Etude régionale Nord Pas de Calais - volet prospectif

Transcription

Observatoire de l’emploi, des métiers et des
compétences de la fonction publique territoriale
Etude Régionale
Mai 2010
L'emploi territorial
en Nord Pas de Calais
Volet prospectif
Centre National de la Fonction Publique Territoriale
1
SOMMAIRE
Avant propos
ère
1
partie : Le contexte régional
4
5
I. Repères sur l'espace régional Nord Pas de Calais
A. Un espace transfrontalier de 22 millions d'habitants
B. Une région fortement urbanisée
1. Une densité élevée d'habitants
2. Un espace fortement polarisé autour de grandes unités urbaines
5
5
6
6
6
II. Repères sur la démographie et le contexte socio-économique
A. Une croissance démographique faible
B. Une progression de la population communale très contrastée
C. Une structure démographique jeune
D. Une région que l'on quitte peu
E. Mettre en œuvre les conditions d'un développement
économique régional renouvelé
F. Le tissu économique régional : singularité et dynamisme
G. Une dynamique d'emploi tendue
H. Enseignement et formation : un retard qui se comble progressivement
H. Un effort massif en faveur de la solidarité et de la cohésion régionale
7
7
7
8
9
ème
2
partie : L'évolution des politiques publiques locales
I. Le pilotage, le management et la gestion des ressources
A. Un contexte incertain…
B. … et une tension financière qui s'accroit
C. Un recentrage des conseils généraux sur leurs dépenses obligatoires
D. Optimiser la production administrative et les outils de pilotage interne
E. Les effectifs métiers du domaine du pilotage, du management et de la gestion
des ressources
9
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11
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14
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14
15
15
16
II. Les politiques publiques de développement et d'aménagement territorial
A. Un enjeu de rénovation urbaine
B. Une région "phare" des politiques de cohésion urbaine et sociale
C. La montée en puissance des politiques de développement durable
D. Les effectifs métiers du domaine des politiques publiques d'aménagement et de
développement territorial
18
18
19
19
III. Les interventions techniques
A. Une plus grande prise en compte de la demande sociale
B. Un nécessaire développement de l'expertise liée à la maîtrise d'ouvrage
et l'émergence d'une nouvelle culture des interventions techniques
C. Les effectifs métiers des interventions techniques
21
21
20
22
22
IV. Les services à la population
A. Des collectivités traditionnellement attachées à leur offre de service en
faveur de la population
B. Une recherche de complémentarité entre CCAS et conseils généraux
C. Les effectifs métiers des services à la population
24
25
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V. La sécurité
28
VI. Consolider une gouvernance territoriale
29
A. Une forte présence des intercommunalités
B. Des disparités fortes entre dynamiques intercommunales
24
29
30
2
ème
3
partie : L'évolution de l'emploi et des besoins de professionnalisation
32
I. Pour une observation plus fine des dynamiques d'évolution des effectifs
A. Une structure des effectifs contrastée en collectivités
B. Un risque de vieillissement structurel des effectifs
32
32
34
II. L'évolution des modes de gestion et d'organisation
A. Un attachement à la maîtrise directe du service public
B. Aller plus loin dans la déconcentration de l'action publique locale
35
35
35
III. La professionnalisation des agents comme facteur de cohésion de l'action publique
A. Des politiques de ressources humaines recentrées sur les conditions
de travail et la mobilité interne des agents
B. Un rythme de recrutement qui tend à se stabiliser et des besoins de
qualification qui se développent
C. Des besoins de professionnalisation qui privilégient l'adaptabilité des agents
36
36
37
Contributeurs
39
36
3
AVANT PROPOS
Une mission d'observation
La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a confirmé le rôle du CNFPT en matière
d’observation. La loi lui attribue "la gestion de l’observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de
la fonction publique territoriale" (article 12-1-I).
A ce titre, le CNFPT inscrit annuellement dans son programme d'observation un axe particulier sur les
dynamiques d'emploi et les métiers territoriaux dans les régions.
Ces études régionales permettent de dégager sur un mode partagé avec les collectivités locales et les
acteurs de l'emploi public territorial, les principales tendances d'évolution et les besoins futurs de
recrutement et de formation des agents des collectivités locales et des établissements publics territoriaux.
Elles fournissent une ressource pour :
• recueillir des informations statistiques et qualitatives sur l'emploi territorial et offrir des éléments de
comparabilité au niveau national
• accompagner les délégations régionales du CNFPT dans l'analyse de leur territoire et dans le
positionnement de leur offre de service
-----------
L'étude Nord Pas de Calais
Ce volet prospectif s'inscrit à la suite d'une première étude statistique de recensement des statuts, des
services d'affectation et des métiers des agents territoriaux en Nord Pas de Calais au 31 décembre 2007.
Il propose une synthèse à partir des échanges menés sur le milieu de l'année 2009 auprès d'une trentaine
de responsables locaux. Ces acteurs, proposés par la Délégation Régionale, ont été choisis dans les
collectivités, les établissements publics de coopération intercommunale, dans les administrations
déconcentrées de l'Etat, dans des organismes en charge de l'insertion, du développement économique ou
de l'observation des branches professionnelles.
Ils se répartissent selon cinq grands domaines d'activités :
- le pilotage, le management et la gestion des ressources
- les politiques publiques d'aménagement et de développement territorial
- les interventions techniques
- les services à la population
- la sécurité.
Sur chacun de ces grands domaines, nos interlocuteurs nous ont fait part de leur perception concernant les
caractéristiques de l'emploi territorial, les besoins de recrutement et de qualification en lien avec l'évolution
de la demande sociale, de la nature des projets engagés, des modes d'organisation des services publics
locaux.
4
1ère PARTIE
LE CONTEXTE REGIONAL
Unités urbaines et densité de population du Nord Pas de Calais en 2006
(Source Insee, statistiques locales)
Habitants par km²
I. Repères sur l’espace régional Nord Pas de Calais
A. Un espace transfrontalier de 22 millions d'habitants
La superficie du Nord Pas de Calais est de 12.414 km² soit 2,3% de la superficie totale du territoire
français. Sa superficie classe le Nord Pas de Calais au 18ème rang des régions françaises.
La région totalise 140 km de façades littorales et 350 km de frontière avec les provinces belges de Flandre
occidentale et du Hainaut.
En 2007, la population régionale est de 4.021 millions habitants, soit 6,3 % de la population française. Cette
population n'a pratiquement pas évolué entre 1999 et 2006. La population totale projetée en 2030 s'établit à
environ 4.062 millions d'habitants.
5
Le Nord Pas de Calais est au cœur d'un espace transfrontalier d'environ 22 millions d'habitants, avec une
densité de population élevée mais inégalement répartie. Cette "grande région" se structure à partir des trois
grandes métropoles de Lille, Bruxelles, Anvers, et d'un maillage dense d'agglomérations importantes :
Béthune, Lens, Douai, Valenciennes, Dunkerque pour la partie française.
Le caractère transfrontalier de cette région contribue à façonner depuis longtemps, les contours d'un bassin
d'emploi et de vie franco-belge. Concernant les seuls travailleurs transfrontaliers, le flux de travailleurs
allant de Belgique en France tend à se stabiliser autours de 5.500 personnes depuis une dizaine d'année.
Le flux des résidents français travaillant en Belgique ne cesse quant à lui de croître. En 2006, il a été
estimé à 28.000 personnes contre 16.500 en 1999. Les travailleurs frontaliers demeurent essentiellement
des hommes occupant un métier d'ouvrier dans l'industrie1.
B. Une région fortement urbanisée
1. Une densité élevée d'habitants
La région est marquée par une densité de population de 324 habitants par km². Elle est au second rang des
régions françaises les plus denses derrière l'Ile de France qui compte quant à elle 960 habitants par km².
En Nord Pas de Calais, la part des populations vivant en milieu urbain est de 95 %. Ce taux est de 82%
pour l'ensemble de la France Métropolitaine. Les banlieues des grands pôles urbains regroupent la moitié
de la population régionale.
L'espace rural ne totalise que 5% de la population.
Ce phénomène de concentration urbaine et économique se poursuit. En revanche, on observe que
l'accroissement de la population est semble-t-il moins rapide dans les secteurs déjà fortement urbanisés
que dans les zones de moindre densité.
C'est ainsi que pour la période 1999 et 2006, alors que la progression est modérée voire négative sur les
grands centres urbains, la variation moyenne annuelle de population est positive :
- sur un axe Calais - Arras et à la périphérie sud des villes du bassin minier
- sur les cantons situés entre Dunkerque et Lille
- au nord du canton de Douai.
Les cantons déjà fortement urbanisés arriveraient-ils à saturation au point de repousser la croissance
démographique à leur périphérie ?
2. Un espace fortement polarisé autour de grandes unités urbaines
Le seul arrondissement de Lille totalise plus du quart de la population régionale du Nord Pas de Calais (1.2
millions d'habitants). Lille s'inscrit au 4ème rang des aires urbaines françaises. La métropole lilloise est
composée de nombreuses communes urbaines à population élevée dont 225 000 habitants à Lille même,
97.000 à Roubaix, 92.000 à Tourcoing.
Les autres arrondissements de Béthune, Lens, Douai, Valenciennes ont chacun des populations comprises
entre 251.000 et 367.000 habitants. L'ensemble de ces arrondissements totalise 1.258.400 habitants.
Au total, ces 5 arrondissements, sur les treize que compte la région, représentent 62 % de la population du
Nord Pas de Calais.
1
"L'emploi transfrontalier vers la Belgique progresse et se diversifie", Insee Nord Pas de Calais, Profils n° 65, Décembre 2009
6
Cet espace polarisé autour d'unités urbaines importantes en taille et en nombre, correspond à des bassins
d'emplois structurants à l'échelle de la région. Au début des années 2000, la seule métropole lilloise
concentrait 40% de l'emploi régional. De 2005 à 2007, la progression régionale de l'emploi de 1% par an a
été principalement soutenue par ces unités urbaines et principalement par celles de Lille et de Lens-Henin.
En 2006, six bassins d'emploi ont eu une évolution supérieure à la moyenne régionale (+ 0,9%). Ils s'agit
des bassins d'emploi de Lille, Valenciennes, Roubaix, Tourcoing, Douai, Arras et Lens. En 2007, Lille,
Lens-Henin et l'Artois-Ternois confirmaient leur dynamisme tandis que les bassins d'emploi de Douai,
Valenciennes et Roubaix-Tourcoing étaient en léger recul.
II. Repères sur la démographie et le contexte socio-économique
A. Une croissance démographique faible
Au 1er janvier 2007, la région Nord Pas de Calais compte 4.021 millions d’habitants, soit 25.800 habitants
de plus par rapport à 1999. Cette croissance est très peu élevée : + 0,08 % par an. Ce taux est neuf fois
moins important que la moyenne nationale, la croissance démographique étant de 0,68 % par an sur la
période 1999-2007.
Entre 1999 et 2006, la hausse de la population du Nord Pas de Calais s’explique par l’accroissement
naturel (un nombre de naissances supérieur à celui des décès) de l’ordre de 20.200 personnes par an
entre 1999 et 2006. Sur la même période, le déficit migratoire annuel a été de 17.000 personnes. Cette
tendance est inchangée depuis le début des années 70.
Depuis 1999, le département du Pas De Calais connait une évolution plus dynamique que dans le
département du Nord.
Au final, la population du Nord Pas de Calais se stabilise alors que la population française gagne environ
360.000 habitants par année.
B. Une progression de la population communale très contrastée
Les évolutions de populations sur la période 1999-2007 varient fortement selon les arrondissements :
-
l'arrondissement de Lille concentre ainsi la plus forte croissance avec 18.300 habitants
les deux arrondissements de Dunkerque et d'Avesnes-sur-Helpe perdent chacun presque 4.000
habitants
les arrondissements d'Arras (+ 7.300 habitants), de Montreuil (+ 5.900 habitants) et de Saint-Omer
(+ 4.800 habitants) connaissent une croissance notable.
