58,8
59,5
58,7
56,6
-36,2
-43,1
-33,5
-23,9
(En % du PIB)
53,2
50,0
46,4
41,8
…
…
…
…
…
…
…
…
177,7
177,7
177,7
177,7
Source : Données officielles (Ministère de l’Economie et des Finances) ; estimations et projections de la Banque
mondiale
Le stock projeté de la dette et des arriérés intérieurs dépendra d’un plan de restructuration et refinancement actuellement en
préparation.
III.
Stratégie de Coopération du Groupe de la Banque
A. Leçons du passé
48.
L’assistance de la Banque représente 12 projets pour un montant total de 80 millions
de dollars. Aucune opération de crédit n’a eu lieu au cours de la période 1991-96 ; quatre projets
représentant un montant total de 39 millions de dollars ont été approuvés au cours de la période
1997-2000. Les études économiques sectorielles et le dialogue de politique avec la Banque ont
été limités. Néanmoins quelques enseignements précis peuvent être tirés des travaux entrepris à
ce jour, notamment à partir des Rapports d’audit de la performance des projets réalisés par le
département OED qui fournissent une orientation pour les opérations futures :
• Le niveau de la capacité institutionnelle et d’exécution est faible, tout comme la planification,
la coordination et le suivi des projets et programmes de développement. L’assistance
technique extérieure n’a pas toujours visé à renforcer les institutions locales ou à assurer le
transfert des connaissances ad hoc aux citoyens.
• La pérennité des initiatives et investissements antérieurs, en particulier sur le plan des
infrastructures, n’a pu être garantie en partie du fait d’un financement inadéquat à
l’exploitation et à la maintenance et en partie pour des raisons de contraintes budgétaires.
• La Banque a surestimé l’état de préparation de l’Emprunteur pour la mise en œuvre des projets
et son niveau de familiarité aux procédures de la Banque, notamment en ce qui concerne les
passations de marchés et les décaissements. En conséquence l’exécution des projets a
enregistré des retards.
• Djibouti est très vulnérable aux développements qui se déroulent dans la région instable de la
Corne de l’Afrique et du Moyen-Orient.
49.
Participation. La stratégie sous-jacente du CAS a été développée en consultation
avec les chefs de file du pays, les décideurs de haut niveau, et la communauté des bailleurs de
fonds. Les discussions avec les deux derniers groupes se sont déroulées conjointement au
processus en cours de préparation d’un document de Stratégie de réduction de la pauvreté. Des
représentants de la société civile ont également été consultés. Les parties prenantes font preuve
d’une large convergence de vues sur les principaux objectifs et les principales contraintes au
développement du pays.
50.
La société civile de Djibouti n’a pas une longue tradition de participation aux enjeux
du développement. La majorité des projets et programmes en cours et prévus de la Banque
comportent des composantes conçues pour encourager une telle participation. Le Projet de Fonds
social et Travaux d’intérêt public, approuvé par le Conseil d’administration le 25 mai 1999, est
exécuté par l’ADETIP, agence non gouvernementale. L’ADETIP reçoit des propositions de
sous-projets de la part des diverses parties prenantes ; les ONG et consultants privés aident les
communautés bénéficiaires à préparer les fiches de présentation des sous-projets. Le projet en
cours de Réintégration des Anciens combattants (1998) intègre des ONG locales et des
associations communautaires à la conception et exécution de micro-projets visant à aider les
anciens combattants à se réintégrer à la vie civile. Un fonds fiduciaire norvégien administré par
la Banque est utilisé pour faciliter un dialogue national sur les réformes du secteur de
l’éducation. Sous l’égide du Président de Djibouti, le dialogue s’étend aux organisations
communautaires et autres segments de la société civile. Enfin, le processus de PRSP continuera
d’être largement participatif. Le Gouvernement a préparé un PRSP intermédiaire au début de
septembre qui servira de base aux discussions qui se dérouleront dans le cadre d’un atelier
national consacré à la réduction de la pauvreté prévu en décembre 2000.
B.
Focalisation Stratégique du CAS
51.
L’objectif de réduction de la pauvreté—pierre angulaire de la stratégie de
coopération de la Banque—ne peut être matérialisé que dans le contexte de la croissance
économique et en garantissant que les pauvres tireront avantage de cette croissance grâce à de
meilleurs services sociaux de base. Tenant compte de la faible capacité institutionnelle du pays,
l’assistance de la Banque au cours de la période du CAS (Exercices budgétaires 2001-03) devra
être axée sur quelques domaines où son impact sera le plus important à court terme pour la
croissance et la pauvreté, où la Banque est en mesure de catalyser le soutien d’autres bailleurs de
fonds, et où des progrès rapides peuvent être réalisés pour améliorer les capacités
institutionnelles de l’Etat. Tenant compte des leçons susmentionnées, qui soulignent sans
ambiguïté la nécessité d’envisager le développement de Djibouti sur une période de temps assez
longue, le présent CAS doit être considéré comme la première phase d’une stratégie à long
terme. Sur la base de ces considérations, la stratégie repose sur deux piliers :
• Interventions directes pour réduire la pauvreté visant à redresser les taux de scolarisation
extrêmement faibles ; à faire face aux immenses besoins en matière de santé, notamment en
ce qui concerne les épidémies de VIH/SIDA et de tuberculose ; et à préparer un programme
d’assistance pour les groupes vulnérables afin d’atténuer l’impact de l’ajustement.
• Mesures en faveur de la croissance et de la création d’emplois par le biais de réformes
structurelles visant à rétablir la compétitivité, créer des opportunités pour l’investissement
privé, et développer les services d’infrastructure portuaire de sorte que le port puisse tirer le
maximum d’avantages du trafic de transit accru vers et en provenance de l’Ethiopie.
