Etude sub-régionale : Egypte, Libye

Transcription

COMMISSION MEDITERRANEENNE DU DEVELOPPEMENT DURABLE
L'urbanisation et la gestion des villes dans les
pays méditerranéens
Etude sub-régionale :
Egypte, Libye
par Galila EL KADI
Document pré paré pour la Réunion méditerranéenne sur
« Gestion des villes et dé veloppement durable »
Barcelone, 3-5 septembre 2001
Rapport réalisé avec le soutien de la
Commission Européenne, DG Environnement
Original : Français
Avril 2001
Avertissement
Ce rapport a été établi par Mme Galila EL KADI (Urbaniste, chercheur) pour le Plan Bleu et
la Commission Méditerranéenne du Développement Durable, dans le cadre d'une action
soutenue par la Commission européenne.
Les points de vue exprimés dans ce document sont ceux de l’auteur et ne reflètent pas
forcément ceux du Plan Bleu ou ceux de la Commission européenne.
Notice
This document was prepared by Mrs. Galila EL KADI (Urban researcher) for the Blue Plan
and the Mediterranean Commission on Sustainable Development, within the frame of an
action supported by the European Commission.
The views expressed in this report are those of the author and do not necessarily imply
those of the Blue Plan or the European Commission.
Galila EL KADI
PLAN BLEU
Etude sub-régionale. Egypte, Libye
Table des matières
SUMMARY ON EGYPT AND LIBYA...............................................................................................iii
LE CAS DE L'EGYPTE
I. CONTEXTE NATIONAL: URBANISATION ET POLITIQUES URBAINES .......................1
1. Contexte politico-administratif .............................................................................................. 1
2. Structure urbaine.................................................................................................................... 2
3. Les politiques urbaines .......................................................................................................... 7
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
Rappel historique ....................................................................................................... 8
La conquête du désert.............................................................................................. 12
La politique urbaine nationale (National Urban Policy - NUPS) ......................... 13
Les villes nouvelles et satellites : état des lieux .................................................... 17
1995-2001 : Al macahrI'i al Emlaqua : Projets géants .......................................... 20
II. CROISSANCE DES VILLES, IMPACTS ET CADRE DE VIE .......................................25
1. L’urbanisation des terres agricoles ...................................................................................... 25
2. Dynamique spatiale de la métropole.................................................................................... 26
3. Les villes côtières................................................................................................................. 30
4. Densités................................................................................................................................ 32
5. Economie urbaine ................................................................................................................ 33
6. Offre foncière, habitat et transport urbain............................................................................ 36
6.1. L'urbanisation spontanée ............................................................................................ 37
6.2. Transport urbain.......................................................................................................... 40
7. Environnement urbain.......................................................................................................... 41
7.1. Réseaux......................................................................................................................... 44
7.2. Les déchets urbains ..................................................................................................... 45
7.3. La gestion des catastrophes naturelles ...................................................................... 45
7.4. Les maladies infectieuses et les fléaux...................................................................... 47
III. LA GESTION URBAINE .........................................................................................48
1. La gestion urbaine en Egypte............................................................................................... 48
1.1. Le Cadre administratif ................................................................................................ 48
1.2. La structure organisationnelle du gouvernorat ......................................................... 50
1.3. Les fonctions................................................................................................................. 50
2. Les prérogatives ................................................................................................................... 50
2.1. Les fonctions sociales:.................................................................................................. 51
2.2. L'urbanisme et l'aménagement................................................................................... 51
2.3. La gestion des équipements et des services: .............................................................. 51
3. Les sources de financement des gouvernorats ..................................................................... 52
4. Les mesures d’amélioration de la gestion urbaine ............................................................... 52
5. Stratégies urbaines et participation des acteurs: de nouvelles formes de partenariat........... 53
5.1. L’expérience de l’Advocacy planning .......................................................................... 54
5.2.Le projet de la zone de l'aqueduc de Sayéda Zeinab au Caire ................................... 55
5.3. Le rôle des associations de quartier............................................................................ 56
5.4. Le partenariat élargi ................................................................................................... 59
IV. EVALUATION ET CONCLUSION ............................................................................65
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................68
Galila EL KADI
i
PLAN BLEU
Etude sub-régionale. Egypte, Libye
Galila EL KADI
ii
PLAN BLEU
SUMMARY
EGYPT, LIBYA
The one characteristic that these two countries have in common is the concentration of
their population and activities in a very small area compared to the total surface of the
territory, much of which is desert land. The desert represents 94.73% of Libya and 95%
of Egypt.
The differences are morphological, having an effect upon the urban structure and
appearing as follows:
•
Egypt is the Nile valley, a thin strip of land opening fan-like to form the Delta,
which pours out into the Mediterranean. It is within this valley, enclosed by
immense deserts, that the population and all the activities are bundled together. The
coastal space is also, it could be considered, a third desert. There are only five
cities: two large cities: Alexandria (3.3 million inhabitants) and Port-Saïd (469,533
inhabitants), two average size cities, El ‘Arich and Marsa Matrouh and a small
border town, Saloum.
•
Libya is an enormous desert flanked by the Sea to the North, favouring the
concentration of its activities and population along the coastal strip. In addition
Tripoli and Benghazi, most of the secondary Libyan towns are on the Mediterranean.
1. Urbanization and urban policies
Urbanization
Libya is almost twice as big as Egypt in terms of surface area, with 1,775,000 km²
against 1,000,000 km². Its population is 12 times smaller than Egypt's: 4,799,065
inhabitants against 61,452,000 in 1996. This means that the overall population of Libya
is comparable to that of the two coastal cities Alexandria and Port-Saïd (3.8 million
inhabitants). One of the major differences between these two countries, the fact is
worth pointing out, is that of the ratio between population and resources: Egypt is overpopulated and has limited resources, whereas Libya is under-populated and produced
oil.
Other dissimilarities characterize the urbanization factor: in Libya, the urban population
is similar to that of the Northern countries, 86% of the total population, against 43% in
Egypt. However, one common point is that of the high urban polarization to the benefit
of large cities: Tripoli and Benghazi alone total 41.3% of the urban population and
35.5% of the total population; the same proportions appear in Egypt. However, the share
of the urban population with regard to other centres show signs of major differences: in
Libya, a large proportion of the population lives in small towns with more than 5,000
inhabitants whereas in Egypt, the large cities with more than 1 million inhabitants
represent the greater share of the urban population.
As far as demographic growth and migrating movements are concerned, in Libya, the
urban population has grown exponentially since 1954 to the benefit of rural exodus and
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iii
P LAN BLEU
demographic growth. This can be explained by the poverty of the rural areas in terms of
agriculture, resulting in them repelling the population.
However, in Egypt, the end of the rural exodus is concomitant with the beginning of the
third millennium. Since 1976, there have been new urban trends characterized by the
following characteristics: decrease in the numbers of large cities, reduction in the
growth of medium size cities, moderate dynamic evolution of small cities with a high
dynamic movement among the villages, in particular the peri-urban villages.
The reduction in the rural exodus is due to several factors: the increasing cost of living
in the urban environment, especially in large cities; the improved standard of living in
small and medium size towns, attracting new migrants; the adoption of urban lifestyles
in the rural environment (types of dwelling and methods of consumption); improvement
among infrastructures (roads, waters, drains and electricity) and means of transport,
favouring inter-urban mobility between the city and the country, and leading to a
retention of the rural population.
Urban policies
The morphological and demographic unbalance characterizing the two countries has
prompted them to adopt territorial development policies aimed at improving the
cultivated surface area with better re-distribution of populations and activities over the
entire territory, in an effort to adjust the urban armature.
The urban policies apply at different scales (territorial, regional and urban) and have
successively, then in a combined manner, adopted regional and urban development
tools, master plans for cities of different sizes, national urban development schemes,
regional development schemes.
These policies have had direct and indirect impacts on regional development, on the
recomposition of the urban fabric in the large cities, and finally on new urban trends (as
in the case of Egypt).
For instance, in Libya:
•
In terms of the territorial development policies, the creation of the Giant River,
which was launched in 1983 to utilize the fossil aquifer ground water, in order to
bring water up from the South to irrigate the land in the North and supply water to
the coastal urban areas. At the same time, three new industrial cities were
established in the Gulf of Sirte, ensuring continuous urbanization between northeast
and northwest along the coast. The growth in the farmed surface area led to the
creation of three industrial cities.
•
In the regional scale, the Sirte region was equipped with new administrative
functions with the transfer of most ministries and public organizations into the city
of Sirte, which has a privileged geographical location on the coastal motorway.
•
On the urban scale, the impact of the urban policies implemented since 1969 is
becoming evident in the reversal in urban polarization to the benefit of two major
cities, Tripoli and Benghazi and the impulse of the dynamism of secondary cities
like Misratha, Zawya, Al beida and Dernah.
In Egypt, there are three main periods in the evolution of urban policies:
Galila EL KADI
iv
P LAN BLEU
•
The first, extending from 1952 to 1973, is highlighted by major hydraulic projects
(the construction of the Assouan Dam) and the improvement of desert fringes in the
Delta and the Valley. The conquest of the desert was synonymous with the
improvement of the land. On the urban scale, Cairo benefited from two master
plans. The first, in 1953, led to the concentrating of industries in the Greater Cairo
region, increasing urban polarization trends. The construction of a satellite city to
the East reinforced the eastern corridor. The founding of a new district on the west
bank balanced the urban mass on the two banks of the river, but had undesirable
consequences upon the urbanizing of agricultural land.
•
The second period, 1973 to 1995, was marked by tourist development along the
coast of the Red Sea and the Mediterranean and major infrastructure projects for
new cities and satellites. The latter have become the tool for winning back the
desert; their impact on rebalancing the urban armature is nevertheless insignificant.
The transfer of ministries to the new town of Sadat City, halfway between Cairo and
Alexandria, was a failure. The reversal of urban polarization did not go through.
The settling of the urban growth in the large cities has resulted, among other things,
from the policy to improve and renovate the infrastructures and basic equipment. It
was also during this period that a third master plan for Cairo was elaborated in 1983;
the implementation of its main options led to the deconcentration of the activities
and populations toward new urban built-up areas to the East and the West (new city
of October 6), whereas the advent of large industrial areas in desert land, with the
transfer of the major markets to the satellite cities and the refurbishing of the
architectural and urban heritage. Simultaneously, the first urban planning code was
enacted in 1982, and cities and villages were provided with master plans.
•
During the third phase, which began in 1995, the giant projects started, and it is too
early as yet to measure their impact.
2. Urban growth, impacts and lifestyle
In the two countries, urban growth has been to the detriment of farmland; metropolitan
growth rate is less than that of the countrywide growth. Tripoli has grown through the
addition of suburban areas, as is the case in other urban built-up areas. In Egypt, the
problem of urbanization of farmland as informal habitat is cancelling out the efforts to
improve desert land and reducing the share of farmland per inhabitant.
Linear
expansion along the roads of the built-up areas of different sizes has resulted in a
conurbation phenomenon. However, if the urban extension in Libya uses up more space
because of the residential type policy, which is of the horizontal and single-family style,
in Egypt, the using up of the space is due to numbers and is on an alternating process of
conquest and densification.
In both countries, the Governments are obviously incapable of applying laws and
regulations to prevent the urbanization of peri-urban farmlands. Real estate speculation
does not encompass the poorer elements, which have found shelter in Libya in satellite
villages, in spite of the nationalization of the urban land. In Egypt, farmland is private
property whose transformation into building land is prohibited and is the sole answer to
the investment needs of smaller developers and accommodation for low income
elements.
However, although informal habitat in Libya refers essentially to precarious dwellings,
it only represents 2.5% of all the different types of dwellings. Government construction
Galila EL KADI
v
P LAN BLEU
of social housing, beginning in 1976, resulted in the eradication of this type of
construction.
In Egypt, the concept of precarious dwelling in no way characterizes the non-regulatory
or spontaneous. This applies whatever the level of the construction materials that are
hard (concrete framework with brick filling) or property of the land. In this process, the
squatting of public land represents only 4% of the spontaneous zones. In most cases,
there is no effect on property, but the change of land usage is prohibited. However,
various violations of the plot establishing regulations (construction over the entire plot)
and those of construction (reduction of standards) represent illegality factors. The
spontaneous zones arise without any basic infrastructural equipment or any sociocultural amenities or landscaped areas. At present, the production of non-regulated or
spontaneous habitats totals 60% to 80% of the housing produced each year.
Government efforts to improve these sectors automatically begin with an improvement
of the standard of living. These efforts have been made energetically since 1983 and
have resulted in these zones being equipped with basic infrastructures, but without
success in mastering process developments.
•
As far as transport is concerned, there are major divergences. Compared with the
diversification of transport facilities in Egypt (public buses, minibuses, metros and
tram lines in addition to microbuses and private taxis), in Libya the dominant means
of transport is private, consisting of taxis and microbuses as well as private coaches.
•
The supply of drinking water, the drainage and electricity provisions in the urban
fabric of Egypt have considerably improved. In Libya, the supply of drinking water
is one of the major problems, which will be resolved through a green dam
construction project.
•
In both countries, refuse collection is a difficult problem. In Egypt, recourse to
international companies (as is the case in Alexandria) or private local contractors is
becoming increasingly generalized.
In terms of urban management, see the chapter about Egypt; information about Libya
will not allow any sub-regional synthesis to be established.
Galila EL KADI
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P LAN BLEU
Etude sub-régionale. Le cas de l'Egypte
Le cas de l'Egypte
I. Contexte national: urbanisation et politiques
urbaines
1. Contexte politico-administratif
L'Egypte est un Etat - Nation centralisé. L'Egypte est une démocratie parlementaire
depuis 1977. Le Caire est la capitale administrative et économique du pays.
Il existe cinq niveaux territoriaux: la région ( préfecture, mais ce n'est pas encore une
entité administrative à part entière), le gouvernorat (département), le Markaz ( district),
la ville et le village.
Définition de la population urbaine
En 1907, on a tenté une définition de l'urbain qui inclut un seuil démographique
minimum et la forme urbaine : "A town is an area of more than 10 000 inhabitants when
treated as towns unless they really possessed urban characteristics, and even not
overgrown villages". En 1960, cette définition a été abandonnée pour une autre plus
réductrice, basée exclusivement sur le statut administratif. Ainsi sont considérées
comme des villes :
− les capitales des quatre gouvernorats urbains (Le Caire, Alexandrie , Port-Saïd et
Suez);
− les 22 capitales des autres gouvernorats;
− 14 villes considérées comme des unités administratives indépendantes pour des
raisons politiques;
− les capitales de district;
− les villes nouvelles.
A cette simplification de la notion de l'urbain s'est ajoutée l'ambiguïté des critères de
sélection des agglomérations rurales devant accéder au rang de villes. Officiellement
parlant, 57 % de la population de l'Egypte vit dans des agglomérations rurales, mais
certaines d’entre elles ont une population de 120 000 habitants. De nombreuses études
ont montré que ces villages sont devenus villes, par leur morphologie, par les activités
de leur population majoritairement engagée dans les secteurs tertiaires et secondaires et
par l'adoption du mode de vie urbain.
Définitions de l'aire métropolitaine et de l'aire régionale
L'aire métropolitaine (Greater Cairo Metropolitan Region : GCMR) se compose des
trois villes du Caire, de Giza et de Choubra al-Kheima. L'espace régional du Grand
Caire, Greater Cairo Region (GCR), inclut six villes petites et moyennes et 162 villages.
Du fait d'un découpage administratif ancien, le GCMR, ne constitue pas une entité
juridique autonome, mais est partagé entre trois différents gouvernorats.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Tableau 1. Contexte démographique national en 1996
EGYPTE -Population totale (en millions)
61,452
Population urbaine
25 471 122
% Population urbaine
43%
Population rurale
33 801 260
% Population rurale
57%
ARMATURE URBAINE : PRIMATIE
Rang Le Caire
1
Population : Ville du Caire (en millions)
(GCMR; GCR)
6,789
(9,882; 13,143)
Population Le Caire (GCR) / Population /totale Egypte
21,4
Population (GCMR) / Population urbaine Egypte
38,8
Population. agglo de rang 2 (Alexandrie)
3,281
Source : Recensement général de la Population et des Activités (RPA) 1996
2. Structure urbaine
Le réseau urbain en Egypte se caractérise par une forte concentration de la population
dans un nombre très limité de villes et une forte polarisation au profit de la capitale.
Ainsi les trois " multi-millionnaires", le Caire, Alexandrie et Giza (1,5 % des localités),
réunissaient en 1996 41,5 % de la population urbaine; et 81 % des villes comptant entre
20 et 500 000 habitants, ne regroupaient que 22,1 % de la population urbaine.
Le GCR rassemblait en 1996 21,4 % de la population totale du pays (contre 22,1 % en
1986), et 32,2 % de la population urbaine. Le rapport entre Le GCR et la seconde ville
Alexandrie (3,281 millions d’habitants) est de 3 à 1 ; celle-ci est plus de sept fois plus
grande que la troisième ville du pays, Port-Saïd (0,469 million d’habitants en 1996).
Une rupture subsiste pour les villes entre 500 000 et 1 million d’habitants : il n'en existe
qu'une, Choubra al-Kheima, qui fait partie du GCR. Principal pôle industriel : 55 % des
établissements industriels employant 48 % de la force du travail, cette mégapole
concentre plus de la moitié des activités commerciales, culturelles et de services et ses
habitants consomment 42 % des denrées alimentaires tous les ans comme ils accaparent
40% des investissements publics.
Cette situation se répercute à différents niveaux de la structure urbaine caractérisée par
de grandes disparités. Ainsi, la part de la population urbaine dans les villes de plus de
100 000 habitants est écrasante. Elle est passée de 52,3 % en 1927 à 76,2 % en 1986.
Alors que le nombre des villes a augmenté de 3 à 24 au cours de la même période, le
volume de la population a enregistré une légère augmentation, passant de 590 700 à
661 200, ce qui révèle la continuité du processus de concentration dans un nombre très
limité de villes.1 Ainsi, parmi ces villes de plus de 100 000 habitants.
1
Abd El Rahman (Kh.) - "Urbanisation et Évolution de la Hiérarchie Urbaine 1976-1978. Contribution au colloque
sur : La Croissance Urbaine, Causes, Conséquences et Politiques Urbaines. Le Caire 1988.
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PLAN BLEU
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Tableau 2. Evolution de la structure urbaine 1976-1986*
Taille
Plus de 1 500 000
de 500 000 à 1499 999
de 100 000 à 499 000
de 20 000 à 99 999
Total
Pourcentage des
localités
1976
1986
1,9
1,5
0,9
0,96
16,2
15,7
81
81,8
100
100
Nombre des villes
1976
2
1
17
85
105
1986
3
1
20
104
127
Pourcentage de la
population urbaine totale
1976
1986
48
53,1
8
3,4
21,9
21,4
22,1
22,1
100
100
Source : Employment and infrastructure planning for secondary urban settlement, Cairo University,
Institute of Urban and Regional Planning. Final Report, 1987. Les données de 1986 ont été complétées
par nos soins.
* Ces chiffres n'incluent pas les villes de < 20.000 habitants, (70 en 1976 et 59 en 1986), leur prise en
considération ne modifie pas les disparités de la répartition de la population ci-dessus.
** Le nombre total des villes en 1976 était de 177 et 194 en 1986.
La structure urbaine 1927-1986
Si la polarisation urbaine qui caractérise la structure urbaine en Égypte est une
permanence historique, elle n'en fut pas moins renforcée à l'époque contemporaine par
la mise en oeuvre de politiques urbaines qui accentuèrent les disparités en favorisant le
développement des grandes villes au détriment des villes petites et moyennes. Ainsi
lorsque l'Égypte subit sa première "révolution démographique" à partir de 1937, la
croissance annuelle moyenne passe de 1,2 % entre 1927 et 1937 à 1,9 % entre 1937 et
1947 et à 2,6 à partir de 1947, l'exode rural qui accompagna cette croissance a surtout
touché les grandes villes (plus de 100 000 habitants) dont le taux de croissance annuel
moyen fut de l'ordre de 7 % entre 1937 et 1960. Quant au Grand Caire, dont le taux de
croissance annuel moyen commence à dépasser les 4 % à partir de 1937, elle draina vers
elle, une part de plus en importante de l'immigration interne de sorte qu'entre 1960 et
1966 elle avait absorbé 80 % du total des migrants égyptiens.
Tableau 3. Taux annuel moyen d'accroissement des strates urbaines 1927/1986 (en%)
Classe des villes
plus de 1 000 000
de 500 000 à < 1 000 000
de 100 000 à < 500 000
de 50 000 à < 100 000
de 20 000 à < 50 000
de 10 000 à < 20 000
1927-37
2,2
1,7
4,1
1,7
0,9
1937-47
5,8
1947-60
7,9
7
-2,9
5,4
-1,5
10,2
0,3
4
1,7
1960-76
4,4
4,8
5,2
2,5
1,2
1976-86
2,5
2,9
6,5
2,1
-4,2*
Source : El Kadi. G. Nouvelles tendances d'urbanisation en Égypte, permanences et changements.
Égypte Monde Arabe, n° 1,1990, p.32.
* La croissance négative de cette strate urbaine est imputable au glissement de 16 villes, sur les 36 qui la
composent en 1976, vers la strate supérieure.
Les nouvelles tendances de l'urbanisation : 1976-1996
Les données générales de la croissance urbaine en Égypte ne seront modifiées qu'à
partir de 1976, de nouvelles tendances se manifestent au cours de la décennie 19761986. Ainsi l'une des données la plus frappante fut la stagnation du pourcentage de la
population urbaine au cours de cette décennie (43,8 % de l'ensemble en 1976, contre
43,9 % en 1986 et 43 % en 1996). Or celui-ci n'avait cessé d'augmenter de façon
continue et soutenue depuis le début de ce siècle : 17,2% en 1907, 26,4 % en 1937,
37,5 % en 1960 et 43,8 % en 1976.
Galila EL KADI
4
PLAN BLEU
A ces données il faut ajouter la régression, voire la chute spectaculaire dans certains cas,
du taux de croissance des métropoles et des 19 plus grandes villes, contrastant avec une
dynamique relative des villes moyennes ( 20.000 à moins de 100 000), et une très forte
croissance des petites villes et des agglomérations dites rurales. Les quatre gouvernorats
à ville unique, le Caire Alexandrie, Port Saïd et Suez ont vu décroître leur part relative
de la population urbaine entre 1976 et 1986, elle est tombée de 49 % à 45,9 %, le Caire
comptant près de 39 % dans ce déficit. Cette perte en vitesse de la croissance urbaine de
ces grandes villes du Nord a par contre bénéficié aux villes de la Haute Égypte, dont la
proportion de la population urbaine est passée de 24 % à 25,5 % pour la même période.2
La décade 1986/96 confirment le tassement urbain dans les grandes villes amorcée
précédemment. Désormais l'essor des villes n'est plus, pour l'essentiel, que le produit
d'un croît naturel lui même fléchissant. Elles ne doivent presque plus rien aux
migrations, voire même perdent-elles des habitants selon des logiques de
dédensification et de migration centrifuge vers des périphéries et des bourgs satellites
comptabilisés parmi les unités rurales.
Autrement dit:
− les campagnes et le système des hameaux, des villages et des bourgs croissent plus
vite que celui des villes (2,26 % entre 86-96)
− le taux de croissance annuel moyen de l’urbain officiel (1,85 %) est désormais
inférieur à celui de l’Egypte (2,8 %);
− le tassement de la croissance des deux métropoles du Caire et d’Alexandrie est
encore plus accentué.
Tableau 4. Évolution de la population urbaine des grandes villes et
de la campagne environnante
1996
Villes
1976
1986
1996
Population x 1000
Mahalla
191
292
361
395
Tanta
230
283
361
371
Mansura
195
259
337
371
Assyut
150
209
273
343
Zagazig
150
204
244
267
Fayum
134
167
213
261
Kafr el-Dawar
109
146
193
232
Aswan
125
145
191
220
Damanhur
146
171
191
212
Menya
113
146
179
201
Banisuef
90
118
152
172
Qina
69
94
120
171
Suhag
75
103
133
170
Chibin elKôm
81
103
132
160
Banha
64
89
116
146
moyenne des taux des 130 villes secondaires
1976-86
1986-96
taux de croissance
annuel moyen - villes
2,13
0,93
1,74
0,93
2,0’
1,53
2,69
2,32
1,89
0,90
2,47
2,05
2,79
1,88
2,8
1,4
1,13
1,07
2,04
1,18
2,60
1,23
2,50
3,63
2,57
2,52
2,6
1,92
2,68
2,34
2,6
1,81
1976-86
1986-96
taux de croissance
annuel moyen - rural
2,41
2,25
2,41
2,25
2,38
2,22
2,80
2,49
2,95
2,35
3,28
2,69
2,79
1,88
2,8
1,97
1,13
1?0è
2,94
2,48
2,88
4,02
2,90
2,62
2,42
2,47
2,48
1,79
2,73
2,15
2,69
2,31
Source: Observatoire urbain du Caire Contemporain, lettre d’information N° 48, juin 1998.
Le relatif ralentissement de l'urbanisation dans un pays où la croissance démographique
est loin d'être endiguée (de l'ordre de 2,8%), a amené les chercheurs à se poser des
questions et avancer certaines hypothèses qui restent à vérifier par des recherches
approfondies.
2
Cf. supra note 3.
Galila EL KADI
5
PLAN BLEU
Cette tendance a d'abord été attribuée au changement d'orientation de l'émigration : du
rural/urbain au rural international, (Morcos 1982, Sabagh, 1982, dans Moheildine
1992 :3). D'autres auteurs ont adopté l'hypothèse du ralentissement du développement
industriel dans les grandes villes, de la saturation du marché de l'emploi dans le secteur
formel de l'économie et de l'augmentation des coûts de la vie et des loyers (El Kadi,
90 :4, Fergani 1991 :5, Kamal 1991 :6). Certains enfin (Moheildine 1991 :7), établirent
une relation de cause à effet entre l'amélioration et la diversification des moyens de
transport en commun entre le milieu rural et le milieu urbain, et le ralentissement de
l'exode rural, tandis qu'ils attribuèrent la croissance rapide de la strate des petites villes à
l'impact de la politique de décentralisation administrative qui "restitua à ces villes leurs
rôles traditionnel de centres de commerce et d'artisanat " (Moheildine, 1992 :8). Mais
aucune recherche globale ne tenta jusqu'à maintenant de mesurer le poids relatif de
chacun de ces facteurs et de leur corrélation.