Sur la même période mais au niveau communal cette fois, les évolutions sont encore plus contrastées. Sur
les 1.547 communes du Nord Pas de Calais, les deux tiers ont vu leur population augmenter alors que le
reste des communes connaissait une baisse de leur population.
er
Les quinze communes les plus importantes Nord Pas de Calais au 1 janvier 2007:
Commune
Population 2007
Evolution 1999-2007
Lille
225 766
+ 13 169
Roubaix
97 375
+ 391
Tourcoing
92 118
- 1 422
Calais
75 293
- 2 040
Dunkerque
68 183
- 2 677
Villeneuve-d'Ascq
61 630
- 3 412
7
Boulogne-sur-Mer
43 040
- 1 019
Douai
42 621
- 175
Wattrelos
42 077
- 676
Valenciennes
42 670
+ 1392
Arras
42 672
+ 2 002
Marcq-en-Baroeul
39 101
+ 1 924
Lens
36 011
- 195
Cambrai
32 331
- 1 407
Maubeuge
32 665
- 881
La commune de Lille est de loin la plus importante avec presque 6% de la population régionale totale. Arras
et Marcq-en-Barœul connaissent les plus fortes croissances derrière Lille. Il est à noter que 5 communes
seulement sur les quinze plus importantes ont augmenté de population entre 1999 et 2007.
C. Une structure démographique jeune
Le Nord Pas de Calais demeure l'une des régions les plus jeunes de France. En 2006, 27,5 % de sa
population à moins de 20 ans, contre 25 % au niveau national. L'âge moyen de la population régionale est
de 37 ans. Seule la région Ile de France, devance le Nord Pas de Calais avec un âge moyen de 36 ans.
Comme pour l'ensemble du territoire français, la population régionale est marquée par une dynamique de
vieillissement :
-
la part des moins de 18 ans diminue entre 1999 et 2006 (24,5%)
le volume de la classe d'âge 40-60 ans progresse (26%)
les plus de 60 ans représentent 18,5 % de la population régionale.
Si cette tendance est nationale, la région Nord Pas de Calais présente néanmoins un caractère atypique :
la part des jeunes, scolarisés et étudiants, reste plus importante, de même que le nombre des personnes
retraitées est plus réduit que dans les autres régions.
Enfin, les femmes sont légèrement plus représentées en Nord Pas de Calais avec 52 % de la population.
Pyramide des âges de la région Nord Pas de Calais (en %)
Insee - Recensement de la population 2006
De 75 et plus
4,9
De 60 à 74 ans
De 45 à 59 ans
De 30 à 44 ans
8,4
10,5
12,2
20,1
19,6
21,1
20
De 15 à 29 ans 21,9
20,2
De 0 à 14 ans 21,5
18,9
Femmes
Hommes
8
D. Une région que l'on quitte peu2
La population régionale du Nord Pas de Calais est l'une des plus stables qui soit : 97% de ses habitants y
vivaient déjà cinq ans auparavant. Cette caractéristique se retrouve dans les régions d'un grand quart nordest.
Au total sur la période 1999-2006, la région a connu 5% de sortants. Ce ratio varie de 5% à 9% selon les
régions, celui du Nord Pas de Calais étant le plus bas. Ces sortants sont principalement des jeunes et une
population de cadres. 21% des sortants partent pour la région Ile de France.
Si la mobilité est un fait constant pour les étudiants, le Nord Pas de Calais présente toutefois une spécificité
: les élèves et les étudiants sont très nombreux à venir mais aussi à repartir après leurs études. L'Insee
évoque le nombre et la qualité des infrastructures liées à l'enseignement supérieur comme facteur
d'attractivité.
Cette question a été très fréquemment évoquée par nos interlocuteurs des collectivités territoriales et par
les acteurs de la formation professionnelle. De fait cette dynamique migratoire a un écho direct dans les
difficultés de recrutement et de stabilisation des emplois qualifiés dans les effectifs des collectivités
territoriales.
E. Mettre en œuvre les conditions d'un développement économique régional
renouvelé
Dans cette région, plus qu'ailleurs peut-être, le passé industriel a fortement et durablement façonné le
paysage socio-économique du Nord Pas de Calais.
"Pendant des décennies, l'exploitation maximale des ressources naturelles et humaines a fait du Nord Pas
de Calais, une région riche, précipitée dans une crise profonde lorsque les conditions du développement
économique se sont radicalement modifiées".
"Ainsi, d’un statut de région industrielle puissante (…) le Nord-Pas de Calais a basculé dans un statut de
région dépendante de la solidarité nationale, héritière de friches industrielles nombreuses, d’un
environnement dégradé, marquée par le chômage, la sous-qualification et les difficultés sanitaires et
sociales, notamment les maladies professionnelles3".
Dans une volonté très marquée de rupture par rapport à cet héritage, le schéma régional de
développement économique de la Région fixe cinq grands principes de développement. Ces principes
s'inscrivent dans une exigence de développement durable et solidaire qui ont pour objectifs :
-
de développer une politique d'aide financière et d'accompagnement aux projets comportant un
volet social et environnemental de qualité
de développer la structuration de filières et d'emplois avec une approche sectorielle4
d'accentuer l'effort d'aide aux process soucieux de minimiser l'impact environnemental et
d'améliorer les conditions de santé au travail
de placer la formation professionnelle comme un vecteur de développement socio-économique et
d'employabilité des personnes (concept de sécurité emploi formation tout au long de la vie)
de prendre en compte toute la variété des intérêts dans une volonté de gouvernance du
développement régional.
Si l'appui aux entreprises est un axe central des aides régionales, la Région entend également favoriser la
création d'activités à partir de l'économie sociale et solidaire, en soutenant fortement le tissu et la "tradition"
associative du Nord Pas de Calais.
2 Le nouveau visage de la population. Le Nord-Pas-de-Calais attire-t-il suffisamment ? Pages de Profils n°56 - Juillet 2009
3
Schéma Régional de Développement Economique (S.R.D.E.), Région Nord Pas de Calais, novembre 2005
4
Cet objectif s'appuie notamment sur six pôles de compétitivité (tels que définis par le CIADT du 12 juillet 2005) : le ferroviaire
(i-trans), le textile (up tex), l'halieutique (Aquatique), les industries du commerce (Distributique), la nutrition-santé-longévité, les
matériaux alimentaires à usage domestique (MAUD) et sur des pôles d'excellence dans les domaines de l'agroalimentaire, de
l'environnement, de la sécurité, des process industriels, de la plasturgie, de l'automobile…
9
Eléments de contexte
Une reprise au ralenti
Insee Nord Pas de Calais, Conjoncture, Profils n°25, janvier 2010
"La région Nord Pas de Calais s'inscrit dans le mouvement de reprise, qui concerne
progressivement l'ensemble des secteurs.
Dans l'industrie, les chefs d'entreprise sont de plus en plus nombreux à noter une
amélioration de leur activité passée et des perspectives de production. L'embellie a
été marquée dans la branche automobile, qui a bénéficié de la prime à la casse.
Dans le bâtiment, la contraction semble s'atténuer, bien que les carnets de
commandes restent peu étoffés.
La dégradation du marché du travail régional marque une pause. L'emploi salarié
privé s'est stabilisé, après les importants reculs des premiers (-1,5%) et second
trimestre (-1,1%). Des divergences apparaissent toutefois entre l'essor des services
et la contraction prolongée de l'emploi dans la construction, le commerce ou
5
l'industrie. Au 3e trimestre, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A est
resté au même niveau qu'au trimestre précédent, avec près de 209 400 inscrits,
tandis que le taux de chômage régional a légèrement décru (-0,1%). Le marché du
travail devrait toutefois subir les effets retardés de la récession jusqu'en milieu
d'année 2010, avec une nouvelle hausse du chômage".
F. Le tissu économique régional : singularité et dynamisme
Au 1er janvier 2008, Le Nord Pas de Calais compte 150.733 établissements industriels et commerciaux6,
soit 19% de plus qu'en 2000. Le secteur tertiaire regroupe plus des trois quarts des établissements (56,4%
pour les services et 26% pour le commerce). La construction et l’industrie représentent respectivement
9,2% et 8,4% de l’appareil productif régional. Sur la période 2000-2008, les domaines de la construction et
des services ont connu la plus forte évolution avec respectivement 32% et 28% d'établissements en plus.
Le tissu économique de la Région Nord Pas de Calais présente plusieurs singularités7 :
-
-
il possède le plus faible nombre d'établissements pour 1000 habitants et pour l'ensemble des
secteurs d'activité (32,3 contre 48,4 pour la France métropolitaine au 1er janvier 2006). La région
partage cette particularité avec la Picardie et la Lorraine.
ses établissements sont de plus grande taille en particulier pour les entreprises de plus de 100
salariés (0,8% des établissements contre 0,5% pour la France métropolitaine au 1er janvier 2006)
les établissements sans salarié ont une part plus faible qu'au niveau national (53,4% des
établissements contre 58,1% pour la France métropolitaine au 1er janvier 2006)
En 2008, 13.116 entreprises ont été créées. La moitié d'entre elles, ont été créées dans les services et 26
% dans le commerce.
Le taux de création d'établissements est soutenu sur la période 2004-2006 et s'est maintenu jusqu'à
maintenant. Le taux moyen annuel de création d'établissement est de 9,2% en Nord Pas de Calais contre
9,5% au niveau national. Cette dynamique économique de création d'établissement ne rime pas forcément
avec une dynamique de l'emploi. En 2008, une création d'entreprise sur deux est une création d'entreprise
individuelle.
Là encore, la polarisation de la métropole Lilloise apparait. Lille et Roubaix-Tourcoing présentent des taux
de créations d’établissements de respectivement 11% et 12,3% sur la période 2004-2006. La métropole
lilloise figure parmi les 50 zones d’emploi les plus dynamiques sur les 348 de France métropolitaine.
Autre singularité régionale, le Nord Pas de Calais affiche un contraste entre un tissu entrepreneurial
historiquement moins dense que dans le reste de la France et une dynamique soutenue de création
d'établissements jusque sur la période récente.
5
Catégorie A : demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi, sans emploi
Chiffres Clés en Nord-Pas-de-Calais, Insee, octobre 2009
7
Le fait entrepreneurial en Nord-Pas-de-Calais. Pages de Profils n°60 - Septembre 2009
6
10
L'économie sociale et solidaire occupe un poids important dans l'économie régionale8. Au 31 décembre
2006, près de 26 000 établissements, hors secteur de l’agriculture, relèvent du champ de l’économie
sociale, ils représentent un peu moins de 14% de l’ensemble des établissements régionaux, part
légèrement supérieure à la moyenne nationale. Plus de 137 000 postes de travail salariés sont recensés
dans les établissements employeurs de l’économie sociale. Ils représentent un peu moins de 11% de
l’ensemble des postes de travail salariés régionaux, part légèrement supérieure à la moyenne nationale.
G. Une dynamique d’emploi tendue
En 2006, les actifs ayant un emploi représentent 1.498 millions de personnes soit un taux d'emploi de 57%
contre 63,6% au niveau national.
Après la forte dégradation de l'année 2008, l'évolution de l'emploi semble connaitre une phase de légère
amélioration sur la fin d'année 2009. Le marché régional du travail reste déprimé9 bien que le taux de
chômage régional ait cessé d’augmenter au troisième trimestre 2009 pour se stabiliser à 12,6% de la
population active en Nord Pas de Calais (9,1% en France métropolitaine).
Les deux départements du Nord et du Pas-de- Calais présentent des taux de chômage comparables
(respectivement 12,6% et 12,5%). En revanche, les zones d'emplois connaissent des situations diverses
avec des taux de chômage qui varient de 8,1% pour la zone Flandre-Lys à 16,2% pour le secteur SambreAvesnois.
