Etude comparative France – Suisse – Etats

UNIVERSITE PARIS II – PANTHEON ASSAS
INSTITUT DE DROIT COMPARE
MASTER 2 – DROIT EUROPEEN COMPARE
2015-2016
La rationalisation de la démocratie représentative :
Etude comparative France – Suisse – Etats-Unis
Séjour de recherche effectué à l’Université de Genève
Mémoire rédigé sous la direction du
Professeur Marie Goré
Victor IGNASIAK
A la veille de l’élection présidentielle de 2017, la question de la représentativité des élus
est au cœur des débats. Le rejet du peuple envers ses représentants s’accentue et se diversifie :
taux d’abstention augmentant à chaque élection, contestations à travers des mouvements
populaires qui peuvent être violents ou encore renforcement du vote vers les partis
traditionnellement considérés comme « extrêmes ». Si certaines de ces situations peuvent être
considérées, par certains, comme la conséquence logique des résultats économiques ou sociaux,
la plupart prennent source dans les abus que permettent notre démocratie. Celle-ci, parce qu’elle
est représentative, autorise des situations critiquables, à l’image du cumul des mandats. De
même, la trop grande importance laissée à l’aspect représentatif de notre démocratie a pour
conséquence de créer un fossé entre les représentants et le représentés. Ces derniers ne sont
alors amenés à exercer leur souveraineté qu’aux seuls moments où les droits constitutionnel et
électoral les invitent à le faire, à savoir lors des élections pour élire les représentants et lors des
rares référendums et autres mécanismes s’y apparentant. Enfin, cette distanciation se renforce
aussi lorsque les représentants se retrouvent dans des situations contestables, à l’image des
promesses électorales non tenues ou des affaires politico-judiciaires. Si ces phénomènes
apparaissent distincts juridiquement, ils sont pourtant intrinsèquement liés en raison de la
permissivité des règles encadrant notre démocratie représentative. De plus, ils sous-tendent
d’autres problématiques, elles-mêmes résultant de cette permissivité, à l’image de
l’absentéisme parlementaire, consécutif au cumul des mandats, ou de la révocabilité des élus
consécutive aux revirements et aux affaires judiciaires. Les règles juridiques françaises étant
limitées, le droit comparé apporte ici des solutions dont le législateur français doit s’inspirer.
L’effort législatif peut venir de l’intérieur mais il serait dommageable de ne pas s’appuyer sur
les systèmes suisse et américains, particulièrement complets et efficaces, notamment s’agissant
des mécanismes de démocratie directe et de l’encadrement du cumul des mandats. Les solutions
existent dans ces pays et le législateur français ne peut avancer l’argument de la peur de
l’inconnu. La rationalisation de la démocratie représentative française est ainsi parfaitement
réalisable, mais elle ne le sera qu’à travers une réforme globale sur les points majeurs de cette
étude.
« L’université n’entend donner ni approbation, ni improbation aux opinions émises dans ce
mémoire. Celles-ci doivent être considérées comme propres à l’auteur ».
1
Remerciements
A mes parents, pour leur indéfectible soutien tout au long de mes études.
A Monsieur Louis Vogel, qui m’a tant aidé au cours de ces dernières années.
A Monsieur le député Jacques Jeannerat, pour m’avoir fait part de ses précieuses
connaissances sur la démocratie suisse.
A Madame la sénatrice Colette Mélot, pour sa disponibilité et son incommensurable sagesse
en matière politique.
2
Sommaire
Introduction .................................................................................................................................... 4
Titre 1 : Le cumul des mandats ................................................................................................... 10
Chapitre 1 : La nécessaire lutte contre le cumul des mandats .................................................... 10
Section 1 : Une pratique en constante augmentation en France ............................................. 11
Section 2 : Les principales raisons de la lutte contre le cumul des mandats .......................... 16
Chapitre 2 : Le retard français dans la lutte contre le cumul des mandats ................................. 28
Section 1 : Le choix américain : une stricte limitation ........................................................... 29
Section 2 : L’évolution du modèle français dans la lutte ........................................................ 39
Titre 2 : Les mécanismes de démocratie directe ........................................................................ 51
Chapitre 1 : Du mandat représentatif au mandat impératif ? ...................................................... 51
Section 1 : Les raisons d’un souhait populaire de révocabilité des élus ................................. 52
Section 2 : L’exemple suisse et américain en matière de révocation ..................................... 66
Chapitre 2 : Les mécanismes classiques de démocratie directe ................................................. 78
Section 1 : L’application totale du principe de démocratie directe : L’initiative populaire ... 79
Section 2 : l’application relative du principe de démocratie directe : Le référendum ............ 91
Conclusion ................................................................................................................................... 105
Bibliographie............................................................................................................................... 106
Table des matières ...................................................................................................................... 115
3
Introduction
« La souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu’elle ne peut être aliénée ;
elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente point : elle
est la même, ou elle est autre ; il n’y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc ni
ne peuvent être ses représentants, ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure
définitivement. Toute loi que le Peuple en personne n’a pas ratifiée est nulle ; ce n’est point
une loi. Le peuple Anglais pense être libre ; il se trompe fort, il ne l’est que durant l’élection
des membres du Parlement ; sitôt qu’ils sont élus, il est esclave, il n’est rien. Dans les courts
moments de sa liberté, l’usage qu’il en fait mérite bien qu’il la perde. »1. Par ces mots, Jean
Jacques Rousseau exprimait sa forte opposition à la démocratie représentative. L’idée d’une
représentation de la souveraineté populaire était un non-sens selon lui car la représentation
entraine nécessairement sa déformation. La « démokratia » ne l’est alors plus réellement
puisqu’elle est censée se traduire par « gouvernement populaire », or c’est justement par la
représentation que le peuple perd l’expression de sa volonté générale directe, mis à part au
moment de l’élection de ses représentants. C’est la raison pour laquelle Jean Jacques Rousseau
estimait qu’une fois la représentation formée, le peuple devient esclave de celle-ci. De plus,
l’une des craintes qu’il exprimait était notamment celle d’une dérive de la démocratie
représentative. En effet, selon lui « le peuple ne peut avoir de représentants, parce qu’il est
impossible de s’assurer qu’ils ne substitueront point leurs volontés aux siennes, et qu’ils ne
forceront point les particuliers d’obéir en son nom à des ordres qu’il n’a ni donné ni voulu
donner. »2. Rousseau entrevoyait ici les premières limites de la démocratie sous sa forme
représentative, à savoir qu’elle peut produire avec le temps des écarts entre les représentants et
les représentés. Cet écart résulte dans une certaine distanciation entre les aspirations des
représentés et celles des représentants. Ces derniers ne sont censés qu’exprimer la volonté
générale, or selon Jean-Jacques Rousseau, les représentants finissent par exprimer leur propre
volonté, à travers la protection d’intérêts particuliers. Comment les représentants pourraient
alors contraindre les représentés à obéir à des lois qu’ils n’ont pas souhaités sans que cela porte
atteinte à la volonté générale et finalement au concept même de démocratie ? C’est ce postulat
qui amène Jean Jacques Rousseau à critiquer la représentation.
1
2
Jean-Jacques Rousseau, « Du contrat social », 1762
Ibid
4
Cependant, Rousseau fait une distinction sur laquelle il sera nécessaire de s’attarder. Tout
d’abord, il est commun de considérer que Jean Jacques Rousseau soit un grand défenseur de la
démocratie dite « directe ». S’il est vrai qu’il la favorise afin de respecter parfaitement la
volonté générale, elle n’est destinée qu’à des systèmes de tailles réduites, et plus
particulièrement de population réduite selon lui. En effet, il estimait que « dans les grands États
la puissance législative ne peut s’y montrer elle-même, et ne peut agir que par députation »3.
Par « les grands Etats », il désigne les Etats ayant une forte population et estime par conséquent
que des intermédiaires au processus législatifs sont inévitables. La possibilité de démocratie
directe, et même s’il n’utilise pas directement cette expression dans son « Contrat Social », ne
semble finalement résider que dans la République Genevoise de son époque, puisque genevois
de naissance. Jean Jacques Rousseau prend donc soin de faire une distinction entre la
« représentation » et la « députation ». En effet, pour lui, la représentation est problématique
car les représentants finissent toujours par défendre des intérêts qui leurs sont propres et non
plus la volonté générale. Au contraire, la députation ne l’est pas car elle est synonyme de
« commissaire ». Ici, l’idée de la députation renvoie à un corps doté du pouvoir législatif, élu
par le peuple et qui ne fait que retranscrire parfaitement la volonté générale. Finalement, les
députés élus ne seraient que transparents, la volonté générale les traversant et derrière ne serait
visible que le peuple.
Cependant, Rousseau, conscient des tendances légèrement utopiques de cette députation
transparente, a émis des réserves dans son ouvrage « Considérations sur le gouvernement de
Pologne ». En effet, il sait que cette députation n’est pas simplement mécanique et qu’elle
s’exerce à travers des hommes aux aspirations diverses. Les possibilités de corruption, de
défauts ou de revirements de ces derniers sont envisagées par Rousseau. C’est pourquoi il
préconisait une fréquence de renouvellement des assemblées de députés relativement élevée,
afin d’éviter que ces députés s’installent dans une certaine routine. De plus, il estimait
indispensable que cette députation se traduise par un mandat impératif, s’entendant dans sa
dimension totale, à savoir que le député est élu pour une mission bien précise, celle de
l’expression de la volonté générale, qu’il doit s’y tenir et rendre des comptes, et enfin qu’il soit
révocable si le peuple estime qu’il ne s’y est pas tenu.
Si l’apport des différentes œuvres de Rousseau à la formation des démocraties modernes est
indéniable, le propos est peut-être parfois trop excessif. En effet, son parti pris contre la
démocratie représentative, dans le sens de sa propre définition de la représentation, est peut-
3
Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le gouvernement de Pologne », 1771-1772
5
être un peu trop caricatural. Sur l’idée selon laquelle le peuple perdrait sa liberté et l’expression
de sa volonté générale après l’élection de ses représentants, Rousseau affirmait dans son
« Contrat social », par exemple, que « quoiqu’il en soit, à l’instant qu’un peuple se donne des
représentants, il n’est plus libre ; il n’est plus ». Affirmer que le peuple n’est plus libre est peutêtre un peu fort car rien ne l’empêche de ne pas réélire le représentant en question à l’élection
suivante.
Ce reproche étant adressé, il ne serait pas inexact d’affirmer que la vision de Rousseau présente
une certaine résonance à la situation actuelle française. Rousseau cherchait à expliquer les
limites d’une démocratie représentative et, en quelque sorte, avait pressenti la possibilité d’une
crise de la démocratie représentative ou, plus généralement appelée « crise de la
représentation ». En effet, il avait certainement compris que la représentation, qu’elle s’exerce
au niveau le plus local ou au niveau le plus national, avait pour talon d’Achille d’être exercée
par des hommes et des femmes qui ne sont jamais infaillibles. Ce phénomène de crise de la
représentation politique consiste en une forme de rejet, partagé par une importante partie de la
population française, de la classe politique dans son ensemble, et plus particulièrement des
représentants. Une partie grandissante dit ne se sentir plus représentée. Le rejet peut être dirigé
à l’encontre du mandat ou de la fonction, ou bien contre un élu en particulier. La définition
précise du phénomène n’est pas évidente puisque les acteurs et les causes sont multiples.
S’agissant des acteurs, la classe politique, dans son ensemble est visée. En effet, qu’il s’agisse
d’élus ou de membres de partis politiques sans autres fonctions ou mandats électoraux, le rejet
s’exprime à leur encontre. Néanmoins, le rejet s’exprime logiquement plus à l’encontre des élus
puisqu’ils sont plus nombreux que les autres acteurs politiques sans mandat. Pourtant, on peut
constater couramment la « côte de popularité » relativement basse de l’ancien Président de la
République, Nicolas Sarkozy, qui n’a pourtant actuellement ni mandat, ni fonction électorale.
Si dans l’esprit général la crise de la représentation vise la classe politique dans son ensemble,
l’étude comparative se limitera, elle, aux seuls représentants du peuple juridiquement, et en
particulier les détenteurs classiques du pouvoir législatif, à savoir les parlementaires, bien que
l’étude des mandats locaux et autres fonctions électorales ne sera pas exclue. Au-delà des
acteurs de cette crise, il convient d’identifier les points de débats qui constituent cette crise. La
crise de la représentation n’est pas un phénomène unique identifiable sous une seule
composante. Celle-ci se caractérise par un ensemble de phénomènes qui pourraient s’analyser
séparément mais qui, conjointement, contribuent à créer une certaine forme de rejet de la
population française envers ses représentants et plus généralement le monde politique.