Une autre approche procéda d'emblée à une remise en question de la stabilité de la
population urbaine dans la mesure où l'ambiguïté et l'imprécision des notions d'urbanité
et de ruralité faussent les données de base sur la croissance biaisant ainsi l'ensemble des
résultats de l'analyse (El Kadi, 1990 :9). En s'interrogeant sur les critères sur lesquels
s'appuie l'administration pour octroyer le statut de ville à une localité rurale, l'auteur en
déduit que si ces critères étaient appliqués sans considérations d'ordre politique (enjeux
électoraux) ou économique (spéculation), sur les 108 agglomérations rurales de plus de
20 000 habitants recensés en 1986, les données de base sur la répartition des populations
urbaines et rurales seraient inversées.
Quand bien même l'imprécision de notions aboutirait à une apparente stabilité de
l'urbanisation en Égypte, le nivellement qui s'est opéré entre les strates inférieures des
agglomérations urbaines et les strates supérieures des rurales, la diversification des
formes de mobilités, la reprise du rôle des petits centres urbains avec une plus grande
fixation de leurs populations et la régression de la croissance des grandes villes, sont
cependant des faits indéniables. Spécialistes et chercheurs n'y voient pas encore
l'amorce de l'équilibrage de l'armature urbaine. Ils estiment que le problème est moins
celui de la macrocéphalie ou des disparités de l'armature urbaine, que celui du rapport
entre un espace densément peuplé, le Delta et la vallée (4,5 % de la superficie du
territoire et 98 % de la population totale) et l'espace délaissé, le désert.
Les unités administratives côtières
Les unités administratives côtières n'ont pas de définitions spécifiques dans le
recensement des populations et des activités contrairement aux villes frontalières qui
constituent un groupe distinct. Les villes côtières se répartissent sur les côtes de la Mer
Rouge et de la Méditerranée.
3
4
5
6
7
8
9
Moheildine (M.) - "Regular Commuters from an Egyptian Village". Paper Presented to the Conference on
Changements Economiques, Sociaux et Modification des Champs Migratoires Internes dans le Monde Arabe.
Grasse, 9-11 octobre, 1991.
El Kadi (G.) - "Les Nouvelles Tendances d'Urbanisation en Égypte, Permanences et Changements, Égypte Monde
Arabe, CEDEJ, le Caire, 1/90. 1990.
Fergani (N.) - "The General Features of Employment in the Local Economy. Project of Information System for
Employment." Cairo CAPMAS, Avril. 1991.
Kamel (S.) - "The Structure and operation of the Informal Sector in Egypt" in Handoussa H. and Potter G. (eds)
Employment and Structural Adjustement : Egypt in 1990 s. Cairo. The American University in Cairo Press. 1991.
Moheildine, Ibid 11.
Moheildine (M.) - "The Development of Migration Policies in Egypt and the Arab-Arab Relations. Paper presented
to the Workshop on Populations Policies in the Arab World. Cairo. 9-10 Feb.1992.
El Kadi (G.) Cf. supra note 12.
Galila EL KADI
6
PLAN BLEU
Tableau 5. Croissance des villes côtières
Ville
1. Méditerranée
Alexandrie
Marsa Matrouh
Port Saïd
El 'Arich
Rachid
Saloum
2. Mer Rouge
Suez
Ismaïléya
Mer Rouge
Sinaï (Sud)
Sinaï (Nord)
Taux de croissance
annuel moyen
1976/1986
1996
population
Taux de
croissance
1986/1996
2 917 327
43 192
399 793
67 300
51 800
3 616
2,6
5,6
8
3,8
1,3
14
3 338 196
52 247
469 533
100 400
58 342
6 229
1,2
1,9
1,5
4,1
1,2
4,1
326 820
245 496
76 750
11 423
105 275
6,8
2,1
417 610
254 477
138 571
29 323
149 143
2,1
0,3
4,4
6,1
3
1986
population
Source: Recensement général des populations et des activités, 1996.
On constate que la croissance des villes côtières de la Méditerranée répond au même
schéma de l’ensemble des villes égyptiennes. Seule la ville d’El ‘Arich, située au Nord
du Sinaî a vu sa croissance évoluer. Quant aux villes côtières de la Mer Rouge, situées
dans la catégorie des villes de 5 000 hab, leur dynamique est due à leur vocation
touristique.
3. Les politiques urbaines
L'aménagement urbain existait en Égypte, peut-on dire avant la lettre. Il n'est cependant
entré que très récemment dans la législation. Entre 1885-1890, après Le Caire et
Alexandrie, une trentaine de villes furent dotées de plans d'aménagement. Sur le plan
institutionnel, un service de voiries a été mis en place au sein du Ministère des travaux
publics en 1864, une loi promulguée en 1882 fixe ses attributions. Les règles de hauteur,
de gabarit des bâtiments, de largeurs de voies, de saillis des façades, des alignements
ainsi que l'institution de permis de bâtir sont apparues au Caire en 1889.
L'État est propriétaire de 95 % du sol de l'Egypte. C'est lui qui édicte les lois, les normes
d'urbanisation, qui élabore les politiques d'aménagement à toutes les échelles, qui définit
les zones d'extension futures et qui fixe les limites des zones urbaines et l'usage des sols.
En dépit de ces prérogatives, un certain laisser faire conjugué avec la croissance urbaine
rapide et la demande insatisfaite de logements, a donné naissance et au développement
de l’urbanisation dite spontanée ou non-réglementaire qui prit essentiellement place sur
les terres agricoles périurbaines. Dans ce processus il n'y a pas atteinte à la propriété
privée, les transactions sont légales, c'est le changement de l'usage du sol qui est
prohibé, car les terres agricoles sont rares dans ce pays où le désert est dominant (95 %
de la superficie totale du pays). C'est ce qui explique en partie la tolérance de l'Etat face
à cette urbanisation. La deuxième raison tient à la grande dynamique de l'urbanisation
spontanée qui a pu combler les carences de l'État dans la production de logements
sociaux. Par conséquent elle se présentait comme un moyen de maintenir une certaine
paix sociale.
Galila EL KADI
7
PLAN BLEU
3.1. Rappel historique
On distingue trois périodes principales dans l’évolution des politiques urbaines:
La première période va de 1952, date de l’ indépendance à 1973, date de la signature
des accords de paix avec l’Etat hébreu et du lancement de la politique de libéralisation
économique. Si l'État au cours de cette période n'a pas défini une politique urbaine
globale, il a mis cependant en place un cadre juridique et des structures institutionnelles
de l'aménagement urbain qui lui confèrent d'importants pouvoirs de gestion et de
contrôle des activités de la construction et de l'implantation des activités économiques et
des équipements. N'oublions pas que tous les choix d'aménagement lui incombent
puisqu'il dispose de la totale maîtrise des sols en zone désertique, (art. 847 du code
civil). Disposant déjà de lois lui permettant d'exproprier sur simple décret d'utilité
publique, régulant le lotissement en vue de la construction, il édicte entre 1954 et 1966
une dizaine de lois réglementant les permis de construire, spécifiant l'utilisation des sols
pour les établissements commerciaux, industriels, et publics, ainsi que pour les
cimetières, et protégeant les terres arables et les monuments historiques.
Pour accroître ses capacités d'action, l'État a nationalisé en 1961 les principales
entreprises de construction, de gestion de l'espace urbain, de promotion et de
construction de logements, de production des matériaux de construction et de
construction de routes, de ponts etc.
Dans le domaine de l'habitat, en plus des interventions directes de l'État en faveur des
couches à bas revenus par la réalisation des ensembles d'habitations lourdement
subventionnées, une mesure en faveur des classes moyennes est prise par l'appui au
système coopératif dans le logement qui existait depuis 1949. Un autre type
d'intervention, indirecte, fut la promulgation d'une série de lois abaissant les loyers sur
le marché du logement afin de le rendre accessibles aux classes moyennes. La loi de
1961 a finalement fixé la valeur locative annuelle à 5 % du prix du terrain et 8 % des
coûts de la construction, dans les faits réels elle correspond à un blocage des loyers.*
Enfin, la maîtrise du projet de planification urbaine à moyen terme ne fut pas laissée au
hasard. Un premier schéma directeur pour le Caire fut élaboré en 1953, et approuvé en
1956, le second fut élaboré à partir de 1967 et approuvé en 1974. Mais c’est surtout le
premier schéma directeur dont les options principales furent mises en oeuvre qui eu un
impact considérable sur la ville, il s’est manifesté de la façon suivante:
− renforcement de la polarisation urbaine au profit du Caire par l’implantation des
deux grandes zones industrielles au Nord et au Sud;
− renforcement du couloir est par la création d’une ville satellite sur les terres
désertiques;
− équilibrage de la macroforme autour du fleuve par l’urbanisation de la rive ouest.
La construction du Haut Barrage d’Assoaun visant à maîtriser les eaux du fleuve, à
accroître la superficie cultivée et à fournir de l’électricité conjuguée avec les dépenses
militaires n’a pas permis à l’Etat égyptien à poursuivre ses efforts dans le domaine de la
planification urbaine ni de répondre aux besoins en logements et en équipements divers
d’une population en plein essor. D’où la naissance des zones d’urbanisation spontanées
sur les terres agricoles périurbaines.
*
Les loyers sont fixés une fois pour toutes, par conséquent ils ne suivent pas l'augmentation des prix des terrains et
des matériaux de construction.
Galila EL KADI
8
PLAN BLEU
La seconde phase s’étend entre 1973 et 1995. C’est la phase de reconstruction d’après
guerre, des grands travaux d’infrastructure et de la conquête du désert. La politique
d'aménagement régional s'est inscrite dans le cadre d’une stratégie d'aménagement du
territoire visant à redistribuer la population et les activités sur l'ensemble du territoire.
La conquête du désert par le billet de la création de villes satellites et nouvelles fut
l'outil principal de cette nouvelle stratégie. Il a été décidé de créer 19 villes nouvelles en
terre désertique en 1977.
Simultanément, le cadre institutionnel et juridique est réorganisé en fonction des
nouveaux objectifs définis. Sans trop entrer dans les détails rappelons en la chronologie
− 1973, création du General Organization for Physical Planning, (GOPP), organisme
central chargé de l'élaboration des plans d'aménagement et de leur mise en oeuvre, à
toutes les échelles du territoire à la ville en passant par la région, et de la
coordination des actions de tous les acteurs de la planification.
− 1974, Création de la Géneral Organization for Industrilization, (GOFI), ayant
comme fonctions l'établissement des études préalables, le contrôle et la mise au
point de tous les projets industriels publics et privés dépassant la somme de 50 000
L.E. Il est aussi appelé à donner un avis sur les projets d'investissements étrangers,
la décision définitive revenant à un autre organisme la "General Authority for Arab
and Foreign Investment" créé à la même date.
− 1976, création de l'Advisory Commitee of Reconstruction, chargé de l'étude et du
suivi des projets de reconstruction.
− 1978, mise en place d'un ministère du Développement et de l'aménagement urbain,
dont les fonctions principales consistent à formuler et à exécuter les politiques de
l'aménagement du territoire et des Nouvelles Communautés * suivant les objectifs
socio-économiques du plan de développement national et de la politique de l'État.
− 1979, création de la New Urban Community Authority (NUCA), chargée d'élaborer
les plans des villes nouvelles, des nouvelles communautés, de gérer et de coordonner
l'ensemble des travaux à toutes les phases aussi bien que l'intervention de tous les
acteurs.
− 1979, division de l'Égypte en 8 régions économiques. Les nouvelles unités
administratives correspondent à la préfecture.
D’autres lois et décrets viennent renforcer la politique de déconcentration administrative
amorcée au cours des années 60 par la création de deux niveaux complémentaires,
l'arrondissement et le district. Ces niveaux ont des conseils élus, sont dotés de la
personnalité morale et jouissent d'une véritable autonomie financière grâce à la
perception de diverses taxes et impôts (lois de 1975 et de 1979).
D'autres lois concernent, l'aménagement touristique (Loi 1 de 1973), donnant
prérogative au ministère du tourisme d'établir des zones touristiques, la loi 106 de 1976,
spécifiant les hauteurs des constructions par rapport à la largeur des rues, la loi 549 de
1976, organisant les modalités de la vente des domaines de l'État, et la loi 49 de 1977,
fixant la valeur locative à 10 % des coûts de la construction et 7 % de la valeur du
terrain au moment de la construction.
En 1979, la politique des villes nouvelles initiée par l'État, est organisée par une loi qui
crée 17 villes nouvelles d'une superficie totale de 2 400 km2 et représentant 6.3 % de la
*
Nouvelles Communautés est la traduction littérale du terme anglais New Communities. Ce terme désigne les villes
nouvelles et satellites et les agglomérations rurales fondées en terres bonifiées.
Galila EL KADI
9
PLAN BLEU
surface utile du pays (36 280 km2) et presque l'équivalent de l'actuelle surface urbanisée
(2 497 km2). L'ensemble de la population projetée, d’un total de 6 145 000 habitants,
devrait se répartir entre quatre types de villes :
− Quatre grandes villes de 500 000 habitants situées à une distance allant de 40 à
90 km du Caire et d'Alexandrie (Dix de Ramadan, Six Octobre, Sadate City, et Borg
El Arab). −Quatre villes satellites de 250 000 habitants, distantes de 30 km de la
capitale, (Quinze Mai, El Obour, Badr, et El Amal), à ces villes s’ajoute la ville−
port de Damiette.
− Six villes, jumelées aux anciennes cités millénaires de la Moyenne et de la Haute
Egypte, implantées sur la frange désertique le long de l'étroite vallée du Nil. Leur
population doit varier entre 60 000 et 130 000 habitants (Beni-Suef, Sohag, Menya,
Assiout, et Assouanet Luxor).
− Deux chefs lieux de nouvelles zones désertiques bonifiées prévues pour 100 000
habitants chacun (el Noubaréya et el Salhéya).
− En plus des villes nouvelles, dix nouvelles agglomérations, appelées new settlement,
ont été projetées dans un rayon de 2 à 3 km autour du Grand Caire et devaient
permettre le redéploiement du surplus de la population en dehors des secteurs
agricoles.
En 1982 la première loi fondant le droit de l'urbanisme a été promulguée. Elle a imposé
aux Gouvernorats, aux districts, aux villes et aux villages d'établir des plans
d'aménagement généraux et de détail qui se situent à deux niveaux :
− un plan d'urbanisme directeur (Master plan) qui s'applique à l'ensemble du
gouvernorat, il fixe l'affectation générale des sols, les infrastructures primaires, les
logements, les services et les équipements collectifs; il est élaboré conjointement par
le GOPP, organisme central de planification nationale, et les services techniques des
gouvernorats concernées,
− un plan d'urbanisme de détail, en conformité avec le premier, définit l'usage des sols,
le périmètre de l'agglomération, les densités, l'infrastructure secondaire. Il est
élaboré par la collectivité locale et sert de référence pour les expropriations et les
opérations d'aménagement et de gestion des permis de construire.
Ces plans sont opposables aux tiers, ce qui suppose une enquête publique avant
approbation. Mais ce type de démarche est rarement respecté, par conséquent le
processus d'aménagement urbain est demeuré fortement centralisé.
Au cours des quinze dernières années, 40 villes sur les 194 existantes ont été dotées d'un
Master plan en plus de 710 villages situés dans 14 gouvernorats. A ce rythme, près d'un
demi-siècle serait nécessaire pour doter l'ensemble des villes et des villages de plans
d'aménagement. Mais lorsqu'on sait que la majorité de ces plans ne sont guère mis en
oeuvre, il importe de s'interroger sur les causes de ces défaillances et de tenter de
remédier à cette situation.
On a souvent évoqué le manque de savoir-faire des niveaux locaux situés au bas de la
hiérarchie administrative, la lenteur du processus d'élaboration, d'enquête publique et
d'approbation, la nature utopique des plans qui ignorent le plus souvent les réalités et les
besoins et sont incapables de les traduire comme étant les obstacles majeurs à la réussite
de l'aménagement. Le poids de l'autorité centrale et la marginalisation des élus locaux et
des représentants de la population −associations et groupements syndicaux− dans le
processus de prise de décision et de la définition des priorités, sont également perçus
Galila EL KADI
10
PLAN BLEU
comme des facteurs explicatifs majeurs. Pour classique et redondant qu'il soit, ce corpus
analytique garde toujours sa pertinence ; mais le problème principal, à notre avis, tient
au manque de volonté politique de la part des élus locaux ainsi qu'à l'absence de
rationalité. En effet, l'observation des faits a montré que le processus de prise de
décision est prisonnier de pratiques obsolètes incompatibles avec le rationalisme et
l'esprit prévisionnel qu'impliquent la planification urbaine ou le principe de planification
tout court. Ces problèmes d'ordre socio-structurels sont aggravés par des insuffisances
institutionnelles manifestées par l'absence d'un département ou d'un organisme de
planification à l'échelle locale disposant de la personnalité morale et des compétences
techniques nécessaires. Le plan d'aménagement ne peut devenir un outil de
l'intervention publique, de dialogue et d'organisation de la ville ou du village par une
simple procédure législative. Pour garantir sa réussite, un travail de formation,
d'initiation, de réformes institutionnelles et un véritable exercice du pouvoir aux
niveaux locaux sont indispensables.
L'accession du président Moubaraq au pouvoir en 1982, n'amène pas de changements
notables des orientations politiques de l'État. Cependant au cours de cette décennie le
visage de l'Égypte sera radicalement transformé.
A l'échelle du territoire, la conquête du désert amorcée à la fin des années 70 devient
une réalité tangible. Les 16 villes nouvelles sortent du sable les unes après les autres.
Les cinq de la première génération, celles de l'aménagement métropolitain, commencent
déjà à être peuplées, quoique avec beaucoup de difficultés, leurs zones industrielles se
targuent quant à elles d'un début de saturation. Ainsi le mitage des terres agricoles par
l'industrie qui était responsable en partie de la perte des terres arables se voit
relativement endigué. Mais le problème du sous peuplement de ces villes et des
migrations alternantes se pose toujours.
A l'échelle régionale, la côte Nord-Ouest de la Méditerranée et la côte Ouest du Golfe
de Suez, autrefois peu fréquentées, sont occupées par un alignement ininterrompu
d'installations balnéaires de tout genre : grands hôtels, villages de vacances, marinas,
résidences secondaires privées... Le Sinaï est intégré concrètement au nouvel espace
territorial égyptien suite au retrait définitif de l'Armée de Tsahal en 1982. Outre le
tunnel qui le lie à la vallée du Nil et met fin à son isolement, de nombreuses réalisations
y ont vu le jour notamment dans le domaine des VRD, mais c'est la vocation touristique
qui triomphe et en particulier dans sa partie Sud. Face au Sinaï, sur la rive Ouest du
Canal, la région du canal de Suez avec ses trois villes revit après le retour de la
population évacuée pendant la période des guerres.
Mais c'est dans le domaine des infrastructures de base que les progrès furent notables.
La mise en place de la nouvelle carte touristique au lendemain de la guerre d'Octobre, a
été à l'origine de ces efforts qui se sont traduits par la modernisation du réseau de
chemin de fer, la construction de nouvelles routes, de ponts reliant les deux rives du Nil,
la réfection des anciennes routes devenues autoroutes à péage qui lient le Caire aux
grandes villes du pays, et surtout dans la région orientale, par l'agrandissement et
l'augmentation de la capacité d'accueil des ports de Suez et de Nuéba' (Golfe d'Aqaba),
la transformation des anciens aéroports militaires en aéroports internationaux,
l'amélioration des réseaux de télécommunications, d'adduction d'eau et d'assainissement.
L'extension de ces travaux à l'ensemble du territoire a permis d'intégrer les petites villes
et les villages les plus reculés, ce qui a contribué à une stabilisation relative de l'exode
rural et à un changement la nature des mobilités des populations.
Galila EL KADI
11
PLAN BLEU
Bien que cet ensemble d'infrastructures constitue incontestablement un apport positif
pour l'ensemble de l'économie nationale et pour l'intégration territoriale, la priorité
accordée à la région Est et au Delta a accentué les disparités déjà importantes, entre le
Nord et le Sud. Les tensions générées en Haute Egypte par ces disparités sociales et
économiques, vont s'exacerber progressivement pour aboutir en 1990 à une violence
politique qui fait du Sud de l'Egypte une zone quasiment fermée à la libre circulation
des individus.
C'est surtout au Caire que les mutations sont les plus spectaculaires. Le vigoureux boom
de la construction qui s'est opéré à partir de 1974, alimenté par les transferts des
travailleurs émigrés, a changé le visage de la ville. Une nouvelle ville est née à la place
ou en interférence avec l'ancienne. Dans les quartiers centraux et ceux de la première
couronne, le processus de la rénovation "hasardeuse", n'a épargné aucun quartier, et a
entraîné des mutations morphologiques et écologiques importantes. Ces transformations
ne sont n'est pas motivées par la vétusté des constructions, ne visent pas non plus la
résorption de l'habitat insalubre et l'amélioration des conditions d'habitat, ne répondent
en aucun cas aux besoins réels en logements des couches populaires. Il s'agit d'un
phénomène spéculatif qui consiste à démolir les anciennes villas et les petits immeubles
collectifs, sans tenir compte de leur état de conservation ni de leur valeur historique ou
architecturale, pour les remplacer par des immeubles de plus grandes hauteurs incluant
bureaux, résidence commerce et quelquefois loisir. On est loin des utopies
démolissantes à la Cerda ou à la Le Corbusier, mais qui se voulaient oeuvre
urbanistique. — Non - ici on casse simplement pour reconstruire plus d'étages, plus de
surfaces, sans nul souci de l'ombre qu'on portera sur ses voisins, de l'eau qui viendra à
manquer dans les canalisations, des égouts qui débordent, des automobiles qui
prendront la place des piétons et asphyxieront les nécessaires flux urbains, des habitants
qu'on exclut, des extensions des banlieues.
Cette démolition - reconstruction qui s'accompagne de tertiarisation a entraîné une
substitution des couches sociales, les anciens locataires chassés à l'amiable et
indemnisés, selon leurs moyens financiers et leurs statuts social se sont déplacé vers la
périphérie, dans les nouveaux quartiers planifiés des banlieues Est et Sud, ou dans les
zones d'habitat spontané qui cernaient la capitale et qui étaient devenues de véritables
cités satellites abritant près de 3 millions d'habitants.
La publication en 1987 des résultats du dernier recensement national, ont confirmé ces
mouvements du centre vers la périphérie. Mais la donnée la plus frappante que révéla ce
recensement fut l'existence en Egypte de 1,8 millions de logements vacants, ils n'étaient
que 121 000 en 1976, dont plus de la moitié au Caire et à Alexandrie. La question du
logement, deviendra critique au cours de la décennie 80, tant dans le débat national qui
prend un caractère polémique, que dans la recherche universitaire et administrative.
La deuxième question qui lui est directement liée est celle de l'urbanisation spontanée
qui va prendre une importance croissante jusqu'à devenir l'une des toutes premières
préoccupations de l'État et des chercheurs dans les années 90.
3.2. La conquête du désert
Si l'aménagement du territoire a une longue histoire en Egypte, la conquête du désert est
une orientation relativement récente. Pendant des millénaires, le remodelage de la
structure et de la figure de ce pays s’est confinée à ce qu'il est convenu d'appeler
l'Egypte utile : cadre insulaire déterminé par des immensités désertiques à l'est et à
Galila EL KADI
12
PLAN BLEU
l'ouest, par la cataracte Assouan au sud et par le front maritime du Delta au nord. Hier
comme aujourd'hui, cet espace nourricier avec ses frontières naturelles, concentrant la
majorité de la population et des activités représente une infime proportion du territoire
réel de l'Egypte (même pas 6 %). Ce contraste entre un espace humanisé et fécond (al
ma'mour), et un espace vide, vacant et délaissé (al mahgour), n'a jamais été perçue ou
vécu comme un déséquilibre, bien au contraire. D'un côté la fertilité nilienne conjuguée
avec le travail de maîtrise du fleuve entrepris par les hommes au cours des âges, a pu
assurer la prospérité de la vallée du Nil; de l'autre, les déserts étaient sa cuirasse
protectrice, sa montagne, le djebel, comme l'appellent encore de nos jours les paysans
du Sud. Pendant des siècles, nulle angoisse démographique n'a poussé les Egyptiens à
rompre le carcan du désert ou à malmener la nature en asséchant les lacs septentrionaux.
Certes, les frontières politiques et impériales pouvaient s'étendre aux horizons lointains
de l'Euphrate et de l'Éthiopie, mais les limites de l'oekoumène restaient immuables. Les
historiens nous rapportent aussi que les Pharaons de la XIIe dynastie ont réalisé dans le
Fayoum un aménagement d'envergure qui a permis d'accroître la superficie cultivée de
l'équivalent d'un tiers de celle de l'Egypte antique et de doter le pays d'une nouvelle
région devenue très peuplée sous les Ptolémées. Mais cette conquête du désert répondait
moins à un souci de subsistance qu'à la volonté des souverains d'accroître la richesse du
pays, source de leur puissance militaire et politique. Plus récemment encore, à la fin du
XIXe siècle, la création ex nihilo dans le désert oriental de trois villes nouvelles grâce au
creusement du Canal de Suez, fut principalement dictée par les exigences du commerce
international, à une époque où l'Egypte était considérée comme un pays sous-peuplé.
Ce n'est que depuis un demi-siècle que l'angoisse démographique, les enjeux de
développement et de pouvoir à l'échelle régionale et le souci d'intégration à l'économie
mondiale, ont placé la conquête du désert au centre des politiques d’aménagement du
territoire. De Nasser à Moubaraq, le rêve de construire une nouvelle Egypte voisine de
l'ancienne, située en terres désertiques, a donné lieu à une multitude de projets et à des
opérations de grande envergure qui ne constituent jusqu’à présent que l'amorce d'un
processus historique de longue haleine.