Le chômage en Nord Pas de Calais présente comme autres caractéristiques :
-
-
un plus grand nombre de demandeurs d'emploi de longue durée par rapport à l'ensemble du
territoire (30% en région, 24% en France)
un sur-chômage des moins de 25 ans, qui représente le quart de la demande d'emploi en 2008 et
qui progresse bien que leur proportion soit moindre qu'au niveau national (12% des chômeurs en
Nord Pas de Calais contre 16% en métropole)
un taux de chômage plus élevé chez les hommes
En 2009, le principal moteur de recrutement en Nord Pas de Calais10 est porté par les fonctions liées à la
vente, au tourisme et aux services. Ces domaines regroupent 34% des intentions de recrutement. Viennent
ensuite :
-
les fonctions sociales et médico-sociales, 13% des intentions de recrutement
les métiers d'ouvriers de l'industrie, 12%
les fonctions d'encadrement 10%
Les cinq métiers les plus demandés en 2009 (identifiés par l'enquête BOM) :
- employé de maison et assistante maternelle
- employé et agent de maîtrise de l'hôtellerie
- représentant VRP
- agent d'entretien
- secrétaire assistante
H. Enseignement et formation : un retard qui se comble progressivement
Schéma régional des formations - La formation tout au long de la vie en Nord Pas
de Calais, février 2006
8
L'économie sociale et solidaire en Nord-Pas-de-Calais - Dossiers de Profils N°92, octobre 2008
Insee, marché du travail, taux de chômage localisés trimestriels par zone d'emploi, janvier 2010
10
Enquête annuelle besoins en main d'œuvre (BOM), Pôle Emploi Nord-Pas-de-Calais, 2009
9
11
Le Nord Pas de Calais reste la région la plus jeune de France en même temps
qu'une de celles dans lesquelles le chômage a le plus de difficulté à baisser, celle
dont la formation sociale reste déterminée par l'industrie lourde et l'immigration,
avec des niveaux de formation qu'il convient de continuer à élever.
La ventilation des données du recensement de 2006 par niveau de diplôme, révèle une population peu ou
pas diplômée : 22% et 24% de la population non scolarisée de 15 ans ou plus dispose respectivement
d'aucun diplôme et d'un niveau CAP-BEP. Le taux de scolarisation a très légèrement baissé entre 1999 et
2006. On estimait en 2006 que 6000 jeunes sortaient du système éducatif sans qualification11.
A la rentrée de 2008, les effectifs académiques, principalement dans les lycées et depuis trois années
consécutives, dans les universités publiques, voient leurs effectifs diminuer du fait de l'évolution de la
structure de la population régionale.
Cette tendance générale à la baisse est la plus forte dans le second cycle professionnel sous statut scolaire
qui totalise 61.700 élèves, - 3,6% par rapport à 2007 et dans le second cycle général et technologique : 3,4% par rapport à 2007.
L'enseignement supérieur totalise 155.000 étudiants à la rentrée 2007-2008. Une baisse relative des
effectifs existe également mais elle est moins importante qu'au niveau national : recul des effectifs de 0,3% au niveau régional contre - 1,2 % au niveau national entre 2007 et 2008.
On constate une progression du taux de réussite au baccalauréat12 et aux examens techniques (diplômes
de niveau V et brevets de technicien supérieur).
Le schéma régional des formations pointe dans l'état des lieux :
-
-
une population jeune, en âge d'être scolarisée, proportionnellement élevée mais en diminution
sensible dans l'enseignement secondaire
l'importance des élèves présentant des difficultés économiques (50% de boursiers), sociales ou
éducatives mais aussi par un fort taux de scolarisation et des résultats aux niveaux V (brevets) et
IV (baccalauréat) qui ont rejoint les moyennes nationales
le poids élevé de l'enseignement professionnel en lycées et un repositionnement à la hausse de
l'apprentissage.
I. Un effort massif en faveur de la solidarité et de la cohésion régionale
En 2006, le nombre de personnes allocataires des minima sociaux pour 1000 habitants était :
-
de 94,5‰ pour le département du Nord
de 90,9‰ pour le département du Pas-de-Calais
de 57‰ pour la France métropolitaine
Le nombre d'allocataires du RMI était :
-
de 54,2‰ pour le département du Nord
de 51,9‰ pour le département du Pas-de-Calais
de 31,3‰ pour la France métropolitaine
En 2004, les transferts sociaux en Nord Pas de Calais ont contribué à réduire de moitié les disparités de
revenus entre les plus pauvres et les plus riches13. La part des prestations sociales14 dans le revenu moyen
des ménages dans la région Nord Pas de Calais est la plus élevée de France : 7,3% contre 5,5% en
France métropolitaine.
11
Schéma régional des formations, état des lieux, Région Nord-Pas-de-Calais, février 2006
En 2005, Lille se classait en dernière place des académies de France métropolitaine avec 58% seulement d’une génération
obtenant son baccalauréat (données Insee)
13
La redistribution réduit fortement les disparités de niveaux de vie mais la pauvreté reste élevée, Pages de Profils n°46, Insee
Nord-Pas-de-Calais, novembre 2008
14
Elles comprennent les prestations familiales, les allocations logements et les minima sociaux
12
12
D'autres indicateurs tels que le niveau de vie médian, le nombre de ménages vivant sous le seuil de
pauvreté, placent la région dans les niveaux les plus bas par rapport au reste de la France métropolitaine.
Ce contexte induit un effort et un niveau de sollicitation importants vis-à-vis des pouvoirs publics et des
collectivités territoriales en particulier. De fait, les aides sociales ajoutées à l'ensemble des services et des
prestations à la population sont un axe majeur des politiques publiques en Nord Pas de Calais.
Cette solidarité régionale de l'ensemble des collectivités territoriales ne s'adresse pas uniquement aux
ménages à faible revenus. Elle porte également sur d'autres publics et d'autres modes d'exclusion et en
particulier les personnes âgées. Sur le département du Pas-de-Calais, 11% des personnes de plus de 60
ans perçoivent l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) contre 8% en moyenne pour la France
métropolitaine15.
15
Dépendance des personnes âgées : état des lieux et perspectives dans le Pas-de-Calais, Pages de Profils n°35, Insee NordPas-de-Calais, mars 2008
13
2EME PARTIE
L'EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES
Cette partie restitue les enjeux identifiés par les acteurs rencontrés en matière d'évolution des politiques
publiques locales dans cinq grands domaines :
-
le pilotage, le management et la gestion des ressources
les politiques publiques d’aménagement et de développement territorial
les interventions techniques
les services à la population
la sécurité.
I. Le pilotage, le management et la gestion des ressources
A. Un contexte incertain….
Beaucoup des interlocuteurs rencontrés en milieu d'année 2009, avaient alors à l'esprit des interrogations
et des incertitudes liées à deux points majeurs de la réforme des collectivités territoriales :
- 1) l'inscription de la suppression de la taxe professionnelle au projet de loi de finance de 2010 et
son impact sur les ressources financières locales.
Compte tenu de l'importance de l'activité économique présente sur leur territoire, certaines des
collectivités rencontrées craignent que les transferts d'impôts et la dotation d'équilibre prévue mais
calculée sur les bases de 2009, ne compensent pas intégralement le manque à gagner. Par
ailleurs, beaucoup de collectivités avaient de vives inquiétudes sur leur équilibre financier dans la
période transitoire qui sépare l'application effective de cette mesure au 1er janvier 2010 et le retour
à l'équilibre garanti par les nouvelles contreparties financières.
- 2) l'incertitude liée aux nouveaux modes d'organisation territoriale visant notamment à finaliser à
l'horizon 2014 la carte des intercommunalités, à clarifier les compétences respectives des
différentes institutions et à créer des métropoles : "nouvel outil de gouvernance des grandes aires
urbaines de plus de 450.000 habitants".
Dans ce contexte, de nombreuses collectivités ont exprimé des inquiétudes et signalé leur difficulté à
fonctionner dans cet environnement incertain. Le maintient du niveau de service public pose de nombreux
problèmes alors même que la demande sociale de service s'amplifie, que les besoins de financement
augmentent, que les ressources financières régressent ou se stabilisent.
B. …..et une tension financière qui s'accroit
Jusqu'à présent, les collectivités et établissements publics territoriaux du Nord Pas de Calais présentent un
relatif équilibre financier et un taux d'endettement identique à la moyenne nationale.
Cette relative santé financière des collectivités s'explique en partie par le maintien du niveau d'activité
économique et par le dynamisme de la création d'établissement. Pour autant, cette santé financière reste
fragile d'autant qu'elle dépend d'une ressource fiscale qui reste limitée.
De fait, le volume des "impôts ménages" restent bas et le potentiel fiscal limité compte tenu des
caractéristiques socio-démographiques de la région.
14
Valenciennes déplore ainsi l'absence de marge fiscale et d'emprunt. La seule "bulle d'oxygène" à attendre
ne pourra provenir pour elle, que du dynamisme démographique de la commune et de l'augmentation de
ses bases fiscales.
Dans ce contexte, la Chambre Régionale et Territoriale des Comptes observe que les dépenses
d'investissements des collectivités sont peut-être moins importantes que dans d'autres régions du fait d'une
relative faiblesse de l'autofinancement. Cet investissement moindre dans les communes s'explique aussi
par leur report sur les intercommunalités, dans une région couverte à 97% par des EPCI et qui compte trois
communautés urbaines ainsi qu'un maillage dense de communautés d'agglomération.
Dans les programmes d'investissement, l'engagement financier des collectivités se porte prioritairement :
-
sur la rénovation urbaine et la requalification de l'habitat : 35 conventions ANRU sont signées et 40
sont en projet sur la région Nord Pas de Calais,
sur l'équipement ou la mise à niveau des réseaux d'eau et d'assainissement, on estime qu'un quart
de la population n'est toujours pas raccordée à des réseaux d'assainissement du fait notamment
des caractéristiques de l'habitat en courée.
C. Un recentrage des conseils généraux sur leurs dépenses obligatoires
Cette tension financière est beaucoup plus vive pour les deux conseils généraux du Nord et du Pas De
Calais.
Pour ces collectivités, la baisse des ressources financières et fiscales liées notamment à la chute des droits
de mutation, se combine avec les effets de la crise économique. L'augmentation des charges financières
liée à des publics d'ayant droit toujours plus importants et aux transferts de compétences (APA, RSA,
réforme des tutelles, prestation de compensation du handicap…) compromet l'équilibre financier de ces
collectivités dont certaines, au niveau national, se déclarent au bord de la faillite et en cessation de
paiement.
Pour agir sur cette crise financière qui remet en cause le principe d'autonomie financière des collectivités
locales, les deux départements ont mis en place des politiques volontaristes de rigueur budgétaire. A
terme, les deux collectivités, comme d'autres départements, envisagent de réduire leurs dépenses
facultatives et leur soutien en faveur des aides aux communes rurales, de la vie associative, du sport, des
loisirs et de la culture.
Ce repli sur les compétences obligatoires et les prestations de protection et de redistribution sociale
risquerait de réduire le département "au seul rôle de régulateur de l'aide sociale" alors même que les
politiques dites volontaristes ou de développement sont pourtant un "élément fondamental de la culture
institutionnelle du conseil général et de sa légitimité sur le territoire".
D. Optimiser la production administrative et les outils de pilotage interne
La tension financière qui se généralise et la réactivité nécessaire pour répondre à une demande sociale
plus exigeante et plus "multiforme", obligent les organisations territoriales à optimiser leur production
administrative.
Dans les faits, cet objectif se traduit par la mise en place de procédures qui visent à sécuriser les actes et à
fiabiliser la gestion.
Dans cette logique, de nombreuses collectivités font évoluer la fonction financière et les modes de gestion
budgétaire. Valenciennes a ainsi développé des procédures "calées" sur la LOLF en déclinant les
demandes et les inscriptions budgétaires en objectifs, moyens et programmes. En terme d'organisation,
cette commune a par ailleurs re-centralisé une fonction financière déconcentrée pour partie dans les
différentes directions "mais qui avait perdu de son expertise et de son professionnalisme pour ne plus
traiter que des mandatements et titres".
La tendance est également à une diffusion des démarches et des outils du contrôle de gestion et plus
généralement au renforcement des outils de pilotage et de suivi. Indicateurs et tableaux de bord tendent à
15
se généraliser et à compléter des systèmes d'information plus intégrés. L'un des départements a ainsi mis
en place un portail interne d'accès à son système d'information où chaque direction dispose d'indicateurs
qui lui sont propres sur les ressources humaines, l'exécution budgétaire, les consommations…
Enfin, l'optimisation des ressources induit le développement d'une dimension et d'une approche
économique dans le pilotage de l'action publique locale. Cette dimension devient prégnante sur la fonction
d'achat public, qui doit dépasser les seuls aspects de procédures juridiques et administratives pour intégrer
des aspects plus larges d'analyse, d'opportunité financière, juridique et technique.
E. Les effectifs métiers du domaine du pilotage, du management et de la
gestion des ressources
Le domaine d'activités du pilotage, du management et de la gestion des ressources représente un effectif
de 21.228 agents, soit 18% de l'ensemble des agents territoriaux du Nord Pas de Calais.