6
Enumérer les différents phénomènes pouvant être regroupés sous cette crise n’est pas chose
aisée tant il en existe un grand nombre, des plus médiatiques au plus discrets. On peut citer
comme fortement débattu le cumul des mandats, le manque de mécanismes de démocratie
directe, l’absence de possibilité de contestations citoyennes de décisions politiques, l’absence
de mécanisme de destitution des élus, l’absentéisme parlementaire, les sanctions juridiques
consécutives à des infractions liées à un mandat politique, l’utilisation de l’argent public, les
avantages que donne un mandat politique etc. Il serait possible de citer d’autres éléments
puisque les causes de cette crise de la représentativité sont aussi parfois ponctuelles, notamment
les cas discutés de « dénis de démocratie » et notamment actuellement l’utilisation du fameux
article 49 alinéa 3 de la Constitution française. D’autres composantes tenant aux mécanismes
électoraux peuvent y participer, et notamment l’absence de mode de scrutin proportionnel aux
élections législatives. Cette crise de la représentation se traduit par différentes réactions
populaires, des plus symboliques au plus problématiques. On peut constater régulièrement des
sondages transcrivant un sentiment de défiance assez élevé de la population française à l’égard
de ses représentants. Ceux-ci permettent de sonder l’opinion publique, même s’ils restent
limités en raison du nombre réduit de personnes interrogées. Ils n’ont alors pas de très grandes
conséquences sur la vie politique mais d’autres réactions sont plus problématiques. Certaines
sont plus douces, à l’image du taux d’abstention grandissant lors des différentes élections
françaises, sachant que ce phénomène ne semble pas être réellement pris en compte par les
acteurs du monde politique. D’autres peuvent être plus violentes, à l’image des manifestations
du mouvement « Nuit Debout » qui ont dégénérées pour certaines mais qui avaient pour objectif
de débattre sur une nouvelle pratique de la politique. Les causes et les conséquences sont ainsi
multiples et il apparait indispensable, aujourd’hui en France, de réagir rapidement afin
d’endiguer une contestation légitime grandissante. En effet, si les résultats économiques ne sont
pas nécessairement ceux espérés, ils tiennent à des décisions qui, certes peuvent être remises en
cause par chacun sur le plan des convictions personnelles, mais qui sont difficiles de contester
sur le plan technique puisqu’un Gouvernement est nommé pour effectuer des choix qu’il estime
être les bons pour la France. En revanche, même si le rejet de la classe politique est aussi
constitué par le supposé manque de résultats économiques ou autres des acteurs politiques, il
n’est pas acceptable de laisser courir des pratiques politiques donnant une sombre image de la
représentation politique. En effet, la professionnalisation de la vie politique, qui consiste dans
le fait qu’une personne fasse des mandats politiques son activité professionnelle et sa seule
source de revenus, donne une impression de désintérêts des élus envers le peuple, une fois
l’élection terminée. De même, la constante augmentation d’affaires politico-judiciaires,
7
impliquant l’utilisation de l’argent public, autrement dit celui du peuple, détruit la confiance
populaire envers les élus. Dès lors, il est urgent de renouveler la pratique politique, en renforçant
l’encadrement de certaines activités afin d’éviter la multiplication de contestations populaires
violentes. Si le parallèle peut sembler, a priori, facile et critiquable, puisque tenant à un contexte
bien particulier, la révolution française a pourtant montré qu’il est indispensable d’écouter et
de respecter le peuple, car celui-ci, porté par un certain nombre de leaders, est prêt à tout. Il est
par conséquent nécessaire de rationaliser fortement et rapidement notre démocratie
représentative. Cette rationalisation se définit comme la volonté de perfectionnement de la
démocratie représentative, à travers l’utilisation de concepts liés à l’honneur, à la justice ou
encore à l’amélioration des rapports représentés-représentants. Autrement dit, la volonté
consiste en la recherche de moyens susceptibles de rendre plus efficace et plus juste, le
fonctionnement de notre démocratie représentative française, en respectant le peuple qui est
censé détenir, même indirectement, le pouvoir. Afin d’y parvenir, l’étude des systèmes
juridiques étrangers peut constituer une formidable source d’inspiration pour les décideurs
exécutifs ou législatifs français. En effet, si la réflexion peut venir de l’intérieur, il serait
dommageable de ne pas se tourner vers l’expérience étrangère sur ce sujet pour dégager des
pistes de réflexion, voire même une inspiration totale. L’étude des mécanismes et règles
existantes sur ce sujet est donc la bienvenue et, afin de bénéficier d’un fond juridique riche, le
choix a été fait de se porter vers l’étude de la Suisse et des Etats-Unis. Si sur le plan technique,
il sera évoqué la spécificité fédérale de ses Etats, notamment au regard de l’application des
règles juridiques, il en sera fait abstraction sur le plan conceptuel. Autrement dit, la comparaison
entre un Etat de type unitaire et des Etats de types fédéraux sera considéré comme parfaitement
réalisable4.
Comme énoncé antérieurement, la rationalisation de la démocratie représentative englobe une
grande diversité de sous-sujets. Cependant, afin de traiter au mieux cette étude et de respecter
un esprit de cohérence, il sera fait le choix de se limiter aux sous-sujets majeurs relatif à la crise
de la représentation. En effet, l’étude sera centrée sur les deux points les plus fondamentaux et
les plus débattus juridiquement : le cumul des mandats et les mécanismes de démocratie directe.
Ces deux points d’étude, s’ils apparaissent, de prime abord, distincts, sont en réalité
intrinsèquement liés. Ils résultent des limites et des abus de notre démocratie représentative.
D’une part, le cumul des mandats représente objectivement un abus du caractère représentatif
de notre démocratie. D’autre part, ce caractère représentatif a pour conséquence de ne laisser
4
En ce sens : Julien Boudon, « Sur le cumul des mandats : quelle originalité française ? », Revue du droit public
et de la science politique en France et à l’étranger, 2010, n° 6
8
que peu de place à l’expression directe du peuple. Cependant, ces deux questions sous-tendent
d’autres problématiques toujours aussi liées. En effet, le cumul des mandats a pour conséquence
l’absentéisme parlementaire. De même, les mécanismes de démocratie directe recouvrent la
question d’un mécanisme de révocabilité populaire des élus, mécanisme existant à l’étranger,
et dont le souhait de création pourrait prendre source dans la faiblesse des sanctions pénales
relatives à l’inéligibilité des élus. Dès lors, tous ces sujets sont indissociables les uns des autres,
et la rationalisation de la démocratie représentative ne peut s’effectuer sans une réforme globale
et simultanée sur tous ces points. L’étude portera donc, premièrement, sur la question du cumul
des mandats, en particulier sur les conséquences juridiques principales, l’importance de cette
pratique ainsi que son encadrement en France comparé à celui aux Etats-Unis. Dans un second
temps, il sera nécessaire d’étudier les mécanismes de démocratie directe, à savoir d’une part la
création d’un système de révocabilité des élus en France, d’inspiration suisse ou américaine, et
d’autre part, l’initiative populaire et le référendum.
9
Titre 1 : Le cumul des mandats
Epineuse est la question du cumul des mandats. Est–ce un véritable problème de notre système
représentatif français ou au contraire, ne serait-ce qu’un problème secondaire, n’impactant qu’à
la marge l’image et le fonctionnement même de la démocratie représentative française ? Les
avis sont partagés sur la question, sachant que l’opposition ne tient pas nécessairement aux
convictions politiques de chacun. Cependant, dans une période où, d’une part, l’existence de la
crise de la représentation ne fait plus de doute, en témoignent le taux croissant d’abstention aux
différentes élections et l’apparition de mouvements de contestation populaires, et d’autre part,
la persistance de la crise économique, il ne semble plus concevable en France d’accepter un tel
cumul. Celui-ci soulève de nombreux problèmes et la lutte contre le cumul des mandats apparait
comme une nécessité (I). Il semble néanmoins que le législateur français ait pris en compte le
problème et ait décidé de légiférer contre, à travers la réforme du 14 février 2014. Si cette
avancée est louable, il reste qu’elle n’est pas totale et présente quelques lacunes. Dès lors, il ne
serait pas inintéressant pour le législateur français de se tourner vers l’expérience d’une grande
démocratie étrangère et en particulier vers les Etats-Unis d’Amérique, pionniers en la matière
(II).
Chapitre 1 : La nécessaire lutte contre le cumul des mandats
Si dans l’esprit commun la plupart des démocraties représentatives européennes et plus
généralement occidentales se ressemblent dans leur fonctionnement institutionnel et dans les
pratiques politiques, le point du cumul des mandats fait véritablement office d’exception. En
effet, la France est pour le moment championne incontestable du cumul des mandats. Pourtant,
le législateur a, à plusieurs reprises, tenté de le limiter en votant des lois d’incompatibilités de
mandats, mais cela sans véritable succès. Cependant, la situation actuelle n’est pas le fruit du
hasard, des phénomènes constitutionnels et politiques en sont à l’origine, et la pratique du cumul
des mandats n’a eu de cesse d’augmenter jusqu’à aujourd’hui (section 1). Pourtant, au regard
des problèmes juridiques et extra-juridiques que ce phénomène engendre, il apparait comme
primordial de lutter contre (section 2).
10
Section 1 : Une pratique en constante augmentation en France
La question du cumul des mandats tend à revenir régulièrement dans le débat politique et
juridique ces dernières années. S’il n’a pas toujours été problématique, le cumul des mandats
tend à être de plus en plus contesté. Dès lors, il convient de s’interroger sur ce qui fait de la
France une spécificité dans la matière (paragraphe 1), avant de voir quels sont les causes qui en
sont à l’origine (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le cumul des mandats, une spécificité française actuelle
Avant de se plonger dans le cœur du sujet, à savoir les raisons juridiques pour lesquelles il est
nécessaire de lutter contre le cumul des mandats, lutte indispensable à la rationalisation de notre
démocratie représentative, il convient d’introduire ce qu’est le cumul des mandats, sa réalité
aujourd’hui et les raisons de son existence. Le cumul des mandats consiste simplement en
l’accumulation de mandats politiques. Cette accumulation revêt alors différentes formes, car le
cumul peut être de type « spatial » ou de type « temporel ». Ces deux types de cumul n’ont pas
toujours été traités de la même manière car, si aujourd’hui certains hommes ou femmes
politiques prônent la limitation du cumul temporel à l’image du Député de la 1ère circonscription
de l’Eure, Bruno Lemaire, celui-ci a souvent été oublié contrairement au cumul dans l’espace.
En effet, les différentes législations ont principalement visé le cumul spatial, bien qu’il en existe
pour le cumul temporel et notamment s’agissant de la limitation du mandat de Président de la
République à deux mandats consécutifs5, qui consiste dans le fait de détenir simultanément
plusieurs mandats électifs (le cas le plus classique étant le « député-maire »). Le cumul
« temporel » consiste en la détention répétée et consécutive d’un même mandat dans le temps.
C’est le cas lorsqu’un maire, un député ou tout autre type d’élu exerce son mandat depuis au
moins 2 mandatures. A travers cette étude, ces 2 types de cumul seront abordés, même si le
cumul dans l’espace propose plus de législations et de débats que le cumul dans le temps. De
même, l’accent sera porté sur le cumul le plus classique et emblématique, à savoir le cas du
député-maire, puisqu’il apparait aussi le plus problématique, mais cette mise en avant n’exclura
5
Article 6 de la Constitution française (depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008)
11
pas l’éventuelle évocation d’un cumul d’autres mandats, tel que celui de conseiller régional ou
général et de maire, ou encore celui de Ministre et de président de conseil régional (bien que la
charge ministériel ne constitue pas un mandat électif en soi).
La pratique du cumul des mandats n’est pas nécessairement une pratique répandue dans les
autres systèmes juridiques, et notamment au sein de l’Union Européenne. En effet, si l’on
regarde le pourcentage d’élus cumulant un mandat national avec un mandat local chez nos
voisins européens, on s’aperçoit qu’il est bien inférieur à celui existant actuellement en France.
En 2012, à la suite des élections législatives, 476 députés sur 577, soit 82% des députés,
cumulaient un mandat national avec un autre mandat électif, et 267 sénateurs sur 348, soit 77%
faisaient de même en France6. Pour être encore plus précis, les députés et sénateurs étaient le
plus souvent à la tête d’un exécutif local. En effet, 261 députés, soit 45% et 166 sénateurs, soit
48%, étaient soit maire, soit président de conseil général, soit président de conseil régional 7. Il
est relativement commun d’entendre que le passage à la Vème Constitution française de 1958
est la cause principale (causes qui seront étudiées en détails par la suite) de l’apparition du
cumul des mandats en France. Cependant, il serait en réalité inexact d’affirmer cela. En effet,
si le passage à la Vème Constitution a renforcé cette pratique, il n’en est pourtant pas à l’origine.
Sous la IIIème et la IVème République, un taux de cumul assez conséquent était déjà constaté,
à savoir 36% et 42% respectivement8. Ce phénomène était donc déjà bien existant, à des taux
biens supérieurs à ceux présents chez nos voisins européens aujourd’hui, mais il s’est
considérablement renforcé sous la Vème République. En effet, dans les années 1970, on compte
presque 65% de parlementaires cumulant leur mandat national avec un mandat local, sachant
que ce taux montera même à plus de 80% à partir des années 1990, pour baisser légèrement
ensuite9, en raison de la loi organique du 5 avril 2000, et revenir au taux de 82% que l’on connait
aujourd’hui.
Ce pourcentage chute spectaculairement chez nos voisins européens car il ne dépasse pas les
20%. A titre d’exemple, en Italie, le pourcentage de parlementaires cumulant un autre mandat
6
http://www.vie-publique.fr/actualite/dossier/cumul-mandats-2017/cumul-mandats-pratique-restreintecompter-2017.html
7
Ibid.
8
Yves Gaudemet et Bernard Maligner, « Les élections locales », Encyclopédie Dalloz des élections locales, 2008,
n° 11232
9
Etude du CEPREMAP du 30 mai 2012 sur « Faut-il abolir le cumul des mandats ? » reprenant ces chiffres « de
J.-C. Masclet (1982) jusqu’en 1981, puis d’une collecte manuelle à partir du journal « Le Monde » à partir de
1988. Le nombre de mandats inclut les mandats de maire, de conseiller général et de conseiller régional. »
12
en 2012 n’était que de 16%. Il faut cependant préciser qu’il existe des pays européen où la
pratique du cumul des mandats est assez élevée. C’est ainsi le cas pour la Suède, où le taux
atteint 35% de parlementaires cumulant un autre mandat local, mais cela reste bien loin du taux
français. Si l’on se tourne vers l’un des pays de cette étude comparative, les Etats-Unis, il est
difficile de donner un taux de cumul mais le phénomène est quasiment inexistant pour des
raisons qui seront exposées prochainement. Il pourrait être avancé comme argument que ces
faibles pourcentages résultent de législations assez restrictives s’agissant du cumul des
mandats. Cependant, la Grande-Bretagne présente un très faible taux d’élus cumulant un autre
mandat alors qu’il n’existe quasiment aucune législation encadrant le cumul des mandats, mise
à part la common law, et que, dans le même temps, l’Italie présente un taux de cumul de 16%
alors qu’elle est dotée d’un certain nombre de lois encadrant le phénomène, tout comme
l’Espagne.
Dès lors, l’exceptionnelle situation française interpelle. Quelle peut-être la raison d’un tel
pourcentage d’élus au Parlement cumulant un autre mandat local ? Cette situation ne doit rien
au hasard. En effet, elle est le résultat de la combinaison de plusieurs facteurs historiques,
politiques, constitutionnels ou financiers.
Paragraphe 2 : Une multiplicité de facteurs à l’origine du cumul des mandats en France :
Il apparait comme clair que la forte pratique du cumul des mandats en France tient de certains
aspects de l’histoire constitutionnelle du pays. Cependant, si ceux-ci seront abordés pour
essayer d’expliquer l’existence d’un tel pourcentage de cumul, ils ne seront pas pertinents pour
défendre la thèse selon laquelle il n’est pas possible de réformer la démocratie représentative
française. Au contraire, le postulat de départ de cette étude comparative sera toujours de
considérer que la situation actuelle, celle de la crise de la représentation, nécessite des réponses
rapides et fortes pour moderniser la pratique politique française et réinstaurer la confiance entre
les représentants et les représentés. Par conséquent, les arguments prétendant que le système
politique français est trop différent des autres démocraties occidentales pour qu’il puisse s’en
inspirer ou encore que l’histoire constitutionnelle française fait que le cumul des mandats, ainsi
que les autres thèmes qui seront abordés tel que le mandat impératif et les mécanismes de
démocratie directe classiques, ne peuvent pas être supprimés ou réformés ne seront pas retenus
car ils nous apparaissent comme erronés. En effet, il sera ici défendu l’idée qu’une comparaison
sur des règles précises, telle que celles encadrant le cumul des mandats, entre des systèmes de
13
traditions romano-germaniques et un système ayant reçu la common law, soit parfaitement
possible, et au-delà, qu’une inspiration par le législateur français de règles existantes dans ces
pays soit également parfaitement réalisable. La mondialisation actuelle fait que les différents
Etats s’inspirent constamment les uns des autres et notamment, à titre d’exemple, la France
pour la création de l’action de groupe s’inspirant des Etats-Unis, bien que celle-ci soit encore
assez limitée.