3.3. La politique urbaine nationale (National Urban Policy - NUPS)
La fin de la guerre avec l'État hébreu en 1973, marque le début d'une nouvelle ère, celle
de la libéralisation économique, Infitah et des grands travaux de remodelage territoriaux
et urbains.
Les impératifs de reconstruction d'après guerre se conjuguent alors avec la nécessité
impérieuse de recomposer les espaces de consommations et de production par une
redistribution de la population et des activités sur l'ensemble du territoire. La question
de la conquête du désert acquiert encore plus d’importance qu’auparavant et devient
l'enjeu principal de la stratégie d'aménagement du territoire esquissée au lendemain de
la guerre d'octobre. Les outils de cette conquête, tout comme les espaces à conquérir,
seront d'une grande diversité. Il ne s'agit plus en effet de se limiter à la bonification des
terres désertiques pour accroître la superficie cultivée, mais d'édifier de nouvelles
communautés urbaines et rurales, multifonctionnelles, qui englobent autant que possible
différentes fonctions, de développer des régions, de moderniser les infrastructures, de
relever le défi du développement dans un monde en pleine mutation en s'inscrivant dans
les nouveaux rapports d'échange tant à l'échelle régionale que mondiale. Les tâches qui
incombaient au nouveau gouvernement étaient immenses. Il fallait reconstruire et
construire, en tentant de rattraper les retards dans tous les domaines dus aux
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
conséquences de la guerre. Reconstruire la région du Canal de Suez, lancer les études
pour un Schéma d'aménagement global et des schémas sectoriels, qui s'appliqueraient
désormais à l'ensemble du territoire, et enfin décongestionner le plus rapidement
possible les régions du Caire et d'Alexandrie. Bref, construire en quelque sorte une
nouvelle Egypte, pour un homme nouveau, mais en même temps apporter des réponses
aux problèmes urgents qui se posaient dans un contexte de contraintes, d'enjeux, de
concurrence à l'échelle régionale et internationale. Mobilisation et rationalisation de
l'affectation des ressources existantes, et en particulier des ressources hydrauliques,
choix des sites adéquats pour un développement intégré, concertation et coordination
des actions à engager, devaient constituer à priori les moyens destinés à permettre
d'atteindre les buts définis. Rappelons qu’à l'époque, l'Egypte bénéficiait de flux
financiers extérieurs importants, alimentés par l'aide économique étrangère, les envois
des travailleurs émigrés dans les pays producteurs de pétrole et les recettes pétrolières
locales. Simultanément, le ministère de la Reconstruction, instance suprême de
l'aménagement du territoire, se lança à partir de 1973, dans des études globales et
sectorielles pour l'élaboration de schémas d'aménagement. Ainsi, toutes les régions de
l'Egypte firent l'objet de recherches détaillées en matière des ressources du sol et du
sous-sol, associant experts locaux et étrangers et mettant à profit les techniques de la
télédétection, des sondages et d'enquêtes les plus avancées, pour déboucher en 1982 sur
une étude stratégique de développement urbain, National Urban Policy Study (NUPS).
La disponibilité des ressources hydrauliques étant une condition indispensable de la
conquête du désert, le rapport de la NUPS y a accordé beaucoup d'intérêt. Pour
l'essentiel, le rapport qui s'est largement inspiré des recherches et études menées
antérieurement sur cette question- et elles furent abondantes- a mis en évidence la
pauvreté de la nappe aquifère dans tous les déserts égyptiens. Ceci signifiait que la
conquête du désert allait être essentiellement tributaire du fleuve, avec des apports
insignifiants de la nappe tant dans la péninsule du Sinaï, que dans les déserts est et
ouest. Comment dès lors réaliser les projets gigantesques nécessaires à la bonification
des millions de feddans projetés, à la construction de villes nouvelles, à la fourniture des
besoins des activités industrielles, au ravitaillement en eau potable de la population,
sinon à des coûts exorbitants ? Il y avait certes le Haut Barrage qui fut plus qu'un
aménagement, puisqu'il il a permis " la recréation du Nil par stockage et régulation
inter annuelle des eaux". Mais l'Egypte n'est pas le seul pays riverain du Nil, et le
partage de l'eau de cette ressource vitale est régi par des accords régionaux, signés
notamment avec le Soudan. La NUPS recommanda donc de poursuivre les travaux de
bonification amorcés ou en cours sur les franges du Delta et de la Vallée, tout en
insistant sur la nécessité de réaliser de toute urgence le plan de drainage des terres pour
résoudre le problème de la salinité tant des terres nouvelles que des terres anciennes.
Dans le domaine de la planification urbaine la NUPS a recommandé une concentration
plus marquée des ressources dans les régions du Grand Caire et d'Alexandrie, ainsi que
dans les grandes villes industrielles du Delta. Cette option poursuivait un modèle de
développement partant du sommet et visant à optimiser les investissements qui
bénéficieraient ainsi des avantages que pourraient leur procurer ces deux pôles
industriels : infrastructures, main-d’œuvre et transports. Simultanément, parmi les 17
villes nouvelles dont la création fut décidée en 1979, la NUPS n'en retint que deux, Dix
de Ramadan sur la route du Caire à Ismaléya à l'est et Sadate City dans le désert
occidental. Par ailleurs, la NUPS souligna la nécessité d'amorcer l'aménagement
régional dans le Sud de l'Egypte en s'appuyant sur trois pôles structurants : Assouan,
Qena/Naga Hamadi et Assiout. Quant aux villes secondaires du Delta, un moratoire
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
devait y interdire toute nouvelle installation industrielle et en contrôler l'extension de
manière rigoureuse. Ces mesures allaient s'accompagner d'un encouragement à
l'émigration vers les régions de développement prioritaire ci-dessus définies.
Il a en outre été recommandé d'affecter les déserts orientaux aux projets touristiques
ainsi qu’aux industries légères qui assurent un haut retour en investissement et un
peuplement souhaitable se situant entre 10 000 et 50 000 habitants. Tout programme de
développement nécessitant des forages de puits très profonds ou des investissements
importants pour le pompage des eaux du Nil était fortement décommandé.
La prise en considération de ces données signifiait l'arrêt de tous le programmes de
conquête du désert, ou du moins la réduction des ambitions affichées. Il signifiait
également d'abandonner les projets "pharaoniques" de peuplement de la péninsule du
Sinaï, récupérée au prix de trois guerres et de milliers de martyrs; de maintenir l'Egypte
dans ses petites “ frontières ” sans aucun redéploiement des activités et de la population
sur l'ensemble du territoire. Tout ceci était difficilement admissible. C'était en effet
mettre fin aux rêves de grandeur qui esquissaient à grands renforts publicitaires l'image
de l'Egypte de l'an 2000. L'alternative proposée était le développement du Sud, le long
de la Vallée et dans la région de Qena. Cette aletrnative pouvait présenter un triple
avantage :
− établir un meilleur équilibre entre la Haute Egypte insuffisamment développée et le
Delta qui concentre les hommes et les richesses;
− ouvrir les villes du Sud vers la Mer Rouge côté est et vers les Oasis , côté ouest;
− freiner l'émigration descendante vers le Nord et, à long terme, l'inverser.
De telles options ne pouvaient pas trouver un écho favorable auprès d'une
administration tatillonne opposée à toutes innovations qui bouleverse l'ordre des choses,
ni auprès d'une classe politique qui cherche avant tout de réaliser des opérations
spectaculaires visibles rapidement, parce que proches du Centre de direction. Le Delta
allait donc bénéficier de la priorité et à l'intérieur de cet espace, la déconcentration des
régions métropolitaines du Caire et d'Alexandrie fut d'une importance première. Quant à
la Haute Egypte, à l'exception de ses sites archéologiques qui passionnent les étrangers,
elle ne semblait intéresser que ses habitants. Son développement, pourtant indispensable
au suivi du Haut Barrage fut mis entre parenthèses, jusqu'à ce que la violence politique
amène l'État à envisager sérieusement sa mise en oeuvre au milieu des années 90. .
La stratégie de la NUPS fut vivement critiquée par les experts locaux de la planification
urbaine. On parla à l'époque de la mauvaise foi des experts étrangers qui manipulaient
les données pour empêcher l'Egypte de peupler le Sinaï, dont on pensait qu’il pouvait
constituer un rempart contre une nouvelle invasion du voisin belliqueux. Or l'équipe de
la NUPS, était constitué d’Egyptiens et d’Américains lesquels se sont basés sur des
études produites par des experts locaux, de même qu'ils recommandaient de conduire
des recherches plus fines pour évaluer les potentialités des déserts. Mais la campagne de
dénigrement conduite par les experts locaux et les journalistes, n'était qu’un trompe
l’œil. Car dans les faits réels, la stratégie de la NUPS a été adoptée, du moins dans ses
grandes lignes. La concentration des moyens et des investissements dans les régions du
Grand Caire et d'Alexandrie s'est opérée par la réalisation des villes nouvelles et
satellites. Celles-ci sont devenues, à partir de 1980, l'outil principal de la conquête du
désert.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
3.4. Les villes nouvelles et satellites : état des lieux
En 1990, dix ans après la mise en chantier de ces nouvelles agglomérations on s'est
interrogé sur la pertinence des choix opérés et de leurs hiérarchies (El Kadi.G, 1990).
On s'était demandé si l'Egypte disposait des moyens financiers requis pour atteindre les
buts affichés et si le choix des sites de ces établissements humains était garant de leur
intégration. Nous avions estimé que la décision de construire en même temps 27
nouvelles agglomérations urbaines ne pouvait que conduire à une dispersion excessive
des ressources et des investissements. Lorsqu'on connaît les défaillances des
mécanismes et des pratiques du fonctionnement des institutions égyptiennes, outre les
insuffisances de leur coordination et de leur concertation, ceci ne pouvait que creuser
davantage les écarts entre les souhaits et la réalité. D'un autre côté, lorsqu'on aborde la
question de la localisation géographique de ces villes, on se rend compte que 12 sur les
17 prévues se trouvent dans l'aire d'influence des deux métropoles principales; en outre,
elles tombent dans un cercle d'urbanisation rassemblant 70 % des agglomérations
urbaines. Cette première donnée contredisait le discours sur la réduction des écarts
régionaux entre le Sud et le Nord; en même temps, la priorité accordée aux villes des
régions métropolitaines confirmait la priorité donnée à la recherche de l'efficacité sur un
développement régional équitable. L'absence préalable de la définition des fonctions de
ces villes −pôle de croissance régionale, cités scientifiques nouvelles, pôles
restructurateurs de réseaux urbains, ou organisateurs d'espaces neufs ?− rendait encore
plus complexe leur insertion régionale.
Aujourd'hui, les réserves que nous avions émises ne se sont pas démenties.
L'ensemble des villes nouvelles de la première génération, c'est à dire celles de
l'agglomération métropolitaine, ne rassemble que 202 710 habitants dont près des deux
tiers (73,5 %), dans trois villes : Quinze de Mai, Six Octobre et Dix de Ramadan.
− La première qui réunit à elle seule le tiers du nombre total des habitants, fut
construite dans la continuité du tissu urbain à proximité de la zone industrielle de
Hélwan, au sud de la région du Grand Caire; elle a accueilli une grande partie des
travailleurs de cette zone de même qu'elle est bien intégrée au réseau de transports
par la ligne Nord-Sud du métro.
− La seconde qui se trouve sur la route du Caire au Fayoum, au sud-ouest de la
capitale, a connu un essor important, du fait qu’elle fut le lieu d'investissements
privilégiés de la part d'hommes d'affaires puissants proches du pouvoir, au cours de
ces dernières d'années. Établissements d'enseignement universitaire privés,
équipements de loisir, centre hospitalier de standing et la nouvelle Cinecitta qui y
furent implantés, ont considérablement accru son attrait. Deux nouvelles voies
express, l'une traversant le Nil à hauteur de Ma'adi au sud, et l'autre, en viaduc,
partant de Mohandessine sur la rive ouest ont assuré des liaisons faciles et rapides
avec les autoroutes qui y mènent. Ainsi, sa population a-t-elle presque doublé en dix
ans, avec une grande proportion de classes aisées qui renouent avec le modèle de la
villa avec jardin, disparu depuis plusieurs années la majorité des quartiers des villes
égyptiennes. La ville du Six Octobre constitue à l'heure actuelle une grande réussite,
même si son peuplement est largement en deçà des prévisions (35 477 habitants au
lieu de 150 000). Le développement urbain rapide du quartier des Pyramides, qui
compte à l'heure actuelle des écoles de langue de standing, des lieux de loisir
réputés, des compounds et des malls, et surtout une zone archéologique inscrite sur
la liste du Patrimoine de l'humanité, à laquelle viendra s'ajouter le nouveau musée du
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Caire dont le site a été sélectionné, constituent des facteurs favorables à l'essor et à
l'intégration de cette ville.
− La troisième ville, Dix de Ramadan, est une ville pionnière, c'est c’est celle qui
inaugura l'urbanisation du désert. Mise en chantier en 1976, prévue pour 150 000
habitants en l'an 2000, elle en abritait près de 48 000 en 1996. Sa localisation au sein
du couloir est, menant vers les villes de la région du Canal de Suez, en a fait un lieu
privilégié pour les délocalisations des industries de la capitale d'une part, et pour les
nouvelles implantations humaines de l'autre.
− Sadate City en laquelle, un temps, on a vu une potentielle capitale administrative du
pays, enregistre un retard considérable dans son évolution. Les autres villes, qu'elles
soient nouvelles ou satellites, n’ont jusqu'à présent qu’un peuplement insignifiant.
Celles du sud de l'Egypte, jumelles des villes de la Vallée, mises en chantier dans les
années 80, viennent en queue de liste.
Sur le plan économique, les trois dernières cités contrôlent des zones industrielles
présentant un niveau d'activités satisfaisant : 500 usines employant 35 000 employés en
1990. Ce résultat porte à croire que, plus qu'un moyen de redistribution de la population,
ces villes nouvelles visaient principalement la valorisation du capital promotionnel et
industriel. Les études menées au début des années 90 ont montré que 60 % des
travailleurs de ces zones industrielle n'habitent pas sur place, tandis que ceux qui ont élu
résidence dans ces villes nouvelles travaillent ailleurs. Le retrait total du secteur public
du secteur de la production de logements pour la population à bas et moyens revenus,
tant dans les villes nouvelles qu'ailleurs, exclut désormais ces couches de ces nouveaux
établissements humains. Ce sont surtout les classes moyennes et aisées, possédant un ou
plusieurs véhicules, qui y constituent la clientèle cible du secteur privé de la
construction.
Quant aux 10 New settlements, ils n'ont jamais pu voir le jour à l'exception d'un d'entre
eux, Qattaméya, qui accueillit les rescapés du tremblement de terre de 1992. Certains
d'entre eux dont la superficie fut doublée, ont été lotis et affectés aux lotissements de
villas et d’immeubles de haut standing vendus à grands renforts publicitaires. Trois
autres, situés à l'est de Madinet Nasr, furent englobés dans une vaste zone à urbaniser
(25 000 ha), dénommée "al Qahira al -Gadida" (Nouveau Caire), projetée pour abriter 6
millions d'habitants!
Si l'ensemble des villes nouvelles a, à ce jour, raté une de leur vocation première, celle
de l'absorption du trop-plein des villes existantes, ou du moins une partie de celui-ci et
si, sur les 17 villes mises en chantier, seules trois apparaissent prometteuses, ceci ne fait
que rejoindre les recommandations de la NUPS. Qu'est ce qui fonde alors la logique de
la création de ce nouveau Caire ? Outre les villes nouvelles des régions métropolitaines
du Delta, 18 autres villes nouvelles sont programmées en 1997, dans le sud de l'Egypte
et dans les espaces désertiques de l'ouest, et 27 autres dans le Sinaï. Ce revirement, ou
cette fuite en avant dans les politiques d'aménagement du territoire est encore plus
manifeste dans les projets de développement du Sud de la Vallée, et du nord est du
Sinaï, dénommés "Géants".
Galila EL KADI
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Galila EL KADI
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Tableau 6- Répartition de la population dans les villes nouvelles, 1986-1996
Nom de la ville
Six Octobre
Borg el arab
Domiat al Gadida
Al Salhéya
El Sadate
Dix du Ramadan
Quinze de Mai
Badr
al Amal
Bani Sueif
Noubaréya
Al Obour
Natroun
al Ménya
Total
Localisation
désert ouest, sur la route de Fayoum
désert ouest, région d'Alexandrie
région de la ville de Damiette
désert ouest
"
désert Est
Sud du Caire
désert Est
supprimée
vallée du Nil, désert ouest
désert ouest
désert est
désert ouest
vallée du Nil, désert ouest
Population 1986
527
70
669
8 509
24 106
Population 1996
35 477
7 016
6 517
8 133
16 312
47 839
65 865
248
203
1 084
13 948
68
202 710
Source : recensement de la population et des activités, RAE, 1986-1996.
3.5. 1995-2001 : Al macahrI'i al Emlaqua : Projets géants
La troisième période, 1995 à nos jours est celle des projets géants
Si, au cours des deux périodes précédentes, la conquête du désert s'est faite par
l'aménagement sectoriel, bonification des terres à l'époque nassérienne, villes nouvelles
industrielles dans le Delta et tourisme au Sinaï et sur le littoral oriental, la troisième
période qui s'ouvre en 1995 voit le triomphe de l'aménagement multisectoriel. Deux
espaces sont concernés, le sud de la Vallée et le nord du Sinaï dans la région de Port
Saïd.
Le Sud de la Vallée
Charq Al Ouweinat
Ce projet a été baptisé Delta 2, projet de "l'espoir et de l'avenir ". Il consiste à exploiter
les eaux d'une énorme nappe aquifère pour bonifier deux millions de feddans, créer
800 000 emplois, sédentariser 8 à 10 millions d'habitants, répartis dans 44
agglomérations urbaines (18 villes nouvelles sur 885 000 feddans) et rurales, pour un
coût global de 79 milliards de L.E. Le coût des 18 villes nouvelles est estimé, quant à
lui, à 23,5 milliards.
Quatre villes nouvelles ont d’ores et déjà été mises en chantier : ce sont les villes
jumelles des principales villes régionales existantes, à savoir Assiout, est du Nil, Sohag,
Qena, et Tiba (Luxor), cette dernière étant prévue pour accueillir l'ensemble des
habitants de Luxor. Les quatorze autres villes nouvelles prévues devraient se
répartissent entre les oasis de Kharga, de Dakhla de Farafra, Baharéya ainsi qu’entre
Charq al Ouweinat et de Tochka.
Galila EL KADI
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Tableau 7- La répartition de la population entre les villes nouvelles du SUD de la Vallée
Nom de la ville
Assiut al gadida
Superficie
(en feddans)
Population prévue
(1000 hab)
80 000
200 à 300
Soahag al gadida
Quéna
Tiba ( Luxor)
Wahat al baharya
80 000
80 000
40 000
35 000
300
300
140
70-100
Farafra
Dayrout al farafra
Al madina al Gharbéya
(région d'Assiout)
Edfou
Gharb Qaft
Guézirat Sahil
Al-Kharga
Al Dakhla
Charq al 'Ouweinat
Wadi al 'Alaqi
karkar
Tochka
Bir Mor
40 000
25 000
100-140
30-60
80 000
Étape et état des
réalisations
300 feddans sont
déjà équipés.
85% des travaux réalisés
•
200-300
50 000
30 000
40 000
40 000
40 000
35 000
35 000
80 000
35 000
35 000
150-200
50-100
70-140
100-140
100-140
60-100
50-100
200-300
50-100
60-100
• Données non disponibles ou absence de travaux réalisés.
La zone en question est située entre les 28e et le 22e parallèles Nord, au dernier quart
méridional de l'Egypte; elle se trouve à 600 km à l'ouest d'Assouan, à 500 km de la
frontière libyenne qui la borde à l'ouest et à 100 km au nord de la frontière soudanaise
qui constitue sa limite méridionale. La ville la plus proche est Abu Simbel, à 350 km de
là, sur les bords du lac Nasser, mais il faut parcourir 1400 km pour l'atteindre depuis la
capitale. Son intérêt réside dans l'existence d'un réservoir d'eaux douces d'une
contenance telle qu’elle pourrait théoriquement servir à irriguer 100 000 feddans
pendant cent ans, d'où son nom de ouwaynat, pluriel de aïn ou petit puits.
Les ressources de la région furent découvertes en 1978, au cours de fouilles pétrolières
conduites par une société égyptienne. C'est l'eau qui jaillit à la place du pétrole. Une
étude menée avec l'Université de Berlin a montré a révélé l'existence d'un réservoir
d'eau, le plus important d'Afrique, quatre fois plus grand que le réservoir libyen, un lac
d'eaux douces contenu dans une couche géologique de grès nubien située à une
profondeur de 20 à 30 mètres sur une épaisseur de 300 à 500 mètres qui peut atteindre à
certains endroits 1000 mètres. L’ensemble suffirait paraît-il à exploiter quotidiennement
4,7 millions de m3, soit un volume suffisant pour l'irrigation de 200 000 feddans
pendant 100 ans. En réalité, cette région et sa nappe aquifère sont connues de tous les
géographes et géologues du monde entier ? Elles furent découvertes en Egypte en 1922,
et visitées par les souverains égyptiens de l'époque en 1927. Jusqu'en 1996, la nappe
n'était intégrée à aucun projet d'aménagement. Une mention figure néanmoins dans les
rapports de la NUPS, laquelle estime que, dans l'hypothèse de l'existence d’une
continuité entre le fleuve et les couches de grès nubien, pourrait exister et
éventuellement exploitée une nappe aquifère substantielle. Des recherches approfondies
furent donc recommandées. Il y en eut quelques-unes dont les conclusions furent loin de
confirmer les hypothèses premières. Mettant en doute les données diffusées par les
autorités sur les potentialités hydrauliques de la nappe de Owaynat, les experts locaux
ont affirmé que cette eau n'était pas renouvelable; elle pouvait fournir à peine 11
millions de m3 par an. Les chercheurs du Centre de recherche du désert situé dans la
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
ville nouvelle de Sadat city, ont appelé à effectuer des recherches sérieuses avant de se
lancer dans un projet qui engage l'avenir du pays. Ils ont rappelé que les eaux de
Oweinat proviennent de la même nappe qui alimente le fleuve libyen, et que de ce fait,
il était légitime de mesurer l'impact de l'exploitation de cette nappe par le voisin libyen.
Dans un pays où le calcul politique l'a toujours emporté sur les calculs scientifiques, les
mises en garde des experts n'ont eu aucun effet sur la marche, déjà engagée, du projet.
Les travaux pour la mise en valeur des terres ont débuté le 1er octobre 1998. L'État a
entrepris le forage de 80 puits et mis à la disposition de l’armée plus de 10 000 feddans
pour le lancement du projet. Mille feddans ont été déjà bonifiés dans un but
expérimental. Des joint-ventures ont été déjà constitués avec 7 sociétés appartenant à
quatre pays étrangers (Australie, grande Bretagne, Canada et Malaisie) pour l'élevage du
bétail, la production de légumes destinés à l'exportation, la culture du coton et sa
transformation sur place dans des usines de textile. Dans le domaine des infrastructures,
un aéroport a été construit, ainsi que des routes reliant Oweinat aux villes d'Abu Simbel,
Assouan et à l'oasis de Dakhla (la plus proche au nord-est).
L'exploitation agricole se fera sous la forme de grandes fermes privées de 24 000
feddans chacune au prix de 50 L.E. le feddan. Seize investisseurs égyptiens se sont déjà
présentés comme des propriétaires potentiels, mais ils attendent cependant la
publication des résultats des recherches −publication prévue dans huit mois− pour
s’engager plus avant. Et la population dans tout cela? On a parlé de diplômés des
Universités comme de futurs salariés travaillant pour le compte des grands propriétaires;
on leur a promis un salaire mensuel se situant entre 450 et 500 L.E, une maison avec
jardin et des repas gratuits. Serai-ce suffisant pour les faire venir jusqu’ici ?
Le second projet qui complète celui-là est le projet de Tochki.
Tochki
Ce projet est-il né d'un hasard ? ou d’un calcul politique pragmatique ? Les profanes ont
entendu pour la première fois en 1995 le nom de Tochki lorsque le niveau des eaux s'est
élevé dans le Lac Nasser au-dessus de la cote de tolérance (175 à 182 m). Pour les
habitants de la Haute Egypte le nom est plus familier puisque deux villages le portent.
Les spécialistes, géographes, géologues ou ingénieurs ayant participé au projet du Haut
Barrage, connaissent bien l'existence d'un oued du même nom, menant à une dépression
destinée à recueillir le surplus d'eau qui provient du lac Nasser lorsque celui-ci dépasse
sa cote de tolérance. Ce toponyme, constitué à partir du préfixe TOCH- qui désigne une
plante aromatique, et du suffixe KI −qui veut dire le lieu où pousse la plante− a connu
une fortune remarquable ; il est sur les enseignes des supermarchés de la capitale et des
grandes villes, sur celles des hôtels, des magasins, des restaurants ; il fut donné à toute
une génération de nouveaux-nés vers la fin du siècle dernier. Si l'engouement pour ce
toponyme s'explique par la joie ressentie par les Egyptiens à l'annonce du débordement
du Lac, faisant suite à plusieurs années de basses eaux, l'ambitieux projet annoncé, puis
mis en oeuvre dans le plus grand empressement, trouve moins de justifications aux yeux
de beaucoup.
Le projet consiste en effet à pomper l'eau dans le lac Nasser à l'aide d'une station de
pompage géante, pour l'élever de 150 m et la diriger ensuite dans un canal qui suivant
une pente naturelle la conduit vers les oasis du désert occidental : Kharga, Dakhla et
Farafra. Objectif: créer une nouvelle Vallée, qui suivrait l'ancien cours du NIL celui des
époques géologiques.