A l'intérieur de ce domaine, la famille professionnelle des affaires générales est la plus représentée avec
14.521 agents, soit 68% des effectifs du domaine.
Effectifs métiers par familles professionnelles
Au 31 décembre 2007, un effectif total de 21.228 agents
Direction générale
754
Affaires générales
14521
Affaires juridiques
635
Finances
2177
Ressources humaines
1388
Systèmes d'information et TIC
905
Communication
848
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
Les trois métiers les plus présents pour ce domaine, sont ceux d'agent de gestion administrative, de chargé
d'accueil et d'agent de gestion financière, budgétaire et comptable. Ces trois métiers représentent à eux
seuls 63% des effectifs métiers du domaine.
Compte tenu des éléments recueillis lors des entretiens sur l'évolution des domaines de compétences, sur
les difficultés de recrutement ou le nécessaire renouvellement des effectifs de certains métiers, sont
indiqués ci-dessous les métiers dits sensibles sur ce domaine d'activités. Il serait intéressant d'en observer
les évolutions.
16
Métiers à forte évolution de
compétences
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
2007
44 ans
16%
344
40 ans
7%
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
97
41 ans
5%
178
39 ans
7%
Métiers à fort renouvellement
d'effectifs
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Directeur
général
de
collectivité ou d'établissement
public
467
47 ans
28%
Directeur général adjoint
185
49 ans
22%
Directeur financier
131
46 ans
23%
Chargé d'accueil
Chargé de
publique
la
commande
Métiers avec difficultés ou
besoins de recrutement
Contrôleur de gestion
Responsable
juridiques
des
affaires
Trois principaux employeurs
Communes de 20000 à 80.000 - 18%
Communes de 3500 à 10.000 - 18%
Départements 12 %
Communes de 20000 à 80000 - 22%
EPCI - 20%
Départements - 16%
Départements - 49%
Communautés d'agglomération - 26%
Région et communes de plus de 80.000
- 7%
Communes de plus de 80.000 - 25%
Départements - 17%
Communes de 3500 à 10.000 - 30%
Communes de 1000 à 3500 - 21%
Communes de 10.000 à 20.000,
communautés de communes, EPCI 11%
Communes de 20.000 à 80.000 - 34%
Communes de 3500 à 10000 - 19%
Communes de plus de 80.000 - 25%
Départements - 17%
TENDANCES
Des marges de manœuvre limitées pour accroitre la ressource financière
L'optimisation de la production administrative et le développement des outils de pilotage interne
● HYPOTHESES D'ACTION
Les contraintes financières interrogent les collectivités sur leur organisation et la réallocation de leurs moyens. Le
déploiement de projets pourrait nécessiter de renforcer le positionnement du CNFPT et de poursuivre l'appui et
l'accompagnement déjà engagé sur :
les projets d'administration et de service
la recherche d'expertise pour les fonctions financières, juridiques et pour le déploiement des systèmes
d'information
17
la mise en place d'outils de pilotage de l'activité : l'élaboration de guides de procédures, la définition
d'indicateurs, la réalisation de tableaux de bord, le déploiement des systèmes d'information, le développement
des pratiques d'évaluation
II. Les politiques publiques de développement et d'aménagement territorial
Sur ce domaine d'activités, les collectivités maintiennent un effort de fond pour participer à la reconversion
du tissu économique et pour favoriser les conditions du développement économique. Dans la grande
majorité de nos entretiens, trois autres enjeux principaux sont apparus sur : les politiques en faveur de
l'habitat et leur corollaire, la politique de la ville, et sur les démarches de développement durable.
A. Un enjeu de rénovation urbaine
Les problématiques de développement et d'aménagement territorial sont essentiellement centrées sur une
crise du logement. Cette crise se conjugue avec des besoins importants de requalification urbaine et de
résorption de l'habitat insalubre, voire localement, de traitement et de reconversion des friches industrielles.
Etat d'avancement du programme de rénovation urbaine en Nord Pas de Calais
(ANRU, 4 janvier 2010)
35 projets conventionnés et 40 nouveaux projets sont en cours sur le Nord Pas de
Calais ce qui place la région au second rand derrière l'Ile de France en nombre
d'opérations.
Dans le Nord, les projets engagés représentent un montant total de 2.662 M€. Les
opérations les plus importantes se concentrent sur des quartiers de la métropole
lilloise dont le plus important est Lille-Loos (357 M€).
Dans le Pas-de-Calais, les projets engagés représentent un montant total de 1.058
M€ la plus grosse opération de rénovation étant conduite sur le quartier de LensGrande Résidence (176 M€).
A Mons en Baroeul, la requalification urbaine conduite depuis 2005, permettra la démolition de 400
logements anciens et la réhabilitation de 900 logements. Elle s'accompagne d'un traitement en profondeur
des espaces publics et d'une réflexion sur les nouveaux besoins en équipements publics.
Roubaix "repart sur un projet de rénovation urbaine pour les 10 ans à venir". L'enjeu pour la ville est de
répondre à une demande de logement croissante d'habitants et notamment ceux "qui quittent Lille où les
loyers deviennent trop élevés". La ville associe à sa politique de rénovation urbaine une exigence de
développement durable en misant sur les éco-quartiers, en déclinant un plan climat et une réflexion sur les
circulations douces.
Le programme d'actions de Valenciennes en faveur de l'habitat représente 70% du budget
d'investissement. Elle poursuit ainsi depuis le début des années 90, un objectif de reconquête du
patrimoine immobilier des 18ème et 19ème siècles et le développement d'un parc locatif en centre ville.
Ces opérations lourdes et complexes, également portées par des communes de taille réduite, font
intervenir de nombreux partenaires. Elles procèdent d'une maitrise d'ouvrage partagée entre des bailleurs,
la commune, la structure intercommunale, l'Etat.
Elles nécessitent le recrutement ou la formation dans les collectivités de chefs de projets sur les aspects de
foncier, d'habitat et d'urbanisme, également en prise avec les problématiques de relogement et le volet
social de ces opérations.
18
De plus en plus placés en position "d'assembleur" ou "d'ensemblier", ces chefs de projets doivent être en
capacité de piloter les différents aspects de la maitrise d'ouvrage d'opérations complexes, en coproduction
avec d'autres partenaires.
Il y a là une fonction tout à fait spécifique. Elle oscille entre les domaines de l'urbanisme, de l'habitat et des
interventions techniques, et tend à s'affirmer dans les différents niveaux de collectivités.
Pour Valenciennes, développer cette ingénierie au niveau des organisations locales est un enjeu pour être
en capacité d'impulser des actions et de prendre l'initiative vis-à-vis des acteurs publics et privés présents
sur ce champ. "Disposer de cette expertise en interne à nos organisations est une façon de maitriser et de
conserver une influence dans la conduite d'une politique locale de l'habitat".
B. Une région "phare" des politiques de cohésion urbaine et sociale.
La région Nord Pas de Calais comptent 73 zones urbaines sensibles
(source INSEE)
Plus de 400.000 personnes vivaient en 2006 dans une Zone Urbaine Sensible du
Nord Pas de Calais, soit 10% de la population régionale (7% en moyenne
nationale). C’est dans les aires urbaines de Maubeuge, Lille et Calais que cette
proportion est la plus élevée dans la région.
Avec 73 Z.U.S., 47 contrats urbains de cohésion sociale qui mobilisent 151 communes et 16 EPCI, le Nord
Pas de Calais s'inscrit encore fortement en faveur de la politique de la ville.
Bien que très présente et mobilisatrice, la politique de la ville n'apparaît plus comme auparavant "une
politique d'exception". Elle figure désormais comme une politique de droit commun fortement intégrée dans
le projet politique de la collectivité. Les nouveaux modes de gestion qu'elle a permis d'initier : gestion
urbaine de proximité (G.U.P.), concertation, participation des habitants, pratiques d'évaluation, se sont très
largement diffusés dans la région et façonnent, "sur un mode ordinaire et normal", la conduite de l'action
publique locale dans cette région.
C. La montée en puissance des démarches de développement durable
La presque totalité des collectivités rencontrées ont mis en œuvre des démarches de développement
durable de plus ou moins grande ampleur.
La communauté urbaine de Dunkerque en a fait un pivot de l'ensemble de son action publique en déclinant
les principes du développement durable en différents plans opérationnels sur le développement
économique, le climat, l'habitat, le développement culturel…
La ville d'Arques a fait du développement durable une politique prioritaire qu'elle met en œuvre à travers la
création d'un éco-quartier de 45 hectares, la construction de bâtiments communaux répondant à la norme
HQE, un Agenda 21, un plan climat…
Parmi les collectivités rencontrées, le développement durable n'est pas systématiquement inscrit en tant
que tel dans les organisations territoriales en donnant lieu à la création de mission et au recrutement de
chefs de projet spécifiques. Cette politique est le plus souvent perçue comme transversale et doit être à ce
titre, déployée par l'ensemble des directions opérationnelles et administratives. Dans la mise en œuvre de
cette politique, une constante est apparue dans le fait qu'elle nécessitait un engagement et un portage fort
du directeur général des services de la collectivité qui en est le "chef de projet central" et le principal relais
interne.
19
D. Les effectifs métiers du domaine des politiques publiques d'aménagement et
de développement territorial
Ce domaine d'activités représente un effectif de 2.495 agents, soit à peine plus de 2% de l'ensemble des
agents territoriaux du Nord Pas de Calais.
A l'intérieur de ce domaine, les familles professionnelles du développement territorial, de l'urbanisme et de
l'aménagement et enfin de l'habitat-logement ont le plus d'agents. Les effectifs de ces familles
professionnelles font ainsi écho aux principaux enjeux évoqués sur ce champ par la majorité de nos
interlocuteurs.
Développement territorial
815
Environnement
425
Urbanisme et aménagement
457
67
Transports et déplacements
Formation professionnelle
123
Hab itat et logement
608
0
200
400
600
800
1000
Les quatre métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux de gardien d'immeuble, de chef de projet
développement territorial, d'instructeur des autorisations d'urbanisme, de conseiller environnement.
compétences
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Chef de projet urbanisme et
aménagement
106
39 ans
13%
Responsable habitat-logement
344
42 ans
11%
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Conseiller environnement
170
37 ans
8%
Directeur du développement
territorial
74
44 ans
13%
Chef de projet développement
territorial
272
38 ans
6%
Départements - 16%
Communes > 80.000 - 15%
Communes de 20.000 à 80.000 - 29%
Communauté d'agglomération - 28%
Syndicats intercommunaux - 29%
Région - 15%
Départements - 20%
Communes de 20.000 à 80.000 - 16%
Communes de 20.000 à 80.000 - 17%
Communes > 80.000 - 12%
20
d'effectifs
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Gardien d'immeuble
490
47 ans
20%
Directeur de l'urbanisme et de
l'aménagement
118
45 ans
19%
Agent de gestion locative
55
45 ans
26%
Communes de 20.000 à 80.000 - 55%
Communes de 3.500 à 10.000 - 14%
Communes de 10.000 à 20.000 - 13 %
Communes de 20.000 à 80.000 - 26%
Communes de 10.000 à 20.000 - 22 %
Communes de 3.500 à 10.000 - 19%
Communes de 20.000 à 80.000 - 50%
Communes de 10.000 à 20.000 - 24%
TENDANCES
Un investissement permanent sur la requalification des espaces urbains et le développement de l'offre en
logements
La montée en puissance des problématiques d'environnement et de développement durable, de cadre de vie
Un besoin de professionnalisation sur les méthodes d'évaluation des politiques publiques
Développer les formations à la conduite de projet et les itinéraires de professionnalisation en lien avec
l'ingénierie des opérations de rénovation urbaine, les politiques d'habitat, le traitement de l'insalubrité
III. Les interventions techniques
A. Une plus grande prise en compte de la demande sociale
Les modes d'organisation des services liés aux interventions techniques évoluent en raison de deux
facteurs principaux :
-
la demande sociale devient plus sensible et en attente de proximité et de réactivité de la part des
services publics sur les questions de qualité du cadre de vie et d'environnement
-
sur un plan plus général, la concertation voulue à la fois par les usagers eux-mêmes et par les
exécutifs locaux, modifie les conditions de définition et de conduite des projets.