Finalement, les éléments historiques culturels ne seront évoqués que lorsque cela sera
véritablement nécessaire à la compréhension, par exemple, du fonctionnement d’une règle.
Le cumul des mandats en France est le résultat de l’accumulation de plusieurs facteurs qui, pris
tels quels, n’auraient pas nécessairement eu le résultat que l’on connait aujourd’hui.
Premièrement, il faut préciser que le cumul des mandats remonte au XIXème siècle. Sous la
IIIème République, le phénomène s’expliquait principalement par la volonté des élus de
renforcer leur pouvoir et leur visibilité pour contrebalancer les pouvoirs des préfets. Cependant,
et le Professeur Yves Mény l’a constaté, la politique de décentralisation menée à partir des
années 1980 et qui a entrainé une perte de pouvoir pour les préfets, ne s’est pas accompagnée
par une baisse du taux de cumuls de mandats10, bien au contraire. D’autres auteurs ont démontré
que le phénomène remontait même avant la IIIème République, et notamment le professeur
Guillaume Marrel qui explique que le cumul des mandats servait à « réduire l’incertitude de la
compétition électorale par l’occupation du territoire et l’accumulation de ressources de
légitimité »11. Finalement, ce constat ne s’est pas estompé par la suite car le cumul actuel des
mandats s’explique toujours en partie par une volonté d’assise locale afin d’ouvrir les portes du
mandat national. En effet, le mandat local sert, en ce qui concerne les élus cumulant un mandat
local et un mandat national, de tremplin vers le mandat national car il permet une bonne
visibilité. A la différence d’autres pays, tel que les Etats-Unis où une telle pratique n’a presque
jamais existé, nous le verrons plus en détails par la suite, l’ascenseur politique en France passe
très souvent par l’accession à un mandat local permettant ensuite de gagner un mandat
proposant plus de visibilité tel que la présidence d’un conseil général ou régional, pour enfin
accéder à un mandat parlementaire. Une autre raison de l’existence d’un tel cumul aujourd’hui
au XXIème siècle est celle de l’affaiblissement du Parlement face au pouvoir exécutif. En effet,
10
Propos tenus par le professeur Yves Mény lors de son audition par le rapporteur du projet de Loi Organique,
Christophe Borgel, (N° 885) interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou
de sénateur
11
Ibid.
14
la Constitution de la Vème République et la pratique qui suivit conférèrent au Président de la
République française, et plus généralement le pouvoir exécutif, un fort pouvoir face au pouvoir
législatif. Si les parlementaires disposent de mécanismes juridiques afin de faire vivre ce qu’est
le parlementarisme rationalisé, à savoir les motions de censure et autres, la pratique politique,
et principalement le fonctionnement en partis politiques les ont affaiblis. Bien qu’un peu forte,
l’expression « majorité godillot »12 illustre bien cet affaiblissement. Dès lors, le cumul des
mandats est apparu comme une des solutions pour les élus nationaux de reprendre une certaine
assise et une visibilité conséquente. Cette situation s’illustre bien par les propos du professeur
Jean-Éric Gicquel qui énonce que « Les parlementaires, infantilisés par le régime
présidentialiste établi depuis 1958, ont trouvé un formidable exutoire dans l’exercice du
pouvoir local »13.
Au-delà de ces deux facteurs, l’aspect financier a évidemment grandement contribué à la
pratique du cumul des mandats. La rémunération de l’exercice d’un mandat parlementaire par
une indemnité parlementaire a été créé en 1848, afin principalement d’éviter que seules les
personnes aisées puissent être élues. En effet, il faut bien comprendre que si le mandat relevait
du bénévolat, les personnes les moins aisées ne pourraient pas l’exercer car il est inconcevable
que de telles personnes puissent subsister à leurs besoins et à ceux de leur famille pendant une
période de 5 ans au minimum, la charge de travail liée à un mandat national ne laissant que peu
de place à l’exercice d’une profession, si ce n’est libérale ou la direction d’une entreprise. Cette
indemnité a fortement augmentée dans le temps, sachant que les avantages liés à la détention
d’un mandat ont suivi le même chemin. En effet, à titre d’exemple, l’indemnité totale brute
dans les années 1980 avoisinait les 20 000 francs14, soit environ 3050 euros par mois.
Aujourd’hui, elle atteinte la somme de 7142 euros brut mensuel à laquelle s’ajoute une
indemnité représentative de frais de mandats mensuelle atteignant 5805 euros. La rémunération
est donc très confortable et si le cumul des indemnités consécutives au cumul des mandats est
lui aussi limité, nous le verrons plus tard, l’attrait vers le cumul simultané de plusieurs mandats
apparait comme évident au niveau financier pour les personnes intéressées par cet aspect en
politique. A cet aspect financier est finalement liée la notion de professionnalisation de la vie
politique qui se définit comme le phénomène par lequel un individu fait de la politique sa
12
Dictionnaire de l’Académie Française : « XIXe siècle. Du nom d’Alexis Godillot, fabricant de brodequins
militaires. Chaussure militaire à tige courte, en usage dans l’infanterie jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Par
méton. Se dit ironiquement d’une personne qui suit les consignes sans discuter »
13
Jean-Éric Gicquel, « Parlement », Jurisclasseur administratif, 2012, fascicule n° 102, 2012
14
Claude Gibel, l’Evolution des moyens de travail des parlementaires, Revue française de science politique,
année 1981, volume 31, numéro 1, page 211-226
15
profession, en cherchant à cumuler différents mandats dans l’espace et surtout dans le temps,
afin d’être rémunéré comme une profession classique. Ce point est assez caractéristique du
système français car les sessions parlementaires sont annuelles, ce qui, en théorie, laisse peu de
place à l’exercice d’une profession plus classique.
Ainsi, ces différents facteurs, qui ne sont pas exhaustifs, expliquent principalement pourquoi le
cumul des mandats est aussi pratiqué aujourd’hui en France. D’autres éléments, notamment
culturels, par exemple la volonté de concentration des pouvoirs, découlant du passé
monarchique et impérial de la France peuvent aussi expliquer, mais cette fois-ci à la marge, la
pratique du cumul des mandats en France.
Cependant, s’il existe un tel taux de cumul actuellement en France, cela n’est certainement pas
une fatalité. En effet, s’agissant du cumul des mandats, celui-ci nous apparait comme
parfaitement réformable et, pour preuve, ce fut le cas en 1985 15, en 200016 et surtout
dernièrement en 201417. Pour autant, si le cumul des mandats est de plus en plus encadré, il
n’en reste pas moins qu’à l’heure actuelle, il continue de produire des effets néfastes, en
contrevenant à des principes juridiques fondamentaux mais aussi en ayant un impact négatif
assez conséquent sur l’image de la pratique politique en France. En effet, d’une part la loi
organique de 2014 ne prendra effet qu’à compter de la prochaine élection législative de 2017.
Par conséquent, il reste encore presqu’un an (et à condition que la nouvelle majorité conserve
cette réforme, des candidats à l’élection présidentielle souhaitant la supprimer avant son entrée
en vigueur) où la situation de cumul entre un mandat national et un mandat local perdurera.
D’autre part, après l’élection législative de 2017, certains cumuls seront encore possibles, par
exemple, député et conseiller municipal.
Section 2 : Les principales raisons de la lutte contre le cumul des mandats
Le cumul des mandats entraîne des conséquences dommageables pour le fonctionnement de
notre démocratie. De même, il donne une image professionnelle de la politique, ce qui a pour
conséquence d’accentuer le rejet populaire envers les représentants. Certaines conséquences
15
Loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et
des fonctions électives par les parlementaires
16
Loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux
17
Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le
mandat de député ou de sénateur
16
sont peu connues, mais elles sont pourtant considérablement néfastes. C’est ainsi le cas pour
l’atteinte à la séparation des pouvoirs (paragraphe 1). D’autres, en revanche, sont bien plus
médiatisées mais tout aussi problématiques, à l’image de l’absentéisme parlementaire
(paragraphe 2).
Paragraphe 1 : L’atteinte à la séparation des pouvoirs :
« Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le
pouvoir arrête le pouvoir. »18. Immense penseur du XVIIIème siècle, Montesquieu continua la
réflexion de John Locke sur la théorie de la séparation des pouvoirs. A l’image de cette citation
de Montesquieu, la séparation des pouvoirs se définit comme le principe par lequel les 3
pouvoirs principaux au sein d’un régime politique, à savoir le pouvoir législatif, le pouvoir
exécutif et le pouvoir judiciaire, doivent être séparés et être exercés par des organes distincts et
indépendants les uns des autres. Cette théorie, qui est aujourd’hui à la base de toute forme de
système politique démocratique a vu son application revêtir plus ou moins de vigueur à travers
le temps. En effet, certains systèmes, dont la France aujourd’hui, n’ont pas appliqué une
séparation stricte mais ont créé des dispositifs juridiques et constitutionnels permettant à chaque
pouvoir de contrôler les deux autres afin d’éviter tout risque d’arbitraire ou de concentration de
pouvoir. C’est ainsi qu’en France, sous l’effet de la théorie du parlementarisme rationnalisé,
qui consiste en un système où chaque pouvoir contrôle l’autre afin d’assurer la stabilité
gouvernementale, sont apparus grâce à la Constitution de la Vème République, des mécanismes
permettant au Parlement de renverser le gouvernement, par une motion de censure, ou, à
l’inverse, le mécanisme de dissolution de l’Assemblée Nationale par le Président de la
République.
Dès lors, au regard de la définition de ce principe constitutionnel qu’est la séparation des
pouvoirs, une question légitime se pose : quel peut être le rapport entre la séparation des
pouvoirs et le cumul des mandats ? Si l’on reprend le principe de séparation des pouvoirs, il ne
doit pas être possible que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif se retrouvent concentrés
dans une seule et même institution, ou dans les « mains » d’une seule et même personne. C’est
pour cette raison que l’article 23 de la Constitution française de la Vème République dispose que
« les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat
18
Montesquieu, L’esprit des lois, 1748
17
parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de
tout emploi public ou de toute activité professionnelle ». En effet, par cet article 23, les
constituants de 1958 visaient à ce que l’organe législatif soit véritablement indépendant de
l’organe exécutif, contrairement à ce qu’il a pu se passer sous la IVème République. L’objectif
était d’ailleurs clair pour le Général de Gaulle qui réclamait lors du discours d’Epinal que « le
Parlement en soit un, c'est-à-dire qu'il fasse les lois et contrôle le Gouvernement sans
gouverner lui-même, ni directement, ni par personnes interposées. Ceci est un point essentiel
et qui implique, évidemment, que le pouvoir exécutif ne procède pas du législatif, même par une
voie détournée qui serait inévitablement celle des empiétements et des marchandages ».19 Dès
lors, si le cumul d’une fonction ministérielle est incompatible avec celui d’un mandat
parlementaire au regard du principe de la séparation des pouvoirs, pourquoi le cumul d’un
mandat parlementaire avec un mandat d’exécutif local serait-il autorisé alors même que le
parlementaire serait amené à voter des lois et réformes qu’il serait susceptible d’exécuter au
titre de son mandat d’exécutif local ? Il est parfaitement légitime de se poser cette question tant
le principe de la séparation des pouvoirs est essentiel dans la stabilité et la garantie d’un système
démocratique. En effet, la séparation des pouvoirs vise à empêcher indirectement la création
d’une dictature. Le professeur Yves Mény se posait la même question : « Que signifie la
séparation des pouvoirs lorsque les parlementaires sont en même temps exécutifs de puissantes
collectivités, villes, départements ou régions ? »20. Il allait encore plus loin en citant l’article
16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui dispose que « toute
Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs
déterminée, n'a point de Constitution » et dès lors s’interrogeait sur la vigueur de notre
Constitution au regard de l’atteinte à la séparation des pouvoirs par le cumul de mandats
législatifs et exécutifs.
De prime abord, il ne serait pas illogique de reprocher à la critique de l’atteinte à la séparation
des pouvoirs par le cumul des mandats que celle-ci est un peu excessive. En effet, d’une part,
seul le cumul de mandats législatifs et exécutifs, ou plus généralement de 2 pouvoirs
constitutionnels, peut apparaitre comme problématique au regard de la séparation des pouvoirs.
Cependant, et même si des règles d’incompatibilité existent et prohibent le cumul des
principaux mandats d’exécutifs locaux, par exemple, maire et président de conseil régional ou
19
Charles de Gaulle, Discours d’Epinal, 22 septembre 1946, Discours et messages, 1946-1958, Livre de poche,
p.27
20
Yves Mény, « Le cumul des pouvoirs ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs n°64, Le
Parlement, février 1993, p.129-136
18
départemental, certaines formes de cumul d’exécutifs locaux sont permises par lacunes
(volontaires ou non) des articles du Code Général des Collectivités Territoriales21. En effet, il
est ainsi possible de cumuler le mandat de maire et une vice-présidence d’un conseil
départemental ou régional, ou d’un simple mandat de conseiller départemental ou régional. Dès
lors, s’il ne s’agit pas d’un cumul de mandats liés à 2 différents pouvoirs constitutionnels, et
que la critique envers l’atteinte à la séparation des pouvoirs se voit alors atténuée, il n’en reste
pas moins que ce type de cumul est néfaste pour de nombreuses autres raisons, notamment
l’affaiblissement du renouvellement de la classe politique, l’absentéisme au sein d’une des deux
assemblées exécutives (conseil municipal et régional ou départemental) ou encore la possible
dégradation de la qualité du travail de l’élu qui, cumulés, alimentent la crise de la représentation
politique.