Appui à la réduction de la pauvreté et à la valorisation du capital humain
52.
Document stratégique de réduction de la pauvreté (PRSP). Pour accentuer le
soutien dans ce domaine critique, la Banque en collaboration avec d’autres bailleurs de fonds
aide le Gouvernement à préparer une stratégie de réduction de la pauvreté qui articulera des
stratégies consensuelles et fournira un cadre pour la mobilisation de l’appui des bailleurs de
fonds autour de ces stratégies. Les Djiboutiens ont déjà préparé un document préliminaire qui
devrait être finalisé sous peu. Un PRSP détaillé est prévu pour l’exercice 2002. La Banque
collabore également avec les autorités à la préparation de plusieurs études analytiques –dont un
diagnostic détaillé de la pauvreté dans le pays et un examen des dépenses publiques—qui
mettront en lumière les initiatives du Gouvernement en faveur d’un filet de protection qui
atténuera l’impact des réformes structurelles envisagées.
53.
Education. Etant donné le faible niveau de scolarisation au cycle primaire et la piètre
qualité du système éducatif, l’éducation est un secteur prioritaire pour le Gouvernement et la
Banque. Le Gouvernement, dans le cadre d’une assistance de la Banque et d’un financement de
bailleurs de fonds, a mis au point une stratégie nationale pour l’éducation dont le but est d’arriver
à un taux de scolarisation au cycle primaire de 80 pour cent en 2010, d’étendre l’accès à
l’enseignement à tous les Djiboutiens, de réduire les disparités entre les sexes au niveau de la
participation à l’école, et d’améliorer la qualité par la mise à disposition de matériel pédagogique
et d’enseignants qualifiés. Outre l’appui qu’elle apportera au Programme d’amélioration et accès
aux écoles, la Banque prépare actuellement une note stratégique pour le secteur de l’éducation
qui constituera une contribution additionnelle au processus. La stratégie nationale pour le secteur
de l’éducation viendra étayer le programme de coopération futur de la Banque et servira de
véhicule à l’appui des bailleurs de fonds. Le Projet en cours de Fonds social et Travaux d’intérêt
public financé par la Banque et administré par l’ADETIP contribue à la réhabilitation d’écoles et
devrait servir de cadre à la construction de nouvelles salles de classe.
54.
Santé. La situation du pays est précaire en ce qui concerne la santé et les installations
de soins sont inadéquates. Les contraintes à une couverture accrue des services sont, entre autres
: (a) l’absence d’un cadre de politique sectorielle pour orienter le financement, la gestion et la
prestation des services de soins de santé et d’une stratégie des soins de santé primaire basée sur
le fardeau de maladies ; (b) la faible organisation du secteur et de la capacité institutionnelle ; (c)
la forte dépendance vis-à-vis des soins curatifs, avec des priorités budgétaires accordées aux
hôpitaux, d’un moins bon rapport coût-efficacité que les centres de santé pour ce qui est de la
prestation des services essentiels ; (d) l’absence d’une information sanitaire de base, y compris
de données épidémiologiques et de données relatives aux patients ; et (e) des allocations
budgétaires inadéquates, une piètre gestion des ressources, ainsi qu’une dépendance excessive
vis-à-vis du financement extérieur, ce qui engendre le problème de viabilité.
55.
Le soutien de la Banque en ce domaine portera principalement sur : (a) l’assistance
au Gouvernement pour développer une stratégie sectorielle ; (b) la collaboration avec le
Gouvernement, dans le cadre de l’Examen des dépenses publiques, en vue d’améliorer
l’efficacité des allocations à la santé en tant que secteur prioritaire ; (c) la mobilisation de l’appui
des bailleurs de fonds autour de cette stratégie ; et (d) l’assistance au Gouvernement pour la
préparation d’un projet à la santé, qui mettra l’accent sur la santé publique et la lutte contre les
maladies infectieuses, à être financé par la Banque au cours de l’exercice 2002.
56.
Protection sociale. La pauvreté, phénomène déjà répandu et très visible, augmentera
vraisemblable avec la mise en œuvre des réformes économiques envisagées. Le chômage
pourrait dépasser son taux actuel de 45 pour cent suite à la réforme de la fonction publique et à la
privatisation. Toute réduction de la masse salariale du secteur public, que ce soit par le biais
d’une réduction des effectifs ou des barèmes salariaux, pourrait affecter les pauvres qui reçoivent
des transferts de parents employés. En outre, étant donné que le panier des biens de
consommation est à forte intensité d’importations, ce même pour les familles les plus pauvres,
tout ajustement du taux de change qui ne serait pas accompagné d’un programme adéquat de
protection sociale aurait un impact adverse sur les plus vulnérables. Les réfugiés qui fuient les
conflits de la Corne de l’Afrique contribuent à la recrudescence de la pauvreté et surchargent les
services publics. De nouveaux programmes de protection sociale pourraient attirer davantage de
réfugiés économiques en provenance des pays voisins, facteur dont il y a lieu de tenir compte
lors de l’élaboration des programmes.
57.