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PLAN BLEU
Ce projet se base sur la soustraction annuelle de 5 milliards m3 d'eau du fleuve pour
irriguer des superficies qui, selon les estimations, varieraient entre 700 000 et 3,4
millions de feddans selon différentes estimations et qui pourraient bénificier à une
population projetée de quelques millions d'habitants. Comme pour Charq al Oweinat,
des infrastructures routières et un aéroport ont déjà été réalisés. Quant au creusement du
canal, il est en cours, et l'installation de la station de pompage fait l'objet d'un appel
d'offres international.
Si le projet de Charq al Ouwaynat a suscité de nombreuses interrogations sans que pour
autant elles aient permis de remettre en question sa pertinence, celui de Tochki soulève
plus d’une question quant à sa faisabilité, voire même son opportunité. Au-delà de la
question du montant des 'investissements estimés à 300 milliards de L.E (soit
l’équivalent de 600 milliards de FF.), les experts émettent des réserves sur la nature du
sol et sa qualité, le volume d'eau à soustraire du fleuve- les volumes d’eau sont tels
qu’ils pourraient générer des conflits avec les autres pays riverains-, la nature du climat
dans une des régions des plus désertiques et des plus arides de la terre −par conséquent
très peu propice à l'habitat, à la sédentarisation des hommes− l'impact économique,
écologique et environnemental. Les détracteurs de ce projet ont rappelé les déboires de
la bonification de l'oasis de Kharga, qui était pourtant un projet d’échelle plus modeste.
Quant aux parties de l'opposition, ils ont exigé du gouvernement, à plusieurs reprises,
qu’il leur fournisse et qu’il publie les études préalables qu’ils ne sont jamais parvenus à
se procurer. Ils se sont interrogés sur l'existence d'une stratégie d'aménagement du
territoire dans laquelle s'inscrirait l'ensemble de ces projets et qui permettrait de
constater le lien éventuel qui pourrait exister entre le canal du Cheikh Zayed, destiné au
sud de la Vallée et le Canal d'El Salam, destinée à irriguer les terres du Sinaï, tous deux
canaux dont les eaux sont puisées du fleuve et concernent des milliards de m3 pour les
terres nouvelles. Ces mêmes parties se sont par ailleurs interrogés sur la relation qui
lierait l'ensemble de ces projets, et se sont demandés s'il ne serait pas plus pertinent de
les inscrire dans une stratégie d'ensemble dont ils ne pouvaient que regretter
l'inexistence. La nécessité de dessiner des politiques agraires, pour une meilleure
exploitation de l'eau en choisissant des cultures moins consommatrices d’eau que celles
prévues, leur paraissait entre autre comme préalable.
Car soustraire 4 milliards de m3 d'eau pour Tochki et 2 milliards pour le Sinaï ne
pouvait manquer de diminuer le réservoir, tout étant lié.
Le litige avec le Soudan autour à propos de cette région située au-delà du 22e parallèle a
également été évoqué comme étant l’une des principales de ces aménagements et de la
propagande qui les entoure.
Galila EL KADI
24
PLAN BLEU
II. Croissance des villes, impacts et cadre de vie
1. L’urbanisation des terres agricoles
L'urbanisation en Egypte se fait au détriment des terres arables puisque toutes les villes
se trouvent dans les terres fertiles du Delta et de la vallée. Dans les villes côtières
comme Port-Saïd et Alexandrie, l’urbanisation s'opère au détriment des lacs.
Pour protéger sa matrice nourricière, la conquête du désert est devenu le défi majeur de
la stratégie d'aménagement du territoire.
Les chiffres officiels sont très controversés sur la perte des terres arables, ainsi entre
1952 et 1996 ( date de l’édictions du décret militaire interdisant toutes constructions sur
les terres arables), cette perte fut estimée à 60 000 feddans en moyenne par an
(25 200 ha), soit 1108 800 d'hectares (1fed=0,42 ha). Le tableau ci dessous montre la
régression de la surface agricole par tête d'habitant/
Tableau 8. Evolution de la part des terres agricoles par tête d'habitant
Année
1907
1917
1927
1947
1960
1970
1980
1982
1986
1996
surface agricole en
millionsde feddans
5,4
5,2
5,28
5,76
5,6
5,75
5,88
5,9
6,02
8,4
part/habitant
0,5
0,4
033
0,3
0,2
0,17
0,14
0,13
0,12
0,14
Source : Mobarak wal 'Omran ( Moubarak et l'urbanisme)Ministère de du développement, le Caire 2001,
p. 8
Cette croissance dévoreuse relativise les efforts de bonification de terres entrepris par
l'Etat depuis 1952. Soulignons que la qualité des terres gagnées sur le désert est
inférieure à celle de la vallée notamment au niveau du rendement. Il s'agit donc de la
perte d'une ressource non renouvelable. En dépit de la gravité de ce problème qui grève
fortement l'économie égyptienne et accroît sa dépendance alimentaire vis-à-vis des pays
étrangers fournisseurs des denrées alimentaires de première nécessités, peu d'études de
cas ont tenté de mesurer l'étalement urbain aux échelles fines en le mettant en relation
avec la croissance démographique et l'augmentation des densités.
Une première étude menée sur le gouvernorat de Qalioubéya entre 1960 et 1983 a pu
mesurer l'étalement de la surface bâtie des villages et des villes sur les terres agricoles.
Ainsi en 1960, la surface des zimams (terroirs) des 193 villages du gouvernorat de
Qalioubéya s'élevait à 74 151 ha, ce qui représentait 91,2 % de la surface totale des
terres cultivées et une moyenne de 382 ha par village. La surface bâtie totale était de
2 930 ha (15,7 ha en moyenne par village); Le rapport de la surface bâtie à la surface
cultivée qui était de 1à 24 en 1960 et de 1 à 19 en 1970 se situait autour de 1 à 10 en
1983. La réduction de l'écart entre les deux surfaces traduit le triplement de la surface
bâtie, qui est passée de 2 887 à 7 749 ha en 23 ans, avec un taux de croissance annuel
moyen sur les terres agricoles de 7,1 %. Les extensions de la surface bâtie des villages,
prenant une forme linéaire suivant les axes routiers, ont rejoint celle des villes. Il en a
résulté l'urbanisation de 3 000 fed. qui relient 7 villes situées au nord du Grand Caire.
L'on retrouve le même phénomène dans d'autres villes du Delta telle que Zagazig. En
plus de la progression de la surface bâtie résidentielle, l'implantation d’établissements
d'élevage avicole a consommé 546 ha. Quant à la surface bâtie des unités classées
Galila EL KADI
25
PLAN BLEU
urbaines elle a progressé au rythme de 9,2 % en moyenne /an entre 1960 et 1983,
passant de 1 344 ha à 3 523 en 23 ans, ce qui signifie qu'elle double tous les dix ans.
En mettant en relation ces données avec la croissance de la population entre 1960 et
1986, on constate que le rythme de croissance de la population du gouvernorat entre
1960 et 1986 a été de 3,5 % en moyenne/an, beaucoup moins important que celui de
l'étalement du bâti tant en milieu urbain et rural. Quant au pourcentage des logements
vacants en 1986, il était de l'ordre de 16,9 % en milieu urbain et de 14 % en milieu
rural, ce qui témoigne d'un phénomène spéculatif.
Une autre étude plus récente portant sur le gouvernorat de Giza, faisant partie de
l'agglomération du Grand Caire, a eu recours à une méthode élaborée à partir de la
photo-interprétation assistée par ordinateur. Elle a pu restituer les images et les données
de recensement dans un même système de projection cartographique afin de superposer
les périmètres urbains successifs et de calculer les surfaces urbanisées entre 1986 et
1994 au sein des unités statistiques locales.(Armand. M. 1997). Les mesures effectuées
montrent qu'entre 1986 et 1994 l'agglomération s'est accrue de 2 560 ha sur les terres
agricoles du gouvernorat de Giza, soit 320 ha/an. Cette donnée confirme la poursuite de
l'étalement du bâti sur les terres agricoles au-delà du ralentissement observé entre 1986
et 1989 sur la même zone (141 ha/an). La croissance de l'agglomération s'est concentrée
dans un rayon de 5 à 7 kilomètres du centre de la ville de Giza. Il s'agit d'anciens
villages, dont le taux de croissance annuel (7 %) fut deux fois plus rapide que celui de
l'ensemble des unités urbaines de Giza entre 1976 et 1986. Cette croissance s'est
effectuée en continuité avec l'agglomération avec des densités qui atteignent
500 hab/ha.
2. Dynamique spatiale de la métropole
Le Caire occupe une position clé à la charnière entre le large éventail formé par le delta
et l'étroit couloir que représente la vallée. En ce lieu stratégique qui commandait la
basse et la Haute Egypte, les escarpements calcaires du Moqattam et le Nil offraient ,
sur la rive orientale, un site protégé exceptionnel où se sont succédées sans exception
les villes capitales depuis l'unification du pays par Ménès : Memphis, Babylone, alFostat, al Askar, al Qataï' et enfin le Caire. La constitution de l'espace urbain du Caire
s'est opérée selon deux modes : les opérations d'urbanisme (lotissement ; aménagement
de quartiers résidentiels ; construction de grands ensembles, de villes satellites et de
villes nouvelles) et l'urbanisation spontanée.
Au cours des trois décennies qui s'étendent entre 1947 et 1989 la surface bâtie s'est
accrue de 8 000 ha pour atteindre 33 700 ha. Le couloir Nord/Est s'est renforcé par la
construction vers la fin des années 50 d'une cité résidentielle et administrative, et au
début des années 80 d'une autre cité satellite sur les hauteurs de la colline du Moqattam.
Le front nord doit son extension, sous forme de lotissements spontanés, à l'implantation
de la deuxième zone industrielle du pays à Choubra al-Kheima. L'extension vers l'Ouest
commence à prendre de l'ampleur avec la création d'un quartier résidentiel pour classes
moyennes et des ensembles de logements sociaux sur la rive ouest, au nord et au centre
à partir de 1947. Tout autour s'est formée une couronne de zones d'urbanisation
spontanée à partir de la fin des années 40. Vers le sud-ouest, de part et d'autre de
l'avenue des Pyramides, l'urbanisation s'est développée suivant un double processus
spontané et planifié.
Galila EL KADI
26
PLAN BLEU
Galila EL KADI
27
PLAN BLEU
Galila EL KADI
28
PLAN BLEU
Le sud doit sa naissance à la création d'une station thermale (Hélwan) vers le milieu du
siècle dernier, puis du lotissement résidentiel de Ma'adi au début du siècle. Son
développement est lié à trois facteurs : l'installation d'une ligne de chemin de fer
desservant Helwan, l'implantation d'une zone industrielle dans les années 60, la
construction d'une ville satellite, dans les années 80.
Tableau 9. Répartition de la croissance du bâti entre 1947 et 1989
Répartition de la croissance en Ha
en %
Nord-Est
Nord-Ouest
Sud-Est
Sud-Ouest
15 402
4 456
5 205
4 750
54,11
15,65
18,29
Total
29 813
11,94
100
Source : A. Wagih, "La croissance de la région du Grand Caire", in lettre de l'OUCC n°37, 1994.
Répartition de la croissance démographique
Le Grand Caire se divise en un noyau central, la première couronne et la deuxième
couronne. Les deux premiers secteurs constituent l'aire métropolitaine et forment la
zone agglomérée ; le troisième secteur correspond à la zone périphérique et se compose
de villages et de villes dispersés sur le territoire du Greater Cairo Region et sont séparés
de la zone agglomérée par des dizaines de km.
Tableau 10. Evolution démographique du GCR, analyse par couronne
Couronne
Noyau central
Première couronne
Zone périphérique
dont zone rurale
dont désert
GCR
1900
2 619
(54,2%)
1 310
(27,1%)
900
(18,7%)
781
(16,1%)
119
(2,6%)
4 829
1986
2 994
(48,7%)
2 032
(33%)
1 125
(18,3%)
890
(14,5%)
235
(3,8%)
6 151
1976
3 082
(38,7%)
3 391
(42,6%)
1 491
(14,2%)
1 135
(14,2%)
356
(4,5%)
7 964
1986
2 870
(27,0%)
5 327
(50,1%)
2 437
(16,4%)
1 745
(16,4%)
690
(6,5%)
10 631
1996
2,4
17,7%
6,4
47,4%
4,7
34%
13 490
Source: IAURIF/GOPP, complété par nos soins pour 1996.
Le noyau central qui rassemblait 53 % de la population totale en 1960, n'en représentait
plus que 28 % en 1986. Dans le même temps, la première couronne connaissait une
évolution inverse, passant de 28 % en 1960 à 50 % en 1986. La zone périphérique pour
sa part est restée stable avec un peu moins de 20 % de la population, ce seuil étant
toutefois légèrement dépassé en 1986.
Le noyau central s'étend sur la rive droite du Nil et se compose de quartiers d'âges et de
fonctions très différents : la vieille ville, l'ancienne agglomération copte, le centre ville
datant du XIXe siècle, la banlieue industrielle de Choubra, la cité des morts et le quartier
informel de Manshiet Nasser. Ce secteur constitue approximativement un grand
rectangle de 5 km par 10 km; il rassemblait 2,9 millions d'habitants en 1986 et 2,5 en
1996. Ce noyau central est très hétérogène du point de vue de sa composition sociale et
de son tissu urbain.
Durant les trente dernières années, ce noyau central a vu sa croissance se ralentir peu à
peu puis devenir négative. Le taux de croissance de la population y était encore de
2,1 % entre 1960 et 1966 et de 0,3 % entre 1966 et 1976. De 1976 à 1986, le noyau
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
central s'est dépeuplé au rythme de 0,7 % par an, perdant plus de 200 000 habitants (7 %
de la population de 1976). Ce phénomène est dû d'une part à la tertiairisation accrue du
centre, et à la détérioration du parc de logements dans les vieux secteurs, ce qui a
provoqué un déplacement vers la périphérie. Entre 1986 et 1996, le noyau central a
perdu 414 236 habitants, générant une perte de population de 2 % en moyenne par an.
La première couronne, qui rassemblait 5,3 millions d'habitants en 1986 et 6,4 en 1996,
s'étend sur une dizaine de kilomètres autour du Centre, et regroupe les extensions
urbaines mises en place durant les trois premiers quarts de ce siècle : quartiers planifiés
et spontanés. Cette couronne a connu une évolution analogue à celle du noyau central,
mais avec un taux de croissance nettement supérieur. La croissance démographique
rapide de la période 1960-1966 (7 % par an) s'est progressivement ralentie, atteignant
5,3 % entre 1966 et 1976 avant de tomber à 4,6 % entre 1976 et 1986 et 2 % durant la
période 1986-1996. l'ensemble des quartiers de haut standing faisant partie de cette
couronne ont connu une croissance négative. Les quartiers de la rive ouest ont connu
une tertiairisation accrue et une surdensification du bâti qui en ont fait en l'espace de 20
ans une zone exutoire. La recherche d'une meilleure qualité de vie, moins de pollution,
de voitures, plus d'espaces verts et moins de bruits, a poussé de nombreux ménages à
s'installer en périphérie, soit dans les villes nouvelles ou les compounds bordant les
autoroutes nationales. Le taux de croissance annuel moyen de ces secteurs (1,6 %) audessus du taux du Caire (1,1 %), est attribué d'une part à l'expansion des quartiers de
l'est Héliopolis et Madinet Nasr sur les plateaux désertiques et d'autre part à la
dynamique des quartiers spontanés du Nord et de l'ouest qui ont enregistrés un taux de
croissance annuel moyen de 2.7 %. Là aussi on constate une chute importante de ce
taux, qui était de l'ordre de 5.9 % durant la décennie antérieure (1976-86). Le caractère
spéculatif de l'urbanisation spontanée, qui se développe en saut de puce à la faveur de
l'augmentation des prix du foncier et de la construction, a fait de ces zones, autrefois
réceptacles du trop plein de la ville des zones exutoires des plus pauvres. Mais il y a
également un autre facteur celui de la saturation de certaines d'entre elles. Imbaba à titre
d'exemple, une des premières zones d'urbanisation spontanée, a enregistré un taux de
croissance de 1 % au cours des dix dernières années contre plus de 9% dans les années
60-70, il s'impose à l'heure actuelle comme le quartier le plus dense de la capitale avec
près de 800 hab/ha.
Enfin, la deuxième couronne ou zone périphérique, située à une quinzaine de kilomètres
du centre, regroupe des pôles anciens d'urbanisation, les zones agricoles de la vallée du
Nil et les villes nouvelles et satellites. Cette couronne comptait 2,4 millions d'habitants
en 1986 et 4,7 M; en 1996. La zone périphérique a connu une évolution plus
différenciée que les deux autres secteurs : 3,8 % de croissance annuelle de 1960 à 1966
2,9 % de 1966 à 1976 et une brusque accélération (5 %) de 1976 à1986 taux qui s’est
maintenue pour 1986-96. Durant cette dernière période, c'est la zone périphérique qui a
connu les taux de croissance les plus élevés du Grand Caire. Cette pression urbaine s'est
notamment largement exercée en zone rurale et elle est inquiétante pour la pérennité des
terres agricoles de la vallée du Nil. Quant aux nouvelles zones de développement urbain
en terres désertiques qui ne regroupent que 6,5 % de la population, après un démarrage
difficile, elles connaissent à l'heure actuelle un essor remarquable.
3. Les villes côtières
Si les pays du Maghreb et du Machreq connaissent un phénomène de littoralisation
important, en Egypte les littoraux de la Mer rouge et de la Méditerranée constituent en
Galila EL KADI
30
PLAN BLEU
quelque sorte un troisième désert. En excluant les villes côtières de la mer Rouge, qui
sont des petits centres balnéaires, de pêche ou des centres miniers et d'extraction
pétrolière dont la population est insignifiante, il nous reste les trois villes riveraines de
la Méditerranée : la métropole d'Alexandrie, la ville de Port Saïd qui commande l'entrée
du Canal de Suez, la ville d'El 'Arich à l'Est et la ville de Marsa Matrouh à l'ouest.
Si les deux villes d'El Arich et de Marsa Matrouh n'ont aucune contraintes physiques
pour leur extension, la situation est complètement différente pour Alexandrie et PortSaïd.
Alexandrie
Alexandrie est une ville linéaire, elle s'étend sur une bande de terre d'environ 35 km de
long et 5 km de large à son maximum. Sa macroforme a été dictée par son site : la Mer
au Nord, le lac Mariout au Sud. Le plan de la ville élaboré par Denocrates selon une
grille géométrique parfaite, avec ses deux perpendiculaires majeures du Nord au Sud et
l'autre d'Est en Ouest marque encore la ville d’aujourd’hui : la rue Nebi Daniel d'un
côté, la rue de Rosette de l'autre témoigne de la force de ce schéma et les axes mêmes de
l'extension urbaine s'y inscrivent.
Depuis les années quarante, Alexandrie a connu une croissance démographique et
urbaine importante. Comme toutes les grandes villes, sa croissance s’est ralentie à partir
des années 70. Son taux moyen de croissance annuelle est passé de 3,9 % en 1960-66, à
2,5 % en 1966-76 pour s'établir à 1,3 % pour 86-96. Cette baisse du taux de croissance
est inégalement répartie, le centre perd sa population (1,5 % moyenne annuelle) au
profit des marges occidentales et orientales (3,9 %).
Depuis les années soixante dix, la ville s’est étendue, passant de 63 km2 en 1972 à
83km2 en 1978 et à 101 km2 en 1991. Mais en examinant son extension annuelle, on
remarque un ralentissement de la croissance de la surface urbanisée : 3,3 km2 par an de
72 à 78, 1,4 km2 par an en 91. Depuis le début des années quatre-vingt dix, la
construction de la ville nouvelle de Borg El Arab à 60 km à l'ouest, a augmenté la
superficie de la ville de 225 km2.
La chute du taux de la croissance urbaine correspond donc au ralentissement de la
surface urbanisée. La redistribution de la population se fait au sein de l'espace existant
avec bien évidemment des surdensifications sur les marges qui connaissent un fort taux
de croissance.
Port Saïd
Créée en 1859, à l'occasion du creusement du Canal de l'entre deux Mers, cette ville
apparaît comme un don du Canal de Suez. La nature de son site en fait une cité
insulaire : la Méditerranée au Nord, le Lac Manzala au Sud et le Canal de Suez à l'Est.
Issue de la Mer, elle ne peut s'étendre que sous forme de polders, par assèchement du
lac et de la Mer.
Tableau 11. Evolution de la population urbaine de Port Saïd 1960-1996 (en milliers)
1960
1966
244,3
283,04
Taux de
croissance
1960/1966
2,6%
1976
255
Taux de
croissance
1966/1976
1%
1986
376,7
Taux de
croissance
1976/1986
4%
1996
470
Taux de
croissance
1986/1996
2%
Source: Recensement de la population et des activités REA.
Galila EL KADI
31
PLAN BLEU
On distingue deux périodes principales dans la croissance démographique de Port Saïd :
− de 1960 à 1966, un taux de croissance modéré de l'ordre de 2,6 %, inférieur à la
croissance urbaine en Egypte ;
− de 1966 à 1976, la chute du taux de croissance s'explique par la guerre de 1967 et
les impératifs de l'évacuation de la ville pour des raisons de sécurité à cause de sa
situation sur le front est suite à l'occupation du Sinaï par l'Etat Hébreu.
Une relance de la croissance qui atteint 4 % pour la décennie 76/86, cette période
correspond au retour de la population, à la réouverture du Canal de Suez à la navigation
internationale, à la transformation de Port-Saïd en ville franche et à l'éclosion de
l’activité économique de la ville.
Entre 1986 et 1996, le taux de croissance chute de moitié, phénomène observable
ailleurs. Cette chute s'explique par l'échec de la ville comme zone franche à attirer des
investisseurs étrangers, la stagnation de son rôle commercial, la diminution de l'activité
du Port à cause du développement considérable du transport du pétrole par oléoducs.
La superficie urbanisée de la ville est passée de 24 ha en 1868, à 400 ha en 1906 et à
1 554 ha en 1992. Le schéma directeur de 1992 prévoyait l'extension de la surface de la
ville de 127 000 ha qui doivent être gagnés sur le lac Manzala pour contenir une
population de 700 000 habitants et l'aménagement de terres à des fins agricoles, la
masse urbaine étant de l'ordre de 5 124 ha. Ce schéma se basait sur le maintien du taux
de croissance de la population qui a chuté de moitié.
Si donc la croissance de la surface urbanisée a correspondu au doublement de la
population en 26 ans, avec des faibles densités (110 hab/ha), les extensions prévues ne
se justifient pas à nos yeux. La construction d'un nouveau Port destiné aux portes
container pourra peut être relancer le développement économique de cette ville. Nous
discuterons cette option ailleurs dans ce rapport.
4. Densités
L'Egypte est un des pays des plus denses du Monde avec près de 1750 hab/km2 (densité
nette). La déconcentration du centre vers la périphérie observable dans les grandes
villes, ne suit pas le modèle de redistribution centrifuge selon les canons les plus
connus. Au total l'agglomération demeure extrêmement dense, avec 217hab à l'hectare
elle reste en effet l'une des métropoles parmi les plus denses avec Bombay, Jakarta et
quelques grandes cités d’Asie. Dans les quartiers spontanés, la densité atteint
800 hab/ha, comme c'est le cas d'Imbaba. Entre 1976 et 1996 les densités ont
considérablement baissé dans les quartiers centraux, dont ceux de la vieille ville,
quelquefois de 50 % comme à Mouski ou Bab Al Cha'réya. Toutefois elles demeurent
très importantes variant entre 196 hab/ha à Khalifa, à 765 hab/ha à Charabiyya. Ce sont
les quartiers spontanés qui enregistrent à l'heure actuelle les plus fortes densités, allant
de 168 hab/ha à Turâ à 800 hab/ha à Imbaba.
Les taux d'occupation par pièce (TOP) en moyenne en zones urbaines en Egypte était de
1,3 en 1996, voisin de ceux du Caire et D’Alexandrie. dans les quartiers historiques il
était en moyenne de 1,5, variant entre 1,3 à Sayéda Zeianb à 2,2 à Charabéya. Ce taux a
enregistré une baisse par rapport à 1986 où il était de 1,5 pour le Caire et de 2,5.
Galila EL KADI
32
PLAN BLEU
5. Economie urbaine
Tableau 12. Répartition de la force de travail en 1996
Ville
le Caire
Alexandrie
Port-Saïd
Rosette
Menya
Egypte
Secteur d'activité
primaire second tertiaire
2,85
35,90
61,23
7,2
39,7
53,1
9,9
16,77
73,32
15,29
30,9
53,79
0,6
18,65
76,38
30,95
23,35
44,58
Force de travail
en milliers
2 133 370
1 039 712
168 211
19 692
69 111
17 174 935
%
Chômeurs
%
31,4
31,5
35,6
33,7
34,3
28,9
155 780
76 065
15 791
1 595
9 557
1 538 008
7,3
7,3
9,3
8,1
13,8
8,9
Source: recensement général de la population et des activités, 1996
Spécialisation fonctionnelle des principales villes
Une recherche menée en 1989 sur 160 villes égyptiennes situées de plus de 20 000
habitants a abouti à un classement en cinq groupes :
− les villes industrielles, elles sont au nombre de 38, elles comprennent Alexandrie,
Suez, Damiette, Choubra al Kheima (région du Grand Caire) ainsi que la ville
nouvelle de Borg el Arab dans la région d'Alexandrie;
− les villes agricoles et minières (49), elles tombent toutes dans la catégorie de 20 000
à 50 000 ;
− les villes agricoles et de services (26) ;
− les villes de services et de transport (47), elle comprennent le Caire, Port Saïd,
Ismaïléya, Guiza, Menya, Zagazig, Fayoum, Damanhour, Sohag, Qena, Luxor, Beni
suef, Assiout,Chebin El Kom, Banha, toutes capitales de grandes villes capitales de
gouvernorats ;
− le commerce de grande surface a considérablement évolué au cours des dix
dernières années, les supermarchés et les chaînes internationales tels que Sinsiburu
et Métro ainsi que les Malls, se sont multipliés dans tous les quartiers des grandes
villes.
Mesures d'aménagement: le projet de Charq El Tafri'a
Quittons le Sud de la vallée, le désert occidental, pour aller voir ce qui se réalise à l'Est.