D’autre part, il pourrait être reproché à l’argument de l’atteinte à la séparation des pouvoirs par
le cumul des mandats nationaux et locaux que cette atteinte n’est pas aussi vigoureuse que
pourrait être celle du cumul d’une fonction ministérielle et d’un mandat parlementaire. En effet,
si un tel cumul était possible, il serait véritablement choquant et critiquable car le
fonctionnement de notre système parlementaire en deviendrait simplement théâtral, les
« députés-ministres » ne servant finalement plus à rien puisque le débat parlementaire que l’on
connait aujourd’hui n’existerait plus en pratique. De même, les « ministres-députés » se
trouveraient alors en position de force face aux autres députés « classiques » et l’on assisterait
peut-être encore plus à une majorité godillot. S’agissant du cumul actuel et bien réel d’un
mandat parlementaire et d’un mandat d’exécutif local, et même si celui-ci n’existera quasiment
plus du fait de la loi organique de février 2014 et qui rentrera en application dès mars 2017
(bien qu’un cumul détourné sera possible, nous le verrons ensuite), il pourrait être argumenté
de manière rapide qu’il n’est finalement que l’application de l’assouplissement de la théorie de
la séparation des pouvoirs, à l’image des mécanismes de rapports et de contrôles entre les 3
pouvoirs constitutionnels, tel que la capacité du gouvernement à entreprendre des projets de
lois, qui classiquement devrait être réservé au pouvoir législatif. Cependant, si l’on regarde de
plus près le fonctionnement économique de l’Etat français, on peut s’apercevoir qu’en 2016,
les collectivités territoriales réalisent 70% de l’investissement public, ce qui représente près de
58 milliards d’euros de dépenses22. Dès lors, au regard des montants astronomiques confiés aux
21
Art. L. 4133-3 CGCT (Président de Conseil Régional), Art. L. 4222-23 CGCT (Président du Conseil Exécutif de
Corse), Art. L. 3122-3 CGCT (Président de Conseil Départemental)
22
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/collectivitesterritoriales/depenses/quel-est-role-collectivites-territoriales-matiere-investissement-public.html
19
collectivités territoriales, on peut légitimement estimer que l’atteinte à la séparation des
pouvoirs du fait du cumul d’un mandat parlementaire et celui d’un exécutif local est toute aussi
vigoureuse et importante, notamment au regard de ses conséquences, que celle précédemment
évoquée. En effet, il est facile de se retrouver dans la situation où des députés vont voter une
loi d’organisation économique et territoriale dans un certain sens, afin ensuite d’en tirer profit
lors de son exécution au titre du mandat local, comme en témoigne le vote du Parlement en
2015 sur la dernière loi concernant la décentralisation et l’organisation du territoire23. Par
conséquent, l’atteinte à la séparation des pouvoirs par le cumul actuel des mandats et qui,
comme il l’a déjà été indiqué, devrait avoir tendance à disparaitre à partir de 2017 en raison de
la prise en compte du phénomène par le gouvernement actuel, ne doit pas être distingué
juridiquement du cumul d’une fonction ministérielle et d’un mandat parlementaire, cumul
interdit depuis bien longtemps.
Ce constat n’est, d’ailleurs, pas exclusif à la situation actuelle. Déjà en 1993, le professeur Yves
Mény dressait un constat similaire en énonçant que « la distinction juridique n’a politiquement
guère de sens dans un pays où désormais les trois quarts des investissements publics civils
s’effectuent sous le contrôle des autorités locales et, en fait, de leurs exécutifs. »24. On constate
donc que l’atteinte à la séparation des pouvoirs par le cumul des mandats est un phénomène
intemporel à la Vème République et qu’il continue aujourd’hui à produire des effets néfastes sur
le fonctionnement démocratique de notre pays. Les élus cumulant plusieurs mandats sont
nécessairement amenés à effectuer des arbitrages entre leur mandat local et national, ce qui
conduit dans une certaine mesure à l’absentéisme parlementaire.
Paragraphe 2 : L’absentéisme parlementaire, autre conséquence du cumul des mandats :
Qui n’a jamais observé une séance parlementaire dans laquelle les bancs de l’assemblée
concernée étaient pratiquement déserts ? Ce constat apparait toujours comme saisissant, en
particulier quand on a l’esprit le nombre d’élus qui composent l’Assemblée Nationale, soit 577
députés, ou le Sénat, soit 348 sénateurs. Le constat devient même agaçant pour certains quand
ils ont à l’esprit que la rémunération des parlementaires, comme des autres élus, prend sa source
de l’argent public, donc indirectement du contribuable. Récemment en 2016, une scène a
23
Loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
Yves Mény, « Le cumul des pouvoirs ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs n°64, Le
Parlement, février 1993, p.129-136
24
20
particulièrement été médiatisée et commentée pour son paradoxe : celle du vote de l’article 1er
de la révision constitutionnelle inscrivant l’état d’urgence dans la Constitution française. En
effet, à la suite des attentats de Paris du 13 novembre 2015, le gouvernement a décidé de
modifier la Constitution afin de faciliter la mise en œuvre et la prolongation de l’état d’urgence.
Une décision particulièrement lourde comme celle-ci aurait donc dû mobiliser la quasi-totalité
des députés lors du vote en question, tant les avis étaient opposés sur la manière de gérer une
telle crise. Pourtant, seuls 23,6% des députés, soit 136 députés sur 57725, ont participé au vote.
Etait donc déploré un absentéisme parlementaire de 76,4%. Cette situation qui a choqué
s’explique par une raison principale : s’ils n’y participent pas nécessairement, ce qui est
préjudiciable, le contenu d’une loi est élaboré en commissions. Dès lors, le vote article par
article et des amendements, n’intéresse que peu les députés et sénateurs puisque, connaissant
déjà le contenu, ils attendent le vote solennel pour lequel les députés sont prévenus à l’avance
de la date à laquelle il aura lieu, et qui consiste au vote sur le texte dans son ensemble.
Si ce cas d’absentéisme parlementaire relève d’une situation assez particulière à première vue,
il n’est en réalité pas si étranger au cumul des mandats. En effet, si les parlementaires ne sont
pas présents pour les votes d’articles et d’amendements, c’est aussi parce qu’ils justifient ne pas
avoir le temps de venir dans leur assemblée respective. L’un des arguments, notamment soutenu
par le groupe « gauche démocrate et républicaine », lors du vote de février 2016 sur la révision
constitutionnelle, fut de dire que le député se doit aussi « d’être sur le terrain en
circonscription ». En effet ce groupe (mais d’autres auraient pu être cités, ce n’est donc qu’à
titre d’exemple) a communiqué sur l’absentéisme ce jour-là en évoquant qu’ « Il faut bien
comprendre, notre tâche est double. Souvent, les électeurs qui nous reprochent d’être absents
à l’Assemblée nationale sont aussi ceux qui nous reprochent de ne pas être sur le terrain dans
nos circonscriptions. »26. Si cette justification n’est pas erronée en soi, puisqu’il est vrai qu’un
député tient une permanence au sein de sa circonscription lui permettant de rester au contact de
ses électeurs et d’écouter leurs doléances et remarques, ce que ce groupe parlementaire a oublié
de préciser est qu’à la date du vote de la révision constitutionnelle, 13 membres sur 15
cumulaient un deuxième mandat local, dont 8 étaient députés-maires27. Dès lors, il apparait
comme évident que si ces députés estiment devoir revenir en circonscription, il s’agit d’une part
25
http://www.francetvinfo.fr/faits-divers/terrorisme/attaques-du-13-novembre-a-paris/etat-d-urgence-enfrance/infographies-quel-est-le-taux-de-presence-moyen-des-deputes-lors-des-votes-a-l-assembleenationale_1307017.html
26
http://www.lemonde.fr/politique/article/2016/02/09/revision-constitutionnelle-les-raisons-d-unabsenteisme-massif-dans-l-hemicycle_4862196_823448.html
27
Chiffres résultant d’une compilation personnelle à partir de différents sites internet : www.assembleenationale.fr, www.wikipédia.fr
21
pour le travail de député mais surtout pour celui du mandat local, car le travail en circonscription
ne nécessite certainement pas plusieurs jours par semaine, contrairement à un exécutif local qui
représente généralement des dizaines de milliers d’habitants. De plus, il faut préciser que seule
la présence aux votes solennels peut être sanctionnée financièrement au regard du règlement de
l’Assemblée Nationale, nous le verrons. On constate donc bien à quel point le cumul des
mandats peut donc nuire au travail parlementaire, les députés parlementaires cumulant un
deuxième mandant étant amenés à effectuer un arbitrage entre les deux. A ce propos, le
professeur Laurent Bach, qui réalisa une étude sur le taux de présence des députés sur la période
1988-2011, énonçait que « cet absentéisme démarre de manière subreptice avec les députés
ayant de petits et moyens mandats locaux (...) mais prend une plus grande ampleur lorsqu’il
s’agit de mandats lourds, les députés sans mandat local étant présents presque 30 % plus
souvent que ceux qui sont maires de grandes villes ou présidents d’exécutifs territoriaux.
L’indicateur de présence ne fait toutefois pas la différence entre ceux qui passent une fois dans
la semaine au Palais-Bourbon, et ceux qui y effectuent un travail de fond. Si l’on fait cette
analyse, les tendances sont alors bien plus prononcées : un député sans mandat local intervient
en séance publique presque 75 % plus souvent qu’un député avec un gros mandat local et
environ 50 % plus souvent qu’un député avec un petit ou moyen mandat local. Un fossé presque
du même ordre se fait jour pour les présences aux réunions de commission, la probabilité de
rapporter une loi et les participations aux commissions d’enquête et aux missions
d’information »28. De plus, si les votes solennels présentent dans la majorité un fort taux de
participation, les autres votes sont beaucoup plus boudés par les députés de l’Assemblée
Nationale. En effet, en février 2016, le journal d’information France TV info a réalisé une
infographie sur la présence des députés depuis les élections législatives de 2012, en
comptabilisant toutes les participations à tous les votes ayant eu lieu. Le chiffre obtenu est alors
édifiant : seuls 23,1% des députés ont été en moyenne présents sur les 1225 votes ayant eu lieu,
dont 65% de votes ayant eu lieu avec une présence relevée de moins de 100 députés29 ! Au
contraire, les votes solennels semblent beaucoup plus attractifs puisqu’une présence moyenne
de 92,9% sur les 107 votes a été relevée.
Cependant, il convient de préciser que le travail parlementaire ne s’effectue pas uniquement au
28
Laurent Bach, « Faut-il abolir le cumul des mandats ? », éditions Rue d’Ulm, 2012, p 57-58.
http://www.francetvinfo.fr/faits-divers/terrorisme/attaques-du-13-novembre-a-paris/etat-d-urgence-enfrance/infographies-quel-est-le-taux-de-presence-moyen-des-deputes-lors-des-votes-a-l-assembleenationale_1307017.html
29
22
moment du vote d’une loi au sein de l’assemblée en question. En effet, et en particulier depuis
l’adoption en 2009 d’un nouveau règlement de l’Assemblée Nationale30, le travail en
commission tient une place importante dans la vie d’un parlementaire. Les commissions
permanentes, au nombre de huit à l’Assemblée Nationale, ont pour but de débattre et d’adopter
un texte qui sera celui présenté en séance publique à la suite de laquelle les députés voteront le
texte. Malgré l’importance de cet aspect du travail parlementaire, l’absentéisme se faisait et se
fait toujours sentir. En effet, il faut savoir que les 577 députés sont répartis en nombre équitables
au sein des huit commissions à raison d’un huitième des députés pour chaque commission,
sachant qu’un député ne peut être membre que d’une seule commission permanente (donc par
simplification 73 députés par commission). De ce constat, le collectif « Regards Citoyens » a
relevé la présence en commission permanente des députés sur une période de 4 ans. Avant fin
2009, la présence moyenne était inférieure à 25 députés sur 73 possibles. Elle a ensuite doublé
pour passer à une présence moyenne supérieure à 45 députés à partir de 200931. On constatait
donc un taux de présence de 67, 15% à partir de 2009 et plus particulièrement suite à l’adoption
du nouveau règlement de l’Assemblée Nationale renforçant le rôle des commissions. Même si
ce taux pourrait être plus élevé, il reste que sa nette augmentation est louable. Dès lors, on peut
une nouvelle fois s’interroger sur la raison de cette soudaine augmentation.
Si, à première vue, on pourrait penser que le seul renforcement du rôle et du pouvoir des
commissions par l’adoption du nouveau règlement de 2009 de l’Assemblée Nationale est à
l’origine de l’augmentation de la participation en commission, un autre aspect juridique de ce
règlement a grandement contribué à l’augmentation du taux de présence en commission.
En effet, le nouveau règlement de l’Assemblée Nationale, adopté en 2009, a introduit et
renforce un système de sanctions financières au sein de ses articles 42 alinéa 3 et 159 alinéa 3.
Le premier article concerne la possibilité de sanctionner un député pour ses absences répétées
aux commissions permanentes dans lesquelles il est membre, alors que le second tend à
sanctionner l’absence répétée d’un député à la participation des votes solennels. L’article 42
alinéa 3 dispose que « Au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de
commission se tenant alors que l’Assemblée tient séance ou de la présence au même moment
du député dans une autre commission permanente, chaque absence d’un commissaire à une
commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée réservée aux travaux des
commissions en application de l’article 50, alinéa 3, donne lieu à une retenue de 25 % sur le
30
Résolution n°292 modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale, adoptée par l'Assemblée nationale le 27
mai 2009
31
http://2007-2012.nosdeputes.fr/confiseurs/2011/#sommaire
23
montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par
les présidents des commissions permanentes. Le présent alinéa ne s’applique pas aux membres
du Bureau de l’Assemblée, à l’exception des secrétaires, aux présidents des groupes, aux
députés élus dans une circonscription située hors de métropole, à l’exception de ceux qui sont
élus dans une circonscription située en Europe, et lorsque l’absence est justifiée par l’un des
motifs mentionnés à l’article 38, alinéa 2. ». A la lecture de cet article, un député est susceptible
de se voir appliquer une retenue de 25% de son indemnité de fonction (soit 357,14 euros de
1428,55 euros) pour chaque absence. Pour la session parlementaire de 2010-2011, l’application
de cet article représentait une économie possible de 84 846,79 euros pour 95 députés, soit 16,5%
de l’Assemblée Nationale. Il faut cependant préciser que le Bureau de l’Assemblée Nationale a
admis la possibilité pour un député de justifier son absence, notamment pour maladie, accident
ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer, mission temporaire
confiée par le gouvernement, service militaire ou empêchement insurmontable. Ces
justifications sont naturellement compréhensibles mais il semble qu’elles aient été appliquées
de manière assez discrétionnaire. En effet, pour la session 2010-2011, certains députés
impliqués dans un processus électoral étaient excusés par le Président de l’Assemblée Nationale
alors que d’autres, qui invoquaient les mêmes raisons, ne l’ont pas été. Après le passage à la
XIVème législature, l’Assemblée Nationale changeait même d’attitude en annonçant qu’elle ne
rendrait public « aucun chiffre ni aucun nom concernant les retenues dues aux absences »32.