Le système de protection sociale en place bénéficie principalement à ceux qui
travaillent dans le secteur formel et au Gouvernement. Il comporte un régime de retraite et
diverses formes de protection législative et réglementaire applicables aux travailleurs du secteur
formel. Les lacunes du système actuel sont, entre autres : (a) une couverture limitée excluant la
majorité des pauvres et bénéficiant principalement aux non pauvres ; (b) des avantages trop
importants pour pouvoir être soutenus à long terme (certains programmes ne sont déjà plus en
mesure de faire face à leurs obligations) ; (c) des systèmes d’information et d’administration
faibles pour la conception, l’exécution et le suivi des programmes de protection sociale en
général et pour les plus défavorisés en particulier ; (d) l’évasion aux paiements ; et (e) l’absence
d’une gestion adéquate des fonds, avec des ressources fréquemment utilisées pour financer les
obligations de dépenses courantes du Gouvernement. La Banque apportera son appui au
Gouvernement pour ce qui est de la conception d’un système de protection sociale plus conforme
à la capacité de financement du pays et qui assurera une couverture à ceux qui en ont le plus
besoin.
58.
Les spécificités des interventions de la Banque en ce domaine seront plus clairement
définies dans le contexte du PRSP, notamment l’assistance de la Banque pour analyser les
caractéristiques et résultats du système formel de protection sociale (des programmes d’emploi et
d’assistance aux programmes de retraite) de sorte à ce que le système soit davantage viable et
effectif pour réduire la pauvreté et remédier aux conséquences de l’ajustement. Le crédit proposé
à l’ajustement structurel abordera certains déséquilibres macro-économiques du système de
protection sociale, notamment au niveau des retraites. Toutefois, l’ajustement des systèmes de
protection sociale implique généralement de longues périodes de réformes soutenues ainsi que
des changements institutionnels systématiques et un renforcement des capacités. La Banque
collaborera avec le Gouvernement et les principaux partenaires à la préparation d’une note
stratégique de protection sociale (exercice 2002) en parallèle au PRSP. Dans le cadre du scénario
haut, cette initiative devrait contribuer à renforcer la composante d’appui à la protection sociale
d’un deuxième crédit à l’ajustement structurel au cours de l’exercice 2003 visant à mettre en
œuvre les réformes institutionnelles requises.
Rétablir la croissance et la pérennité budgétaire
59.
Une croissance durable qui inverserait la baisse du revenu par habitant et étendrait
ses bienfaits aux pauvres est le principal instrument de réduction de la pauvreté. Le retour à une
situation de viabilité budgétaire et de compétitivité économique est un préalable essentiel à une
croissance durable. La Banque travaille en étroite collaboration avec le FMI afin d’aider le
Gouvernement djiboutien dans son programme de réformes structurelles et de stabilisation.
Compte tenu de la faiblesse des capacités institutionnelles du pays et autres enjeux connexes de
gouvernance, la Banque contribue à renforcer la capacité locale et fournit des conseils dans le
cadre du Projet en cours d’Assistance technique à la réforme économique – PATARE.
60.
L’appui de la Banque aux réformes structurelles à entreprendre pendant la période du
CAS mettra l’accent sur : (i) l’amélioration de l’environnement pour l’investissement privé, la
réduction du rôle de l’Etat dans l’économie, et l’amélioration de l’efficacité d’ensemble par le
biais de la privatisation ; (ii) la réforme de la structure des dépenses publiques, notamment la
masse salariale du secteur public ; et (iii) l’amélioration de l’efficacité du port et des
infrastructures y associées en tant que pôle de croissance.
61.
Privatisation. Les objectifs seront d’améliorer la performance globale des
entreprises à privatiser et des activités en aval qui dépendent de ces entreprises pour les intrants
ou services, et de minimiser le fardeau que constituent les entreprises inefficientes sur le budget.
La privatisation constituera un signal robuste de l’engagement du Gouvernement vis-à-vis du
secteur privé et contribuera à attirer l’investissement privé, notamment l’investissement direct
étranger.
62.
Plusieurs des grandes entreprises publiques, en particulier les services de l’eau et de
l’électricité (ONED et EDD), se caractérisent par la faible qualité de leur service, avec des
interruptions occasionnelles de services et une situation financière en rapide détérioration. A
l’exception du port, toutes les entreprises publiques sont insolvables. Cette situation s’explique
par : (a) un niveau très élevé d’arriérés de la clientèle, d’une moyenne de 15 mois de ventes ;
(b) un fossé grandissant entre des ventes stagnantes, un nombre limité de clients, des coûts
d’exploitation trois fois supérieurs à la moyenne régionale, et des pertes techniques importantes ;
et (c) l’absence de pressions concurrentielles sur ces monopoles jointe à leur incapacité à fixer et
réviser les tarifs librement, ce qui créé un déséquilibre entre les coûts de production et les tarifs.
63.
Pour redresser la situation de ces entreprises, le Gouvernement a mis en œuvre un
programme de privatisation. Les deux entreprises nationales de télécommunications ont été
fusionnées en une société anonyme, étape initiale en vue de leur privatisation. Le Gouvernement
s’est par ailleurs engagé à transformer toutes les autres entreprises publiques en sociétés
anonymes d’ici le début de 2001.
64.
Des études analytiques sur les entreprises individuelles ont été préparées en 1998
dans le cadre d’un projet d’AT appuyé par la Banque. Avec l’assistance de la Banque, le
Gouvernement prépare actuellement une stratégie de privatisation qui servira de cadre au
processus de désengagement. La stratégie envisage en parallèle d’aller de l’avant sur les plans
juridique et régulatoire ainsi que sur le plan du désengagement. Pour ce qui est des cadres
juridique et régulatoire, les étapes consisteront à (a) adopter une loi sur la privatisation ; (b)
procéder à la séparation des activités régulatoires de l’exploitation des entreprises ; et (c)
promulguer la législation régissant la création d’agences régulatoires sectorielles chargées
d’assurer la conformité de suivi par les opérateurs privés des réglementations techniques et
économiques. Le Gouvernement a déjà privatisé ou liquidé quatre petites entreprises (juilletseptembre 1999). Il a signé récemment un accord de concession sur 20 ans avec l’autorité
portuaire de Dubai pour gérer les activités portuaires de Djibouti. La Banque aidera le
Gouvernement à préparer les entreprises restantes—l’aéroport, la compagnie de
télécommunications, et les services publics de l’eau et de l’électricité—à la vente ou à l’octroi de
contrat de gestion pour celles qui risquent de ne pas attirer des investisseurs privés.