Pour répondre à ces objectifs, l'enjeu pour les collectivités est d'optimiser la gestion de leurs interventions
techniques pour en améliorer la réactivité dans une relation de proximité avec les usagers. Dans ce cadre,
les fonctions de contrôle, de surveillance, les procédures de transmission et de suivi prennent plus
d'importance. Elles peuvent s'accompagner d'une déconcentration de certaines unités d'intervention.
Les questions de retour sur "service fait", de communication et d'information aux habitants, restent pour les
collectivités une dernière étape du cycle des interventions techniques qui restent à développer.
La concertation et la prise en compte de l'usager dans la conduite des projets rejoignent quant à eux une
évolution de fond sur le renforcement des fonctions de maîtrise d'ouvrage dans les collectivités.
21
B. Un nécessaire développement de l'expertise liée à la maitrise d'ouvrage et
l'émergence d'une nouvelle culture des interventions techniques
La complexité et la taille grandissante des projets, l'implication de nombreux acteurs avec différents rôles et
statuts (administration, groupe privé, financeurs, partenaires, donneurs d'ordres, usagers, association de
riverains…), mais également l'impératif d'optimisation des ressources, amènent les collectivités à maitriser
davantage les aspects d'organisation, de programmation et de coordination de leurs projets. Du même
ordre, les fonctions juridiques et contentieuses deviennent plus présentes "dans le portefeuille d'activités de
la maîtrise d'ouvrage".
Bien que la culture professionnelle des services et des agents restent profondément ancrée dans une
approche technique et opérationnelle, la tendance s'affirme quant au renforcement des fonctions de
pilotage et de suivi. Ces fonctions s'entourent d'une plus grande prise en compte des problématiques de
coût global d'un projet, d'approche économique et financière d'une opération, d'impact environnemental.
Avec le développement des organisations en cellules et en pôles transversaux, "l'approche technique et
gestionnaire tend à céder le pas devant des approches plus globales et prospectives". Dans ces
organisations, le questionnement et les compétences collectives évoluent dès lors que "l'on ne livre plus un
bâtiment ou un équipement public mais un service à des usagers".
L'enjeu n'est plus seulement la définition d'un cahier des charges techniques aussi complexe soit-il mais
bien la prise en compte du besoin des utilisateurs, des attentes des usagers et la qualité au final - au sens
de l'efficience - du service rendu.
Face à l'émergence de ces questionnements et de cette "culture des interventions techniques", les
collectivités tendent à privilégier dans leur recrutement, des profils de candidats "moins techniques",
davantage portés sur des capacités à intégrer les besoins des usagers et à pouvoir "animer" la relation aux
habitants. Cette évolution nécessite des changements internes car dans cette logique plus ouverte,
"convaincre les autres entités à travailler ensemble est un véritable enjeu".
Dans cette évolution, le chef de projet des interventions techniques devient un véritable développeur dont il
convient de renforcer le rôle et la légitimité dans des organisations où les relations hiérarchiques et
verticales sont encore très prégnantes.
Pour des collectivités de taille importante, le positionnement et les enjeux sont différents. Pour ces
collectivités, le maintien et la maîtrise d'une expertise technique en interne, au côté des approches plus
globales et notamment économiques, est nécessaire sur des champs d'interventions externalisés ou en
passe de le devenir. En matière de transports collectifs, d'eau, d'assainissement, cette expertise est en
effet indispensable en amont, pour définir et calibrer la demande de la collectivité et en aval, pour conduire
le dialogue technique avec le prestataire, pour commander, évaluer et ajuster la qualité du service rendu
pour le compte de la collectivité.
C. Les effectifs métiers du domaine des interventions techniques
Le domaine d'activités des interventions techniques représente un effectif de 38.311 agents, soit 32,2% de
l'ensemble des agents territoriaux de Nord Pas de Calais. Ce domaine d'activités est au second rang
derrière le domaine d'activités des services à la population. De par l'importance de ces effectifs, il
représente un enjeu fort en termes de recrutement et d'emploi pour les collectivités.
La famille professionnelle de l'entretien et des services généraux représente à elle seule la moitié des
effectifs de ce domaine d'activités.
22
Au 31 décembre2007, un effectif total de 38.311 agents
Entretiens et services généraux
19453
Ateliers et véhicules
1596
Imprimerie
186
Infrastructures
2301
Espaces verts et paysage
5096
Patrimoine b âti
6652
Propreté et déchets
2599
Eau et assainissement
428
0
5000
10000
15000
20000
25000
Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux d'agent d'entretien polyvalent, d'ouvrier
polyvalent de maintenance des bâtiments, de jardinier des espaces horticoles et naturels. Le seul métier
d'agent d'entretien polyvalent représente 16% des agents territoriaux en Nord Pas de Calais, c'est le métier
le plus présent au sein de la fonction publique territoriale.
Les effectifs importants pour ces trois métiers (environ un quart des effectifs de la fonction publique
territoriale en Nord Pas de Calais), caractérisés par des bas niveaux de qualification et pratiquement tous
recrutés en catégorie C échelle 3 (recrutement direct), constituent un enjeu fort des politiques locales
d'emploi et de solidarité sociale.
Les problématiques d'usure professionnelle sont par ailleurs particulièrement présentes pour ces trois
métiers qui sont fréquemment au cœur des dispositifs de mobilité et de reclassement professionnel mis en
œuvre.
compétences
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Agent de nettoiement
1.260
46 ans
15%
Agent d'exploitation de la voie
publique
1.490
44 ans
15%
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Communes de 20.000 à 80.000 - 46%
Communes de 3.500 à 10.000 - 15%
Communes de 10.000 à 20.000 - 14 %
Communes de 20.000 à 80.000 - 28%
Communes de 3.500 à 10.000 - 18%
Communes de 1.000 à 3.500 - 14%
Aucun métier particulier ne nous a été signalé comme tel. Quelques difficultés ponctuelles de recrutement
peuvent se présenter sur des profils très particuliers (hydrogéologue, chimiste…) et sur certaines spécialités
professionnelles des ouvriers polyvalents du bâtiment (plombier, menuisier…)
23
d'effectifs
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Agent d'entretien polyvalent
18.499
46 ans
19%
Ouvrier
polyvalence
de
maintenance des bâtiments
4.942
45 ans
15%
Jardinier
des
espaces
horticoles et naturels
4.354
43 ans
11%
Surveillant de travaux bâtiment
392
48 ans
21%
Communes de 3.500 à 10.000 - 22%
Communes de 1.000 à 3.500 - 13%
Communes de 10.000 à 20.000 - 12%
Communes de 3.500 à 10.000 - 27%
Communes de 20.000 à 80.000 - 17%
Communes de 10.000 à 20.000 - 16%
Communes de 3.500 à 10.000 - 24%
Communes de 20.000 à 80.000 - 23%
Communes de 10.000 à 20.000 - 13%
Communes de 20.000 à 80.000 - 39%
Communes de 10.000 à 20.000 - 12%
Région - 11%
TENDANCES
Une recherche accrue de proximité, de réactivité et d'efficience
Un renforcement des fonctions de maîtrise d'ouvrage et d'ingénierie de projet
Un domaine porteur d'un enjeu fort de développement de l'emploi et de mobilité professionnelle
Développer les thématiques de formation en lien avec la relation de proximité avec les usagers et les modes
d'organisation de la gestion urbaine de proximité
Intensifier les dispositifs de professionnalisation sur :
- l'ingénierie et le management de projet
- la concertation avec les usagers et la communication de projet
- l'ingénierie de la commande publique, le suivi et le contrôle des délégations de service public
- l'approche économique et les méthodes de coût global
- la norme Haute Qualité Environnementale
Observer les politiques d'emploi des collectivités en lien avec l'évolution des modes de gestion des interventions
techniques
Observer et suivre plus précisément les effectifs liés aux trois principaux métiers de ce champ. Ils pourraient
nécessiter un état des lieux détaillé sur les besoins de formation, les problématiques d'encadrement de proximité,
de parcours professionnel, d'usure professionnelle…
IV. Les services à la population
A. Des collectivités traditionnellement attachées à leur offre de service en
faveur de la population
Les intervenants des services à la population et des services sociaux constatent une aggravation depuis 10
ans des situations de précarité et leur plus grande complexité. Cette demande sociale s'intensifie en raison
notamment :
24
- des niveaux de pauvreté et de dépendance élevés dans la région,
- d'une plus grande diversité des publics : travailleurs pauvres, personnes âgées, personnes
surendettées.
Cette demande s'exerce principalement sur les aides sociales et sur les services d'aide à la personne mais
elle s'exprime également de façon diverse sur :
- les structures d'accueil et les services à la petite enfance, aux personnes âgées et dépendantes
- le secteur scolaire et périscolaire : la restauration collective, le transport scolaire, l'animation du
temps périscolaire…
- la demande de logement
- l'offre socioculturelle et l'appui au tissu associatif
- les équipements sportifs et culturels
De nombreuses collectivités rencontrées font du public des personnes âgées dépendantes une priorité
d'action de leur politique sociale pour les années à venir "alors même que les aides réglementaires
dépendent du conseil général". Valenciennes et d'autres collectivités font ainsi le constat qu'elles ont
insuffisamment accordé de moyens à ce public par rapport à d'autres et notamment à la petite enfance.
Dans ce contexte, les collectivités renforcent leur offre de service et d'animation en direction des personnes
âgées et donnent surtout la priorité au problème central de l'hébergement. En effet, alors que la
concurrence se fait plus vive entre secteur public et privé, les demandes d'hébergement augmentent et la
plupart des structures d'accueil nécessiterait des investissements importants de remise aux normes. Par
rapport à cette situation, la majorité des collectivités a fait le choix de développer des solutions de services
et de maintien à domicile.
A signaler l'expérience menée par la ville d'Arques qui réalise un lotissement où seront accueillies des
personnes âgées dans des habitations adaptées. Elle souhaite ainsi favoriser les conditions de maintien à
domicile et un fonctionnement solidaire à travers une mixité des populations accueillies.
Cette demande sociale place les collectivités en garantes de la cohésion sociale et en principal acteur de la
redistribution et de la régulation de l'aide sociale. Cet interventionnisme social pour les uns, cet effort de
solidarité pour les autres, est un fait historique et une tradition en Nord Pas de Calais. Cette politique
volontariste répond à une réelle priorité de traitement de l'exclusion face à "des populations pauvres en
demande forte d'accompagnement".
B. Une recherche de complémentarité entre CCAS et conseils généraux
Dans ce domaine d'activités marqué par une forte demande sociale et un niveau élevé de service, les deux
conseils généraux et les CCAS apparaissent dans une recherche de positionnement et de complémentarité
dont nous donnons à lire ici les principaux axes du débat.
Les CCAS rencontrés ne veulent pas ou plus, apparaître comme "les simples instructeurs des
départements". "Avec la gestion du RSA qui remonte au niveau du département", certains CCAS affirment
leur volonté de rompre avec une logique qui apparait encore trop souvent comme supplétive par rapport
aux autres acteurs du social parmi lesquels, les départements font figure de donneur d'ordre.
Ce positionnement se traduit pour les CCAS par le déploiement d'une offre de service en direction des
publics en insertion sociale, sur de nouvelles catégories de publics (travailleurs pauvres, personnes sans
domicile fixe, public des jeunes en difficulté…), sur le développement des projets, des partenariats et du
maillage entre les acteurs locaux : Missions locales, dispositifs PLIE, Pôle Emploi…
La position des départements est "d'inscrire plus lisiblement, leur action sur leurs compétences obligatoires
et sur leur rôle de chef de file en matière de solidarité sur les territoires". La gestion de certaines mesures
tend ainsi à être externalisée, car ils rappellent que leur rôle est bien d'être dans une fonction de pilotage
plus que de gestion, dans une capacité à animer et à garantir la cohérence entre dispositifs.
Les objectifs mêmes de l'intervention sociale des départements changent : la logique de prestations
sociales individuelles évolue vers celle d'un développement social du territoire. Dans cette perspective,
l'ingénierie sociale, la maîtrise d'ouvrage et le travail en amont prennent plus d'importance pour créer des
conditions d'intervention plus efficientes.
25
C. Les effectifs métiers du domaine des services à la population
Ce domaine représente un effectif de 43.029 agents soit 36% de l'ensemble des agents territoriaux de la
région Nord Pas de Calais. C'est le domaine d'activités le plus important avec celui des interventions
techniques.