Encore un projet géant, né à la même époque et toujours de façon inattendue. La zone
concernée est le nord de la péninsule du Sinaï : elle couvre 220 km2, son front
méditerranéen s'étend sur 22 km de long avec une profondeur de 17 km ; elle est
rattachée administrativement au gouvernorat du Canal de Suez puisque les limites de
celui du Nord Sinaï constitue la limite orientale; l'embranchement du Canal borde le
projet à l'Ouest.
Le projet consiste à construire un grand port capable d'accueillir les portes container
géants ; la localisation du site, au confluent de l'Europe et de l’Asie, sa proximité du
continent européen constituent des atouts majeurs lui permettant dans l'avenir de
concurrencer les ports de l'Asie du Sud Est. Une zone franche au sud du port s'étend sur
87,6 km2, ainsi qu'une zone industrielle, une zone touristique et une zone administrative
où siégeront les compagnies de navigation internationale. Elles pourraient offrir 200 000
emplois. L'accessibilité de ce nouvel espace sera assurée par un tunnel qui se situera au
Galila EL KADI
33
PLAN BLEU
sud de Port Saïd. Une ville nouvelle "Port Saïd al Gadida", sera conçue pour 600 000
habitants. Le port devrait accueillir 3,5 millions de porte-conteneurs par an : sa mise en
service est prévue pour septembre 2001. Le financement du projet est partagé entre
l'État et le secteur privé local (40 %), des entreprises hollandaises et danoises(60 %).
Étant donné l'importance du projet du point de vue stratégique et économique, un grand
colloque international s'est tenu à l'Université du Canal de Suez pour en débattre. Si la
majorité des spécialistes, locaux et internationaux ont été unanimes sur l'importance de
ce projet, dont les travaux ont commencé en 1998, de nombreuses critiques n’en furent
pas moins émises. Elles visaient essentiellement à en améliorer la faisabilité. Les
contributions ayant concerné des ports de la même nature de la Méditerranée, du Golfe
de Suez et de l'Asie du Sud Est, tels que Haifa, Limassol, Mersin (Turquie), Le Pirée , et
le port de Gabal Awlad Ali à Dubaï ont apporté des éclairages précieux sur leurs
capacités d'accueil, ce qui relativise les extrapolations théoriques relatives au nouveau
port de Port Saïd.
Parmi les questions d'ordre technique abordées et critiquées, il y eut celle de la nature
des sols affectés aux établissements industriels et administratifs, considérés comme
inappropriés. En effet les sols du sahl al Tina, sont constitués essentiellement de dépôts
nilotiques laissés par la branche pélusiaque du Nil, disparue depuis cinq siècles. Le sol
est donc constitué de couches superposées de limon et de sable qui s'étendent jusqu'à
des profondeurs de 100 m. Au moment de l'affaissement e la partie septentrionale du
Delta, survenu au XIIe siècle, une couche très saline s'est formée à la surface. La
construction sur ce terrain exige le forage de pieux jusqu'à des profondeurs pouvant
atteindre 60 mètres notamment pour les équipements industriels; solution jugée
extrêmement coûteuse. Sans nier les avantages du site, à l’entrée du Canal, et donc
propice au passage des porte-conteneurs en provenance des pays de l'Est de la
Méditerranée, voire de l'Est africain, les spécialistes se sont interrogés pour savoir si cet
atout justifiait à lui seul les coûts très élevés des installations industrielles prévues.
La seconde série d'interrogations concernait la logistique et les aspects juridiques.
Certains spécialistes se sont demandés si les lourdeurs de la bureaucratie égyptienne
pouvaient être surmontées pour assurer le passage rapide et la décharge des conteneurs à
une vitesse équivalente à celle observée dans les ports d’importance internationale et qui
réceptionnent déjà des millions conteneurs. Le statut de zone franche a en outre semblé
assez ambiguës aux juristes, voire même anticonstitutionnel.
La cession des terrains de la future zone industrielle aux investisseurs à des prix
symboliques, d'abord fixé à 20 L.E. le m2 avant d’être abaissé à 5L.E. le m2, a été
vivement critiquée. Les participants aux colloques ont évoqué en l'occurrence les
systèmes de location de longue durée des terrains (40 à 50 ans) plus avantageux pour
l'État égyptien et pratiqués dans de nombreux pays européens à régime libéral.
L'inexistence d'espaces suffisants pour les futures extensions du port, fut également
soulignée; y remédier obligerait en effet l'État à acheter, dans l'avenir, et sans doute à
des prix très élevés, les terrains nécessaires aux investisseurs ayant bénéficié au départ
de sa générosité.
L'emplacement de la future ville nouvelle s’apparentait aussi à une énigme pour certains
participants, qui ne parvenaient pas à comprendre où elle devait exactement se situer.
Ceux qui comprirent qu’elle devait se situer dans la partie méridionale de la zone
industrielle manifestèrent leurs inquiétudes du fait de l'orientation des vents dominants
qui l'exposeraient à de fortes pollutions ?
Galila EL KADI
34
PLAN BLEU
Mais le grand absent de ce projet −c'est le cas de tous les autres programmes de
développement évoqués ici− est l'environnement. Certains spécialistes estiment
d’ailleurs que le projet du port débouchera sur une catastrophe écologique, son
établissement s’effectuant au détriment d’une moitié de la superficie du lac de Port
Fouad, celle justement qui sert de refuge pour les flamants rouges, et qui aurait du être
protégée; le reste du lac sera inévitablement pollué par les déversements des
équipements industriels.
Si ce colloque a pu éclairer différents aspects techniques, juridiques, écologiques et
économiques du projet de Charq al Tafri’a et a fourni ainsi des éléments précieux d'aide
à la prise de décision, il n’en a pas moins laissé dans l'ombre les aspects politiques et
sociaux majeurs. De nombreux articles publiés dans la presse et émanant de la part de
politiciens ou de journalistes de renom, ont toutefois permis de combler ces lacunes.
L'un d'entre eux synthétise de façon assez claire les débats autour de ces questions.
Nous en fournissons ci-dessous une traduction intégrale étant donné son intérêt :
"Ce projet dont les travaux ont commencé au début de 1998, est destiné à servir le
commerce international. Une des craintes essentielles est l'impact de ce port sur
les autres ports égyptiens notamment ceux de Damiette ainsi que l'ancien port
d'Alexandrie. On peut constater l'absence d'études suffisantes sur cet aspect
pourtant primordial. On peut aussi légitimement s’interroger sur la pertinence de
la construction d'un nouveau port, voisin de l'ancien port de Port Saïd que l'on
pouvait agrandir et dont on pouvait augmenter la capacité ?
Si la construction de ce port constitue la réponse au projet israélien de
détournement de la voie du commerce international de la zone du Canal de Suez
vers l'axe Eilat Achdoud (ce qu’évoque Shimon Pérès dans son ouvrage intitulé
"Vers un nouveau Moyen-Orient", il faut lui allouer des investissements à la
hauteur du défi qui pointe à l'horizon.
Israël investit considérablement dans la rénovation et l'augmentation des capacités
des ports d'Ashdoud, d'Eilat et de Hayfa; cet Etat met en place des lignes de
transport terrestre entre les trois ports qui réduisent le temps de transport entre les
deux mers à 9 heures au lieu des 16 heures requises par les bateaux pour la
traversée du Canal de Suez. Ceci signifie que les voies terrestres constituent un
danger réel pour le Canal car elles sont plus rapides et moins coûteuses. Au
moment ou l'État hébreu a affecté plus de deux milliards de dollars pour ce projet,
l'Egypte n'en prévoit que quelques dizaines de millions pour le projet de Charq al
Tafri’a.
Par ailleurs la réussite de ce projet ne doit pas découler de sa capacité à attirer les
activités dont la localisation est en rapport avec le trafic de porte-conteneurs des
autres ports égyptiens de la Méditerranée, sous peine de réduire le dynamisme des
ports de Damiette et de Port Saïd. Or, un phénomène de ce type s’est déjà produit
à la suite de la construction du nouveau port de Damiette dans les années 80,
construction qui a eu pour effet d’ôter aux ports d'Alexandrie et de Port SaÏd une
part importante de leurs activités sans en générer d'autres qui lui soient propres.
Le nouveau port de Damiette, qui est un port de transit, pourrait, dans l’hypothèse
évoquée ci-dessus, perdre une grande part de son importance, jusqu’à signer l'arrêt
de mort d'un port qui a coûté des milliards.
On sait que des contacts ont été pris avec des compagnies de transport maritime
pour qu'ils déplacent leurs lignes vers le nouveau port, si cela se confirme, ce sera
Galila EL KADI
35
PLAN BLEU
donc une catastrophe économique pour les deux anciens avec, en particulier, le
licenciement des travailleurs, puisque les compagnies travaillant dans le nouveau
port seront exemptées d'impôts en fonction de la loi 8 pour l'encouragement des
investissements, alors que, dans les autres ports, les impôts peuvent atteindre
40 % du coût des opérations. La concurrence profitera inévitablement au nouveau
port au détriment des autres.
Les habitants de Port Saïd risquent en outre d’être les derniers bénéficiaires de ce
projet : les terrains ont été distribués aux grands investisseurs locaux pour des prix
dérisoires, alors que l'État supporte le gros des travaux ; les habitants été éliminés
des travaux ; de construction au profit d'ouvriers journaliers venant d'ailleurs, ce
qui a suscité leur colère qui s'est traduite par de violentes manifestations. Quant à
l'ancienne zone franche de cette même ville, elle risque de disparaître, provoquant
le chômage de dizaines de milliers de travailleurs".
Tout en apportant des éclairages sur les problèmes géopolitiques et sociaux que pose
l’aménagement prévu, cet article présente l’intérêt, selon nous, de souligner également
l'absence d'études nécessaires et préalables à ce projet.
6. Offre foncière, habitat et transport urbain
Les terres désertiques qui constituent près de 95 % de la surface du pas sont propriété de
l'Etat. Dans les villes la propriété privée est dominante à l’exception des terrains
occupés par des équipements militaires, des zones archéologiques, des terrains des
habous ou des terrains occupés par des installations militaires appartenant à l'armée. Au
Caire, la propriété publique représentait 20 % de la surface urbanisée (6 925 ha) en
excluant les services et les zones d'activité.
A Port Saïd, la propriété publique dans la ville représentait en 1994 près de 50 % de la
surface urbaine de la ville.
- Le nombre total des bâtiments en Egypte était de 9 425 210 en 1996 contre 7 732 717
en 1986, ce qui signifie une augmentation de 21,9 %. Ces bâtiments comprennent
18 841 491 unités résidentielles et commerciales dont 51 % (9 613 340) destinées à
l’habitation. Le recensement des activités, de la population et des habitations ne nous
permet d'identifier le logement social et son pourcentage par rapport à l'ensemble.
Toutefois nous allons nous baser sur des études antérieures et des évaluations récentes
sur le Caire.
L'Etat produit différentes des logements classés en trois catégories : économique,
moyen, aisé. En 1984, la catégorie économique réalisée par le secteur public en milieu
urbain, représentait 40,8 % (65 326) unités d'habitation du total des logements produits
par le secteur public (160 007).
A partir du milieu des années 80, le secteur public (Etat, gouvernorats, sociétés
concessionnaires), ont concentré la production des logements sociaux dans les villes
nouvelles. Ainsi 220 764 unités furent produites entre 1982 et 1996, elles se ventilent
selon trois catégories :
− économique, elle comprend 106 772 unités, soit 48,3 % du total;
− la catégorie moyenne, 24 040 unités (10,8 %);
− l'habitat de la jeunesse et de l'avenir (pour les nouveaux diplômés), 89 925 (40,7 %).
Galila EL KADI
36
PLAN BLEU
En 1996, le pourcentage des logements locatifs en milieu urbain était de 44,5 % (58 %
en 1986) contre 49, 1 % en copropriété.
6.1. L'urbanisation spontanée
Jusqu'à la fin des années 80, l'urbanisation spontanée était complètement occultée. Or,
les zones non réglementaires avaient été légalisées en 1983. Cette mesure impliquait la
cession des espaces publics aux collectivités locales et la réalisation des réseaux divers à
la charge des habitants. Un second décret légalisant toutes les zones construites après
1983, a été issu en 1992. A partir de cette date, en raison des violences politiques qui
ont embrasé ces zones, cette forme d'urbanisation sera considérée comme un problème
pour lequel il fallait définir des stratégies à court terme.
Les statistiques sont très controversées sur cette question. En 1994, Le Centre
d'information et d'aide à la décision dans les gouvernorats a recensé en Egypte 1 034
zones d'urbanisations spontanées regroupant près de la moitié de la population urbaine
(11 561 habitants)et occupant une superficie de 34 000 ha. Au GCR, il existait, selon la
même source, 23 Zones regroupant près de 7 M. habitants (46,5 % de la popu) et
couvrant 13 000 ha (24 % de la superficie urbanisée);
Le recensement de 1996 a évalué l'ensemble de la population habitant dans ces zones au
gouvernorat du Caire à 1 957 445.
Une autre étude (Barge 2001) a estimé la proportion de la population vivant dans toutes
les zones identifiées comme informelle ou spontanées dans la région du Grand Caire à
7 M d'habitants (58 %). Ceci représente une superficie de 12900 ha, sur une surface
résidentielle totale de 24 500 ha (52,7 %). Ces chiffres se rapprochent de ceux de 1994.
On parle à l'heure actuelle de 68 zones d'habitat spontané au gouvernorat du Caire, elles
ont été classées en trois groupes devant faire l'objet de types d'interventions différents :
− Les zones d'habitat insalubres dépourvues de tout équipement. Il en existait une
dizaine au Caire et à Guizah : elles devaient être démolies et leur population
relogées ailleurs. Les besoins en logements s'élèvent à 32 000 unités.
− Les zones où l'habitat est relativement décent mais qui ne sont pas viabilisées
allaient bénéficier d'équipements d'infrastructure.
− Les zones intégrées à la ville mais dont les infrastructures, devenues obsolètes,
nécessitent une rénovation.
La production annuelle de ce type d'habitat en Egypte se situe entre 60 et 80 % du total
des logements produits.
Les mesures d'amélioration
Nous avons déjà évoqué les stratégies de lutte contre l’habitat spontané dans le cadre de
la politique de planification nationale, à travers la construction de villes nouvelles et
satellites et les new settlements.
Depuis 1994 l'Etat s'est directement attaqué à l'urbanisation spontanée en intervenant
directement dans les zones par leur équipement en infrastructure de base et en services.
Mais il existe des projets pionniers qui méritent d'être cités ici.
Galila EL KADI
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Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Lorsqu'on parle de la régularisation de l'habitat spontané, on pense tout de suite à la
zone d'El Hekr à Ismaïléya, une opération de site et service entreprise en 1977 et primée
par la fondation de l’Agha khan. Deux autres projets méritent d’être évoqués.
Le projet de Nassréya à Assouan
Le quartier de Nassréya s'est formé sur des terrains étatiques, il couvre une superficie de
100 ha et abrite 50 000 habitants. Sa restructuration a débuté en 1987, sous forme de
coopération entre le gouvernement égyptien et le gouvernement allemand. Le coût fut
estimé à 10,5 millions de L.E. (20 M de francs), couvert à 33 % par l'Egypte, 30 %
provenant du gouvernement allemand et le reste à la charge des habitants.
Le projet s'est déroulé en deux phases: la première fut celle de la réalisation des
équipements d'infrastructure. Au cours de la deuxième phase, l'accent fut mis sur
l'apprentissage de la gestion communautaire avec l'intervention de trois associations
locales et internationales. A l'heure actuelle la zone est équipée, mais on constate des
insuffisances dans la gestion. De même que l'accès à la propriété foncière initié par la
ville, n'a pu bénéficier qu'à 40 % des lotis, quant aux prêts accordés pour
l'encouragement de la création d'activités, n'a intéressé que 7 % des ménages.
Le projet de Zenhom
Ce projet concerne une zone urbaine située à la lisière sud-ouest de la vieille ville. Il a
bénéficié d'un financement de la banque allemande pour le crédit et la construction
(KFW). La zone comprenait trois catégories de logements :
− l'habitat insalubre et précaire ;
− les logements partagés par plusieurs familles ;
− l'habitat en dur de deux étages occupé par des fonctionnaires.
En 1998, sous l'égide de la première femme du pays, une stratégie de rénovation fut
élaborée. Elle consista à rénover la zone, par la démolition des habitations précaires tout
en offrant des logements provisoires aux populations déguerpis dans d'autres quartiers,
et la reconstruction de logements décents pour le relogement. La population déplacée
allait être relogée dans d'autres quartiers et avait une priorité pour l'accès à un logement
neuf dans le secteur rénové.
Ce projet a associé plusieurs partenaires :
− le croissant rouge égyptien;
− le Gouvernorat du Caire (il a cédé le terrain et pris en charge les équipements de
base);
− les hommes d'affaires qui ont financé la construction;
− la KFW qui a offert un don de 40 M.L.E (80 M. de francs);
− les bureaux de consultants qui ont travaillé gratuitement pour la conception
architecturale et l'aménagement urbain;
− le centre de recherche criminologique et sociale pour les études sociales;
− les habitants.
A l'heure actuelle 59 immeubles de trois étages ont été achevés dont 29 habités. La
surface résidentielle fut de 40 %, les 60 % restants ont été aménagés en espaces verts.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Ce projet constitue une grande réussite, tant au niveau technique qu'administratif et
partenarial.
La réhabilitation urbaine. Dans la vieille ville, seul un programme de réhabilitation
urbaine a été réalisé depuis le classement du Caire fatimide sur la liste du patrimoine de
l'humanité en 1979. Il s'agit du projet de Darb el Asfar, qui s'est appliquée à une zone
essentiellement résidentielle, sise au sud de la mosquée al-hakim, entre la rue al Mu'iz à
l'ouest et la rue Gamaléya à l'est.
Celle-ci inclut :
− des bâtiments historiques parmi lesquelles la maison al-Sehemy, construite en 1648
et la maison Ga'far datant de 1713,
− ses établissements polluants et nuisibles qui portent préjudice au patrimoine,
− des terrains vacants pouvant être mis à profit pour l'amélioration des conditions de
vie,
− des bâtiments d'habitation, la plupart dans un état médiocre, qui ont des hauteurs qui
varient entre deux et trois étages,
− un réseau viaire en mauvais état et une absence totale d'espaces verts.
Le projet a bénéficié d'un financement de la Banque Arabe de développement et a
consisté à la restauration des deux maisons, le piétonnage des rues, la rénovation des
infrastructures, le ravalement des façades des maisons et le déplacement de certaines
activités polluantes. La population fut maintenue sur place. Une association d'habitants
a été créée afin d'assurer l'entretien.
A part ce projet qui demeure une exception, la restauration des monuments historiques,
suite au tremblement de terre de 1992, bat son plein. La question de la sauvegarde du
patrimoine architectural et urbain est devenue un des axes majeurs de la politique
publique de la ville. Dans la vieille ville la construction d'un tunnel sous la rue d'El
Azhar permettra de supprimer le pont en viaduc construit en 1975. La transformation de
cette rue en voie piétonne permettra de mettre en valeur les bâtiments qui l'entourent.
Mais l'innovation dans les interventions de la puissance publique concerne les différents
inventaires effectués sur les bâtiments de grande valeur architecturale de la fin du XIXe
et du début du XXe siècle. Simultanément un décret militaire fut issu en 1997 interdisant
la démolition de ces bâtiments sans l'approbation des autorités.
En 1998, le secteur de la bourse en plein centre ville moderne a fait l'objet d'une
opération de réhabilitation urbaine financée à 50 % par les hommes d'affaires et les
commerçants.
Cet ensemble d'actions témoigne d'une prise de conscience nouvelle de l'intérêt de la
sauvegarde du bâti ancien ainsi que du passage de la restauration du monument
historique à celle du secteur et de la ville toute entière.
6.2. Transport urbain
Les transports en commun en Egypte sont dans leur majorité gérés par un organisme
public. Seul un nouveau mode de transport par microbus apparu en 1972, est avec les
taxis, l'apanage du secteur privé.
Galila EL KADI
40
PLAN BLEU
Une des données qui témoigne de l'amélioration de la qualité de vie dans les grandes
villes et en Egypte en général est la diversification de moyens de transports. Si le
tramway a été supprimé de toutes les villes (exception faite d'Alexandrie), les taxis
collectifs se sont multipliés, les microbus, seul moyen de transport collectif privé −à
l'exception des ramassages scolaires ou ceux effectués par les entreprises− qui relient
villes et villages et désenclavent les quartiers spontanées ont considérablement
augmenté (30 % des déplacements quotidiens). Au Caire le nombre de lignes d'autobus
sont passés de 325 à 412 entre 1987 et 1998, (50 % des déplacements) celui des voitures
a quasiment doublé, dépassant le million à l'heure actuelle et assurant (20 % des
déplacements motorisés). Le Caire rassemble à lui seul 63% du parc automobile privé
du pays (il est de 40 % à Séoul à titre de comparaison). Les déplacements à pied
demeurent quand même importants et représentent 24 % des 14 millions des
déplacements. Au Caire, la construction d'un métro souterrain inauguré en 1987 et
comportant une seule ligne Nord sud de 43 km de long, cette ligne transporte à l'heure
actuelle 1,4 millions de voyageurs par jour. La deuxième ligne Nord, Sud/Ouest, longue
de 19 km transporte 4 millions de passagers par jour. La troisième ligne qui doit relier
l'aéroport à l'Est à Imbaba à l'ouest est actuellement à l'étude.
En dépit de ces améliorations qualitatives et quantitatives, le nombre d'autobus pour
100 000 habitants demeure insuffisant, 2,5 au Caire contre 9,5 à Paris à titre comparatif.
L'espace urbain occupé par la voirie au Caire est en moyenne de 11 %. Or, la valeur
standard communément admise est de 30 %. La longueur du système viaire dans la
région du Grand Caire est de 2 186 km en 96, les grandes artères ne représentent que
16 % de la longueur totale. Dans un contexte de développement notable du parc
véhicule, qui a triplé en moins de 20 ans (1980-1998) et d'accroissement du nombre de
déplacements, les grandes voies de circulation, qui concentrent l'essentiel du flux
quotidien, s'avèrent de plus en plus insuffisantes. Depuis les années 80, une politique
largement orientée vers la promotion des modes de transport privés a apporté de
nombreuses améliorations, avec notamment le développement des voies en viaduc. Une
cinquantaine de fly over construits à partir des années 70, ont ainsi détourné de la
surface une part non négligeable de la circulation. Mais en même temps contribué à
défigurer la ville. Près de 60 % des déplacements s'effectuent durant les heures de
pointe entre 6h et 9h et entre 13h et 16h, la ville se congestionne. On a toutefois la
possibilité d'emprunter le métro.
Tout récemment en 1999, la construction de deux voies express reliant la ville nouvelle
du 6 Octobre, à 60 km à l'ouest du Caire au centre, a considérablement diminué le temps
de déplacement vers le quartier des pyramides. Quant à la voie circulaire, elle a permis
de contourner la capitale, notamment par les poids lourds, ce qui a diminué la pression
sur un réseau fortement congestionné.
7. Environnement urbain
Le thème de l'environnement n'apparaît en Égypte dans le discours politique et sur le
plan législatif, qu'à partir du début années 80. Cependant, la préoccupation
"environnementale" n'était pas tout à fait absente dans ce pays. En effet il existe 17
ministères qui gèrent 81 lois ayant des implications en matière d'environnement, dont 8
sont mandatées par des décrets présidentiels et les autres ont édicté 287 décrets en la
matière. Parmi les ministères clés on trouve ceux de la santé, de l'approvisionnement, du
logement, de l'agriculture, de l'industrie, des travaux publics et des ressources
Galila EL KADI
41
PLAN BLEU
hydrauliques. Et c'est en terme de santé et d'hygiène, de protection des ressources
naturelles (le Nil et les terres agricoles), de lutte contre la pollution (des eaux du Nil et
la pollution industrielle de l'air), que ces ministères interviennent. De même qu'à la fin
des années 60, un décret 64/1969 fut promulgué pour l'établissement de comités de
contrôle de la pollution de l'air.
Mais au tout début des années 80, on décèle des innovations majeures dans la
perception de l'environnement, de sa définition et des actions entreprises. Ces
innovations se situent tant au niveau du discours étatique que des pratiques sociales.
Elles apparaissent comme la conséquence de la mondialisation de la problématique
environnementale, élevée au même rang que les droits de l'homme, la pauvreté ou la
protection du patrimoine culturel. Considéré jusqu'alors comme "le luxe des riches", la
protection de l'environnement est devenue, estiment certains chercheurs comme "un
sujet de négociation et de marchandages au même titre que le pétrole ou les denrées
alimentaires. Elle représente pour les pays en difficulté, une nouvelle manière d'attirer
des fonds".10 Ces chercheurs se réfèrent à l'ouvrage de Bertrand Badie "Le retournement
du monde", qui cite l'exemple d'une pratique qui tend à se généraliser. Il s'agit du "swap
vert" basé sur le système du troc. Mis en oeuvre en Amérique du Sud, ce système
consiste pour de grandes organisations de lutte pour protection de l'environnement ou
pour des compagnies multinationales à racheter une part de la dette d'un pays, avec une
forte décote, qu'elle échange avec le pays qui en retour émet des bons ou de liquidités
dont les revenus servent à financer des programmes de protection de l'environnement.11
A notre connaissance, cette méthode n'a pas encore trouvé son chemin en Égypte, mais
ce qui est évident c'est une nouvelle approche de l'environnement qui se manifeste aux
niveaux suivants:
Théorique, par la définition de la notion de l'environnement : "c'est la biosphère qui
entoure les organismes vivants et qui inclut les substances, l'air, l'eau et la terre
environnant ainsi que les établissements faits par l'homme";
Institutionnel et juridique :
− par la création de l'agence égyptienne pour les affaires environnementales en 1982,
dont le statut et les compétences furent modifiés par la loi de 1994;
− l'élaboration d'un plan d'action pour l'environnement en 1992. Outre la lutte contre
la pollution et la dégradation des ressources naturelles (terre, eau, air), gestion des
déchets solides, ce plan prévoit également la protection de l'héritage culturel;
− la création d'un ministère spécifique de l'environnement en 1993 ;
− la promulgation en 1994 d'une loi sur l'environnement où pour la première fois des
pénalisations sont prévues;
− la création de réserves naturelles, et le début de l'application de la législation dans
les secteurs sauvegardés en milieu urbain.