65.
Réforme de la fonction publique et des caisses de retraite. La réforme des caisses
de retraite vise à poser les bases d’une refonte de la fonction publique en adoptant un programme
de retraite anticipée. Actuellement, les caisses de retraite ne sont pas en mesure de faire face aux
bénéficiaires existants d’une manière durable et encore moins de faire face aux nouveaux
retraités. Résoudre les problèmes de viabilité financière et de gestion des caisses est un facteur
essentiel pour la réforme envisagée de la fonction publique. La Banque envisage de collaborer
avec le Gouvernement à la restructuration du système des retraites et à la réforme des législations
y afférentes afin d’assurer la pérennité et la rentabilité à long terme des caisses. Ceci consistera
notamment du règlement des arriérés de l’Etat aux caisses de retraite et de l’ajustement des
paramètres des systèmes de cotisation et d’indemnité (taux de cotisation, taux d’indemnité et
base, plafond des bénéfices) en vue de garantir la viabilité du système à long terme. Les réformes
se feront sur la base des recommandations d’une étude en cours sur la réforme des caisses de
retraites menée par la Banque.
66.
Entre-temps, la Banque, en collaboration avec le FMI, apportera son appui au
Gouvernement en préparant le terrain pour une réforme plus exhaustive de la fonction publique
et de l’administration visant à rationaliser les dispositifs institutionnels de la fonction publique,
ses effectifs et sa structure salariale. En tant que première étape, la Banque apporte son appui à la
réalisation d’un recensement de la fonction publique dans le cadre de son projet en cours
d’assistance technique. La Banque apporte également son appui à la réduction des forces de
sécurité dans le cadre du projet pour la Réintégration des anciens combattants. Les deux projets
comportent une composante consacrée au renforcement des capacités.
67.
Le crédit à l’ajustement structurel (SAC) pour l’exercice budgétaire 2001 appuiera
les initiatives de réforme dans les domaines susmentionnés. Le financement de la Banque
viendra en complément à celui fourni par le FMI (et éventuellement la BAD) pour combler le
déficit financier des exercices 2001-03. Cependant, le SAC est subordonné à la présentation par
le Gouvernement d’un cadre crédible de viabilité budgétaire.
68.
Soutien à la croissance grâce au développement des services liés aux activités
portuaires. Le port et l’infrastructure de services qui y est associée constituent à l’heure actuelle
la principale voie de croissance pour l’économie djiboutienne. Avant 1998 environ 85 pour cent
du trafic vers et en provenance de l’Ethiopie transitaient par le port d’Assab et 15 pour cent
seulement par celui de Djibouti. La quadruple augmentation du trafic vers et en provenance de
l’Ethiopie après l’entrée en guerre de ce pays avec l’Erythrée en 1998 a donné une nouvelle
occasion à Djibouti de capitaliser sur sa localisation stratégique. Toutefois, à la même époque,
deux nouveaux ports régionaux de chargement (Aden et Salalah) sont entrés en fonction et ont
attiré les compagnies maritimes qui jusque là avaient utiliser le port de Djibouti en tant que
centre local de transbordement des conteneurs. Les pertes enregistrées par Djibouti ont toutefois
été plus que compensées par l’augmentation du trafic de transit de l’Ethiopie.
69.
L’appui de la Banque visera essentiellement à aider le Gouvernement à améliorer
l’efficacité du port et des infrastructures connexes. Bien que des investissements suffisants soient
en cours ou prévus pour le développement du port, une attention plus particulièrement doit être
accordée au système de transport qui relie le port à l’arrière-pays. Si Djibouti souhaite tirer
pleinement avantage de la croissance du trafic de transit, il lui faut réparer et moderniser le
corridor de transport reliant le port à la frontière éthiopienne. L’Ethiopie a, quant à elle, réparé et
modernisé le tronçon de la route Addis Ababa-Assab menant à la frontière djiboutienne. La
famine qui règne actuellement en Ethiopie et la nécessité de transporter de grandes quantités
d’aide alimentaire au moyen du corridor Djibouti-Ethiopie ont introduit un élément
complémentaire d’urgence au besoin déjà pressant de réparation et modernisation. Afin de
remédier à la situation, un Projet de Corridor routier international a été préparé dans le cadre
d’un calendrier accéléré et approuvé par le Conseil d’administration le 22 juin 2000.
Formation de partenariats/Coordination entre bailleurs de fonds
70.