A l'intérieur de ce domaine, les familles professionnelles du social, de l'éducation et de l'animation, de la
restauration collective totalisent 70% des effectifs.
Social
12963
Education et animation
12171
Restauration collective
5026
Santé
2159
Lab oratoires
87
Population et funéraire
930
Services culturels
284
Arts et techniques du spectacle
419
Bib liothèques et centres documentaires
1579
Enseignements artistiques
3926
Etab lissements et services patrimoniaux
1035
Sports
2450
0
2000
4000
6000
8000 10000 12000 14000
Les cinq métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux :
-
d'assistante familiale (4.939 agents),
d'animateur de loisirs (4.206 agents),
d'aide à domicile (3.906 agents),
d'enseignant artistique (3.669 agents),
d'agent polyvalent de restauration (3.473 agents)
Ces cinq principaux métiers représentent 47% des effectifs du domaine des services à la population et 17%
des agents de la fonction publique en Nord Pas de Calais. Les effectifs représentés par ces métiers sont
principalement constitués d'agents non-titulaires.
Statut des cinq principaux métiers des services à la population
Ces cinq métiers représentent un effectif total de 20.193 agents
Assistante familiale 0
Animateur de loisirs
Aide à domicile
Enseignant artistique
Agent polyvalent de
restauration
4939
1262
0
2776
1992
168
1796
1577
118
2054
2465
695
Titulaire
38
313
Non titulaire
Emploi aidé
26
Il convient d'observer que dans ces principaux métiers, les métiers d'assistante familiale, d'animateur de
loisirs et d'aide à domicile s'inscrivent dans un contexte de forte évolution.
L'évolution des pratiques de garde des enfants vers des modes collectifs, oblige à prévoir un
accompagnement des assistantes familiales sur des mobilités professionnelles. Toutes ne pourront pas
retrouver un emploi dans les structures d'accueil de la petite enfance. 27% des agents qui occupent ce
métier ont plus de 55 ans.
A terme, les travailleurs sociaux, les animateurs de loisirs et les aides à domicile devront, pour des raisons
de pénibilité des conditions de travail ou d'usure professionnelle, prévoir également une mobilité
professionnelle dans leur déroulement de carrière.
compétences
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
Animateur de loisirs
4.206
34 ans
3%
Travailleur social
2.088
41 ans
7%
750
42 ans
15%
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
3.906
45 ans
14%
Aide soignant
732
40 ans
7%
Infirmier
468
45 ans
16%
Puériculture
461
46 ans
15%
Effectif
régional
4.938
Age
moyen
50 ans
> à 55
ans
Agent d'accompagnement de
l'enfance
3.086
46 ans
19%
Responsable d'unité territoriale
178
48 ans
20%
Directeur de l'action sociale
138
47 ans
23%
Agent d'accueil social
Aide à domicile
d'effectifs
Assistante familiale
27%
Communes de 20.000 à 80.000 - 27%
Communes de 10.000 à 20.000 - 25%
Communes de 3.500 à 10.000 - 19%
Départements - 80%
CCAS - 14%
CCAS - 57%
Communes de 3.500 à 10.000 - 15%
Départements- 11%
CCAS - 81%
CCAS - 64%
Communes de 20.000 à 80.000 - 5%
Départements - 56%
CCAS - 20%
Départements - 87%
Communes de 10.000 à 20.000 - 5%
Communes de 20.000 à 80.000 - 3%
Département - 98%
Communes de 20.000 à 80.000 - 32%
Communes de 3.500 à 10.000 - 19%
Communes de 10.000 à 20.000 - 16%
Départements - 67%
CCAS - 20%
CCAS - 52%
Départements - 18%
Communes de 3.500 à 10.000 - 11%
27
TENDANCES
Une demande sociale croissante sur les services à la population
Des besoins qui se développent sur les services à domicile pour les personnes âgées et dépendantes
Une logique d'intervention qui évolue : de la prestation individuelle vers davantage de démarches intégrées :
projet social de territoire, parcours d'insertion
Accompagner les projets de services et les projets de réorganisation sur le champ de l'action sociale
Anticiper les besoins de qualification et de recrutement dans le domaine des services à domicile et des
personnes âgées
Intensifier les actions de formation et d'accompagnement sur la question fréquemment évoquée de relation
avec les publics sensibles, la gestion des conflits et des situations d'agressivité
Observer les pratiques de ressources humaines et, le cas échéant, recenser les besoins des collectivités et les
accompagner sur les aspects de formation et de VAE quant aux problématiques de reclassement professionnel et
de mobilité particulièrement centrales sur le domaine des services à la population.
V. La sécurité
Ce domaine d'activités comprend les familles professionnelles "incendie et secours" et "sécurité
prévention". Il totalise un effectif de 4.087 agents soit 3,5% de l'ensemble des agents territoriaux de la
région Nord Pas de Calais.
La région compte deux SDIS, dont celui du Nord qui est le plus important au niveau national. L'impératif de
réduction des temps d'arrivée sur intervention, des carences et des refus d'intervention, trouve sa
traduction dans les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques. Ces schémas
amènent les SDIS, structures encore jeunes, à définir précisément leurs modalités d'organisation et leurs
moyens, en particulier sur les questions d'emplois et d'évolution des compétences.
L'attente sociale sur la "prévention sécurité" concerne principalement les problèmes de tranquillité publique,
la sécurisation des espaces publics, la médiation et la régulation des rapports de voisinage.
Pour une majorité des collectivités rencontrées, la police municipale est de plus en plus amenée à occuper
une place centrale dans leurs dispositifs de gestion urbaine de proximité. Pour plusieurs collectivités, ce
recentrage sur les questions de proximité et d'animation des relations aux habitants passe par l'évolution
"d'une culture professionnelle encore trop marquée par les missions de contrôle et de verbalisation des
infractions".
La famille professionnelle "prévention sécurité" compte 1.819 agents. Les trois métiers les plus présents
pour ce domaine sont ceux de policier municipal, d'agent de gardiennage et de surveillance et celui, d'agent
de surveillance des voies publiques.
compétences
Policier municipal
Agent de surveillance
voies publiques
des
Effectif
régional
Age
moyen
> à 55
ans
668
40 ans
7%
274
40 ans
8%
Communes de 20.000 à 80.000 - 41%
Communes > à 80.000 - 25%
Communes de 10.000 à 20.000 - 17%
Communes de 20.000 à 80.000 - 47%
Communes > à 80.000 - 22%
Communes de 10.000 à 20.000 - 20%
28
TENDANCES
Les activités de police tendent à évoluer vers une plus grande implication du policier municipal dans les
dispositifs de prévention, de contrôle des infractions routières, de vidéosurveillance
L’intensification de la demande sociale en matière de sécurité et le développement du besoin en service de
proximité, place le policier municipal en position d’interface privilégiée avec les usagers
Pour les SDIS, la définition des schémas d'analyse de couverture des risques tend à se décliner en projet de
service et en projections très détaillées sur les besoins en agents et en axes de formation
Développer la professionnalisation des agents de police sur les aspects de prévention et de proximité
Développer l'accompagnement des SDIS dans leurs projets de GPEC, dans la définition des plans de formation
et dans la professionnalisation des agents
VI. Consolider une gouvernance territoriale
Les intercommunalités sont fortement ancrées dans le paysage institutionnel du Nord Pas de Calais. Dans
cette "tradition", la façon dont est vécue l'intercommunalité prend des aspects très différents qui témoignent
de la complexité des territoires et d'une gouvernance communautaire qui doit encore se consolider.
A. Une forte présence des intercommunalités
L'une des spécificités régionales du Nord Pas de Calais tient au fait que l'intercommunalité à fiscalité propre
occupe une place très importante. Fin 200716, la région compte 95 EPCI et 474 syndicats de communes.
97% de la population régionale est comprise dans des EPCI.
Trois positionnements principaux ou trois stades apparaissent dans les différents modes de portage des
intercommunalités et dans les propos des acteurs rencontrés :
-
Une logique technique et gestionnaire : pour certaines collectivités, l'intercommunalité est avant
tout un outil technique de gestion dans laquelle la définition d'un projet de territoire est encore en
arrière plan voire prématurée. L'intercommunalité rend possible une gestion technique qui ne serait
pas viable à l'échelle d'une commune isolée. Cette approche prédomine le plus souvent auprès
des intercommunalité en milieu rural.
-
Une logique de mutualisation : d'autres collectivités sont à la recherche d'un effet de seuil. Pour les
collectivités rencontrées, il s'agit par exemple de mettre en commun des équipements d'accueil et
de définir une réelle politique communautaire en faveur de la petite enfance. Le cadre
intercommunal est le niveau cohérent à la fois en termes technique et politique pour définir un
projet de territoire sur une politique donnée, pour mutualiser des moyens entre des communes
dotées de niveaux d'équipements et de ressources très différents.
Cette logique permet de limiter "la concurrence entre collectivités tout en garantissant une
continuité de service sur le territoire". Cette approche se rencontre principalement dans les
intercommunalités composées de collectivités avec des niveaux d'équipements très différents, où
qui regroupent des communes rurales autour d'une ou plusieurs communes urbaines.
16
Enquête COLTER au 31 décembre 2007, Insee
29
-
Une logique d'intégration. "L'intercommunalité procédait initialement d'une logique de transfert
technique dans laquelle il s'agissait de grouper les moyens et d'assurer une sous-traitance
technique pour le compte des collectivités regroupées". Dorénavant, "on est passé à une légitimité
technique et politique qui permet de définir un projet cohérent de territoire". Le niveau
communautaire s'affirme "comme le niveau pertinent pour porter des politiques publiques locales"
et pour "décliner dans une sorte de gouvernance multi niveau", l'échelle la plus pertinente,
communautaire ou communale, pour répondre à telle ou telle demande sociale. Cette approche est
de plus en plus partagée au niveau des communautés urbaines et d'agglomération.
B. Des disparités fortes entre dynamiques intercommunales
Deux problématiques sont apparues assez nettement en termes d'enjeux et de questionnements :
-
en milieu rural et principalement pour les communautés de communes, les structures
intercommunales peinent à trouver un effet de seuil qui leur permettrait d'investir pleinement le
champ de leurs compétences obligatoires et de s'engager dans une dynamique de développement.
Ces intercommunalités regroupent le plus souvent 5.000 habitants en moyenne mais peuvent aussi
être plus importantes : 30.000 habitants. Beaucoup de ces EPCI sont dirigés par des emplois de
catégories B ou C, et les missions techniques sont majoritairement occupées par des emplois de
catégories C.
Cet effet d'émiettement du paysage intercommunal nécessiterait :
o
o
-
le dépassement d'un seuil critique avec une restructuration des EPCI autour de
communautés de communes moins nombreuses mais avec des périmètres plus étendus
un effort d'accompagnement et de professionnalisation de leurs agents pour optimiser la
production administrative et technique, pour rompre avec un sentiment d'isolement
professionnel évoqué par certains acteurs
pour les communautés urbaines et d'agglomération, "peut-être en raison du fait qu'elles ont grandi
trop vite", l'enjeu est de clarifier les modes de gouvernance et de coopération entre communes
membres, en d'autres termes : "d'articuler" le niveau local avec le niveau communautaire. Cette
problématique de "cohésion" des organisations aborde plusieurs questions :
o
A moyen terme, quel rôle restera-t-il aux des communes membres ? Plusieurs des
collectivités rencontrées constatent un écart grandissant entre un niveau technique et
d'ingénierie conduit au niveau communautaire et la gestion par les communes de ce qui
peut apparaître comme "une gestion de l'urgence et des tâches quotidiennes"
o
D'autres collectivités estiment que l'intercommunalité combine encore insuffisamment un
niveau d'ingénierie et un niveau de proximité. Ce manque de continuum oblige à répartir la
prise en charge d'une compétence qui ne devrait relever que du niveau communautaire.