Un manque de transparence apparait donc clairement ici. Une institution démocratique au cœur
du processus politique, censée représenter les citoyens français, se devrait d’être transparente
dans son fonctionnement, d’autant plus que l’application de son règlement prévoyant les deux
types de sanctions fait parfois défaut. En effet, si l’Assemblée Nationale assure appliquer les
sanctions financières relatives à l’article 42 alinéa 3 de son règlement (mais en ne publiant pas
la liste des sanctionnés), des députés confirmant d’ailleurs l’application des sanctions, l’article
159 qui prévoit que « le fait d'avoir pris part, pendant une session, à moins des deux tiers des
scrutins publics [...] entraîne une retenue du tiers de l'indemnité de fonction pour une durée
égale à celle de la session; si le même député a pris part à moins de la moitié des scrutins, cette
retenue est doublée » semble être totalement oublié. Toujours d’après l’étude du collectif
« Regards Citoyens », cet article n’a jamais été appliqué alors même que des députés
enfreignaient le règlement. Dès lors, l’interrogation d’une partie des citoyens sur la crédibilité
même de l’institution est légitime. Il n’est pas incohérent d’émettre un doute sur la crédibilité
32
http://www.slate.fr/story/75502/assemblee-nationale-retenues-indemnites
24
d’une institution et de ses membres, artisans du processus législatif et représentants de la
Nation, qui dans le même temps ne respecte pas son propre règlement. Ce point particulier
contribue, comme tant d’autres, à alimenter la crise de la représentation. Il est donc primordial
de lutter contre car, s’il a des conséquences juridiques, il a aussi des conséquences sur l’image
du fonctionnement politique de notre démocratie, ce qui entraine inévitablement son
affaiblissement, comme en témoigne la diminution constante du taux de participation à chaque
élection. Dès lors, la décision de créer des sanctions financières à l’absentéisme au sein des
commissions permanentes apparait comme appréciable dans la lutte contre le cumul des
mandats et plus généralement dans la rationalisation de notre démocratie représentative. C’est
d’ailleurs un choix similaire qui avait été pris par le Président du Sénat, Gérard Larcher, qui
souhaitait renforcer l’application de sanctions financières aux sénateurs trop absents, sanctions
déjà prévues par le règlement du Sénat33 mais qui n’étaient pas appliquées à l’image de celles
de l’Assemblée Nationale. Par la résolution du 13 mai 2015 et la modification du règlement du
Sénat, l’article 1er prévoit un système de sanction similaire mais plus strict, qui est entré en
vigueur le 1er octobre 2015. A ce propos, la sénatrice de Seine et Marne, Colette Mélot, membre
du Bureau du Sénat qui est à l’origine de la création de ces sanctions, estime que « les nouvelles
mesures prises par le bureau du Sénat visent à améliorer l’image de notre institution. Il est
indispensable d’appliquer des règles strictes pour lutter contre l’absentéisme et le Président
du Sénat a été très volontariste »34. Cependant, et il est une fois de plus nécessaire de le préciser,
le travail parlementaire ne se résume pas à la présence lors des votes ou questions au
Gouvernement. Dès lors, il serait injuste de ne s’arrêter qu’à ce point précis, d’autant que
l’appréciation de la qualité du travail d’un représentant reste personnelle, chacun étant libre de
privilégier le critère de présence, d’amendement déposé, de prise de parole etc. Si ces
différentes mesures et leur médiatisation ont eu pour effet de réduire en partie l’absentéisme
parlementaire, elles n’ont pas en revanche eu pour effet de réduire le cumul des mandats puisque
le taux de cumul n’a pas diminué face à l’augmentation du taux de présence. On aurait pu
logiquement penser que la nécessaire présence (pour bénéficier de la totalité de l’indemnité de
fonction) à l’Assemblée laisse moins de temps à un député de cumuler un autre mandat et donc
que certains fassent le choix de démissionner du mandat local, mais ce ne fut pas le cas puisque
les différents points du règlement ne concernent finalement que le mercredi matin (pour les
commissions permanentes) et le mercredi après-midi (pour les votes solennels). C’est pourquoi
33
Art. 15.3 du Règlement du Sénat
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec Mme Colette Mélot, réalisé le 23
août 2016
34
25
l’utilisation de sanction financière pour lutter contre l’absentéisme peut être justifiée dans une
certaine mesure mais ne semble pas être la solution la plus appropriée.
Si une solution à l’absentéisme parlementaire consécutif au cumul des mandats devait être
proposée, deux axes pourraient être explorés : d’une part, la question du quorum et, d’autre part,
la question de la durée de la session parlementaire. S’agissant du quorum à l’Assemblée
Nationale, en France, celui-ci est assez particulier. En effet, le règlement de l’Assemblée
nationale prévoit que « l’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son
ordre du jour » et que « les votes émis par l’Assemblée sont valables quel que soit le nombre
des présent […] ».35 Dès lors, celui-ci est particulièrement permissif puisqu’il permet à des lois
d’être votées alors même que l’Hémicycle ne fait pas salle comble. Par conséquent, il pourrait
être proposé comme solution d’instaurer un quorum prévoyant un minimum de députés présents
pour qu’un texte puisse être adopté. Par exemple, et en fonction de l’importance du texte, un
quorum de 2/5 à ¾ pourrait être instauré. Cela entrainerait mécaniquement une diminution de
l’absentéisme aux seins des assemblées. Cependant, comme nous l’avons vu, le travail
parlementaire ne réside pas uniquement dans cet aspect médiatique que sont les séances
publiques. Dès lors, cette solution n’aurait pas pour avantage d’améliorer la qualité du travail
parlementaire. De plus, il n’est pas certain qu’elle entraine une diminution du cumul des
mandats puisque, même si celui-ci devrait tendre à diminuer à partir de 2017 (si elle n’est pas
supprimée par la possible nouvelle majorité présidentielle), la solution, par exemple, pour un
député-maire pourrait être de réduire le temps qu’il consacre à son mandat de maire. Par
conséquent, cette solution n’est pas inenvisageable mais elle a ses avantages et ses
inconvénients.
S’agissant, deuxièmement, de la question de la durée de la session parlementaire ordinaire, il
ne serait pas inintéressant, comme ce sera le cas tout au long de cette étude, d’étudier le
fonctionnement démocratique suisse. En effet, au niveau de la confédération, c’est-à-dire
« l’Etat » dans son ensemble, la Suisse s’organise politiquement à travers, d’une part,
l’Assemblée Fédérale qui dispose du pouvoir législatif et qui est composée du Conseil National
(qui représente le peuple) et du Conseil des Etats (qui représente les cantons) et, d’autre part, le
Conseil Fédéral qui détient le pouvoir exécutif. Si l’on se penche plus particulièrement sur le
Conseil National, que l’on peut apparenter singulièrement à notre Assemblée Nationale, celuici présente la particularité de fonctionner avec 4 sessions parlementaires ordinaires de courtes
35
Alinéas 1 et 2 de l’article 61 du Règlement de l’Assemblée Nationale.
26
durées. En effet, il existe 4 sessions d’une durée de 3 semaines chacune, à savoir la session de
printemps en mars, la session d’été en juin, la session d’automne en septembre et la session
d’hiver en novembre et décembre36. Cette organisation tient évidemment de l’histoire culturelle
et constitutionnelle suisse, en particulier du fait qu’il s’agisse un Etat Fédéral. De plus, ce
système tient aussi fait que la Suisse est censée fonctionner par un système de « milice ». Il se
définit comme le « le fait d’exercer un mandat de manière bénévole ou à temps partiel »37.
Autrement dit, le mandat électoral, en Suisse, est considéré être un mandat effectué à titre gratuit
ou bénévole, et qui ne représente qu’une partie de l’activité totale d’une personne. La personne
élue détient donc un mandat à titre secondaire et le reste du temps exerce une profession
classique. Cependant, ce principe s’est fortement érodé au fil du temps, car la charge de travail
lié à un mandat, en particulier parlementaire, s’est fortement accentuée. Cela a eu pour
conséquence que de nombreux parlementaires exercent le mandat à titre principal, vivant de
l’indemnité parlementaire ayant augmenté ces dernières années. Ainsi, par exemples, il ne
resterait actuellement « qu’un peu plus de 10 % des conseillers nationaux qui consacrent moins
du tiers de leur temps de travail à leur activité parlementaire et pourraient donc être qualifiés
de « parlementaires de milice » au sens strict »38. Néanmoins, il reste que ces courtes sessions
permettent au Conseiller National (ou au Conseiller des Etats puisqu’il s’agit de la même durée
de session au Conseil des Etats) de disposer d’un temps certain pour exercer un second mandat.
Dès lors, si le cumul des mandats existe aussi en Suisse, il ne pose pas autant de problèmes
qu’en France. En effet, d’après Jacques Jeannerat, ancien élu au Grand Conseil Genevois, « le
cumul d’un mandat national avec un mandat cantonal ou communal est parfaitement possible
puisque les sessions parlementaires ne durent en tout que 3 mois, ce qui laisse le reste de
l’année pour s’occuper du mandat local »39. Un temps est donc réservé en pratique à chaque
mandat, ce qui permet d’éviter un arbitrage entre le temps à consacrer au mandat national et
celui au mandat local. De plus, et à l’image de ce que M. Jeannerat confiait, l’absentéisme
parlementaire en Suisse est relativement faible. En effet, il ne vient pas à l’idée d’un conseiller
national ou d’un conseiller d’Etat d’être absent au sein de leur assemblée, sauf situation
insurmontable, pour s’occuper de son mandat local puisqu’il bénéficie d’un large temps le reste
de l’année pour le faire. Pour preuve, selon le site internet « smart monitor » qui s’est spécialisé
36
https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/sessions
https://www.parlament.ch/fr/%C3%BCber-dasparlament/parlamentsw%C3%B6rterbuch/parlamentsw%C3%B6rterbuch-detail?WordId=141
38
Ibid.
39
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec M. Jacques Jeannerat, réalisé le
19 mai 2015 à la Chambre de Commerce, d’Industrie et des Services de Genève
37
27
dans le recensement du taux de présence des élus de l’Assemblée Fédérale, sur les trois
dernières législatures, le taux de présence en séances s’évaluait à 92%40.
Ainsi, s’il parait assez difficile de mettre en place en France directement un système similaire
de sessions de courtes durées étalées sur l’année, il ne serait pas inintéressant de réfléchir à
modifier à terme le fonctionnement des sessions parlementaires en France. En effet, il apparait
que cela permettrait de réduire le cumul des mandats, tout en améliorant la qualité du travail
parlementaire. De même, comme nous l’avons vu, la modification des quorums minimums pour
qu’une loi soit adoptée peut être une piste de travail, bien qu’elle présente quelques défauts.
Cependant, et comme il l’a été abordé brièvement, le Gouvernement, afin de lutter contre la
pratique du cumul des mandats, a décidé d’utiliser une voie bien plus directe à savoir
l’interdiction pure et simple de certains cumuls à travers des lois d’incompatibilités. Si l’effort
est tout à fait louable, la limitation du cumul des mandats a pris du temps sachant qu’elle n’est
pas complète. Une fois de plus, l’étude d’un système étranger, en particulier les Etats-Unis
d’Amérique, ayant décidé de lutter contre le cumul des mandats grâce à des lois
d’incompatibilités d’origines fédérales ou « étatiques » (de l’ordre de l’Etat fédéré), autrement
dit constitutionnelles, légales ou jurisprudentielles, nous montre à quel point le système français
actuel et futur n’est pas en phase avec la réalité d’une telle pratique.
Chapitre 2 : Le retard français dans la lutte contre le cumul des
mandats
Si, comme nous l’avons vu, le cumul des mandats s’accompagne d’effets néfastes sur le respect
de nos principes juridiques mais aussi sur la crédibilité de l’activité parlementaire, le législateur
français n’est jamais resté les bras croisés face à cette pratique. En effet, en presque trente ans,
trois grandes lois ont été adoptées afin de lutter contre le cumul des mandats. La première fut
adoptée en 1985, la seconde en 2000 et la dernière en 2014. Cependant, et la réflexion
n’échappera à personne, si une nouvelle loi a été adoptée en 2014, l’inefficacité de celle 2000
est alors fortement probable. De même, par analogie, si une loi fut adoptée 2000, cela fut
certainement pour tenter de corriger les erreurs de 1985. Cette évolution semble être le témoin
40
www.rts.ch/info/dossiers/2015/elections-federales/6874415-non-l-absenteisme-des-parlementaires-aberne-n-est-pas-en-hausse.html
28
de lacunes respectives aux différents textes, le législateur français n’ayant jamais franchi le cap
de l’interdiction pure et simple, ou du moins presque totale, contrairement au système
américain. En effet, bien que les législations ne soient pas formulées dans des termes
parfaitement identiques, la quasi-totalité des Etats fédérés américains ont fait le choix de limiter
fortement la possibilité de cumuler deux mandats, qu’ils soient législatifs ou exécutifs. Dès lors,
l’étude du fonctionnement américain et de ses origines (section 1) sera particulièrement
intéressante pour mettre en évidence les défauts du système français d’incompatibilités, actuels
et futurs (section 2).
Section 1 : Le choix américain : une stricte limitation
Les Etats-Unis d’Amérique présente la particularité de limiter fortement la pratique du cumul
des mandats. En effet, cela tient originellement à l’application stricte de la théorie de la
séparation des pouvoirs. Cependant, ce système est complexe car il est régi au niveau fédéral
par des limitations résultant de longs débats constitutionnels (paragraphe 1), au niveau fédéré
car chaque Etat est compétent pour limiter une telle pratique (paragraphe 2) et au niveau
judiciaire puisque même les juridictions interviennent pour limiter une telle pratique
(paragraphe 3) .
Paragraphe 1 : Les origines de la sévérité à l’égard du cumul des mandats
L’encadrement du cumul des mandats aux Etats-Unis s’entend dans une triple dimension. En
effet, on peut par simplification considérer qu’il y a trois groupements de mesures empêchant
fortement le cumul. Le premier se retrouve dans la Constitution des Etats-Unis d’Amérique, le
second dans la loi des Etats fédérés (les « statutes ») et le troisième à travers la pratique
juridique, et plus particulièrement dans la common law et ses « precedents ».
La Constitution des Etats-Unis d’Amérique fut naturellement la première à limiter le cumul des
mandats. Il faut cependant préciser, avant d’étudier la version actuelle de la Constitution des
Etats-Unis, qu’elle est le fruit d’un long processus de pourparlers entre les petits et grands Etats,
en termes de population, de la fin du XVIIIème siècle. En effet, différents plans furent proposés
par les comités participant au processus constitutionnel dont le plan de Virginie, proposé par
Edmund Randolph le 29 mai 1787 et rédigé au préalable par les délégués de l’Etat de Virginie,
29
dont principalement James Madison. Ce plan, qui fut finalement rejeté par les Etats les moins
peuplés car il proposait de mettre en place un système de représentation favorable aux Etats les
plus peuplés (dont la Virginie), proposait déjà la limitation claire du cumul d’un mandat
législatif et d’un autre mandat à l’échelle du pays entier. En effet, le plan de Virginie proposait
alors deux mesures très poussées, l’une concernant le cumul des mandats dans sa dimension
temporelle et l’autre dans sa dimension spatiale. Pour la dimension temporelle, la Plan de
Virginie proposait de mettre en place le principe de la « rotation in office », qui consiste en la
limitation du cumul dans mandats dans le temps. L’article 4 proposait alors « […] the numbers
of the first branch […] to be incapable of re-election for the space of [blank] after the expiration
of their term of service »41. Autrement dit, les membres de la première branche de l’assemblée
législative proposée par le Plan de Virginie, branche représentative du peuple, ne pouvaient être
réélus à la fin de leur premier mandat et étaient donc limités à un seul mandat. Cette mesure ne
semblait pas concerner les membres de la deuxième branche de la « National Legislature ».