D’autres agences de développement et bailleurs de fonds apportent également leur
appui à Djibouti pour relever le défi que représente le développement de ses atouts stratégiques
et la satisfaction de ses besoins essentiels. L’aide est principalement assurée par la France (dont
un appui budgétaire), le Japon, l’Italie, et la Banque africaine de développement. Dans une
certaine mesure les bailleurs de fonds cordonnent déjà leur assistance, comme l’a démontré la
réunion d’octobre 2000 au cours de laquelle les bailleurs de fonds au secteur de l’éducation ont
discuté et arrêté avec le Gouvernement une stratégie unifiée d’encadrement des programmes
d’assistance. La Norvège a financé la préparation du document de stratégie présenté par les
autorités à la réunion. L’aide extérieure non budgétaire est principalement consacrée aux secteurs
de l’éducation et du transport qui ont respectivement obtenu 27 et 26 pour cent au cours de la
période 1993-99. Le secteur du transport (principalement le développement du port et des routes)
est un bon exemple de coopération entre bailleurs de fonds. Le Ministère français des Affaires
étrangères apporte son appui à la réhabilitation routière et assure une assistance technique aux
infrastructures, notamment dans le secteur routier. L’Agence française de développement réalise
des études sur la réhabilitation du réseau ferroviaire et du parc roulant en vue d’explorer les
possibilités de concessions ferroviaires. Le Japon et plusieurs pays arabes ont assuré du
financement pour les routes à Djibouti-Ville et ailleurs dans le pays. L’Italie a financé une
section de l’autoroute vers Addis Ababa et fourni des grues à portique pour le port. Le
Programme alimentaire mondial aide le port de Djibouti à construire des installations
d’entreposage et à entretenir la route vers Addis Ababa. L’Union européenne finance une étude
pour la construction d’un corridor routier permanent entre Addis Ababa et le port de Djibouti. Le
récent projet de Corridor routier international de la Banque a également pour but de réhabiliter et
moderniser ce corridor.
71.
Au cours des dernières années l’aide extérieure à Djibouti a diminué de 62 pour cent
(Tableau 3), passant de 15,6 milliards de FD (88 millions de $) en 1993 à 6,5 milliards de FD
(37 millions de $) en 1999. Cette baisse est à attribuer aux préoccupations des bailleurs de fonds
quant à l’efficacité de l’aide qu’ils fournissent compte tenu des faiblesses de l’Etat et aux
pressions internes sur les budgets d’assistance des bailleurs de fonds. Bien qu’il soit peu
probable que l’aide extérieure globale se situe à nouveau aux niveaux d’avant 1993, les secteurs
essentiels pour la croissance future et le bien-être des populations—transport, éducation et
santé—ont enregistré une moindre réduction de l’aide des bailleurs de fonds que la plupart des
autres secteurs. Les principaux bailleurs de fonds ont indiqué qu’ils étaient intéressés à
poursuivre leur appui notamment aux secteurs sociaux et au renforcement des capacités. Outre
son aide budgétaire directe, la France assure une assistance technique à l’éducation et à la santé
et finance les salaires des enseignants et du personnel médical. Pour ce qui est du secteur de la
santé, pour lequel le financement des bailleurs de fonds a été tout particulièrement peu important,
à hauteur de 1,6 pour cent seulement de l’aide totale, la France, l’Italie et l’Espagne financent
environ 30 pour cent des dépenses. La Banque africaine de développement, la Banque islamique
de développement et le Gouvernement japonais se sont engagés à poursuivre leur appui aux
secteurs de l’éducation et de la santé. Les institutions financières arabes (notamment le Fonds
arabe pour le développement économique et social) ont marqué un regain d’intérêt à relever le
niveau de leur appui à Djibouti, à nouveau principalement aux secteurs de l’éducation et de la
santé. L’Emirat d’Abu Dhabi a également fait part de son intérêt à apporter un appui à
l’enseignement supérieur afin de minimiser le coût des bourses d’étude à l’étranger.
72.
La formation de partenariats avec d’autres agences extérieures de financement est
une composante importante de la stratégie de coopération, rendue nécessaire par l’obligation de
concentrer l’aide limitée de la Banque aux grandes priorités. La Banque viserait à atteindre deux
objectifs en ce domaine. Premièrement, elle viserait à améliorer la cohérence des approches des
bailleurs de fonds et de l’Etat aux grands problèmes de développement de Djibouti. Pour ce faire,
elle encouragerait et contribuerait à l’organisation de réunions régulières entre bailleurs de fonds
et instances officielles pour analyser les problèmes sectoriels et macro-économiques et dégager
un consensus sur les stratégies arrêtées pour remédier aux problèmes. Son appui au processus
PRSP contribuerait également à l’adoption d’un cadre global incorporant de manière effective
l’assistance des bailleurs de fonds. Deuxièmement, la Banque viserait à catalyser une aide
financière plus importante de la part d’autres bailleurs de fonds. La Banque devra dès lors aider
le Gouvernement à mettre en œuvre de vastes réformes structurelles, à formuler des stratégies
sectorielles (notamment dans les secteurs de la santé, de l’éducation, et de la protection sociale)
et à améliorer la gouvernance (p. ex., en améliorant la tenue des comptes et les modalités
d’audit), ce pour répondre aux préoccupations des bailleurs de fonds en ce qui concerne la
rentabilité globale des ressources consenties. Dépendant des progrès enregistrés dans la mise en
œuvre du programme de réformes économiques en cours, une réunion des bailleurs de fonds
pour Djibouti sera envisagée vers le milieu de l’exercice 2002.