Ce partage conduit de fait à doublonner des effectifs sur certains domaines d'intervention
tels que l'habitat, la voirie, le développement économique dans lesquels la relation de
proximité et l'animation de la relation à l'usager sont généralement conduits au niveau de
la commune et où l'on déplore un désengagement du niveau communautaire.
o
La taille importante des communes membres des communautés urbaines ou
d'agglomération peut expliquer la persistance des projets et d'une force de proposition
dont l'origine est encore très souvent locale. "La somme de ces projets ne représente pas
forcément l'intérêt et le projet communautaire", d'où la nécessaire consolidation et la
recherche d'un équilibre entre l'échelle locale et communautaire.
o
Certaines communes membres estiment que leur légitimité future tiendra à leur capacité à
enrichir et à rendre plus efficace et plus réactive une gestion quotidienne de la proximité et
de la relation à l'usager. Pour d'autres communes, leur légitimité devra résider dans une
capacité à produire de la réflexion, de la stratégie et de la prospective pour être force de
proposition pour le niveau communautaire et pour impulser, à partir du niveau local, une
politique communautaire.
30
Dans cette recherche d'équilibre et d'ajustements permanents, l'initiative de Lille Métropole
Communauté Urbaine est intéressante à noter.
La communauté urbaine propose en effet des contrats de territoire avec les communes membres
dans lesquels il est défini ce qui relèvera des politiques communautaires, des projets propres à
chaque commune mais qui bénéficieront d'un accompagnement par la communauté urbaine et
enfin des "prestations techniques d'appui communautaire" apportées à chaque commune sous
forme d'ingénierie ou de mutualisation de moyens.
Les dynamiques intercommunales, les questionnements et la recherche "pragmatique" de solutions en
faveur d'un équilibre communautaire traduisent "une complexité grandissante dans la conduite de l'action
publique locale".
Cette conduite est par ailleurs de plus en plus partagée car "il n'y a plus d'action locale sans
cofinancements, sans contractualisation, sans partenariats".
Cette évolution se répercute dans les organisations et dans les besoins de professionnalisation des agents.
Les cadres dirigeants évoquent notamment en interne un nécessaire rapprochement et une plus grande
complémentarité entre élus et techniciens.
Cette dimension "plus politique", au côté de l'expertise technique, passe en particulier par le
développement des compétences liées au management de projet, au conseil, à l'aide à la décision, à la
formalisation des argumentaires techniques.
Plus globalement, ce sont les modes de travail et le "savoir travailler ensemble" qui évoluent, nécessitant
parfois de redéfinir les rôles et missions de chacun, de mettre en œuvre de nouvelles pratiques
professionnelles et de nouveaux process au service d'une "co-production" de l'action publique locale.
31
3EME PARTIE
L'EVOLUTION DE L'EMPLOI ET DES BESOINS
DE PROFESSIONALISATION
Cette dernière partie s'attache aux principales dynamiques observées en matière d'effectifs territoriaux, aux
tendances exprimées par les acteurs rencontrés en matière de politiques de ressources humaines et de
besoins de professionnalisation.
I. Pour une observation plus fine des dynamiques d'évolution des effectifs
A. Une structure des effectifs contrastée entre collectivités
Les caractéristiques statutaires, organisationnelles et professionnelles des agents territoriaux en Nord Pas
de Calais au 31 décembre 2007, font très précisément l'objet de deux rapports d'étude statistique de
l'observatoire de la Fonction Publique Territoriale.
L'encadré ci-dessous en reprend les principaux repères.
Repères généraux sur l'emploi territorial en Nord Pas de Calais au 31 décembre 2007,
d'après l'étude statistique sur les métiers territoriaux
118.175 agents territoriaux travaillent dans 2.316 collectivités et établissements
17
territoriaux en Nord Pas de Calais
Le taux d'administration publique est de 66,7‰ en Nord Pas de Calais (70,9 ‰ au niveau
national)
Les 1.275 communes du Nord Pas de Calais emploient 61 % des effectifs totaux soit
72.122 agents
Les communes de plus de 20.000 habitants emploient 29.547 agents, soit un quart de
l’effectif total des agents territoriaux
Les deux départements sont les principaux employeurs territoriaux du Nord Pas de
Calais. Avec 16.874 agents, ils regroupent 14,3% des effectifs territoriaux de la région
70% des agents territoriaux sont titulaires, soit la même proportion qu'au niveau national
Les emplois aidés représentent 7% des effectifs régionaux contre 4% au niveau national
L’âge moyen des agents titulaires et non titulaires permanents est de 43 ans et 7 mois. Il
est de 42 ans et 6 mois au niveau national
42% des agents titulaires et non titulaires permanents seront potentiellement partis à la
retraite d’ici 2020
Derrière ces données de synthèse, il est difficile d'avoir une vision précise sur la structure des effectifs en
Nord Pas de Calais. Cette région présente en effet :
17
Ces chiffres et les pourcentages qui suivent dans ce volet d'étude ne comprennent pas les effectifs des caisses des écoles et
des centres de gestion
32
-
deux départements avec des configurations de territoire et des caractéristiques très différentes
une forte composante urbaine avec de fortes concentrations et des territoires ruraux à très ruraux,
comme dans l'Avesnois
relativement moins d'effectifs dans les communes de moins de 3.500 habitants : 10,3% des
effectifs territoriaux contre 14% au niveau national dans la même strate de collectivités
relativement plus d'effectifs dans les communes de 3.500 à 20.000 habitants : 25,7% des effectifs
territoriaux contre 18% au niveau national dans la même strate de collectivités
enfin, cette région est marquée par un fort contraste : 26 des collectivités et établissements
territoriaux les plus importants - c'est-à-dire moins de 2% des collectivités et établissements
territoriaux en Nord Pas de Calais - concentrent 34% des effectifs territoriaux
Sur cette situation contrastée, l'un de nos interlocuteurs citait l'exemple du Pas De Calais. Ce département
compte 1.300 collectivités et établissements territoriaux pour 20.000 agents, dans lequel, au moins 1.000
structures emploient moins de 10 agents. Au côté d'un département qui totalise à lui seul 6.300 agents, la
majorité des collectivités a moins de 50 agents et la structure traditionnelle des effectifs s'articule souvent
sur le seul binôme d'un secrétaire de mairie et d'un agent technique.
Au-delà des caractéristiques globales des effectifs régionaux (âge moyen, taux de titularisation, parité hommes /
femmes, catégories A-B-C, filières) qui ne font pas apparaître d'écart majeur avec les moyennes nationales, cette
situation de fort contraste et de singularités inviterait :
à observer et suivre les caractéristiques et la dynamique des effectifs territoriaux en dressant une typologie des
collectivités qui serait fonction de leur dominante (rurale, urbaine, périurbaine, façade littorale), de leur structure
d'emploi
à renforcer les stratégies d'accompagnement et de formation, à déployer ou à adapter une offre de service
territorialisée, qui tiennent compte de la singularité des types de territoire et des structures d'emploi
Les autres points évoqués par les collectivités concernant la structure de leurs effectifs portent sur :
-
des masses salariales qui peuvent représenter jusqu'à 60%18 des dépenses de fonctionnement
mais qui globalement évoluent peu
-
une surreprésentation de la filière sociale et culturelle qui fait écho à la priorité donnée par les
collectivités au domaine d'intervention des services à la population
-
un nombre important d'agent de catégorie C avec de bas niveaux de qualification
-
un déficit d'encadrement en général et sur les niveaux d'encadrement de catégorie A en particulier.
En effet, à l'exception des communautés de communes, d'agglomérations et des communautés
urbaines, l'étude statistique régionale montre que la part des catégories A par type de collectivités
est toujours inférieure par rapport au niveau national. Les catégories A représentent globalement
7,6% des effectifs territoriaux en Nord Pas de Calais contre 9,2% au niveau national
-
les collectivités de taille importante mentionnent toutes une "transition démographique de leurs
effectifs". L'importance des départs à la retraite pourrait être un levier d'action pour renouveler et
redistribuer certains emplois.
18
Pour l'observatoire des finances locales, la part des frais de personnel dans les budgets locaux oscille autour de 50% des
dépenses de fonctionnement (Les finances des collectivités locales en 2009 : état des lieux, DGCL)
33
B. Un risque de vieillissement structurel des effectifs
Pyramide des âges en effectif, hors emplois aidés et non titulaires non permanents
60 ans et plus
1266
55 à 59 ans
6755
40 à 44 ans
35 à 39 ans
4516
8167
50 à 54 ans
45 à 49 ans
623
6254
9413
6706
9844
6625
8022
30 à 34 ans
25 à 29 ans
Moins de 25 ans
6011
6024
5104
3953
3042
1256
Homme
1136
Femme
Au 31 décembre 2007, les agents territoriaux titulaires et non titulaires permanents sont âgés en moyenne
de 43 ans et 7 mois. Au niveau national, l'âge moyen des agents est de 42 ans et 6 mois.
Trois constats s'imposent par rapport à la pyramide des âges :
- la part importante des plus de 50 ans, ils totalisent 30% de l'ensemble des effectifs
- les classes d'âges des 40 à 50 ans sont les plus importantes en effectifs
- le profil de la pyramide des âges tend à montrer un relatif tassement des classes d'âges les plus
jeunes. La part plus réduite des moins de 40 ans pourrait indiquer un moindre recrutement des
collectivités sur cette tranche d'âge.
L'ensemble des collectivités a un nombre élevé d'agents de 50 ans et plus. Cette tendance est plus
marquée pour les départements, les communes de moins de 1.000 habitants et celles de 20.000 à 80.000
habitants. Les effectifs les plus jeunes, moins de 30 ans, se concentrent dans les communautés de
communes, les SDIS et la Région.
L'approche par domaines d'affectation montre que les interventions techniques et les services à la
population ont plus d'un tiers d'agents de plus de 50 ans. Corrélativement, ces domaines comptent le plus
d'agents de catégorie C et ont les effectifs les plus nombreux.
Pour ces domaines, le vieillissement des effectifs est plus marqué sur la petite enfance, les affaires
scolaires et périscolaires, la restauration collective, le bâtiment et le patrimoine bâti, les ateliers et
matériels.
Comme évoqué précédemment, ce sont ces domaines qui regroupent des métiers particulièrement
sensibles aux problématiques de mobilité et d'usure professionnelle.
34
II. L'évolution des modes de gestion et d'organisation
Pour cet aspect encore, il est difficile de ne pas se référer à une "tradition régionale" du Nord Pas de Calais.
En effet, les collectivités de la région restent encore fortement attachées à un mode de gestion direct en
régie. Par ailleurs, très tôt, les collectivités ont fortement intégré un questionnement sur la conduite de
l'action publique locale en étant pionnières en matière de pratiques de territorialisation et de gestion urbaine
de proximité.
A. Un attachement à la maîtrise directe du service au public
Les collectivités, y compris les plus importantes, sont fortement attachées à la gestion directe en régie.
Cette préférence "traditionnelle" marque une volonté des élus locaux "de maîtriser la gestion des services
publics, les politiques tarifaires et l'adaptation des services à la demande sociale". La gestion directe
concerne des services tels que les ordures ménagères, la restauration collective, services généralement
fortement "ciblés" par les groupes privés et qui dans d'autres régions tendent à être externalisés.
L'attachement à la gestion directe s'impose mais plusieurs acteurs font remarquer qu'il n'y a pas de
"dogmatisme strict". A l'heure où plusieurs collectivités "ne pourront pas maintenir leur offre de service sans
un changement des modes d'organisation", les questions relatives à l'optimisation et à l'externalisation des
modes de gestion sont présentes et étudiées "de façon pragmatique et au cas par cas".
Dans ces problématiques, la maîtrise directe du service public et la dimension "sociale" restent primordiales
quoiqu'il en soit.
B. Aller plus loin dans la déconcentration de l'action publique locale
Les deux départements sont depuis longtemps organisés en unités territoriales. Le département du Pas de
Calais est ainsi organisé sur la base de neuf territoires avec à leur tête des maisons de la solidarité, euxmêmes découpés en 27 sites d'intervention.
Cette organisation suppose une forte transversalité et "une bonne circulation des informations montantes et
descendantes". Elle se traduit par un renforcement :
-
au niveau central, des missions de pilotage, de suivi, de contrôle et d'évaluation. Les services
"centraux" sont chargés de l'allocation des moyens mais également de la définition des schémas
stratégiques et de leurs déclinaisons en plan d'action. Dans cette configuration, "le niveau central
est bien le garant de la cohérence et de l'intérêt départemental".
-
des territoires d'intervention - des pôles - qui en matière d'action sociale sont réorganisés pour
assurer en direct et au plus près l'accueil, l'évaluation de la demande sociale et l'accompagnement
des bénéficiaires.