Sur le plan de l'action politique: naissance d'un parti des verts, qui se présenta aux
élections de 1995 avec un programme électoral affichant explicitement des
préoccupations environnementales. Celles-ci, concernaient tant la protection de la
nature, que l'amélioration de la qualité de vie en milieu urbain : aménagement d'espaces
verts, plantation d'arbres, ramassage des ordures et nettoyage des rues. Ce discours
10
11
A. Boutet, Environnement et écologie en Egypte : analyse du discours environnementaliste dans la vie politique
égyptienne à la lumière des élections législatives de 1995. multigr. Avril 1996.
Bertarnd Badie, "Le retournement du Monde", p. 222, cité dans A; Boutet, op. cit.
Galila EL KADI
42
PLAN BLEU
trivial et plutôt dénonciateur, traitant pourtant des questions environnementales de
proximité ne rallia pas des masses, les questions de chômage des jeunes, d'accès au
logement étant plus cruciales.
Sur le plan médiatique : une page hebdomadaire est dessinée dans les quotidiens
officiels et ceux de l'opposition à l'environnement. Une revue spécifique
"environnement et développement" est éditée par l'agence égyptienne pour les affaires
environnementales.
Au niveau de la mobilisation de la société civile, on assiste à l'émergence de
nombreuses associations de lutte pour la sauvegarde de l'environnement. En 1993 il
existait 73 associations ayant une action dans le domaine de l'environnement. Elles
peuvent être placées en trois catégories :
− celles qui centrent leur action sur l'environnement naturel avec un discours
écologiste;
− celles qui ne s'occupent que de secteurs bien spécifiques : la biologie, l'énergie, la
santé, la zoologie;
− celles qui militent en faveur de l'amélioration de la qualité de vie en milieu urbain,
et qui incluent la protection du patrimoine architectural parmi les objets à protéger
ou à mettre en valeur.
Au niveau des politiques urbaines
Les politiques d'aménagement du territoire et d'aménagement régional, la notion de
gestion écologique du patrimoine naturel comportant des phases de sauvegarde,
d'aménagement proprement dit et de mise en valeur de sites archéologiques
commencent à prendre place sous des nouvelles formules d'écologie intégrée
d'aménagement ou de développement durable.
La législation s'enrichit également afin de permettre la mise en oeuvre des nouvelles
dispositions de sauvegarde.
A l'échelle de la politique publique de la ville on constate :
− L'apparition du souci de défendre la ville, pour la réparer quand elle a été mutilée se
fait jour et donne lieu à des interventions concrètes. Ainsi a-t-on décidé récemment
de démolir une voie en viaduc construite il y a dix ans, qui traversait le tissu du
noyau historique et de la remplacer par un tunnel.
− Le respect, la mise en valeur de l'environnement et la préservation des paysages qui
entrent de plus en plus dans les préoccupations collectives. Ceci s'est traduit par
l'aménagement de voies piétonnes dans le centre moderne, d'espaces verts dans de
nombreux quartiers résidentiels et par la réalisation d'opérations d'embellissement.
− L'amélioration de la qualité de vie particulièrement dans les quartiers de création
spontanée qui regroupent la moitié des habitants de la capitale.
− L'amélioration de la qualité de l'air : édictions de législation interdisant la circulation
de vieux véhicules, mesures de la pollution atmosphérique. De l'eau par la réfection
du réseau d'adduction d'eau de la capitale. Dans le domaine de l'assainissement un
projet pharaonique de construction de mégatunnel d'égout pour la capitale vient de
s'achever. Il permettra de mettre fin aux débordements quotidiens qui transformaient
systématiquement les rues en cloaques. Ce phénomène fréquent et quelquefois
spectaculaire avait inspiré à un romancier égyptien une nouvelle où il imagina que
tout le Caire sombra dans les égouts !
Galila EL KADI
43
PLAN BLEU
7.1. Réseaux
Un des domaines prioritaires d'investissement de la part de l'Etat depuis 1973. La part
des investissements dans le secteur d'adduction d'eau et d'assainissement a été de 30 %
entre 1982 et 1999. Les résultats sont spectaculaires.
Tableau 13. Le raccordement aux réseaux divers en Egypte en 1996 (% des bâtiments)
Ville/pays
Eau
Electricité
Assainissement
Le Caire
97,1
86,7
74,2
Alexandrie
99,8
83,2
62,7
Port-Saïd
99,9
67,2
50,2
Rosette
99,2
98,1
58,7
Menya (Sud)
75,6
75,3
65,5
Zones urbaines
96,5
82,8
48,1
Zones rurales
70,6
79,2
9,7
Total Egypte
82,5
80,3
21,7
source: recensement de la population et des activités, 1996.
On constate qu'il existe des disparités importantes entre les villes du Nord et les villes
du Sud, notamment dans le domaine de l'assainissement. Le raccordement au réseau, ne
signifie pas que tous les ménages ont l'eau qui coule dans les robinets. Des points d'eau
collectifs à l'intérieur des immeubles. Ainsi, au Caire, 90,5 % des ménages ont un
robinet à l'intérieur de leur appartement, 3,7 % ont un robinet dans l'immeuble, et les
2 % restant s'approvisionnent d'autres sources.
Au Caire, les contrastes ne sont pas considérables entre les quartiers centraux où le taux
de raccordement au réseau d'adduction d'eau potable atteint 98 %, et certains quartiers
périphériques où ce taux est de l'ordre de 90 %, le plus bas étant le quartier informel de
Mancheyet Nasser. (68 % en 1996). Même dans les quartiers informels de la rive Ouest,
la proportion des bâtiments raccordés au réseau d'adduction d'eau varie de 51,4 % à
Ahram à 84,3 % à Boulaq al Dakrour. On constate les mêmes proportions pour
l'assainissement et l'électricité. Au début de ce troisième millénaire, le Caire apparaît
comme une ville relativement bien équipée.
Concernant la production de l'eau potable elle était de 11,8 m3 par jour en 1992, contre
6,8 en 1981. On peut supposer qu'elle ait augmenté depuis. La capacité de traitement
pour l'ensemble du territoire était de 6,98 m3/jour pour la même année. Quant à la
production d'eau potable, elle était de deux fois supérieure au Caire (2 629 000 m3/jour)
qu'à Alexandrie (1 719 000 m3/jour). La disponibilité par habitant/litre /jour, place le
gouvernorat de Suez au premier rang dans le pays avec 543l/jour, le Caire venant au
cinquième rang avec 2 89l/jour, derrière Alexandrie, et Port Saïd. Les gouvernorats les
moins favorisés sont ceux du Sud et des gouvernorats de la frontière Est et Ouest (Sinaï
et Marsa Matrouh).
Si nous constatons une amélioration certaine de la qualité de vie au vu de l'état des
équipements de base, c'est loin d'être le cas pour les espaces verts. La part d’espace vert
par habitant est de l'ordre de 0,4m2. Le Caire, comme la majorité des villes égyptiennes,
autrefois verdoyantes, manquent dramatiquement d'arbres, de parcs et de zones boisées.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
7.2. Les déchets urbains
Les zones urbaines produisent 10 M de tonnes de déchets urbains/an (28 000 t/jour), et
3 M de tonnes au Caire contre 1 M à Alexandrie. L'exemple de cette ville est révélateur
du problème que pose le ramassage des ordures urbaines et leur recyclage dans toutes
les villes d’Egypte. D’après une étude du gouvernorat d'Alexandrie, les 4 millions
d'habitants produisent 2 800 tonnes d'ordures /jour, un chiffre qui s'élève à quelque
3 400 en été. Mais les trois décharges, d'une superficie totale de 42,4 ha, ont une
capacité de 2 100 tonnes par jour. Ce qui veut dire que 700 tonnes en hiver et 1 300 en
été ne trouvent pas de place, si ce n'est dans les rues ou finissent en fumée pour polluer
davantage l'environnement. Pour remédier à cette situation le gouvernorat s’est adressé
à une société française, Onyx, qui se chargera de nettoyer la ville. Selon les termes du
contrat, Onyx, a la responsabilité de collecte quotidienne des déchets ménagers,
industriels, y compris ceux des travaux publics et des collectivités, les hôpitaux inclus.
Elle aura aussi pour mission le nettoyage des rues principales, mais aussi la propreté des
plages, des jardins publics, des ponts, des statues et des places. Pour ce qui est du
traitement les déchets médicaux devront être traités dans une usine spécialisée, et
certaines ordures pourront être recyclées en engrais organiques.
La presse a salué fortement cette initiative et incité les autres gouvernorats à suivre le
modèle d'Alexandrie!
Au Caire, le gouvernorat a préféré s'adresser à des entreprises privées locales a élaboré
un projet baptisé “ le Caire ville propre ”. L'expérience a été mise en oeuvre d'abord
dans des quartiers résidentiels de standing. Ainsi entre 1990 et 2000 le gouvernorat a
signé 17 contrats pour différents secteurs du Caire notamment ceux du Centre moderne
et les périphéries riches. Tous les secteurs du Grand Caire devraient être confiés d'ici
l'an 2002 à des entreprises privées. Les surcoûts de ces privatisations sont indexés sur le
coût des kilowatt/heure consommés. Les commerçants supportent le double des
résidents. Ceci permet aux gouvernorats d'équilibrer leur budget.
7.3. La gestion des catastrophes naturelles
L'Egypte est exposée à deux types de catastrophes naturelles:
− les tremblements de terre ;
− les inondations dues aux déluges notamment en zones désertiques.
D'autres risques sont générés par les hommes, tels que les déchets nucléaires, les zones
où existent encore des mines datant de la seconde guerre mondiale (El 'Alamein) ou des
guerres successives où le Sinaï a été le théâtre en 1967 et 1973.
Les foyers sismiques en Egypte se concentrent en trois cercles principaux :
− le premier est le cercle Mer Rouge/Alexandrie. Il suit une crête sous-marine qui
longe la Mer Rouge, elle-même considérée comme un fossé fracturé, se prolonge
ensuite vers le nord-ouest jusqu'à Alexandrie et la Méditerranée. Les foyers les plus
actifs ont été localisés au Mont Diab, à proximité de Qusayr, ainsi que dans l’île de
Chadwan à l'entrée du Golfe de Suez;
− le deuxième cercle constitue l’arc de Péluse/Fayoum/al galf el Kébir. Il Passe par les
gouvernorats du Caire et de Charqiyya et se prolonge ensuite au nord-est vers la
Palestine. Les foyers les plus actifs se trouvent au mont Qatrani, aux limites du lac.
Ce cercle recoupe le premier aux environs du Caire;
Galila EL KADI
45
PLAN BLEU
− le troisième cercle longe le golfe d'Aqaba et suit la direction du nord jusqu'au
Jourdain ; il est lié au fossé fracturé d'Aqaba et recoupe le premier cercle à proximité
de l’île de Chadwan.
Au cours de l'histoire, la Basse Egypte a connu plusieurs séismes : en 2800 av. Jésus
Christ, la ville de Bubastis fut détruite par un tremblement de terre d'une magnitude
estimée à 7 : la ville de Belbeis (est du Caire), fut frappée en 859 et 865 par deux
tremblements de terre assez violents; en 1303, un séisme ayant son épicentre en
Méditerranée frappa Damiette, Damanhour et Alexandrie, provoquant l'effondrement du
célèbre phare d'Alexandrie; trois autres séismes méditerranéens, survenus en 1856, 1926
et 1955, ont sérieusement affecté les villes de Rosette, Edkou, Damanhur, Mahmoudia
et Abu Homos. En Haute Egypte, le séisme le plus connu date de 27 av. Jésus Christ : il
causa l'effondrement partiel des temples de Louksor et de Karnak. Quelques siècles plus
tard, en 1801, un autre tremblement de terre s'y produisait.
En Nubie un séisme a frappé la région D'Abu Simbel vers 1210 av. Jésus Christ. Tout
au long de l'époque romaine et jusqu'à nos jours, la grande ligne de fracture de
Kalabcha, à 60 km au Sud d'Assouan, s'est activée à plusieurs reprises, provoquant des
secousses dont la plus récente date de 1981.
Plus près de nous, en 1847, un séisme considéré le plus violent qu'ait connu l'histoire
contemporaine de l'Egypte, avait une magnitude de 6,2, son épicentre se situait dans la
région de Fayoum. Si au Caire les dégâts ont été minimes ( 68 habitations détruites, une
seule victime et les minarets ont perdu leurs bulbes), au fayoum par contre ce fut une
catastrophe : 2987 maisons, 42 mosquées, un réservoir d'eau et 4( pigeonniers furent
entièrement détruits, les pertes humaines ont atteint une centaine d'âmes.
Le dernier tremblement de terre important qui a frappé l'Egypte, fut celui du 12 octobre
1992. Il a secoué le pays pendant près d'une minute (59 secondes) et avait pour
épicentre le mont Qatani dans la région du Fayoum (80 km au sud ouest du Caire).
D'une amplitude moyenne de 5,6 sur l'échelle de Richter, la secousse a néanmoins causé
des dégâts considérables : 561 morts, 9 929 blessés, 5 000 immeubles effondrés, 11 500
constructions déclarées hors d'usage, 2.748 écoles présentant des fissures plus ou moins
importantes, 187 monuments endommagés. Parmi les 26 gouvernorats qui constituent le
territoire égyptien, 8 ont été touchées de façon inégale par le séisme, les plus durement
touchés étant ceux du Caire, de Giza et de Fayoum.
Tout de suite après ce séisme, un code de construction parasismique a été promulgué.
Ce code a pour objet de définir des zones en fonction de leur sensibilité sismique; dans
chaque zone, la mise en oeuvre des constructions devra tenir compte du niveau
d'intensité probable des secousses. Ce code est entré en janvier 1993.
D'autres mesures ont été prises pour faire face aux catastrophes naturelles de façon
générale, elles peuvent se résumer comme suit :
− La construction d'une base de données qui permet de faire des pronostics et d'éviter
les constructions sur les sites à hauts risques ;
− la construction de barrages dans le désert du Sinaï pour contenir les eaux des
déluges suite aux inondations des routes nationales et leur effondrement ;
− la mise en place d'un réseau national pour mesurer les secousses ;
− pour lutter contre les incendies et sécuriser le réseau du Gaz de ville, un code
spécifiant les normes de conception et de prévention contre les incendies a été
promulgué ;
Galila EL KADI
46
PLAN BLEU
− La création d'un centre de gestion des crises sous la supervision du Conseil des
ministres, relayé par un comité dans chaque ministère pour faciliter le secours des
sinistrés.
7.4. Les maladies infectieuses et les fléaux
Lorsqu'on connaît l'Egypte et que l'on observe le comportement des hommes, on est
étonné de la résistance de cette population au vu des pratiques populaires qui défient les
normes de l'hygiène les plus élémentaires. Des enfants qui se baignent dans les canaux
situés, dont certains ne servent plus que comme égouts à ciel ouverts, aux marchands
qui exposent le pain et les gâteaux sur les trottoirs des villes, en passant par les femmes
qui lavent leurs vaisselles dans les canaux et aux millions d’urbains qui vivent dans des
constructions insalubres : absence d'air et de soleil, la liste est très longue.
Le résultat en est propagation parmi la population de deux maladies principales :
l'hépatite B et les insuffisances rénales dues à la consommation de l'eau polluée. Ainsi
les dialyses coûtent des milliards à l’Etat égyptien tous les ans.
Galila EL KADI
47
PLAN BLEU
III. La gestion urbaine
Définition
Notion qui demeure ambiguë, ni les institutions ni les chercheurs ne se sont donnés la
peine de la définir.12 Mais en se basant sur la définition de la gestion, qui est "un des
courants principaux de la science administrative contemporaine, qui poursuit un objectif
pragmatique puisqu'il cherche à découvrir et à mettre en oeuvre les méthodes les plus
rationnelles et les plus efficaces d'organisation, en vue d'accomplir dans les conditions
optimales une tâche donnée",13 on pourrait tenter de définir la gestion urbaine qui
serait : La recherche et la mise en oeuvre des méthodes les plus rationnelles et les plus
efficaces d'organisation de la ville (espace physique et corps social). Pour être
rationnelle14 et efficace15, la gestion urbaine doit tenir compte de la segmentation de la
demande sociale, avoir une connaissance fine des divers acteurs, de leur stratégie, des
pouvoirs en présence et des enjeux qui les opposent, porter une attention particulière
aux mécanismes du marché notamment pour le foncier et doit enfin prendre en
considération la multiplicité des formes de production de l'espace. Cet état d'esprit qui
fait place au pragmatisme permet des adaptations nécessaires des outils et méthodes de
l'urbanisme à des conditions sociales, économiques et politiques spécifiques. C'est cette
incessante adaptation de la gestion aux circonstances du temps et du lieu qui donne
signification au terme de gestion et le détache de son synonyme "administration".
1. La gestion urbaine en Egypte
1.1. Le Cadre administratif
L'Egypte est divisée en 27 gouvernorats (province). Cette division remonte au système
de division territoriale dont le principe de base fut institué depuis l'ancien Empire. A
cette époque l'Egypte était divisée en 42 nomes (provinces)aménagées en fonction de
l'irrigation, de la conquête du sol et régies par un officier délégué par le pouvoir central.
Des niveaux administratifs intermédiaires furent créés au cours de l'histoire. En 1850, la
création du district et du canton a pu assurer le relais entre les provinces et les
communes rurales. Le terme gouvernorat, apparaît avec la loi de l'administration locale
de 1960 qui définit les cinq niveaux de l'actuelle hiérarchie administrative : le
gouvernorat(province), le (district), la ville, le quartier (ou district urbain) et le village.
L'amélioration de la gestion locale en Egypte est une question d'actualité. Un bref
aperçu chronologique des lois promulguées entre 1958 et 1996 révèle la crise du
système de gestion et les avatars de la décentralisation qui apparaît plus comme une
déconcentration des pouvoirs qu'une réelle gestion locale.
En 1960, s'esquisse une volonté de déconcentration par la promulgation de la loi
124/1960 qui créé les cinq unités d'administration locales précédemment définies. En
12
13
14
15
Cf R. Stren, cité dans A. Osmont, "La Banque Mondiale et les villes"Editions Khartala, p.251.
Encyclopédie Universalis, 1, 280.
La rationalité est fondée sur la raison. Une méthode rationnelle est celle qui tient compte des facteurs qui
caractérisent une situation où il faut prendre une décision, celle -ci se prend en vue du résultat le plus favorable en
fonction des intérêts tirés, soumettant de côté passion et sentiments.
L'efficacité est la qualité de ce qui produit l'effet qu'on attend.
Galila EL KADI
48
PLAN BLEU
1965 le Ministère des affaires rurales et municipales a été dissout et ses attributions
reportées entre deux ministères : celui des Collectivités locales et celui de l'Habitat et
des équipements publics. Simultanément est fondé un Institut d'administration locale
pour former les cadres de la gestion locale. Ce nouvel institut fusionna en 1968 avec
deux autres instituts d'études administratives : The Institute of Public Administration et
le National Institute for Executive Development pour donner naissance au National
Institute of Management Development (NIMD) incluant un centre d'études de gestion
municipale. Les gouverneurs des provinces qui relayent le pouvoir central, disposaient
désormais de pouvoirs étendus concernant l'eau, l'assainissement, mais aussi la
délivrance des permis de construire, la réalisation de programmes de logements sociaux,
l'affectation de l'aide aux coopératives.
D'autres lois promulguées entre 1971 et 1996 sont allées dans le sens d'une plus grande
décentralisation des pouvoirs en renforçant le pouvoir des gouverneurs et en donnant
plus de prérogatives aux conseils locaux.
La loi stipula que les grandes villes, qui sont des gouvernorats à ville unique telles que
le Caire, Port-Saïd, Alexandrie et Suez, sont divisées en quartiers qui sont des entités
juridiques.
Chaque gouvernorat comprend deux conseils: le conseil populaire, le conseil exécutif.
A. Le conseil populaire local
Il comprend 130 membres dont 50 % de cols bleus. Chaque qism (arrondissement) est
représenté par quatre élus en plus d'une femme. Le conseil doit élire un président et
deux vice-présidents. La loi donne le droit au chef du parlement (nommé) d'assister aux
réunions du conseil de prendre part aux délibérations sans avoir le droit de vote. Le
gouverneur peut également assister aux réunions du conseil. Les décisions du conseil
sont effectives si elles sont conformes aux lois. Toutefois le gouverneur peut rejeter
toute décision qui contredit le plan économique et le budget. Il peut la renvoyer au
conseil avec ses commentaires dans un délai de trente jours. Si le conseil maintient sa
position, il la soumet au Haut Conseil des collectivités locales.
Les conseils populaires locaux à l'échelle des districts (Le Caire est divisé en huit
districts, chacun comprend plusieurs qism), sont régies par les mêmes dispositions,
chaque qism est représenté par six membres élus.
B. Le Conseil exécutif
Le conseil exécutif est présidé par le gouverneur assisté par les chefs des quartiers, les
directeurs des services et des divers départements ainsi que le secrétaire général du
gouvernorat.
Les prérogatives du conseil exécutif sont les suivantes :
− assurer le suivi des activités menées par les institutions chargées de la gestion de la
ville;
− assister le gouverneur dans l'élaboration du planning de la mise en oeuvre des
décisions du conseil populaire;
− dessiner les règlements appropriés de l'administration;
− étudier et proposer des sujets à discuter au conseil populaire.
C. Le gouverneur:
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Le Gouverneur est le représentant du Chef de l'Etat dans son gouvernorat et le chef
exécutif. Il est le responsable de la mise en oeuvre de la politique générale du
gouvernement. Il est doté des pouvoirs d'un ministre.
1.2. La structure organisationnelle du gouvernorat
− Le gouverneur et ses assistants. Quatre d'entre eux sont des coordinateurs généraux
entre les différents quartiers, cinq pour les affaires techniques, la construction de
logements, la fourniture des matériaux de construction et d'autres activités qui en
découlent.
− Les départements techniques qui sont présidés par des fonctionnaires affectés par les
différents ministères tels que l'éducation nationale, la santé, l’habitat etc.
1.3. Les fonctions
Le gouvernement tente de trouver un consensus pour le processus de prise de décision
dans les affaires urbaines en adoptant une série de mesures:
− décentraliser les décisions concernant les réglementations de l'usage des sols;
− la gestion de l'eau et l'assainissement;
− l'attribution de fonctions urbaines aux différentes unités du gouvernorat;
− de la procédure de consultation.
La loi stipule que le gouvernement doit consulter le gouvernorat pour les affaires
suivantes :
− création, modification ou arrêt d'un moyen de transport qui opère exclusivement
dans les limites du gouvernorat (exemple le tramway);
− Construction, démolition ou changement d'usage d'un bâtiment;
− la création, le transfert ou la fermeture d'un établissement d'enseignement supérieur;
− la cession de concessions pour cause d'utilité publique dans le gouvernorat.
Du gouvernorat au quartier :
− modification des limites administratives du quartier;
− construction d'hôpitaux, d'institutions gouvernementales ou leur transfert;
− installation de marchés, de foires par le gouvernement central.
2. Les prérogatives
Les quartiers ont les prérogatives suivantes :
− octroi des permis de construire, des licences commerciales, des permis de location,
et des permis d'achat de matériaux de construction;
− contrôler le respect des règlements de construction;
− entretenir les locaux gouvernementaux;
− assurer le nettoyage des espaces publics et des parcs;
− construire les routes et en assurer l'entretien;
− améliorer l'environnement et la qualité de vie.
Galila EL KADI
50
PLAN BLEU
Le gouvernorat veille à l'application et à la coordination de ces fonctions, il est chargé
de :
− la construction et l'entretien des voies primaires;
− la construction des ponts;
− les activités culturelles, les musées, les bibliothèques publiques;
− la promotion du tourisme.
2.1. Les fonctions sociales:
Les fonctions sociales : aide aux familles démunies, relogement des sinistrés à cause de
l'effondrement de leur immeuble, octroi des prêts aux micros entreprises et aux
individus, sont actuellement du domaine des gouvernorats. Jusqu'en 1960 elles étaient
assurées exclusivement par le ministère des affaires sociales.
2.2. L'urbanisme et l'aménagement
Selon la loi de 1982 les schémas directeurs et les plans d'aménagement sont établis par
les gouvernorats, les villes, les districts et les villages. M-ais le manque de compétences
locales obligent les collectivités locales à s'adresser à l'organisme central
d'aménagement du territoire et de planification urbaine le GOPP. Toutefois les
gouvernorats peuvent s'adresser à des consultants privés. Afin de mieux contrôler la
planification urbaine, le GOPP a divisé le pays en cinq centres régionaux constitué
chacun de plusieurs gouvernorats.
La maîtrise foncière relève des compétences des unités administratives locales qui sont
également habilitées à octroyer les permis de construire et de démolir.
2.3. La gestion des équipements et des services:
Eau et assainissement:
1. Gouvernement central : Ministère de l'habitat et des équipements de laquelle
dépendent :
− l'Organisme national de l'eau et de l'assainissement;
− l'Organisme exécutif d'assainissement du Grand Caire;
− l'Organisme des nouvelles communautés urbaines
2. Collectivités locales:
− l’Organisme général de l'eau du Grand Caire;
− l’Organisme général d'assainissement du Grand Caire ;
− ibid pour Alexandrie ;
− les Directions de l'habitat dans les gouvernorats.
Energie et électricité
1. Gouvernorat central : le Ministère de l'électricité et de l'énergie duquel dépendent
sept organismes dont celui de l'électrification des zones rurales;
2. Collectivités locales : les réseaux d'électricité dans les ……….
Galila EL KADI
51
PLAN BLEU
Le transport :
1. Gouvernement central : le Ministère des transports duquel dépend neuf organismes
dont les télécommunications et la poste ;
2. Collectivités locales : les Directions de transport siégeant dans les gouvernorats
gèrent les transports urbains.