Tableau 3. Assistance extérieure
Assistance extérieure par secteur(décaissements annuels, en millions de francs djiboutiens)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Infrastructure
3.735
1.498
267
190
75
449
Logement
631
986
923
52
Transport
3.896
4.229
3.610
3.097
737
3.720
dont Port
1.441
1.469
2.713
2.983
296
Aménagement urbain
551
138
155
578
1.263
1.715
Aménagement rural
1.141
861
232
865
842
138
Education
3.802
3.432
3.468
2.778
3.325
2.778
Santé
190
178
171
162
249
164
Finance/Commerce & Industrie
481
360
788
154
125
90
Administration publique
309
315
169
150
214
388
Autres
1.538
2.525
2.310
2.079
2.596
2.004
Total
15.643
13.536
11.801
11.039
10.349
11.498
Assistance extérieure par bailleur de fonds(décaissements annuels, en millions de francs djiboutiens)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
IDA
713
158
466
470
424
507
Japon
1.728
2.307
2.919
2.562
766
2.930
Italie
3.602
3.254
885
71
71
71
Chine
802
135
153
350
523
367
Banque africaine de développement
1.685
1.485
1.635
1.577
807
803
Banque islamique de développement
13
4
13
106
1.129
541
Banque européenne de développement 608
55
408
133
548
810
France
4.142
4.223
3.852
3.802
5.162
4.831
dont Ministère de la Coopération
3.900
4.082
3.717
3.246
2.842
2.613
Fonds arabe pour le développement
618
447
économique et social
Fonds koweïtien
853
684
587
1.170
296
Fonds saoudien pour le développement 879
784
883
798
622
638
Total
15.643
13.536
11.801
11.039
10.349
11.498
Source : Ministère de l’Economie et des Finances, Djibouti.
Gestion du portefeuille
1999
554
1.627
120
146
202
2.172
183
123
283
1.210
6.500
Total
6.768
2.592
20.916
9.022
4.546
4.281
21.755
1.297
2.121
1.828
14.262
80.366
1999
267
1.279
90
279
338
246
64
3.291
2.827
300
Total
3.005
14.491
8.044
2.609
8.330
2.052
2.626
29.303
84
262
6.500
3.674
4.866
80.366
1.365
73.
Le portefeuille de la Banque pour Djibouti consiste de quatre projets actifs—
Assistance technique aux réformes économiques (PATARE), Réintégration des anciens
combattants, Fonds social et Travaux d’intérêt public (ADETIP), et Corridor routier
international. Le projet de corridor routier a été approuvé en juin 2000. Au 31 octobre 2000,
l’ensemble des engagements du portefeuille courant était de l’ordre de 39 millions de dollars,
dont 6,4 millions de dollars ont été décaissés. Le temps écoulé entre la présentation au Conseil
d’administration et la mise en vigueur s’est situé en moyenne à huit mois. L’âge moyen du
portefeuille n’est que de 22 mois.
74.
La performance du portefeuille à Djibouti au cours de l’exercice 2000 est nettement
inférieure à la moyenne pour la région MENA (Tableau 4).
Tableau 4. Performance du portefeuille et cibles
Indicateur
Ratio décaissement
% Projets à risque
% Projets à problème
Indice de réalisme
Indice de proactivité
Performances réelles
EB00
Djibouti
6
75
50
67
100
MENA
18
19
17
88
84
Cibles projetées pour les
exercices budgétaires 2001-2003
EB01
10
50
20
67
85
EB02
15
20
10
100
85
EB03
18
20
10
100
85
75.
Au 31 octobre 2000, 75 pour cent du portefeuille étaient à risque, et deux projets sur
quatre se trouvaient dans la catégorie « insatisfaisant ». Les enjeux d’ordre intersectoriel et
spécifiques au projet—tels que les procédures administratives longues et complexes et les
faiblesses de la capacité d’exécution—ont affecté la mise en œuvre et la performance. Les autres
problèmes sont, entre autres, les retards au niveau des passations de marché et le manque de
familiarité avec les procédures de la Banque en ce domaine.
76.
Après le transfert de la responsabilité opérationnelle de Djibouti de la région Afrique
(AFR) à celle du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) en octobre 1999, le Bureau
géographique pour le Yémen a été chargé de la gestion du portefeuille. La proximité du Yémen
et de Djibouti facilite une fréquente interaction avec les agences d’exécution et l’Etat afin de
veiller à ce que les projets suivent leur cours et que l’assistance est assurée en temps opportun.
En second lieu, le portefeuille a été minutieusement examiné en préparation pour d’un Examen
intégral de la performance du portefeuille-pays—CPPR—au cours du troisième trimestre de
l’exercice 2001. Le CPPR évaluera chaque projet par rapport à ses objectifs de développement,
indicateurs de performance, et réalisation potentielle des objectifs de développement. Les
mesures de suivi s’étendront à la restructuration avec plans d’action détaillés et indicateurs précis
de performance pour chaque projet. Le PATARE a déjà été évalué en profondeur avec le
Gouvernement et un plan d’action a été convenu dont le suivi sera étroitement assuré à la fois par
le Gouvernement et la Banque. En ce qui concerne le projet de Réintégration, la mise en œuvre
s’est améliorée mais le Gouvernement et la Banque sont d’avis que les objectifs de
développement risquent de ne plus être d’actualité compte tenu du temps écoulé depuis la fin de
la guerre civile et des travaux sont en cours pour restructurer le projet.
77.
Le plan de gestion du portefeuille pour l’exercice 2001 comprend les éléments
suivants : (i) le personnel des agences d’exécution sera formé en avril/mai 2001 aux procédures
de passation des marchés et gestion financière de la Banque au cours d’un séminaire de deux
semaines organisé par des cadres du siège de la Banque, du Bureau géographique pour le
Yémen, et du Bureau pour l’Egypte au Caire ; (ii) le Bureau du Yémen s’occupe déjà de mettre
sur pied un centre de ressources en passation des marchés pour assurer une réponse rapide aux
questions des agences d’exécution ; (iii) l’étroite supervision du portefeuille se poursuivra ; et
(iv) la Banque aidera le Gouvernement à entreprendre un évaluation d’impact dans le cadre du
PRSP afin de déterminer l’impact du portefeuille. La dernière évaluation de la pauvreté ayant été
réalisée en 1997, ces évaluations d’impact seront importantes pour prioritiser les objectifs des
nouvelles opérations, ainsi que pour apporter les modifications requises au portefeuille.