S’agissant du cumul des mandats dans l’espace, le plan proposait de strictes limitations à
l’encontre de l’ensemble des membres de la « National Legislature ». En effet, l’article 4
énonçait pour les membres de la première branche que « to be ineligible to any office
established by a particular state, or under the authority of the U.S. (except those particularly
belonging to the functions of the first branch) during the term of service and for the space of
[one] after its expiration »42. Dès lors, le cumul des mandats dans l’espace était totalement
interdit. En effet, il était impossible pour un « parlementaire » de cumuler un autre mandat,
qu’il soit législatif, exécutif ou judiciaire et qu’il soit d’origine fédérale, d’origine d’un Etat
fédéré ou même inférieure. Plus encore, le « parlementaire » en question devait attendre un
certain temps avant de pouvoir détenir un autre mandat (donc différent du législatif). La durée
proposée fut alors celle d’un an à la suite d’amendements et de modifications au Plan de
Virginie par. Cette impossibilité de cumul existait aussi pour les membres de la seconde branche
de la « National Legislature »43.
Si finalement le plan de Virginie ne fut pas adopté par la Convention, qui était en charge du
processus constitutionnel, celui-ci eut un impact prépondérant sur l’élaboration de la
Constitution des États-Unis d’Amérique qui vue le jour quelques temps après. En effet, les
propositions de James Madison, qui furent présentées par Edmund Randolph, dans lesquelles
on retrouve l’influence de Montesquieu, ont clairement servi de base pour la suite des débats
41
Article 4 du Plan de Virginie déposé devant la Convention le 29 mai 1787
Ibid.
43
Article 5 du Plan de Virginie déposé devant la Convention le 29 mai 1987
42
30
constitutionnels et politiques car s’y trouvaient de grands principes constitutionnels, propices à
la stabilité du pays, tel que la séparation des pouvoirs ou le système de « check and balances ».
S’agissant particulièrement de la séparation des pouvoirs, elle est au cœur même de
l’interdiction du cumul des mandats, que ce soit dans le Plan de Virginie ou dans la Constitution
actuelle. En effet, le principe de la stricte séparation des pouvoirs, qui ne l’est pas réellement
en pratique en raison des mécanismes de « check and balances », est à l’origine des limitations
passées et actuelles de cumul des mandats.
L’influence des propositions de James Madison se retrouve encore aujourd’hui dans la
Constitution des Etats-Unis d’Amérique. En effet, l’un des amendements les plus célèbres et
dont le législateur français s’est inspiré dans la réforme constitutionnelle de 2008 (nous y
reviendrons), concerne la limitation à deux mandats maximum pour le président des Etats-Unis.
Le XXIIème amendement de la Constitution des Etats-Unis énonce, dans sa version traduite, que
« nul ne pourra être élu à la présidence plus de deux fois, et quiconque aura rempli la fonction
de président, ou agi en tant que président, pendant plus de deux ans d'un mandat pour lequel
quelque autre personne était nommée président, ne pourra être élu à la fonction de président
plus d'une fois »44, or le Plan de Virginie proposait déjà une même limitation45. Cependant, si
ce cas de limitation est assez particulier puisqu’il concerne le Président des Etats-Unis, la
Constitution américaine n’oublie pas totalement le cas des élus du Congrès américain. En effet,
l’article 1er, section 6, clause 2 dispose que « no Senator or Representative shall, during the
time for which he was elected, be appointed to any civil office under the authority of the United
States, which shall have been created, or the emoluments whereof shall have been increased
during such time: and no person holding any office under the United States, shall be a member
of either House during his continuance in office. ». Dès lors, si cet article n’explicite pas
directement l’interdiction pour un sénateur ou un représentant de cumuler, le professeur Julien
Boudon explique que par voie de conséquence, il a été compris que « nul ne pouvait être à la
fois sénateur et représentant »46. S’agissant plus particulièrement du cumul d’un mandat
législatif et d’un mandat de gouverneur ou d’un mandat de législateur d’un Etat fédéré, la
Constitution des Etats-Unis d’Amérique n’a pas retenu ce que proposait le plan de Virginie sur
les incompatibilités des membres de la « National Legislature ». En effet, on ne trouve aucune
44
XXIIème amendement de la Constitution des Etats-Unis d’Amérique adopté le 21 mars 1947.
Article 7 du Plan de Virginie déposé devant la Convention le 29 mai 1787.
46
Julien Boudon, « Sur le cumul des mandats : Quelle originalité française ? », Revue du Droit Public, 1er
novembre 2010, n°6, p. 1691.
45
31
trace explicite d’une interdiction de cumul des mandats, notamment par des systèmes
d’incompatibilités, dans la Constitution des Etats-Unis. Néanmoins, si on n’y trouve aucun
terme explicite, un article de la Constitution a été utilisé à de nombreuses reprises de manière
détournée afin de prévenir les situations de cumul. En effet, l’article 1 section 1, clause 5 de la
Constitution des Etats-Unis d’Amérique énonce que « Each House shall be the judge of the
elections, returns and qualifications of its own members, and a majority of each shall constitute
a quorum to do business ». Autrement dit, « chaque chambre est le juge de l’éligibilité et de
l’élection de ses membres »47 selon le professeur Julien Boudon. Sur le fondement de cet article,
la Chambre des Représentants ou le Sénat Américain n’a jamais accepté qu’un membre de l’une
de ces chambres conserve son mandat de gouverneur ou de membre d’une législature d’un Etat
fédéré en parallèle de son mandat législatif fédéral. Par exemple, le représentant George L.
Liley fut démis de son mandat législatif au moment où il était devenu gouverneur en 1909.
S’appuyant sur la common law, le comité judiciaire de la Chambre des Représentants énonçait
en 1909 que « It is a universally recognized principle of the common law that the same person
should not undertake to perform inconsistent and incompatible duties, and that when a person
while occupying one position accepts another incompatible with the first he, ipso facto,
absolutely vacates the first office and his title thereto is terminated without any further act or
proceeding. ». En d’autres termes, une même personne ne peut détenir en même temps deux
mandats qui sont incompatibles et, dès lors, l’élu devient vacataire de son premier mandat au
moment où il obtient le second, sans aucun autre acte de procédure. Si elle ne proscrit pas
directement le cumul des mandats, la Constitution des Etats-Unis l’empêche par l’interprétation
de ses articles, d’une part à l’encontre des membres d’une chambre du Congrès qui souhaiterait
cumuler leur mandat avec celui de l’autre chambre, et d’autre part entre un mandat législatif
fédéral et un mandat de gouverneur ou de membre d’une législature d’un Etat fédéré.
Cependant, ces cas d’incompatibilité par voie d’interprétation ne sont pas complets. En effet,
le principe reste que chaque Chambre est juge de ses incompatibilités et de ses élections. Dès
lors, il n’est pas exclu qu’une des chambres acceptent finalement un tel cumul, par exemple,
représentant et gouverneur. De même, le cas d’un cumul entre un mandat législatif fédéral et
un mandat d’exécutif local, autre que gouverneur, n’est pas envisagé. Si ces cas sont en théorie
envisageables, ils sont quasiment impossibles en pratique. En effet, la particularité du modèle
américain dans la lutte contre le cumul des mandats est que les Etats fédérés jouent un immense
rôle dans cette lutte. Le cumul en devient donc beaucoup plus compliqué.
47
Ibid.
32
Paragraphe 2 : L’importance majeure du droit des Etats fédérés dans la stricte limitation
Si la Constitution des Etats-Unis présente un intérêt dans la limitation du cumul des mandats,
elle n’en reste pas moins lacunaire. L’étude du droit des Etats fédérés est alors nécessaire pour
comprendre à quel point le cumul des mandats aux Etats-Unis est extrêmement réduit. Tout
comme les constituants au niveau fédéral, les Etats fédérés ont eu pour souci le respect de la
séparation des pouvoirs. En effet, un élément culturel à prendre en compte ici est que la
séparation des pouvoirs est un principe fondamental et respecté de manière assez stricte. Dès
lors, de nombreuses règles d’incompatibilité sont présentes au sein des Etats fédérés afin de
respecter le principe de séparation des pouvoirs. A ce propos, Paul E. Peterson, professeur à
l’université de Harvard, exprimait que « best way to preserve liberty was to divide power. If
power is concentrated in any one place, it can be used to crush individual liberty »48. Les Etats
fédérés peuvent utiliser deux mécanismes juridiques pour limiter le cumul des mandats, à savoir
la Constitution de l’Etat fédéré ou les lois de l’Etat fédéré, mais à travers cette étude, il ne sera
pas fait de différence hiérarchique entre les deux car dès lors que l’interdiction ou la limitation
du cumul existe dans un texte, elle s’appliquera.
D’après la « National Conference of State Legislatures », la totalité des Etats fédérés possèdent
des dispositions constitutionnelles ou législatives limitant le cumul des mandats49. Cependant,
la sévérité à l’égard du cumul des mandats varie de la permissivité à la prohibition entre les
Etats. S’il est difficile de vérifier toutes les interdictions présentes au niveau constitutionnel et
législatif de chaque Etat, tant les formulations et les interprétations qui en découlent varient,
quarante-sept Etats sur cinquante en 1994 interdisaient à un membre de la législature de l’Etat
fédéré d’exercer parallèlement un second mandat à l’échelle fédérale50. La même règle qui
s’appliquait au Gouverneur George L. Liley s’applique aussi ici : si l’élu au sein de la législature
de l’Etat fédéré obtient un second mandat à l’échelle fédérale, il est réputé démissionnaire du
premier mandat. Ainsi, les formulations se veulent parfois plus pragmatiques, à l’image de la
Californie. En effet, la section 1099 (a) du « California Government Code » dispose que « a
48
Paul E. Peterson, « The price of federalism », 1995
http://www.ncsl.org/research/ethics/restrictions-on-holding-concurrent-office.aspx
50
S. G. Calabresi et J. L. Larsen, « One Person, One Office: Separation of Powers or Separation of Personnel? »,
1994, 79 Cornell Law Review, p. 1150-1153
49
33
public officer… shall not simultaneously hold two public offices that are incompatible. Offices
are incompatible when any of the following circumstances are present, unless simultaneous
holding of the particular offices is compelled or expressly authorized by law: (1) Either of the
offices may audit, overrule, remove members of, dismiss employees of, or exercise supervisory
powers over the other office or body. (2) Based on the powers and jurisdiction of the offices,
there is a possibility of a significant clash of duties or loyalties between the offices. (3) Public
policy considerations make it improper for one person to hold both offices ». Dès lors, en
Californie, l’interdiction n’apparait pas explicitement, bien qu’il apparaisse comme évident que
le cumul entre un mandat législatif à l’échelle de l’Etat fédéré et un mandat fédéral soit
impossible en raison de l’application de la common law, l’alinéa (f) y faisant référence 51. Ce
code californien ne procède donc pas par une interdiction de cumul explicite entre les deux
mandats précédemment cités mais juge de l’impossibilité de cumuler par une analyse de
l’incompatibilité effective entre les deux mandats. La possible incompatibilité sera alors
décidée par le juge de l’Etat fédéré. D’autres constitutions sont plus directes, à l’image de celle
du Colorado qui dispose que « no senator or representative shall, while serving as such, be
appointed to any civil office under this state »52. De même, certaines constitutions limitent
l’interdiction du cumul aux législateurs alors que d’autres ne font pas de distinctions entre un
mandat législatif et un mandat exécutif de l’Etat fédéré. En effet, l’article 17, paragraphe 280
de la Constitution de l’Alabama dispose que « no person holding an office of profit under the
United States [...] shall, during his continuance in such office, hold any office of profit under
this state ». En Alabama, on se trouve alors dans un cas d’interdiction stricte car une personne
ayant un mandat au niveau fédéral, qu’il soit législatif, exécutif ou judiciaire, ne pourra
absolument pas avoir d’autre mandat, en même temps, au niveau de l’Etat d’Alabama.
On constate donc que le cumul entre un mandat législatif fédéral et un mandat de l’ordre de
l’Etat fédéré est fortement limité par les règles constitutionnelles ou législatives. Certains Etats
vont encore plus loin, comme nous l’avons vu. A ce propos, il faut savoir que vingt-six Etats
fédéraux interdisent, en plus de l’interdiction précédemment évoquée, le cumul entre un mandat
de législateur de l’Etat fédéré et un autre mandat de cet Etat53. Dès lors, le cumul d’un mandat
de législateur d’un Etat fédéré et d’un mandat de conseiller de comté est impossible. Sur ce
point, les législations varient car, par exemple, l’Etat de Washington autorise un tel cumul54.
51
California Government Code, § 1099 (f) : « This section codifies the common law rule prohibiting an
individual from holding incompatible public offices »
52
Colorado Constitution, article 5, § 8
53
http://www.thenewstribune.com/news/politics-government/article34199421.html
54
Ibid.
34
Cependant, même dans les Etats où un tel cumul n’est pas proscrit, la pratique des élus est, dans
la majorité des cas, de ne pas détenir d’autres mandats. En effet, s’agissant de l’Etat de
Washington, très peu législateurs « étatiques » détiennent un autre mandat de cet Etat55. Cette
attitude provient évidemment d’un état d’esprit différent de celui qui existe actuellement en
France. Les mœurs et les caractéristiques culturelles font que l’aspect médiatique, à travers
principalement la notion d’honneur, est bien plus important qu’en France. L’image que l’élu
renvoie de son travail et de ses choix est primordiale. De plus, comme il l’a été expliqué
auparavant, le principe de séparation des pouvoirs participe à cette attitude spontanée. En effet,
il y a un attachement fort à l’idée de se consacrer à 100% à son mandat et pas à une autre
activité, en particulier un autre mandat.
Cependant, un autre aspect entre en ligne de compte lorsqu’il s’agit de déterminer si un cumul
est possible. En effet, l’utilisation de l’argent public, provenant de l’impôt sur les citoyens, est
très encadrée. Dès lors, s’agissant du cumul des mandats, celui-ci est d’autant plus toléré que
le second mandat est assuré à titre gratuit. En effet, il est refusé de donner un caractère
professionnel à la « politique » car la détention d’un mandat est censée être un engagement
citoyen. Ainsi, une partie des Etats fédérés autorisent les élus à cumuler un deuxième mandat
de l’ordre de cet Etat, seulement si ce deuxième mandat est exercé à titre gratuit. C’est, par
exemple, le cas du Nebraska, qui dispose dans sa Constitution que « no person holding […]
lucrative office under the authority of this state, shall be eligible to or have a seat in the
Legislature »56. Une personne ayant un mandat rémunéré sous l’autorité de l’Etat du Nebraska
ne peut donc pas détenir parallèlement un mandat de la législature de cet Etat sauf, par un
raisonnement à contrario, si ce premier mandat est exercé à titre gratuit (ou bénévole). On
retrouve alors des mesures similaires dans l’Etat du Nevada, de l’Oregon, du Dakota du Sud ou
encore de l’Iowa57.