L'environnement urbain :
1. Gouvernement central : le Ministère d'Etat de l'environnement et l'organisme des
affaires environnementales qui dessine les politiques générales de préservation de
l'environnement et veille à la mise en oeuvre des programmes ;
2. Collectivités locales: des unités décentralisées de l'organisme des affaires
environnementales au niveau de chaque gouvernorat.
Les ONG, Il en existe près de 2000 qui s'occupent de l'environnement à l'heure actuelle.
L'offre de logements:
L'offre publique de logements provient des gouvernorats, ministères et sociétés
concessionnaires mises sous la tutelle du gouvernorat du Caire. Leur production de
différentes catégories (économiques, moyennes, luxueuses) se localisent en zones
périurbaines, dans les villes nouvelles et satellites. Elle comprend des petits immeubles
collectifs, des grands ensembles, des villas, des HLM, etc.
La loi 52/1979 qui créa les villes nouvelles et satellites, a stipulé la formation de
conseils dont la fonction principale est d'équiper les zones industrielles de ces villes. Ce
conseil est formé de représentants des industriels, des chambres de commerce, du
conseil populaire, et du conseil exécutif des gouvernorats. La source principale de
financement provient des 15 % de profit net de ces unités industrielles qui est affecté à
un fonds d'aide sociale à la main d’œuvre et de financement de logements dans les villes
nouvelles.
3. Les sources de financement des gouvernorats
Exemple du gouvernorat du Caire en 1988/89 :
− les fonds propres : taxes foncières, taxes sur les véhicules, le commerce, la publicité,
taxes professionnelles, etc. : 30,6 %;
− Les dons et aides diverses: 49,1 %;
− les prêts, 21 %
L'aide de l'Etat central pour les gouvernorats peut atteindre dans certains cas 80% de
leur budget.
Les mécanismes d’intégration des décisions sont verticaux, le regroupement des
communes ou les concertations entre gouvernorats limitrophes sont des choses
inconnues en Egypte.
4. Les mesures d’amélioration de la gestion urbaine
La recherche d’une meilleure efficacité de gestion a amené les gouvernorats à se doter
de systèmes d’information géographique (SIG), le gouvernorat du Caire est pionnier en
Galila EL KADI
52
PLAN BLEU
la matière. Mais le SIG n’est qu’un outil d’aide à la prise de décision, le choix des
options et leur adéquation avec les objectifs visés, les outils de la mise en oeuvre des
stratégies urbaines et les moyens financiers appropriés rendent encore plus efficace la
gestion des affaires de la cité. Une certaine concurrence s’est développée depuis
quelques années entre les gouverneurs, grâce aux efforts consacrés par le gouverneur
d’Alexandrie pour sa ville. Celui-ci s’est attaqué aux problèmes cruciaux : l’habitat
informel, les ordures et la circulation ainsi que l’embellissement de la corniche. Le
gouverneur du Caire a ainsi élaboré huit programmes pour le Caire qui touchent à des
domaines aussi divers que les logements, l’environnement, la sauvegarde du patrimoine,
le récurage des eaux du Nil, la lutte contre l’habitat insalubre et l’attraction des
investissements.
5. Stratégies urbaines et participation des acteurs: de
nouvelles formes de partenariat
L’expérience égyptienne de partenariat en matière de gestion urbaine est marquée par le
rôle grandissant des associations, trois caractères majeurs de ces associations peuvent
être identifiés:
− D'abord la recherche de partenariat avec les services édilitaires et les organismes
internationaux, dans un contexte de diversification et d'extension du champ des
actions publiques engagées sur la ville. Celles-ci vont désormais au-delà de la
planification spatiale et de la production de logements et d'équipements divers, pour
inclure la préservation de l'environnement, l'insertion des jeunes et leur formation,
en particulier dans les zones non réglementaires. Tout programme de réhabilitation
urbaine s'accompagne actuellement d'actions de ce type qui requièrent la
participation des associations.
− La gestion directe de certains services urbains en substitution aux collectivités
locales défaillantes, tels que : le ramassage d'ordures, l'entretien voire aménagement
d'espaces verts dans les quartiers résidentiels.
− La sensibilisation de l'opinion publique sur des questions environnementales à
travers les conférences et les médias.
Une tentative pionnière de l’expérience égyptienne de partenariat en matière de gestion
urbaine correspond à celle d’une Initiative Locale d’Aide à l’Environnement Urbain
(Life), soutenue par le Programme de Développement des Nations Unies (PNUD); cette
ONG a animé une série d’ateliers tournant autour de cette question; les contributions et
discussions qui y ont été présentées ont été analysées, puis intégrées dans un document
qui fut présenté lors de la conférence d’habitat II tenue à Istanbul en juin 1996.
Nous reprendrons largement à l’analyse des nouvelles formes de partenariat
développées par G. El Kadi et Y. Chérif dans “ l’urbain dans le Monde Arabe,
Politiques, instruments et acteurs ”, paru en l’an 2000 aux éditions du CNRS, sous la
direction de Pierre Signoles, Galila El Kadi et Rachid Sidi Boumedine.
Les parties prenantes au dialogue et au partenariat en matière de gestion urbaine sont les
suivantes : la collectivité concernée, l’Etat, à travers le service exécutif désigné, et les
conseils élus allant du Parlement, au niveau central, jusqu’aux Conseils populaires
locaux des gouvernorats, villes et districts- chacun jouant le rôle de superviseur de son
homologue exécutif à son niveau respectif; des associations populaires qui peuvent être
Galila EL KADI
53
PLAN BLEU
des coopératives, des syndicats ou des organisations non gouvernementales; les acteurs
du secteur privé; des organismes financiers; des agences internationales, telles que les
agences de développement et des organisations spécialisées des Nations Unies; des
centres de recherche et des universités; des parties politiques; des personnalités
indépendantes.
Les expériences que nous présenterons ci-dessous, montrent que les villes égyptiennes
sont depuis quelques années le cadre d’un dialogue qui commence à se nouer, bien que
sous une forme rudimentaire, dans des domaines telles que le développement urbain et
l’amélioration de l’environnement. Le renouvellement de la participation des habitants à
ces activités pourrait être perçu comme le résultat des effets conjugués du processus de
démocratisation et de la pression que la demande sociale exerce sur l’Etat.
5.1. L’expérience de l’Advocacy planning
Convaincus de la nécessité et des vertus de l'aménagement urbain, une équipe
universitaire appuyée par l'USAID, a pris l'initiative d'expérimenter dans un certain
nombre de villages l'advocacy planning. Ce concept s'appuie sur le principe de
l'aménagement urbain participatif. Il propose de mettre le savoir et les compétences des
experts au service des catégories sociales les plus défavorisées de manière à les associer
aux processus de planification afin de contrebalancer la répartition inégale des pouvoirs
dans la société. Ainsi, la participation des citoyens à tous les niveaux du processus de
planification se présente comme un moyen de pallier aux insuffisances bureaucratiques
de l'appareil administratif. L'objectif en est de responsabiliser les citoyens ou leurs
représentants, de vulgariser et d'ancrer la pratique du plan d'aménagement. Le plan perd
ainsi sa vocation d'un outil globalisant de l'intervention de la puissance publique, pour
exprimer la pluralité des intérêts des usagers, ce qui implique une plus grande ouverture
à la négociation.
Entre 1992 et 1995, deux villages, Batra et El Kelh, situés respectivement dans les
gouvernorats de Gharbéya et d'Assouan ont été sélectionnés pour la mise en oeuvre d'un
projet pilote d'aménagement participatif. Le cas du village El Kelh nous servira
d'exemple. Le projet s'est déroulé en trois phases :
− La première phase, fut celle de la mise en place du cadre exécutif, de la
programmation et de l'initiation à l'aménagement urbain. Un décret du gouvernorat a
d'abord créé deux commissions, l'une, de développement rural et composée
essentiellement de personnalités officielles aux échelles locales (district, village), se
chargeait de la coordination entre les différents acteurs intervenants dans le
processus d'aménagement; la seconde est une commission opérationnelle chargée de
l'élaboration du plan. Elle comprenait des techniciens, des représentants des
divisions administratives et socio-économiques des trois échelons de l'administration
locale et des membres nommés et élus du conseil du village. Un stage d'initiation de
six jours a permis de familiariser l'ensemble de ces acteurs aux méthodes et au
vocabulaire de l'aménagement urbain. Le programme de travail établi par cette
commission, a été débattu puis approuvé par la première. Ce programme a défini les
objectifs, la méthodologie, le processus d'aménagement et de mise en ouvre et
l'échéancier.
− La deuxième phase fut celle de l'élaboration du projet pilote sous la direction
d'experts en urbanisme. Tous les membres de la deuxième commission ont participé
à la collecte de données, à l'enquête de terrain, à l'identification des problèmes, à la
formulation des objectifs, à l'évaluation et à la fixation des priorités. Une attention
Galila EL KADI
54
PLAN BLEU
particulière fut accordée à l'explication de la mise en oeuvre du plan d'aménagement.
Le plan fut ensuite soumis à un débat public au conseil du village; après avoir subi
quelques modifications en fonction des suggestions et des observations des usagers,
il a été approuvé.
− La troisième phase fut celle de l'intégration du plan d'aménagement dans la
structure du village et l'initiation à la gestion urbaine, qui comprend la traduction du
projet en phases d'exécutions sur le long terme ce qui implique : la gestion foncière,
le contrôle de l'extension de l'agglomération, la mise à jour des données socioéconomiques et physiques, etc.
Tout au long de cette expérience qui a duré sept mois, des urbanistes de haut niveau ont
côtoyé la population locale, vivant au jour le jour ses problèmes, ses inquiétudes et ses
souhaits, essayant de traduire ceux-ci, tout en associant et en responsabilisant les
principaux intéressés, en un projet d'avenir réaliste et réalisable. La durabilité et la
réplicabilité de cette expérience nécessitent une volonté politique, la mise en place d'un
cadre institutionnel adéquate, et surtout un travail de longue haleine de la part des
urbanistes et des hommes politiques.
5.2. Le projet de la zone de l'aqueduc de Sayéda Zeinab au Caire
La zone en question a une superficie de 55 ha, à 2 km au sud du centre ville du Caire,
dont l'occupation laissait supposer des mutations profondes inéluctables.
Les acteurs principaux étaient le binôme IAURIF (L'institut d'aménagement de la région
d'île de France) et le GOPP, (General Organisation for Physical Planning), tous deux
dans leurs pays respectifs, sont des organismes d'aménagement. Ils ont collaboré
ensemble pour le projet d'aménagement du Grand Caire.
Après l'élaboration du Schéma directeur de cette grande métropole, son application
devait concerner en 1987 un secteur central qui couvre une superficie de 5 000 ha (la
moitié de Paris intra-muros), et regroupe 1 600 000 habitants. Il n'était pas question de
faire un schéma de Zone ou l’équivalent d’un POS, mais d'identifier les problèmes
majeurs, les opportunités, et d'émettre des propositions capables d'améliorer les
conditions de vie des habitants à court et à long terme. C'est dans ce cadre que s'est
inscrit le projet de Sayéda Zeinab. La zone sélectionnée, compte parmi les quartiers
d'habitat pauvre, très dense et fortement carencée en infrastructure de base. Elle possède
cependant deux atouts majeurs :
− l'existence des plus grands abattoirs du Caire et leurs tanneries ; il s'agit d'
équipements destinés inéluctablement à être délocalisés en périphérie de
l'agglomération ;
− la présence d'un monument historique exceptionnel : un aqueduc datant du XIVè
siècle, de 3,5 km de longueur et qui permettait autrefois d'alimenter la citadelle ;
− la réhabilitation en cours de l'aqueduc et le transfert imminent des abattoirs,
offraient une opportunité pour réfléchir à la gestion de la mutation prévisible du
quartier ;
− l'innovation majeure de l’intervention de l’équipe fut la constitution d'une équipe de
pilotage regroupant tous les acteurs concernés : les ministères, le gouvernorat du
Caire, les élus locaux, les syndicats des tanneurs et des bouchers et les habitants.
Le projet se déroule en trois étapes principales :
Galila EL KADI
55
PLAN BLEU
− Entre 1992 et 1993, une vingtaine de réunions du comité de pilotage permettent
d'établir le diagnostic, de faire l'état des lieux, de mettre en évidence les enjeux,
d'identifier les problèmes, d'esquisser le programme d'action et d'élaborer un projet
d'urbanisme. En septembre 1993 le projet est transmis au gouverneur du Caire qui
propose des modifications milieu 1994;
− la remise à jour du projet est effectuée au cours de la deuxième étape; elle a pour
objectif d'intégrer les modifications suggérées ainsi que les mutations subies par le
quartier.
− Au cours de la troisième étape, la mise en oeuvre du projet fut au cœur des
discussions, plusieurs problèmes sont soulevés : la délocalisation des tanneries, le
choix du nouveau site, les indemnisations, la part des logements sociaux, celle des
relogés sur place, les activités, les moyens, les financements des différentes
opérations et leurs acteurs, la répartition des tâches etc.
La mission de l’IAURIF a pris fin avant de voir se concrétiser ce projet. Aux dernières
nouvelles, les abattoirs ont été délocalisées, les tanneries résistent encore, le quartier est
en attente d'intervention.
L'intérêt de cette expérience réside dans la démarche poursuivie qui a pu substituer à
l'aménagement autoritaire : la participation, le dialogue et l'information permanente.
5.3. Le rôle des associations de quartier
Après près de deux décennies d'absence d'entretien du parc immobilier locatif résultant
du blocage des loyers en 1964, on voit émerger dans les années 80, initiés par les
locataires, des comités de gestion et d'entretien des parties communes, en particulier
dans les quartiers de standing. Cette nouvelle forme d'organisation s'étend aussi, mais
dans une moindre mesure, aux quartiers de moyen standing des grandes villes. Mais
l'entretien ici est réduit au strict minimum : nettoyage des cages d'escalier,
remplacement des luminaires, réparation des ascenseurs, installation de réservoirs d'eau.
Les tâches qu'assument les copropriétaires en France telles que : couverture, ravalement
des façades, renouvellement des tuyauteries défaillantes ou d'un ascenseur hors d'usage,
jugées trop coûteuses, sont exceptionnellement prises en charge par ces nouveaux
comités de locataires. Mais les contextes sont incomparables, dans la mesure où aucun
système d'aide à la pierre ou de prêts à la réhabilitation n'est mis en place, ce qui ne
favorise pas la mise en oeuvre d'opérations de rénovation légère. D'autre part, la
copropriété de l'habitat en milieu urbain, qui génère ces formes d'organisation ne
commence à se généraliser en Egypte que vers la fin des années 70. Et si les
coopératives de construction et d'habitat, mises en place dans les années 50, ont pu
développer des pratiques collectives de gestion et d'entretien de l'habitat, celles-ci se
sont amenuisées au fil des ans. Plusieurs facteurs pourraient expliquer ce dépérissement.
Il y a d'abord l'absence de contraintes judiciaires, l'architecte voyer des municipalités
françaises n'a pas d'équivalent en Egypte. On peut évoquer aussi la défaillance des
services édilitaires qui ont participé à la dégradation généralisée de l'environnement ce
qui a provoqué une rupture entre les citoyens et leurs espaces collectifs, la notion de
"biens collectifs" à préserver a ainsi perdu tout son sens. On pourrait aussi mettre en
cause la marginalisation de la société civile qui a affaibli ses capacités d'initiatives,
développé un individualisme au détriment d'autres valeurs de solidarité, l'intérêt
individuel prime l'intérêt collectif. Un laisser aller sans précédent, une indifférence
totale face à la dégradation de la qualité de la vie, même dans les quartiers les plus
cossus reflétait la disparition de la société de certaines valeurs fondamentales telles que
Galila EL KADI
56
PLAN BLEU
la propreté, la beauté. Cette indifférence se manifestait par : l'accumulation d'ordures sur
les toits d'immeubles, dans les puits d'aération, dans les cages d'escaliers et d'ascenseurs,
dans les dessertes entre les immeubles, à l'arrière des jardins, aux coins des rues, dans
les espaces vacants, et l'obsolescence du cadre bâti générée entre autre par les fuites
d'eau de canalisations hors d'usage etc. La situation était donc arrivée à un point de
dégradation telle, qu'il était devenu indispensable d'y remédier. C'est ce qui explique
l'émergence des comités d'immeubles et des associations de quartiers. A l'origine de
cette nouvelle orientation, se trouvent les formes d'organisation et de gestion
obligatoires qui associaient les copropriétaires dans les nouveaux villages de vacances
qui se multiplient sur la côte. Constatant les effets positifs de leur action, un transfert de
ces pratiques s'opère vers les villes. Le renouveau de ces pratiques, correspond donc à
un éveil des consciences provoqué par la forte dégradation de la qualité de leur
environnement ambiant, qui porte atteinte à leur image de marque et menace leur
hygiène. Un éveil qui fut régénéré, comme on vient de le rappeler par la prise en charge
directe de la gestion des espaces collectifs sur les côtes de la mer rouge et de la
Méditerranée.
Ce souci de propreté, franchira les seuils des immeubles vers le milieu des années 80
pour se déployer dans l'espace public et générer de nouvelles formes d'organisation : les
associations de quartiers. Celles-ci sont créées le plus souvent par des élites
professionnelles : architectes, urbanistes, paysagistes, agronomes, ou des notables à la
retraite : ambassadeurs et ministres, ou encore des femmes de notables engagées dans le
travail social. Les actions menées par ces associations sont de deux types : ponctuelles:
par exemple restituer le trottoir aux piétons en luttant contre les appropriations
informelles des commerçants, ou empêcher le stationnement des véhicules sur les axes
principaux; durables : aménagement d'espaces verts et leur entretien, enlèvement des
ordures et nettoyage de la chaussée. Les deux cas représentatifs de ce type
d'intervention se situent à Zamalek, une petite île verdoyante au centre de la capitale et à
Héliopolis ( banlieue est )
Zamaleq 16
La transformation de cette île exclusivement résidentielle et à vocation diplomatique en
un lieu d'accueil du tertiaire supérieur dans les années 70, a entraîné des mutations
considérables : densification du parc immobilier par la démolition des villas et leur
remplacement par des tours de bureaux, intensification de la circulation routière,
multiplication des commerces et des services etc. Ces transformations ne furent pas
accompagnées d'un effort supplémentaire de la collectivité locale, ce qui a eu pour
conséquences la dégradation de l'environnement; elle incita les résidents à fonder
l'association "for promotion of services" de Zamaleq dans le but d'améliorer leur cadre
de vie. La première action à l'ordre du jour, fut celle du nettoyage de la chaussée et du
déplacement des ordures accumulées pendant plus d'une décennie. Se rendant compte
des ressources limitées du district à la suite d'un premier contact avec le gouverneur du
Caire, l'association a décidé de faire une démonstration destinée à mobiliser les
habitants et à les sensibiliser à l'intérêt du projet d'une part, et d'obtenir le soutien du
district de l'autre. La première intervention, qui concerna 15 % de la surface de l'île, se
solda par le ramassage de 35 tonnes d'ordures de toutes sortes qui hérissaient les
dessertes entre les constructions, les rues, les espaces vacants, les parcs etc. L'adhésion
16
"Cleanless of zamalek, an example of local-local dialogue", by eng. Inas Omar, in, "The Egyptian partnership
experience in urban development", Abu Sultan, Ismaïléya, Egypte, 20-23 avril, 1996.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
de la majorité des résidents et des commerçants a été acquise suite à cette action qui fut
entièrement financée par les membres de l'association. Mais la poursuite de la gestion et
de l'entretien des espaces publics nécessitait une autre procédure. Car si cette action a
été entièrement financée par les membres de l'association qui ont loué le matériel
nécessaire et eu recours à des travailleurs journaliers, il fallait désormais une
organisation plus rationnelle et durable, nécessitant l'évaluation des coûts,
l'établissement d'un cahier des charges, l'appel à une entreprise privée de nettoyage, la
création d'un fonds, la collecte des charges et leur gestion.. En bref, l'association se
substituait in extenso à la collectivité locale dans le but " de lui permettre d'affecter ses
ressources modiques aux quartiers moins privilégiés". Y voyant un empiétement sur ses
prérogatives, le gouvernorat n'accepta pas facilement l'entreprise. De même que
l'absence d'un cadre législatif adéquat permettant la privatisation d'un service public
constituait une des contraintes majeures. Un arrangement a finalement été trouvé entre
l'association et le département d'embellissement et de nettoyage de la ville en avril 93.
Durant tout le processus de négociation, les élus locaux de l'île ainsi que le chef du
district de la région centre étaient complètement absents. Leur intervention en dernière
instance a consisté à abaisser considérablement les charges précédemment admises par
les commerçants et les résidents. Cette réduction de la contribution des intéressés, non
compensée de surplus par la collectivité locale, a troublé le bon fonctionnement du
projet. Elle s'explique par le souci des conseillers locaux de faire valoir leurs
compétences et d'exercer leurs fonctions en contrôlant les finances de l'association.
Mais le non respect de la hiérarchie dans la démarche poursuivie par l'association, qui
s'est adressée directement au gouverneur, est signe de l'absence de confiance qui
caractérise les rapports entre les citoyens et leurs élus. Ceci est du au faible taux de
participation aux élections, et au manque de crédit dans l'intégrité du scrutin. Cette
expérience d'action associative fera probablement prendre conscience aux habitants de
l'île du vrai sens des notions de participation et de citoyenneté. Mais c'est l'avenir qui
nous le dira.
Les jardins d'Héliopolis17
Ce toponyme désigne un quartier formé par un ensemble d'habitations s'articulant
chacun autour d'un espace vert de 0,8 ha. Ces espaces publics furent livrés aux habitants
avec un aménagement sommaire. Leur entretien relevait de la responsabilité de
l'organisme de propreté et d'embellissement de la ville siégeant au chef lieu du district
est qui ne s'en est jamais occupé. Cette défaillance se conjugua avec l'indifférence des
habitants pour aboutir au chaos. En effet, ces futurs espaces verts ont servi à toutes
sortes d'usages, sauf celui auxquels ils étaient destinés : terrains de football pour les
jeunes habitants en provenance de quartiers moins favorisés, support de petits
commerces de proximité installés par les concierges et dépôts d'ordures. Des actes de
vandalisme, tels que la destruction du réseau d'arrosage et le vol de la robinetterie,
éliminaient tout espoir de voir naître de la verdure en ces lieux. C'est ainsi qu'en 1984,
le Comité de protection de la nature dépendant d'une ONG environnementale créée à
Héliopolis au cours de la même année se propose d'intervenir pour sensibiliser les
habitants à la qualité de leur environnement. Un projet d'aménagement des espaces verts
est simultanément proposé aux habitants et au chef lieu du district. Une infime minorité
ayant un haut niveau d'éducation et disposant de ressources financières adhère
immédiatement au projet.
17
"The experience of Héliopolis park", by Dr. samy el Ghayati, ibid.
Galila EL KADI
58
PLAN BLEU
Une majorité qui revendique son droit à un service public qu'elle paie sur ses impôts, est
plus réticente. Cette majorité silencieuse, ne propose aucune alternative, comme elle ne
s'inquiète pas de la dégradation de l'environnement. Une troisième catégorie intéressée,
bénéficiaire de cet état de fait, les concierges et leurs clients loueurs de terrains de jeu
ou de locaux commerciaux, est farouchement opposée au projet. L'absence de consensus
parmi les occupants des lieux, se double par les atermoiements de la collectivité locale
qui voit dans ce type d'initiative une atteinte à ses prérogatives. A un autre niveau, la
bureaucratie du système, qui le rend imperméable à toute innovation, est difficilement
conciliable avec le pragmatisme et la souplesse des nouvelles modalités d'intervention
proposées par l'association. En dépit de ces blocages, un compromis est trouvé avec la
collectivité locale qui apporte une aide technique sous la forme du détachement de
l'ingénieur paysagiste, d'offre d'engrais, de semences et de la main d’œuvre ; le
financement et la gestion de l'aménagement revenant aux des habitants.
Il nous semble important de souligner que le quartier d'Héliopolis est le lieu de
résidence du président de la république, il jouit par conséquent d'un intérêt particulier de
la première dame du pays, très active dans les associations caritatives et prompte à
apporter son soutien à toutes actions visant à la promotion de la qualité de vie. C'est ce
qui explique la flexibilité de la collectivité locale au cours des négociations.
Comme à Zamaleq, la démonstration concrète apparaît comme le meilleur moyen de
sensibilisation. On commence par un projet pilote en 1984, on réussit ainsi à rallier les
récalcitrants, ils seront douze sur une période de douze ans ! C'est ainsi que douze
espaces verts ont été aménagés, faisant enfin mériter au quartier son toponyme de
jardins de Héliopolis. Il reste cependant encore huit parcelles, sources de nuisances
diverses et de conflits que les habitants ne se décident pas à aménager. Leur réticence
est moins motivée par des problèmes financiers qu'au refus de cautionner la défaillance
de la collectivité locale. Et c'est justement la redéfinition des rôles de la puissance
publique et des associations qui demeure ambiguë. Les associations ont tendance à se
substituer aux collectivités locales en favorisant dans les faits réels la privatisation d'un
service public en l'absence d'un cadre juridique approprié réglementant ce processus.
Elles se substituent également aux élus locaux en servant d'intermédiaires entre les
habitants et l'instance administrative. C'est donc tout le système qui se trouve être remis
en question par ce type d'interventions. Mais le tout se passe sans que soit engagé un
débat réel sur la gestion de la ville, où les rôles, les droits et les devoirs de chacun
seraient clairement définis. Par conséquent le discours sur le partenariat, la solidarité et
la participation, leitmotiv des médias et des rencontres scientifiques vise à légitimer des
actions spontanées et illégales. Mais c'est probablement à travers cette illégalité que
l'apprentissage de la citoyenneté se fait.