C.
Services Prêts et Hors Prêts
78.
Opérations de prêt proposées. Le programme de prêt proposé de la Banque pour les
exercices 2001-03 est présenté au Tableau 5. Les opérations de prêt de la Banque viendront à
l’appui des deux principaux objectifs de la stratégie par le biais de crédits à l’ajustement et à
l’investissement. Les opérations de prêt à l’ajustement structurel prépareront le terrain pour une
croissance menée par le secteur privé, ce avec un filet de protection sociale pour les groupes
vulnérables. Les opérations de prêt à l’investissement aux secteurs sociaux seront directement
axées sur les indicateurs sociaux extrêmement faibles. La Banque visera à catalyser l’appui
d’autres bailleurs de fonds dans ces domaines clés. Conformément aux affectations de la Banque,
le total des opérations de prêt devrait se situer aux environs de 10 millions de $EU dans le cadre
du scénario bas, 22 millions de $EU dans le scénario de référence et 30 millions de $EU dans le
scénario haut.
79.
Le scénario de référence envisage trois opérations : une opération d’ajustement à
l’appui de l’initiative de réforme du Gouvernement, le PPE à l’éducation pour relever les taux de
scolarisation à l’enseignement primaire, soumis au Conseil d’administration en même temps que
le CAS, et assurer un meilleur accès à l’école pour l’ensemble des Djiboutiens, en particulier les
filles, et un projet santé axé sur les soins de santé primaires et préventifs. Le scénario haut
comporterait en outre une seconde opération d’ajustement structurel avec une composante de
protection sociale afin d’atténuer l’impact de l’ajustement. Si le programme de réformes est
abandonné, les opérations de prêt au cours de la période du CAS se limiteront à une seule
opération—le PPE à l’éducation. Le Tableau 5 indique les déclencheurs pour passer d’un
scénario de prêt à un autre.
80.
Le programme d’ajustement structurel contribuera à réduire la pauvreté de diverses
manières dans le moyen et le long terme. Une meilleure gestion budgétaire et pérennité
financière permettront d’éliminer une source de vulnérabilité pour les pauvres en créant un cadre
budgétaire et macro-économique stable propice au développement. Le versement régulier des
salaires permettra d’améliorer la prestation des services de base. L’amélioration de la pérennité
financière des caisses de retraite permettra de traiter le problème de la pauvreté des personnes
âgées en veillant à ce que les retraités ne se retrouvent pas en dessous du seuil de pauvreté.
Enfin, la privatisation devrait être à l’origine d’emplois ce qui permettra de contrebalancer les
pertes d’emploi à court terme et de réduire la pauvreté d’une manière durable.
81.
Services hors prêts. La base de connaissances de la Banque pour la formulation de
stratégies de croissance et de réduction de la pauvreté pour Djibouti est limitée. Avec l’adoption
par le Gouvernement d’un programme de stabilisation et de réforme structurelle, et tenant
compte de son souhait de développer des stratégies de réduction de la pauvreté, la Banque
envisage d’accroître le niveau, l’éventail et la fréquence de son appui analytique et consultatif.
Ces services hors prêts permettront à la Banque d’améliorer ses connaissances du pays, de
renforcer son dialogue avec le Gouvernement sur les questions de politiques courantes, et de
satisfaire les demandes formulées par le Gouvernement en vue de conseils de politique et
d’exemples de pratiques internationales performantes. Le CAS couvre des activités analytiques
et consultatives (AAC) axées sur les réformes structurelles, la réduction de la pauvreté, et la
mobilisation des bailleurs de fonds.
82.
Les activités à réaliser au cours des exercices 2000-03 comprendront un appui à la
préparation d’un document stratégique de réduction de la pauvreté et de notes stratégiques axées
sur le secteur de la santé. En outre la stratégie prévoit un examen des dépenses publiques pour
améliorer la viabilité budgétaire et leur ciblage aux besoins des pauvres, une évaluation de la
gestion financière du pays et des fonctions d’audit, une note stratégique axée sur la privatisation,
une note stratégique axée sur la protection sociale, et une stratégie de réforme des caisses de
retraites. Le suivi des activités économiques en cours permettrait de préserver la sensibilité
générale du programme aux développements émergents. Le programme de travail est illustré à
l’Annexe 1.
SFI, AMGI et collaboration avec le FMI
83.
La SFI n’a aucune activité à Djibouti et Djibouti n’est pas membre de l’AMGI.
Djibouti a des consultations annuelles avec le FMI. La Banque et le FMI poursuivent une étroite
collaboration dans le contexte de ces consultations. Le dernier rapport de consultation relatif à
l’Article IV a été discuté par le Conseil d’administration du FMI le 18 octobre 1999. L’examen
de première année du PRGF a été conclu avec succès en juillet 2000. Le FMI a également assuré
une assistance technique axée sur des questions monétaires, budgétaires et de taux de change.
Scénario
Bas
Tableau 5 : Déclencheurs de passage d’un scénario à l’autre
Référence
Prêt/montant*
10 millions de $
Déclencheurs
• PPE Education
• Déclencheurs du scénario de référence ne sont pas atteints.
22 millions de $*
• Crédit à l’ajustement structurel I
• PPE Education
• Projet Santé
Haut
30 millions de $*
• Progrès satisfaisants en matière de réformes structurelles :
ο Cibles du programme budgétaire du FMI atteintes.