Ainsi, les Etats fédérés limitent fortement le cumul des mandats. Si celui-ci est un peu plus
complexifié qu’en France du fait des différents échelons (municipalité, comté, Etat fédéré, Etat
fédéral) qui impliquent plusieurs types de législateurs et d’exécutifs, il n’en reste pas moins
qu’il est fortement diminué dans l’ensemble des Etats-Unis. Les constitutions « étatiques » et
législations prévoient de nombreuses incompatibilités de mandats, proscrivant par voie de
55
Ibid.
Nebraska Constitution, Article III, § 9
57
Nevada Constitution, Article IV, § 9 ; Oregon Constitution, Article II, § 10 ; South Dakota Constitution, Article
III, § 3 ; Iowa Constitution, Article III, § 22
56
35
conséquence le cumul de ceux-ci. Cependant, toutes les situations de cumul ne sont pas prévues.
De même, certains Etats n’ont pas de telles règles écrites, estimant qu’un cumul entre deux
mandats apparaîtra comme aberrant au regard du principe de la séparation des pouvoirs ou de
l’idée de se consacrer pleinement à son mandat. Ce sont alors aux juges des différents Etats que
revient la tâche d’autoriser ou d’interdire tel ou tel cumul, en application de la common law et
de ses « precedents ».
Paragraphe 3 : L’encadrement des imprévus par la common law
L’un des principaux intérêts de l’étude du cas américain dans la lutte contre le cumul des
mandats concerne le rôle du juge dans la mise en place des interdictions. Comme il l’a été
énoncé auparavant, le juge joue un rôle important dans la prohibition ou dans l’autorisation du
cumul. En effet, déjà en 1909 pour le cas du gouverneur George L. Liley, la Chambre des
Représentants s’était tournée vers la common law pour conclure de l’incompatibilité entre le
mandat de représentant et celui de gouverneur. Plus généralement, les cours fédérales
américaines utilisent la « compatibility doctrine of common law », qui est une doctrine qui s’est
consolidée sur plusieurs siècles et selon laquelle deux mandats sont incompatibles si l’un est
subordonné à l’autre ou s’il y a une incohérence inhérente aux obligations des deux mandats.
En effet, en 1960, le « Chief Justice » du New Jersey, Joseph Weintraub, définissait
l’incompatibilité entre deux mandats comme « a conflict or inconsistency in the functions of an
office. It is found where in the established governmental scheme one office is subordinate to
another, or subject to its supervision or control, or the duties clash, inviting the incumbent to
prefer one obligation to another. »58. L’incompatibilité résidait d’abord dans l’existence d’un
lien de subordination entre les deux mandats. La définition de l’incompatibilité fut ensuite
précisée quelques mois après, le juge énonçant que « the common law against dual office
holding is not limited to cases in which one office is subordinate to the other, but embraces all
situations in which duties of office clash in their demands with the result that incumbent must
choose between them […] if the duties are such that placed in one person they might disserve
the public interests, or if the respective offices might conflict on rare occasions, it is sufficient
to declare them legally incompatible »59. Dès lors, elle englobe le cas de la subordination mais
aussi celui d’un conflit d’intérêts (le « cumulard » devant faire un choix, privilégiant l’un ou
58
59
Reilly v. Ozzard, 33 NJ 529, 1960.
Jones v. MacDonald, 33 NJ 132, 1960.
36
l’autre de ses mandats). Si cette définition est assez ancienne désormais, elle n’a pas évoluée
aujourd’hui. Le raisonnement du juge s’opère alors en deux temps : Premièrement, les
obligations des deux mandats s’entrecoupent-elles ? Deuxièmement, dans l’affirmative, ces
obligations sont-elles incompatibles ? Par ce procédé, les juges accepteront ou refuseront le
cumul de deux mandats. Le recours à la doctrine de l’incompatibilité n’aura cependant lieu
uniquement que s’il n’existe aucun texte fédéral (plus généralement la Constitution des EtatsUnis), « étatique » voire même infra-étatique prévoyant l’interdiction ou l’autorisation du
cumul. Le procédé est donc extrêmement poussé. Dans son étude très détaillée sur le cumul des
mandats, le professeur Julien Boudon présentait l’exemple du cas Felkner v. Chariho School
Committee du 7 avril 2009, dans lequel le cumul de deux mandats public à l’intérieur de l’Etat
du Rhode Island n’était prévu par aucun texte. C’est alors la Cour Suprême de cet Etat qui est
venu interdire un tel cumul en appliquant la doctrine de l’ « incompatibility » de la common
law, et en énonçant que « although in some jurisdictions the incompatibility analysis is guided
not by the common-law doctrine of incompatibility, but instead by a statute prohibiting the
holding of two offices by the same person, we have in Rhode Island no such statute, and
therefore look to the well-settled tenets of the doctrine of incompatibility. »60. Ainsi, la Cour
Suprême précise qu’il n’existe pas de loi (statute) interdisant le cumul de deux mandats par une
même personne dans l’Etat du Rhode Island et que, par conséquent, elle s’en remettait aux
principes biens établis de la doctrine de l’incompatibilité de la common law. Elle a donc
appliqué le « test » préconisé par celle-ci pour déterminer si deux mandats sont incompatibles,
à savoir s’il y a un lien de subordination entre les deux mandats ou si le cumul provoque un
conflit d’intérêts.
Il faut bien remarquer que l’application de la common law par les juges relève bien du droit. En
effet, le droit n’a pas pour unique source des textes écrits mais se compose aussi de règles
juridiques coutumières ou de précédents juridiques, entre autre. Dès lors, et contrairement à la
Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui énonce que « tout ce qui n'est
pas défendu par la Loi ne peut être empêché »61, même dans un cas imprévu par la loi, l’élu en
question peut se retrouver sanctionné en raison de l’incompatibilité entre les mandats qu’il
détient par l’application de la doctrine de l’incompatibilité. En effet, la common law constitue
du droit, mais techniquement elle ne relève pas de la « loi ». Il faut ensuite préciser que les
ordres juridiques de chaque Etat des Etats-Unis peuvent être considérés comme plus ou moins
60
61
William Felkner v. Chariho Regional School Committee, no 2009-23-M.P
Article 5 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789
37
indépendants sur cette question. En effet, la doctrine de l’incompatibilité pourra varier dans son
application bien que, comme le note le professeur Julien Boudon, « des convergences sont
notables dans le sens d'une grande sévérité »62. De plus, les jugements de cours ne sont pas les
seuls à être impliqués dans la lutte contre le cumul des mandats. En effet, les « Attorneys
Generals » (les procureurs généraux) des différents Etats américains publient régulièrement, à
l’occasion d’une question précise, leur opinion personnelle sur la manière par laquelle il faudrait
régler le cas. Ainsi, l’ « Attorney General » de l’Etat de l’Indiana publia en 2004, un guide
intitulé « Dual office analysis : Can the legislature carve out exceptions ? » dans lequel il
expliquait le contexte historique et juridique des systèmes d’incompatibilités au niveau fédéral
et dans l’Etat de l’Indiana, ainsi que la façon dont il faudrait traiter des cas d’incompatibilités
supposés dans cet Etat. D’autres « Attorneys Generals » l’ont fait et il en ressort qu’une grande
sévérité joue à l’encontre d’une situation de cumul dans laquelle la simple suspicion de conflit
d’intérêt est estimée.
Comme il l’a été expliqué précédemment, le résultat de l’application de la doctrine de
l’incompatibilité de la common law peut varier d’un Etat à l’autre, d’un juge à l’autre, même si
en général, les interprétations convergent. Par exemple, l’ « Attorney General » du Texas, dans
son guide sur le cumul des mandats a estimé qu’il n’était pas possible de cumuler deux mandats
publics à l’échelle de l’Etat du Texas, y compris un mandat municipal ou relevant du comté63.
En revanche, d’autres juges l’autorisent, et notamment la Cour Suprême de l’Etat d’Hawaï qui
a estimé que « the term "office of the [State] of Hawaii" does not include offices purely local
or municipal, but includes only such offices as were created for the purpose of carrying on the
business of the state. »64. Ainsi, il est possible de cumuler les deux mandats.
L’étude du fonctionnement du système américain de lutte contre le cumul des mandats montre
ainsi à quel point il est particulièrement poussé. En effet, plusieurs « forces » juridiques entrent
en action pour limiter, voire interdire, le cumul des mandats : la Constitution fédérale, les
constitutions des Etats fédérés, les législations de ces Etats, l’application de la common law par
les juges, ainsi que les opinions délivrées par les « Attorneys General ». Le système est donc
particulièrement fourni et présente une possibilité de cumul problématique (ici est visé un
cumul similaire à celui qui serait le plus problématique en France, à savoir entre un mandat
62
Julien Boudon, « Sur le cumul des mandats : Quelle originalité française ? », Revue du Droit Public, 1er
novembre 2010, n°6, p. 1691
63
http://www.ncsl.org/research/ethics/restrictions-on-holding-concurrent-office.aspx
64
Hollinger v. Kumalae, 25 Haw. 669 (Haw 1920)
38
parlementaire et celui d’un exécutif local « puissant ») fortement réduite. Cependant, le
reproche qui pourrait lui être adressé est celui de sa complexité. Evidemment, cela relève de
l’organisation territoriale consécutive à la forme fédérale des Etats-Unis d’Amérique, ainsi que
de la réception de la common law anglaise consécutive à la colonisation du territoire américain.
Néanmoins, si sa complexité est reprochable, il n’en reste pas moins que le modèle américain
de lutte contre le cumul des mandats, cherchant à respecter le principe de séparation des
pouvoirs et à prévenir des conflits d’intérêts, peut véritablement servir de source d’inspiration
au législateur français tant les lois passées et présentes encadrant le cumul des mandats en
France sont lacunaires et néfastes pour notre démocratie.
Section 2 : L’évolution du modèle français dans la lutte
Le législateur français, conscient de la problématique grandissante causé par le cumul des
mandats a, à plusieurs reprises, cherché à encadrer cette pratique. Différentes lois furent prises
tout au long de la Vème République, ce qui témoigne d’une évolution lacunaire (paragraphe 1).
Dernièrement, suite à une promesses électorale de François Hollande, alors candidat à l’élection
présidentielle, le législateur a voté une nouvelle loi relativement forte contre le cumul des
mandats et qui sonne peut-être la fin d’une pratique décriée (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Une évolution lacunaire sans grands résultats
Si la pratique du cumul des mandats fut dès la création des Etats-Unis limitée, ce ne fut pas le
cas en France. De même, comme nous l’avons vu, les Etats fédérés ont, petit à petit, renforcé
leurs législations afin de limiter ou d’interdire le cumul, sachant que, dans le même temps, les
juges « étatiques » ont appliqué la doctrine de l’incompatibilité pour renforcer cette limitation
ou prohibition. Un tel constat en France aurait été le bienvenu et, dès lors, l’étude des
mécanismes français de lutte contre le cumul des mandats n’aurait pas eu de grand intérêt
puisque, par voie de conséquence, il serait fortement réduit et ne serait alors pas autant
problématique qu’aujourd’hui. Tel n’est malheureusement pas le cas. En effet, quasiment
aucune incompatibilité n’a été prévue dans la Constitution française de 1958 lors de son
élaboration. Certes, celle-ci prévoit des cas d’incompatibilités mais ils ne concernent pas le
cumul d’un mandat national et d’un mandat local. Pourtant, comme nous l’avons vu, la pratique
39
du cumul des mandats existait déjà de manière assez conséquente sous la IVème République et
même avant, bien que celle-ci n’était pas nécessairement considérée comme problématique.
Dès lors, la Constitution dans sa rédaction de 1958 n’a prévu qu’un cas d’incompatibilité à
l’article 23. En effet, celui-ci énonce en son alinéa 1er que « les fonctions de membre du
Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute
fonction de représentation à caractère national et de tout emploi public ou de tout activité
professionnelle. ». Ce cas d’incompatibilité entre les fonctions de membre du Gouvernement et
un mandat parlementaire peut se constater à travers l’article 1, section 6, clause 2 de la
Constitution américaine. En effet, comme il l’a été vu, cet article énonce que « aucune personne
occupant une charge relevant de l’autorité des Etats-Unis ne pourra devenir membre de l’une
des deux chambres tant qu’elle exercera cette fonction » et, dès lors, prohibe le cumul de
plusieurs charges fédérales, dont les mandats de législateurs et les fonctions gouvernementales
(secrétaire d’Etat par exemple), en respect du principe de la séparation des pouvoirs. Ensuite,
et cela est toujours similaire au système américain, bien que l’interdiction là-bas fut déduite par
voie d’interprétation d’un article de la Constitution des Etats-Unis, le cumul de mandats
parlementaires dans l’espace, autrement dit cumuler un mandat de député et parallèlement un
mandat de sénateur est impossible. En effet, l’article LO 137 du Code électoral dispose
sobrement que « le cumul des mandats de député et de sénateur est interdit. ». Son alinéa 2
précise d’ailleurs qu’il n’est pas impossible en soi de se présenter à une élection législative alors
que l’on est déjà sénateur, et inversement, le principe étant simplement que « tout député élu
sénateur ou tout sénateur élu député cesse, de ce fait même, d’appartenir à la première
assemblée dont il était membre ». Cet article, bien qu’il ne soit pas directement intégré dans la
Constitution et qu’il n’est pas apparu lors de son élaboration, a été adopté rapidement après, en
1964. Cette situation est compréhensible puisqu’il a fallu un certain temps d’adaptation et un
certain temps pour l’adoption des lois organiques prévues par la Constitution de 1958. En effet,
l’article 25 de la Constitution française dispose qu’ « une loi organique fixe la durée des
pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions
d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ». Ainsi, cette loi organique fut
adoptée en 1964.
Comme nous l’avons vu, pour des raisons constitutionnelles et politiques, la pratique du cumul
des mandats s’est intensifiée sous la Vème République. En effet, un an avant l’adoption de la
première loi visant à limiter le cumul des mandats, celui-ci atteignait un taux de 80% chez les
40
députés et de 90% chez les sénateurs65. Il est alors apparu comme nécessaire de limiter les
situations de cumuls afin de ne pas permettre une trop grande concentration des pouvoirs, au
regard de la politique de décentralisation menée en parallèle. De plus, déjà à l’époque une
certaine volonté de moralisation et de rationalisation de la vie politique se faisait sentir. En
effet, un sondage contemporain à l’adoption de cette loi organique exposait que 73% des
français interrogés étaient hostiles au cumul des mandats66. C’est ainsi que le 30 décembre
1985, la loi organique n° 85-1405 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et
des fonctions électives par les parlementaires fut adoptée. Ce fut une véritable avancée, du
moins sur le moment, puisqu’aucune loi auparavant n’avait visé à limiter la pratique du cumul
des mandats. Cette loi mit en place un certain nombre d’incompatibilités visant en particulier
la forme de cumul la plus répandue et problématique : le cumul d’un mandat législatif national
(parlementaire) et d’un mandat exécutif local. Ainsi, cette loi organique, codifiée à l’article LO
141 du Code électoral, énonce que « le mandat de député est incompatible avec l’exercice de
plus d’un des mandats électoraux ou fonctions électives énumérés ci-après : Représentant au
Parlement européen, conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, maire d’un
commune de 20 000 habitants ou plus autre que Paris, adjoint au maire d’une commune de
100 000 habitants ou plus autre que Paris ». Ce texte s’applique aussi aux sénateurs, l’article
LO 297 du Code électoral énonçant que « les dispositions du chapitre IV du titre II du livre 1er
du présent code sont applicables aux sénateurs ». Ce texte apparaissait comme novateur et, pris
tel quel, donnait une réelle impression de volonté de rationalisation de la démocratie
représentative par la limitation du cumul des mandats. Cependant, il faut préciser que les débats
parlementaires, en particulier au Sénat, ont conduit à limiter en partie la portée du texte original.