5.4. Le partenariat élargi
Contrairement aux quartiers aisés, l'initiative de réhabilitation, ou d'aménagement des
quartiers des pauvres, vient rarement des habitants. Dans deux des trois cas que nous
présenterons ci-dessous, le gouvernorat du Caire est maître d'ouvrage, les associations,
locales ou internationales, financent des projets spécifiques(installations de pièces d'eau,
de centres de soin ou d'écoles et de dispensaires). Dans deux des cas étudiés les faibles
ressources financières de la population l'exclut de toute participation effective. Il s'agit
donc d'opérations entièrement financées par des mécènes, des organismes
internationaux et en partie par le gouvernorat.
Galila EL KADI
59
PLAN BLEU
La zone d'al-Hekr
Dans la zone d'habitat insalubre d'al-Hekr,18 le projet de réhabilitation prévoyait
l'installation de 300 sanitaires et la remise en état des 100 sanitaires existants. Les
problèmes d'hygiène générés par les très fortes densités et la rareté des pièces d'eau
(1W.C. pour 70 personnes) a été considéré d'une importance primordiale par
l'association. Celle-ci est affiliée à l'organisation copte évangélique pour les services
sociaux créés en 1958 et qui intervient dans sept gouvernorats et 90 communes. Ses
fonds proviennent essentiellement des dons offerts par les membres aisés de la
communauté copte. Le projet d'al-Hekr, a également bénéficié d'une aide financière
d'une ONG internationale. L'association avait comme objectif d'améliorer la qualité de
la vie dans le quartier par l'équipement du quartier en infrastructure de base, la mise en
place d'un système de ramassage d'ordures, la réhabilitation des logements (peinture,
isolation des planchers) et la plantation d'arbres le long des voies principales. Toutes ces
actions sont entièrement à la charge des associations, le rôle du gouvernorat s'est juste
réduit à offrir son accord. Il s'agit donc d'une action de solidarité communautaire qui ne
révèle aucune innovation ni dans les modalités d'intervention ni des modes de
financement ni des actions menées.
Les chéyakhah de Dioura et de Kom Ghorab
Le deuxième cas, qui concerne aussi une zone d'habitat insalubre19 avec une population
d'une plus grande fragilité économique, a eu comme maître d'ouvrage le gouvernorat du
Caire en plus d'une multitude de partenaires tels que : l'UNICEF, un bureau d'études
international, le fonds d'aide sociale (local et international), des Associations de
développement affiliées au ministère des affaires sociales; ministère des collectivités
locales et les élus locaux. La multiplication des pôles de décision conjuguée à la rareté
des ressources financières et à l'importance des actions à réaliser ( installation
d'infrastructures de base, rénovation urbaine, prestations sociales), a mené à un échec
partiel. Aucun consensus n'a pu être obtenu pour la définition du calendrier. L'UNICEF
qui devait implanter un programme de développement destiné aux femmes et aux
enfants s'est retiré. Le gouvernorat devant supporter la plus grande partie de
financement a demandé la révision à la baisse des ambitions affichées au départ. Si ce
cas est représentatif d'un nouveau type de partenariat interorganisme qui caractérise
actuellement l'aménagement urbain, il n'en révèle pas moins les limites de ce mode de
gestion. En effet, l'absence de ressources financières adéquates rend très incertaine
l'extension du bien être social au plus pauvres. Le partenariat n'est pas une condition
suffisante à la réussite d'une action. Le problème est éminemment financier et astreint
de nouveau l'Etat de prendre en charge la population la moins solvable. Quant à la
solidarité communautaire, elle s'avère aléatoire et sélective. Il importe donc, d'organiser
la solidarité à travers de multiples prélèvements fiscaux.
18
19
La zone d'al-Hekr est El hekr, zone spontané dans le vieux quartier de Charabéya au centre du Caire.elle abritait
14 800 habitants en 1986 et couvrait une Superficie de 7 feddans (2,9 ha). cf, "El Hekr project, by Eng. Nady
Kamel, ibid.
Les deux Chéyakhats de Dyoura et de Kom Ghorab, situées dans le quism de Masr al Quadima au Sud du Caire,
regroupaient 85 000 habitants en 1986 et s'étendaient sur une superficie de 150 fedans (63,3 ha).
Galila EL KADI
60
PLAN BLEU
La zone des Zabalins à Mancheyet Nasser. 20
Elle se situe sur le plateau de Moqattam au Caire dans le quartier spontané de
Manchéyet Nasser. Elle couvre 100 feddans (0,42 ha) et regroupait 5881 habitants en
1981. Sur le plan morphologique, la zone se caractérise par une topographie très
accidentée qui a généré deux noyaux d'habitat précaire situés à 20 mètres d'altitude. Le
terrain est propriété de l’Etat et fut approprié illégalement par une population très
pauvre émigrée du SUD de l'Egypte. Ils sont chiffonniers pour 77 % d'entre eux avec un
taux d'analphabètes qui atteint 97 %; L'absence totale d'équipements de tous genres (à
l'exception de trois églises), conjuguées avec des pratiques sanitaires redoutables (
cohabitation des humains, des animaux et des ordures) aggravaient les conditions
d'hygiène d'une population dont l'activité est indispensable pour la ville. C'est ce qui
explique la priorité accordée à la zone des zabalin de Mancheyét Nasser dans la
stratégie de réhabilitation ; L'opération est mise en oeuvre en 1981 sur l'initiative du
gouvernorat du Caire. Une profusion d'organismes et d'association y sont associées,
chacun ajoutant une pierre à l'édifice.
En voici la liste avec l'action de chacun d'entre eux :
− l'État, représenté par le gouvernorat du Caire : équipements d'infrastructures
primaires et secondaire, asphaltage des axes principaux et de quelques voies
secondaires, installation de latrines publiques, de bornes fontaines et des
équipements de lutte contre les incendies. Création d'un centre de formation
professionnelle, un bureau de poste et une école primaire.
− L'association caritative de soins généraux : création d'un centre de soins et d'un
centre d'alphabétisation.
− Le couvent des filles de Maryam, association religieuse : création d'une école
privée et d'un centre de loisir.
− L'éparchie de services, ecclésiastique: implantation d'un centre de formation
professionnelle en menuiserie et en ferronnerie.
− L'Organisation de secours catholique, internationale : installation d'une clinique
vétérinaire.
− L'Association des éboueurs, affiliées au ministère des affaires sociales : projet de
petites industries de transformation en 1985, achat des équipements, échelonnement
du paiement pour les habitants possédants de ressources.
− L'Association de développement (ministère) : projet d'augmentation des revenus
des femmes, notamment les veuves et les divorcées, fabrication de tapis à partir de la
fripe ( patchwork), couture etc.
− L'association de préservation de l'environnement : incitation à la sauvegarde de
l'environnement, activités culturelle, sensibilisation etc.
Des dons ont été offerts au gouvernorat par l'Ambassade du Canada et l'USAID pour le
projet création d'une société de ramassage et de recyclage des ordures. D'autres dons
provenant de personnalités chrétiennes, furent affectés à la création d'un centre de soins.
Treize ans plus tard, en 1993, le bilan des réalisations est impressionnant. Côté
équipements la zone fut dotée de deux écoles primaires, deux centres de formation, des
20
Mohamed Nazmi (N), " le rôle de l'Etat et des Organisations non gouvernementales dans la réhabilitation des
quartiers spontanés, étude de cas de manchey et nasser au Caire", papier présenté au colloque sur " le rôle des
ONG dans l'appui du développement durable ", Ligue Arabe, Le Caire, 16-18 décembre 1995.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
commerces de détail, de deux polycliniques, d'un centre de soins, d'un centre culturel,
de trois mosquées (autofinancées), d'une clinique vétérinaire, de moyens de transport en
commun d'un poste de police et d'un bureau de poste.
Pour une meilleure qualité de l'air, les activités les plus polluantes furent transférées à
l'extérieur de la zone comme le four d'incinération des ordures et les emplacements de
séchage des déchets solides; leur traitement se faisait dorénavant dans une usine
d'engrais. Simultanément l'on ferma certaines carrières de pierre et l'on subrogea
l'utilisation des scies pour l'extraction de la pierre aux explosifs. La réhabilitation du
bâti s'est opérée par la substitution de la pierre à la tôle, ou par l'association des deux
pour plus de la moitié des habitations. La vente des terrains par le gouvernorat à un prix
abordable, a permis la sécurisation de la propriété foncière, par conséquent, le nombre
d'habitants s'est multiplié par trois entre 1981 et 1993 pour atteindre 16 600. D'autre part
l'aménagement interne des unités d'habitation a assuré la séparation verticale entre
l'espace d'habitat situé à l'étage l'espace de tri des ordures et de l'élevage des cochons,
situés en rez-de-chaussée. L'équipement partiel en voirie et réseaux divers a de surplus
contribué à l'amélioration des conditions d'hygiène reflétées par une légère baisse du
taux de la mortalité infantile.
Dans le domaine de l'emploi, l'implantation d'une usine d'engrais et de traitement des
ordures ainsi que d'ateliers d'artisanat, ont abouti à l'augmentation des revenus de la
population.
Une progression est sensible aussi dans le domaine de l'éducation où 25,7 % envoient
leurs enfants à l'école et le taux de scolarisation dans le primaire est de l'ordre de 17 %.
L'introduction du courant électrique a enfin introduit de nouveaux modes de
consommation comme par exemple le recours à l'électroménager.
Ces acquis indéniables sont dus essentiellement à la disponibilité des financements
externes et à la solvabilité des habitants. Mais des dérives apparues par la suite,
notamment en matière de gestion urbaine, remettent en question la durabilité de ces
acquis. Livrés à eux-mêmes après le départ des associations suite à l'achèvement des
travaux, les habitants n'avaient aucun moyen de s'organiser afin d'assurer la gestion et
l'entretien de leur environnement urbain. Ainsi, les ordures ménagères se sont de
nouveau entassées dans les rues, détériorant la chaussée et provoquant des
débordements des égouts permanents ; des actes de vandalisme commis contre les
bornes fontaines ont mis la plupart d'entre elles hors d'usage. Ces sabotages sont la
conséquence du caractère sélectif du système d'adduction d'eau qui ne couvrait que 35%
de la surface de la zone, à la fois par manque de financement et pour des difficultés
techniques. Quant au centre de formation professionnelle, il ne tarda pas de fermer ses
portes pour insuffisance d'effectifs. Les jeunes préférant aider les adultes dans le
ramassage d'ordures, activité qui rapporte plus d'argent que les métiers de menuiserie et
de ferronnerie auxquels ou voulait les destiner. Mais la plus surprenante est
l'appropriation illégale du terrain de l'usine des engrais par de nouveaux arrivants et le
recours à la police par l'association de sauvegarde de l'environnement, qui siège dans
l'usine même. Si cet incident est révélateur du caractère élitiste des associations il n'en
illustre pas moins l'ambiguïté de la conception du travail associatif voire même son
essence et sa philosophie. Des études récentes ont montré que ces confusions sont liées
à des carences structurelles inhérentes à la société égyptienne. A la tête de ces carences
fut souligné le maintien de la société civile dans un état de subordination qui se déploie
en cascade du haut vers le bas. Ce type de rapports hiérarchiques se reflète dans les
Galila EL KADI
62
PLAN BLEU
rapports entre les associations et les citoyens et génère une méfiance mutuelle. De la
part des premiers qui adoptent une attitude méprisable vis-à-vis des seconds, perçus
souvent comme des pauvres à assister. Inversement, les habitants perçoivent toutes les
associations intervenant de l'extérieur comme étant des prestataires de services dont ils
ont besoin, ils essaient d'en bénéficier. Les pratiques des dirigeants associatifs pour
lesquels la direction d'une association se présente comme un moyen d'ascension sociale
et d'accession au pouvoir dans les collectivités locales, leur gestion redoutables des
fonds alloués alimentent le manque de confiance que leur voue la population.
Ainsi les principes de participation et de partenariat sont souvent biaisé, voire même
vidés de tout leur contenu réel. La participation se réalise sur le plan financier, lorsque
la population a une certaine solvabilité, mais elle concerne rarement le processus de
prise de décision et la définition des choix et leur priorité. Quant au partenariat, il
s'opère uniquement entre des acteurs égaux, les bailleurs de fonds et les représentants
associatifs externes porteurs eux aussi de financement et le gouvernorat.
La négociation : en fait, il n y a pas de conflits pour qu'il y ait négociations. Dans la
plupart des cas étudiés, les négociations se déroulent entre les partenaires bailleurs de
fonds. Les associations dites de quartiers, qui regroupent les fonctionnaires du ministère
des affaires sociales, représentent dans les faits réels l'État, les élus locaux sont les
clients de l'État, le dialogue s'instaure donc entre l'état, les représentants de l'État et les
clients de l'État et les bailleurs de fonds internationaux. Ce qu'on appelle négociation, ne
concerne que l'allocation des fonds et la définition des priorités, qui se font souvent sans
consulter les habitants.
Pour qu'il y ait négociations et compromis ou conflit insoluble, il faut deux partenaires
qui entrent dans un rapport de force égalitaire. Ce n'est vraiment pas le cas des habitants
des exemples que nous avons examiné.
Quant au processus de médiation, on est en droit de s'interroger sur cette notion de
médiation, entre qui et qui ? Si les associations n'émanent pas d'une initiative populaire,
mais sont toujours parachutés de l'extérieur, et s'il n y a pas vraiment de conflits, il n y a
pas de médiation.
L'opération du quartier d'Al Nakhil à Ismaïléya
A l'origine, le quartier El Nakhil ( littéralement les palmiers), était une zone d'habitat
spontanée qui fut réhabilitée en 1981. Un système de péréquation avait permis à
l'époque de financer la réhabilitation par la vente de lots bien situés à des classes
sociales plus aisées, ce qui requalifia socialement le quartier. Mais au milieu des trois
îlots restructurés, subsistait toujours une lagune d'une superficie de 7,1 ha qui devait être
aménagé en espace vert au bénéfice de l'ensemble des habitants de la ville ; comme on
prévoyait la création d'un centre de formation professionnelle au service des habitants
d'al-Nakhil. En 1992, les habitants s'organisent pour réclamer la réalisation de ces
services auprès du gouvernorat qui tergiverse par manque de moyens financiers.
Simultanément, L'implantation dans la zone du siège du projet de développement
régional de la région du Canal de Suez, joue le rôle de catalyseur du mouvement de
revendicatif qui se met en place. Une association de préservation de l'environnement est
créée en 1993 avec l'appuie du nouvel organisme de planification régionale. Un
véritable bras de force oppose les représentants des habitants et le gouvernorat, lorsque
ce dernier décide d'affecter le terrain de la lagune après son assèchement à la
construction d'un hôpital. L'association qui avait déjà sensibilisé les habitants aux
Galila EL KADI
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avantages du premier projet, les mobilise pour porter échec au projet gouvernemental.
Elle réalise une étude qui démontre l'inadéquation de ce choix et son impact néfaste sur
l'ensemble de l'agglomération et propose même une localisation alternative. Après avoir
porté échec à ce projet, les habitants s'organisent pour combler la lagune à leurs propres
frais.
Il s'agit là d'un cas exceptionnel où la sensibilisation, la mobilisation, la participation et
la solidarité des habitants s'expriment de façon successive et mène à une action concrète
et exemplaire. Mais les habitants d'Ismaïléya, ou des villes de la région du Canal de
Suez en général, ont une longue tradition de lutte contre le pouvoir central et par
conséquent une aptitude d'organisation et de mobilisation exceptionnelle.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
IV. Evaluation et conclusion
Les expériences qui viennent d’être présentées sont riches d’enseignements et aident à
évaluer la juste mesure des récentes tentatives associatives dans l’aménagement et la
gestion de l’urbain. Elles montrent d’abord que les différentes actions ont eu pour
initiateurs les élites citadines prises dans un sens plus large. Si dans les cas des quartiers
résidentiels de standing, les élites sont issues des quartiers même où les expériences ont
eu lieu, dans les autres, les promoteurs originels n’ont aucun lien avec les habitants des
quartiers concernés, le seul lien existant entre eux étant de nature communautaire et/ou
religieuses. Dans ces cas précis, le partenariat se base sur un relatif équilibre du pouvoir
entre la communauté; la claire définition des points à discuter et l’accès des
représentants aux informations et aux structures du pouvoir central ont constitués les
éléments décisifs permettant de parvenir à un accord.
Les expériences qui se sont déroulées dans les zones d’habitations non réglementaires
montrent également que l’action associative s’inscrit plutôt dans le cadre d’un assistanat
global de population défavorisée que dans celui qui permettrait de favoriser une réelle
participation des populations aux règlements de leurs problèmes avec l’aide de leurs
propres instances associatives. Ces expériences ont également mis en exergue les
contraintes bureaucratiques qui pèsent sur les associations et la nécessité où elles se
trouvent de composer et de jouer avec les multiples polarités de pouvoirs existants au
sein de l’administration. Cette dernière donnée doit nous conduire à relativiser la notion
de partenariat et de négociation entre partenaires égaux. En effet, la complexité des
problèmes dans ces quartiers spontanés ainsi que ‘hétérogénéité des groupes d’habitants
qui y vivent compliquent à l’extrême la situation, au point d’interdire la réalisation du
moindre accord quant à la définition des priorités et des objectifs. Des leaders
“ spontanés ” capables de transformer des initiatives individuelles en projet collectif, ne
parviennent que très rarement à accéder aux pouvoirs extérieurs au quartier du fait de
l’absence de reconnaissance de leur légitimité. Ce sont donc les ONG extérieures qui
ont des liens assez forts avec le pouvoir central qui sont mieux à même de nouer des
relations étroites avec les habitants et jouer le rôle d’intermédiaires. Autant les ONG
peuvent aider un groupe structuré à défendre ses intérêts, autant leur engagement auprès
des habitants dont l’organisation est médiocre ne fait que compliquer les choses. Des
relations de dépendance et le paternalisme est la règle. Les menaces que pose le retrait
d’une ONG d’un quartier réhabilité est certain. Ces ONG conçoivent leur travail comme
une intervention “ physique ”, plus qu’une action devant modifier la situation sociale
des habitants.
Un autre problème qui se pose relève des contraintes sociales de la négociation et du
partenariat. Une de ces contraintes majeures qui vaut pour le pays entier est la
centralisation de la décision au sein des organisations sociales. Ceux qui sont habilités à
conduire les négociations pouvant aboutir à un accord sont ceux qui peuvent engager les
ressources de leur organisation pour honorer un tel accord. Le rôle central d’un seul
individu dans l’organisation, à savoir établir et maintenir des accords, rend la poursuite
du partenariat dépendante de la présence, de l’assiduité et de la motivation de cet
individu. La préférence pour les accords à court terme en Egypte est donc évidente.
Ceux qui sont établis dans le domaine de l’urbain prennent fin avec l’achèvement du
projet ou de l’opération qui leur a donné naissance, sans s’être intégrés aux systèmes
institutionnels en place, de sorte que les énergies dépensées pour établir le dialogue et la
négociation afin d’aboutir à des ententes sont gaspillées.
Galila EL KADI
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L’absence d’une culture de dialogue due entre autre, au système éducatif et à
l’autoritarisme des fonctionnaires et leur attitude bureaucratique constitue un autre
facteur de blocage contre l’instauration d’un véritable partenariat.
L’absence d’autonomie financière des gouvernorats limitent leur pouvoir face au
gouvernement central, c’est lui qui redistribue les fonds disponibles. En dépit des
pouvoirs élargis que la loi offre aux gouverneurs, ils ne font dans les faits réels
qu’exécuter la politique générale de l’Etat. Et si la loi autorise les gouvernorats à
déléguer une partie de son autorité aux niveaux inférieurs, cette possibilité est rarement
utilisée. La concentration des pouvoirs au niveau de l’administration du gouvernorat fait
de celle-ci l’intervenant obligé de tous les dispositifs de partenariat. On constate par
conséquent l’absence totale des représentants des districts, pourtant instance la plus
proche des habitants, ainsi que les élus locaux. Ceci nous amène à nous interroger sur le
rôle des conseils populaires locaux dont l’absence est notable. Elle est moins étonnante
lorsqu’on sait que le droit que les CPL possédaient de demander un vote de confiance à
l’autorité qui les supervise leur a été retiré par la loi de 1981. Ils ne peuvent
actuellement que formuler des demandes d’information et n’ont aucune influence sur
leur tutelle. Ne disposant pas de ressources financières propres, cette situation aggrave
la dépendance des CPL de l’administration qu’il supervise. Ces CPL n’ont de réel
mandat en dehors du droit de proposer des infrastructures publiques dans leur périmètre
juridique propre, droit accordé à toute personne physique ou juridique. Or ces conseils
ont le droit de rejeter des projets faits par l’administration. Chose à laquelle on n’a
jamais assisté. La capacité limitée des CPL de district à influencer les résultats induits
par la gestion urbaine les marginalise davantage et renforce le système effectivement
des relations individuelles. Et ce sont, en première et en dernière instance, les réseaux
individuels qui fondent le système d’interaction sociale. En conséquence les accords de
partenariat entre les différents acteurs urbains ONG et représentants des habitants
pourraient être décrits comme étant “ des ententes amicales bénies par les officiels ”.
Que faire?
Il serait bien évidemment inutile et illusoire de tenter de modifier le modèle dominant
qui fonctionne d’individus à individus. Mais on pourrait mieux l’exploiter et
l’instrumentaliser. Les individus et les groupes habilités par leur statut social à établir
des contacts directs avec des organes décisionnels devraient oeuvrer pour
institutionnaliser le système de partenariat. Ils devraient également oeuvrer à donner
plus de pouvoirs aux groupes marginalisés;
− Les universités et les instituts de recherche devraient assumer leur rôle social en vue
de l’accumulation des connaissances sur les différentes formes de partenariat.
Celles-ci devraient être enregistrées et évaluées ainsi que les possibilités de leur
éventuelle future diffusion et reproduction.
− -une des alternatives acceptables à proposer est celle du renforcement des pouvoirs
des CPL, c’est à dire conférer des pouvoirs exécutifs réels aux instances élues au
niveau local.
− La question de la décentralisation administrative, débattue régulièrement dans la
presse, tant étatique que celle de l’opposition, maintes fois abordée dans les
colloques et séminaires qui en soulignent les carences et les insuffisances, semble
être la plus difficile à corriger. Mais les ONG qui interviennent dans le domaine de
l’urbain ont un rôle à jouer à ce niveau.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
Il semble enfin peu probable que les conditions requises pour parvenir à des véritables
partenariats plus efficaces se réalisent d’elles-mêmes dans le contexte actuel. Une action
concertée des parties prenantes pour promouvoir ce type de partenariat est indispensable
pour créer de telles conditions. C’est ce que nous tentons de faire à travers le
programme de gestion et conservation du patrimoine architectural et urbain tente de
faire.
Quel avenir pour la conquête du désert ?
Dans le domaine de la planification urbaine nationale, l’impression dominante est que
c’est l'improvisation qui règne, dans le plus grand empressement. Chaque dirigeant
voudrait que tout ce qui se décide, dans tous les domaines et les secteurs soit réalisé au
cours de son règne. Les nouveaux Pharaons de l'Egypte prennent rarement exemple sur
leurs ancêtres, ceux qui ont patiemment construit le Delta et la Vallée en mobilisant et
en organisant toutes les ressources humaines nécessaires à cette épopée ; car il ne faut
pas répéter éternellement que l'Egypte est le don du Nil; certes ! Mais comme l’écrit
Serge Sauneron "Au cultivateur néolithique, le fleuve ne donnait qu'une ébauche
d'Egypte, des plaques d'alluvions cuisant au soleil, des bras d'eau qui divaguaient ou
s'étalaient en palus ! L'été, l'inondation noyait les zones basses, négligeait les terres
hautes. En un labeur de longue haleine, l'homme pharaonique accéléra et organisa le
remblaiement de sa vallée et maîtrisa la crue ". De ce travail est né l'Egypte utile, qui
apparaît moins comme un don du Nil que comme une construction des hommes. C'est
aussi un triomphe sur le désert, une vraie conquête que les contemporains se sont avérés
incapables de préserver et moins encore d'accroître.
Les chiffres sont là : en 1960 l'Egypte comptait environ 26 millions d'habitants, parmi
lesquelles les zones désertiques n’en rassemblaient qu’à peine 1 %. Vingt ans plus tard,
en 1986 la population avait presque doublé pour atteindre 50 millions d'habitants et les
déserts n’en réunissaient pas plus de 1,7 %. Et, en 1996, alors que 12 millions
d'habitants supplémentaires sont venus gonfler les effectifs, la part des zones
désertiques, y compris les villes nouvelles, est demeurée stable.
Peut-on encore fonder sur la conquête des déserts l’espoir d’une meilleure redistribution
des hommes et des activités ? Or cette question est la même qu'on s'était posé à l'issue
de l'évaluation de la politique des villes nouvelles il y a quelques années (El Kadi. G, 2,
1990). Dans un pays où les choix opérés répondent le plus souvent à une situation de
crise, s'orientent où se redéfinissent en fonction de la géopolitique régionale ou interne,
privilégient quelquefois les intérêts d'une classe contre ceux d’une autre, d'un
gouverneur contre un autre, l'absence de cohérence et de continuité, la confusion des
objectifs et leurs fluctuations laissent une grande place à beaucoup d'incertitudes.
Pourtant, la conquête du désert est amorcée, et elle va se poursuivre, car il n y a pas
d'autre alternative pour les Egyptiens et qu’aucun retour en arrière ne peut être envisagé.
Des recompositions et des redéploiements s'opèrent, l'idée de dompter le désert a fait
son chemin, elle suscite des débats et des critiques utiles à cette odyssée longue et
indispensable, et les premières manifestations de sa concrétisation commencent même à
orienter le mouvement des hommes vers ces ailleurs demeurés longtemps inconnus.
Reste à savoir si les dirigeants actuels ou futurs de ce pays, seront capables de prendre
le temps nécessaire pour formuler tout à la fois les réponses adaptées à l'urgence des
besoins du moment et celles que nécessitent une planification de l'avenir inscrite dans
une vision globale et prospective ; c'est à dire de substituer une véritable stratégie
d'aménagement du territoire aux politiques au coup par coup.
Galila EL KADI
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PLAN BLEU
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Galila EL KADI
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Etude sub-régionale : Egypte, Libye

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