D'abord initiée sur le domaine des interventions sociales, cette organisation s'étend maintenant à d'autres
champs d'intervention tels que les infrastructures routières, la gestion des collèges, le développement local.
Deux pistes de réflexion sont en cours pour poursuivre la territorialisation :
-
une première porte sur la façon dont les "maisons départementales", les territoires, pourraient
gagner en autonomie "managériale" et politique, pour rapprocher la décision politique du terrain,
une autre concerne l'optimisation des modes de fonctionnement dès lors que la territorialisation
nécessite une démultiplication des moyens administratifs et financiers. A terme, certaines fonctions
pourraient être ainsi recentralisées pour partie ou mutualisées entre plusieurs unités territoriales.
Ces réflexions sont également partagées par les villes qui souhaitent aller plus loin dans la gestion urbaine
de proximité, en développant à la fois la réactivité de leurs services et une meilleure "appréhension évaluation" de la demande des usagers.
35
En terme de professionnalisation, ces évolutions appellent une consolidation des compétences liées aux
missions de conception et de pilotage et transforment profondément les métiers d'accueil et d'interface
avec les usagers.
En matière de management des organisations, territorialisation et G.U.P. modifient les modes de travail en
nécessitant une plus grande implication des services dans les relations aux usagers et plus de
transversalité entre les directions thématiques et les directions territoriales.
III. La professionnalisation des agents comme facteur de consolidation de l'action
publique locale
A. Des politiques de ressources humaines recentrées sur les conditions de
travail et la mobilité interne des agents
De par l'importance de leurs effectifs, les principales collectivités de la région : communautés urbaines,
agglomérations, départements et région font figure de précurseurs en matière de politiques de ressources
humaines et de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
Presque toutes ces collectivités mettent en place des schémas directeurs de ressources humaines, des
démarches de GPEC, de mobilité interne, et travaillent à développer les fonctionnalités et l'intégration de
leurs systèmes d'information.
La grande majorité des collectivités est plus traditionnellement positionnée sur une gestion statutaire de la
carrière des agents. Pourtant, à leur échelle, elles partagent les mêmes problématiques qui portent le plus
souvent sur :
-
le renforcement progressif des différents niveaux d'encadrement,
la réduction des emplois d'agents contractuels et des emplois aidés (en Nord Pas de Calais : le
nombre des emplois aidés a baissé de 36% entre l'année 2007 et 200819)
la stabilisation des effectifs, le redéploiement des emplois et la définition beaucoup plus fine et
prospective des besoins de recrutement,
la mise en place de mesures d'accompagnement en faveur du reclassement et de la mobilité
professionnelle des agents,
la mise en place de cellule de veille et de démarches sur les questions de prise en compte des
risques psychosociaux, sur les maladies et l'usure professionnelles, sur les questions de
prévention, de santé et de sécurité au travail.
B. Un rythme de recrutement qui tend à se stabiliser et des besoins de
qualification qui se développent
Dans les collectivités, la tendance générale est à une stabilisation et à un fléchissement des recrutements,
à une plus grande prise en compte des besoins de qualification et de compétence.
La qualification tend à devenir déterminante dans des organisations marquées par :
- une structure des effectifs "rigide et contrainte",
- une absence de renouvellement systématique des postes
- un redéploiement des effectifs au profit de l'encadrement.
Cette exigence s'impose pour des métiers "experts" mais également pour des métiers de proximité, de
relation avec les populations ou encore pour des métiers techniques. La question des qualifications a plutôt
tendance à apparaître dans le recrutement d'agents de catégorie C et pour les métiers des services à la
population et des interventions techniques.
19
Les contrats aidés dans les collectivités territoriales au 31/12/2008, Observatoire du CNFPT, synthèse n°27, décembre 2009
36
Les difficultés de recrutement et les métiers en tension les plus fréquemment signalés par les collectivités
portent sur les domaines de l'action sociale, de la petite enfance, des services d'aide à domicile et de façon
"chronique" sur les métiers du médico-technique.
Il est très surprenant de constater que les collectivités, mêmes lorsqu'elles sont très proches l'une de
l'autre, éprouvent des difficultés très opposées.
A titre d'exemple :
-
certaines structures ont évoqué des difficultés de recrutement sur des profils experts et non pas
sur des profils généralistes,
d'autres au contraire, éprouvent des difficultés sur les métiers traditionnels de l'administration mais
n'ont aucun problème en revanche pour recruter des profils spécialisés et des experts
une collectivité éprouve des tensions très vives sur les métiers de l'informatique, d'autres
absolument pas
pour une collectivité tout recrutement est problématique et le déficit de candidatures est général,
quelques soient les postes, alors que pour d'autres collectivités, elles n'éprouvent aucun problème
pour attirer des agents quelque soit leur catégorie.
Il semble que cette diversité s'explique par une très forte concurrence au niveau régional :
-
une concurrence tout d'abord avec la Belgique pour les métiers du médico-technique et du
bâtiment, plus attractive en terme de rémunération
entre des petites et des grandes collectivités qui, notamment vis-à-vis des cadres et des agents
qualifiés, s'avèrent plus attractives par leurs projets
entre les pôles urbains qui tendent à capter les profils qualifiés au détriment des autres collectivités
de la région,
entre collectivités qui pratiquent des niveaux de régimes indemnitaires avec un différentiel élevé, le
rapport n'est d'ailleurs pas systématiquement en faveur des grosses collectivités
entre des collectivités qui s'inscrivent dans un contexte concurrentiel, et d'autres pas, c'est par
exemple le cas du conseil général du Pas de Calais qui se déclare, pour ses cadres, plus en lien
avec la dynamique d'emploi de l'Ile de France qu'avec celle du Nord Pas de Calais.
C. Des besoins de professionnalisation qui privilégient l'adaptabilité des agents
Pour ce volet d'étude, il a été choisi de privilégier l'expression de cadres dirigeants : DGS et DGA. Dans
notre sélection, nous n'avons donc pas rencontré de responsable formation en tant que tel. "Ce parti pris"
est lié au fait que la délégation régionale organise chaque année des entretiens avec les DRH et les
responsables de formation sur les plans de formation et l'attente des collectivités vis-à-vis du CNFPT.
Par conséquent, nous n'avons eu que peu de retour sur les besoins de formation en tant que tels. Ceux qui
ont été exprimés concernent le plus souvent les questions de santé et de sécurité au travail et le
développement des compétences en lien avec la maîtrise d'ouvrage :
-
le management par projet,
la conduite partagée de l'action publique : la concertation, la contractualisation, le partenariat
les outils de pilotage et de suivi : procédures, tableaux de bord et indicateurs de gestion,
l'évaluation des politiques publiques
les approches stratégiques et prospectives dans la conception des politiques publiques.
La demande de formation porte moins sur l'acquisition de compétences en tant que telles que sur leur
nécessaire évolution en termes de culture et de postures professionnelles. Les mutations de la demande
sociale, l'adaptation des organisations, les nouveaux modes du travail collectif et partenarial, obligent les
agents à définir de nouveaux process, à élargir leur champ professionnel et à interroger le sens de leur
mission.
Cette nouvelle donne en matière de professionnalisation est plus particulièrement à l'œuvre sur :
-
les fonctions d'accueil et d'interface avec les populations. Les métiers positionnés sur ces fonctions
devront évoluer vers plus de polyvalence et vers une plus grande capacité à évaluer la demande
de l'usager et à la traiter. Pour tout un ensemble de métiers dont les activités sont en proximité
37
avec l'usager : agent de police, agent d'exploitation de la voirie publique, agent de collecte, l'effort
devra porter sur les aspects de médiation, d'écoute et de prise en compte d'une demande et de sa
communication au service chargé de la traiter.
-
les métiers de la petite enfance. Les départements constatent un changement de vocation et de
culture dans leurs missions de protection maternelle et infantile. "On est moins sur une demande
de santé et plus sur un accompagnement à la parentalité". Dans cette évolution, ce ne sont plus à
terme les mêmes métiers et les mêmes compétences qui seront mobilisés
-
l'action sociale. La professionnalisation attendue doit prendre en compte la connaissance d'un
contexte réglementaire complexe et changeant, l'analyse des besoins sociaux, les techniques
d'évaluation, le travail en réseau, l'articulation avec les projets de territoire, la polyvalence dans le
traitement de la demande des usagers. Le métier même de travailleur social acquiert une
dimension plus collective et doit mobiliser des capacités à co-produire, à co-construire des projets,
à innover et à faire émerger des projets et des partenariats. Il rejoint à ce titre une dimension de
développeur attendue sur de nombreux métiers.
-
les interventions techniques. Les petites et moyennes collectivités sont à la recherche de
transversalité dans leurs interventions et de polyvalence dans le profil des agents. Le recrutement
et la professionnalisation des agents intègrent de plus en plus leurs capacités à s'adapter et à
s'inscrire dans une mobilité professionnelle
-
le management. Dans les collectivités, "on se retrouve encore trop souvent en position
d'encadrement et de management, par le seul fait de l'ancienneté". Dans beaucoup d'organisation,
les niveaux de management doivent s'extraire d'une légitimité technique pour être sur une
dimension d'organisation et de stratégie. Pour les catégories C, les agents de maîtrise doivent
davantage se professionnaliser en matière d'encadrement de proximité : programmation et
planification des activités, organisation des équipes, analyse et prise de décision…
TENDANCES
Une logique de stabilisation des masses salariales
Un risque de vieillissement des effectifs et un fort enjeu de renouvellement des effectifs sur le domaine des
services à la population
Des difficultés de recrutement qui se concentrent sur les domaines de l'action sociale, de la petite enfance, des
services d'aide à domicile et du médico-technique
Un nécessaire renforcement des niveaux d'encadrement
Des problématiques de mobilité et de reclassement qui prennent plus d'importance
Des besoins de professionnalisation qui s'expriment moins en terme d'acquisition de compétences que de
transformation et de changement en matière de cultures professionnelles
La variété des dynamiques d'emplois entre collectivités, la présence sur un même territoire régional de
configurations et de dynamiques de territoire très différentes nécessiteraient une analyse détaillée sur leur
besoin de formation et sur leurs attentes vis à vis d'un accompagnement éventuel de leurs projets.
Cette diversité des situations qui s'illustre notamment à travers les problématiques de recrutement, nécessite
vraisemblablement que le CNFPT intensifie des logiques de mutualisation et de formation inter intra
Enfin, les questions de mobilité et de reclassement concernent des effectifs importants dans les collectivités.
Elles prennent une dimension encore plus importante avec la gestion des personnels transférés de l'Education
Nationale. Ces problématiques nécessiteraient une mise en réseau entre collectivités et un accompagnement
pour partager les démarches et les outils qui sont expérimentés.
38
Ont été rencontrés pour cette étude les collectivités, établissements publics
territoriaux et acteurs institutionnels suivants :
● Arques
● Bruay la Buissière
● Calais
● Communauté d'agglomération du Boulonnais
● Communauté d'agglomération du Val de Sambre
● Communauté urbaine de Dunkerque
● CCAS de Dunkerque
● CCAS de Roubaix
● Centre de gestion du Pas de Calais
● Conseil Général du Nord
● Conseil Général du Pas De Calais
● Conseil Régional
● Lille
● Lille Métropole Communauté Urbaine
● Mons en Baroeul
● Roubaix
● Service départemental d'Incendie et de secours du Nord
● Service départemental d'Incendie et de secours du Pas de Calais
● Seclin
● Tourcoing
● Valenciennes
● Chambre Régionale et Territoriale des Comptes
● Conseil Economique et Social de la région Nord Pas de Calais
● C2RP (Centre Régional de Ressources Pédagogiques)
● Direction régionale de l'INSEE
● Institut d'Etudes Politiques de Lille
● MAPREF (Mission d'Appui aux Programmes Régionaux de Formation Professionnelle)
● Pôle Emploi, direction régionale
● Préfecture de Région, SGAR
Ont contribué à l'organisation et à la conduite du volet prospectif de l'enquête
régionale :
Yvon-Paul LOLLIVIER, directeur régional, CNFPT, Délégation Régionale du Nord Pas de Calais
Francis DELPORTE, responsable régional emploi, CNFPT, Délégation Régionale du Nord Pas de
Calais
Didier SPITZ, chef de projet, direction de la prospective, CNFPT, services centraux
39

Etude régionale Nord Pas de Calais - volet prospectif

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