ο Au moins quatre entreprises publiques du secteur de l’infrastructure
préparées pour la vente
ο Amélioration de la performance du portefeuille :
ο Ratio de décaissement tel qu’indiqué au Tableau 4
ο Projets à risque tel qu’indiqué au Tableau 4
ο Progrès en matière de gouvernance :
ο Renforcer les capacités du Bureau de l’Ombudsman pour ce qui est de
l’instruction des réclamations introduites concernant la prestation des
services publics
ο Création d’un bureau national de l’Inspecteur général
• Programme de prêt scénario de
• Réalisation des déclencheurs du scénario de référence, plus :
référence, plus
• Introduction de réformes additionnelles pour améliorer la compétitivité
et la viabilité budgétaire, tel que défini dans le prochain PRSP
• Crédit à l’ajustement structurel II
(avec composante de protection • Augmentation de l’allocation budgétaire aux secteurs sociaux
sociale)
(éducation, santé, protection sociale), tel que défini dans le prochain
PRSP
• Lancement de la mise en œuvre des recommandations clés de
l’Evaluation nationale de la gestion financière et des audits envisagée
pour l’exercice 2002
ο Transparence et responsabilisation accrues de la gestion des ressources
publiques, y compris audits réguliers des principales agences, en
particulier les services d’utilité publique.
* Le crédit à l’ajustement structurel prévu pour l’exercice budgétaire 00 a été reporté à 2001. En conséquence, les opérations de
prêt réelles pour 2000-2003 dans le cadre du scénario de référence seront de l’ordre de 30 millions de dollars et de 38 millions de
dollars dans le cadre du scénario haut, ce pour tenir compte du report.
D.
Suivi et Evaluation de la Performance
84.
Afin de mesurer les progrès accomplis dans le domaine de la réduction de la
pauvreté, le CAS propose de mettre l’accent sur les ratios de pauvreté, la mortalité infantile et
maternelle, et la malnutrition enfantine. Cependant, étant donné que l’impact des interventions
sur ces indicateurs ne peut être observé qu’à plus long terme, la Banque se servira d’indicateurs
intermédiaires ou indicatifs tels que la création d’emplois, l’investissement privé, les taux de
scolarisation dans l’enseignement fondamental, et la proportion de la population ayant accès aux
services de santé. Des points de repères plus spécifiques seront développés dans le cadre du
PRSP. Un suivi étroit des progrès dans ces domaines permettra de mesurer le succès des
initiatives du Gouvernement, y compris celles ayant bénéficié de l’appui de la Banque. Pour ce
faire il faudra disposer d’une base de données de référence adéquate. Sur la base de l’Evaluation
de la pauvreté de 1997, la Banque aidera le Gouvernement à établir une telle base de données
dans le cadre de ses activités consultatives et de coopération pour la préparation du PRSP.
IV. Principaux Risques et leur Gestion
85.
Les principaux risques que comporte le CAS proposé sont les suivants :
• Faiblesse de la capacité institutionnelle et absence d’incitations à la performance pour les
employés du secteur public, jointes à un niveau relativement faible des connaissance risquent
de ralentir l’exécution et de la rendre difficile. Pour remédier à ces problèmes la stratégie
s’efforcera de maintenir la conception des projets et programmes, ainsi que l’opération
d’ajustement, aussi simple que possible. Ainsi, l’opération d’ajustement structurel mettra-telle l’accent sur trois composantes clés--privatisation, réforme des caisses de retraites en
préparation de la réforme de la fonction publique, et amélioration de la gestion budgétaire. La
mise en œuvre réussie de l’opération pourrait donner lieu à une autre assistance en faveur
d’autres réformes. En ce qui concerne l’exécution d’opérations d’investissement, notre
stratégie consistera à recourir aux unités d’exécution existantes, telles que l’ADETIP lorsque
cela s’avère possible (par exemple, pour la construction d’écoles dans le cadre du projet
Education).
• Appui politique aux réformes structurelles, notamment aux réformes du secteur public,
risque de ne pouvoir être soutenu. Dans un petit état urbanisé où la majorité de la population
urbaine dépend directement ou indirectement du secteur public, des réformes en profondeur
visant à atteindre un niveau de viabilité budgétaire—principalement par la réduction de la
masse salariale—rencontreraient une forte opposition qui risquerait d’exacerber les tensions
internes. La Banque en collaboration avec le Gouvernement encouragera le débat public et
une meilleure compréhension des réformes structurelles et ajustements de politique qui
s’imposent.
• Développements régionaux adverses et leur éventuel impact pour Djibouti constituent un
risque. En tant que petit état situé dans une région sujette aux conflits, Djibouti est vulnérable
aux catastrophes naturelles et humaines qui peuvent se produire dans les pays voisins. La
présence de troupes françaises a partiellement mis Djibouti à l’abri des déséquilibres
régionaux et le nouveau Président s’efforce d’assumer un rôle de chef de file dans la
médiation des conflits régionaux, notamment en participant aux récents pourparlers de
réconciliation entre les factions guerrières en Somalie, et en qualité de médiateur dans le
conflit qui oppose l’Ethiopie à l’Erythrée. Djibouti s’efforce également de jouer un rôle de
chef de file régional par le biais du bureau de l’IGAD à Djibouti, organisation de
développement et de résolution des conflits composée de six pays de l’Afrique de l’Est, et
d’un Groupe d’appui de bailleurs de fonds.
James D. Wolfensohn
Président
Par Zhang Shengman
Washington, D.C.
27 novembre 2000

Djibouti CAS FRE - Ministère de l`Economie des Finances

Transcription

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