En effet, comme l’indique Albert Malibeau, « le projet de loi du gouvernement a été assoupli
et sa portée restreinte par des amendements du Sénat : les communautés urbaines ont été
exclues des mandats concernés, et le seuil démographique pour les mairies a été relevé de 9000
à 20 000 habitants – peut-être parce que de nombreux sénateurs sont maires de petites
communes »67. Il faut aussi préciser une nouvelle fois qu’il s’agit d’une loi prévoyant des
incompatibilités et non des inéligibilités. Dès lors, rien n’empêche un député ou un sénateur de
se présenter aux élections de mandats dont le cumul est interdit, et de choisir ensuite de
conserver son nouveau mandat et de démissionner du parlementaire. Cette loi, qui semblait être
une avancée majeure, ne l’a finalement été que « sur le papier » puisque la réalité fut tout autre.
65
Chiffres issus du rapport de M. Jean-Pierre Worms sur le projet de loi organique du 30 décembre 1985
Albert Mabileau, « Regards sur l’actualité », La documentation française, mars 1991
67
Ibid.
66
41
En effet, ses effets furent véritablement limités. A la lecture des termes de la loi, il est tout
simplement possible (le présent est ici utilisé car la possibilité existe toujours aujourd’hui en
2016) de cumuler un mandat parlementaire avec un des mandats locaux énoncés par ce texte,
puisqu’il est prohibé d’en exercer plus d’un. Il faut ainsi comprendre que le député ou le
sénateur ne peut détenir, en plus de son mandat parlementaire, simultanément un mandat de
maire d’une commune de 20 000 habitants ou plus et le mandat de conseiller régional, par
exemple. On constate qu’il était ainsi toujours possible de détenir 3 mandats simultanément,
par exemple, celui de député, maire d’une ville de moins de 20 000 habitants et conseiller
régional. Il faut aussi préciser qu’il était, et est toujours d’ailleurs, possible de cumuler un
mandat parlementaire avec celui de président ou élu au sein d’une communauté urbaine,
aujourd’hui appelé Etablissement Public de Coordination Intercommunale, autrement dit les
communautés d’agglomérations et métropoles. Finalement, sur les 8677 mandats concernés par
cette réforme, seuls 298 ont été « remis dans le circuit » comme l’explique le professeur Albert
Malibeau dans son étude sur les effets de la réforme. Cela ne représente ainsi que 3,4% de la
totalité des mandats concernés. Le taux de cumul n’a alors presque pas évolué, augmentant
même légèrement, en témoigne le graphique réalisé par l’institut CEPREMAP en 201268. A ce
propos, certains professeurs et spécialistes de la question ont même considéré que la loi
organique de décembre 1985 a renforcé la pratique du cumul des mandats, notamment le
professeur Pierre Sadran pour qui cette loi avait « revivifié [le cumul] en lui restituant une
fonctionnalité qu’il était en passe de perdre du fait de sa propre hypertrophie (...). La
législation ne fut nullement un remède mais un moyen de lui redonner son tonus en le
débarrassant de l’excès pondéral qui finissait par l’emporter. »69. Si le propos peut apparaitre
un peu fort, il est clair que cette loi n’a pas permis de réduire le cumul des mandats car elle fut
trop permissive.
Deux nouvelles lois furent adoptées en 2000 afin de renforcer le dispositif limitant le cumul des
mandats, à savoir la loi organique du 5 avril 2000 n°2000-294 relative aux incompatibilités
entre mandats électoraux et la loi ordinaire du 5 avril 2000 n°2000-295 relative à la limitation
du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice. La
première (n°2000-294) a renforcé les incompatibilités entre les mandats parlementaires et
locaux et a créé une incompatibilité entre le mandat de député ou de sénateur avec le mandat
68
www.cepremap.fr/depot/opus/OPUS27.pdf, page29
Pierre Sadran, « La limitation du cumul des mandats. Hypothèses sur un lifting nécessaire », Pouvoirs locaux,
1989, n° 2, p. 80
69
42
de représentant au Parlement européen. La seconde (n°2000-295) a renforcé les
incompatibilités entre mandats locaux et entre fonctions exécutives locales, ainsi que les
incompatibilités entre le mandat de représentant au Parlement européen et les mandats locaux
ou les fonctions exécutives locales. Ces deux lois apportèrent certaines modifications et
nouveautés appréciables dans la lutte contre le cumul des mandats. Néanmoins, elles font
toujours preuve de prudence puisque certains cas de cumuls ne sont pas prohibés.
Tout d’abord, avant de voir les avancées de ces nouvelles lois, il convient de préciser que ces
deux lois ont régressé dans la lutte contre le cumul des mandats sur un point précis. En effet,
l’article LO 141, précédemment énoncé, a été modifié en supprimant la référence à « maire
d’un commune de 20 000 habitants ou plus autre que Paris, adjoint au maire d’une commune
de 100 000 habitants ou plus autre que Paris ». Il a ensuite fait référence au « conseiller
municipal d’une commune d’au moins 3500 habitants. »70, sachant qu’il sera une nouvelle fois
modifié, nous le verrons. Ainsi, cette modification laissa la porte ouverte au cumul entre un
mandat parlementaire et le mandat de maire ou d’adjoint au maire, bien que celui-ci était déjà
fortement présent sous la législation précédente étant donné que 98,8% des communes
françaises en 2014 comptaient moins de 20 000 habitants71. S’agissant des améliorations, la
plus notable concerne le cumul des mandats locaux. En effet, les fonctions de président de
conseil régional, président de conseil départemental (général) et de maire sont strictement
incompatibles entres elles. A titre d’exemple, l’article L 2122-4 du Code Général des
collectivités territoriales, dans sa version en vigueur en 2000, énonce que « les fonctions de
maire sont incompatibles avec l’exercice d’un des fonctions électives suivantes : président d’un
conseil régional, président d’un conseil général » et l’on retrouve d’autres articles appliquant
la même incompatibilité aux présidents de conseils régionaux et départementaux72.
Ces lois n’ont donc pas apporté de grandes modifications, si ce n’est au niveau du cumul des
mandats locaux. Il est regrettable que le cumul de mandat parlementaire et celui de maire n’ait
pas été interdit. De même, nous ne trouvons aucune trace de système d’incompatibilité entre un
mandat parlementaire et une fonction élective relative à un EPCI. En application de cette loi, il
est aussi toujours possible de cumuler trois mandats, à savoir, par exemple, celui de député,
celui de conseiller régional et celui de conseiller municipal d’une commune de moins de 3500
habitants. A propos de ce seuil de 3500 habitants, celui-ci fut abaissé à 1000 à la suite de
l’adoption de la loi organique n°2013-402 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers
70
Article LO 141 du Code électoral, version en vigueur du 6 avril 2000 au 1er mars 2014
Recensement de la population municipale en vigueur en 2014 par l’INSEE
72
Articles L. 3122-3 et L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales
71
43
municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux. Ces
modifications à la marge ont eu pour résultat de réduire légèrement le cumul des mandats. En
effet, en 1998, le pourcentage de député cumulant leur mandat avec celui de maire, président
de conseil régional ou président de conseil général était respectivement de 53,9 %, 2,4 % et
1,7 %. Aujourd’hui, il atteint respectivement 42,4 %, 1,9 % et 0,7 %.
La comparaison avec la situation américaine ne serait pas aisée. En effet, l’organisation d’un
Etat fédéral suppose des échelons politiques et administratifs différents de ceux d’un Etat
unitaire comme la France. Néanmoins, comme il l’a été vu, la majorité des Etats fédérés
prohibent le cumul d’un mandat législatif national et d’un exécutif local. La situation est donc
complétement opposée à la France, où un tel cumul est possible : mandat parlementaire et
maire, conseiller régional ou départemental (la dénomination de conseil général fut modifiée
en conseil départemental avec la réforme de 201373), président de l’un de ces conseil, président
ou membre d’un ECPI etc. Finalement, ces différentes lois donnent l’impression qu’elles n’ont
été prises que pour « l’image », simplement pour faire croire qu’il y a une réelle volonté
politique de lutte contre cette pratique. Cependant, au vu de son impact négatif et de la pression
populaire de plus en plus forte à l’encontre de celle-ci, une nouvelle loi fut adoptée en 2014
afin de lutter contre le cumul et qui semble, cette fois-ci, plus courageuses que ses ainées.
Paragraphe 2 : La réforme du 14 février 2014 : vers la fin du cumul et de ses effets ?
Le 14 février 2014, la loi organique n°2014-125 interdisant le cumul de fonctions exécutives
locales avec le mandat de député ou de sénateur fut définitivement adoptée par le Parlement.
Cette loi fait suite à une promesse du Président de la République française, François Hollande,
lors de la campagne de l’élection présidentielle de 2012. Elle constitue une véritable avancée
majeure puisque, comme nous le verrons, elle proscrit de nombreuses formes de cumul, dont
les plus problématiques, bien qu’elle en ait oublié certaines. En effet, le principe ne sera pas
celui du mandat unique. De plus, cette loi ne vise que le cumul d’un mandat parlementaire avec
celui de chef d’un exécutif local, elle oublie donc les formes de cumul permises par l’article LO
141 du Code Général des collectivités territoriales qui n’a pas été modifié sur ce point, entre
mandats locaux mais aussi d’autres formes moins présentes mais tout aussi décriées tel que le
cumul d’une charge ministérielle et celui d’un exécutif local.
73
Modification issue de la loi n°2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux
44
Avant d’exposer le contenu de cette loi qui s’appliquera à partir du 1er avril 2017, il convient
de préciser que l’article LO 141 du Code électoral reste toujours applicable. Autrement dit, le
parlementaire ne pourra toujours pas cumuler son mandat parlementaire avec plus d’un mandat
de conseiller régional, départemental, conseiller municipal d’un commune de plus de 1000
habitants etc. De plus, comme il l’a été expliqué précédemment, rien n’empêchera l’élu en
question de se présenter à une élection qui le placerait en situation de cumul. Cependant, dans
une telle situation, il ne pourra conserver que le dernier mandat obtenu et devra démissionner
du premier dans un délai de 30 jours74. La organique de 2014 a donc inséré un article LO 1411 dans le Code électoral qui énonce que « le mandat de député est incompatible avec : 1° Les
fonctions de maire, de maire d’arrondissement, de maire délégué et d’adjoint au maire ; 2° Les
fonctions de président et de vice-président d’un établissement public de coopération
intercommunale ; 3° Les fonctions de président et de vice-président de conseil départemental ;
Les fonctions de président et de vice-président de conseil régional ; […] ». L’article précise un
point assez important, à savoir que tant qu’il ne sera pas mis fin à une incompatibilité prévue
par ce texte, « l’élu concerné ne perçoit que l’indemnité attachée à son mandat parlementaire ».
Ce passage constitue alors une sanction pour le député récalcitrant. S’agissant justement de la
question des indemnités des élus, il convient de préciser que le cumul de celles-ci fut à plusieurs
reprises encadré. En effet, dès 1958, il était prévu que le parlementaire ne pouvait cumuler son
indemnité parlementaire avec l’indemnité de maire ou adjoint au maire seulement à hauteur de
la moitié de cette dernière75. Cette situation perdura jusqu’en 1992, date à laquelle la loi n°92175 du 25 février 1992 posa comme nouveau principe qu’un parlementaire ne peut « cumuler
les rémunérations et indemnités afférentes à ces mandats ou fonctions avec son indemnité
parlementaire de base que dans la limite d’une fois et demie le montant de cette dernière. »76.
Cette loi est toujours en vigueur aujourd’hui. A la date du 1 er juillet 2016, un député cumulant
d’autres mandats ne pourra donc percevoir en plus de son indemnité de base s’élevant à 5547,77
euros bruts, plus de 2773,89 euros. Cependant, cet « écrêtement » instauré par la loi de 1992 ne
prend uniquement en compte que l’indemnité de base. Sont donc exclues de la limitation les
autres indemnités telles que l’indemnité de résidence (166,43 euros) ou l’indemnité de fonction
(1428,55 euros) qui ne sont pas prises en compte dans cette limitation. Le système actuel
français est donc assez différent du système américain dans lequel le cumul des mandats est
74
Article LO 151 du Code Général des collectivités territoriales.
Article 4, Ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des
membres du Parlement.
76
Article 4 de l’ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des
membres du Parlement, version en vigueur au 27 février 1992.
75
45
d’autant plus accepté que le second mandat est exercé à titre gratuit. En France, un tel système
est inconnu et l’on préfère encadrer le cumul des indemnités.
Si l’on en revient à la loi organique du 24 février 2014, celle-ci vient fortement limiter le cumul
des mandats. Il n’est par conséquent plus possible de cumuler un mandat parlementaire et la
fonction de maire, adjoint au maire, président ou vice-président d’un EPCI (communauté
d’agglomération par exemple), président ou vice-président d’un conseil régional ou
départemental, et, en application de l’article LO 141 du CGCT, plus d’un mandat de conseiller
régional ou départemental ou conseiller municipal d’une commune de plus de 1000 habitants
(d’autres formes sont prévues mais ne seront pas étudiées tel que président de l’assemblée de
Corse, ou des collectivités d’outre-mer). Si le principe n’est toujours pas celui du mandat
unique, cet article, combiné avec l’article LO 141, s’en rapprochent. En effet, pour un
parlementaire, les seules possibilités restantes seront celles permises par l’article LO 141, à
savoir conseiller régional, conseiller départemental ou conseiller municipal d’une ville de plus
de 1000 habitants. Cependant, cette étude comparative ne s’intéresse pas au cumul d’un mandat
électoral et d’une activité professionnelle publique ou privée, les différentes lois jusqu’à
aujourd’hui pouvant donc être lacunaires, bien que celle de 2014 semble tendre à le limiter
fortement. En effet, l’article LO 147-1 du CGCT interdit le cumul d’un mandat parlementaire
avec la fonction de président ou vice-président d’un conseil d’administration d’un établissement
publique local par exemple. La concentration de pouvoir apparait donc plus limitée mais des
formes de concentration détournées seront toujours possibles. En effet, il sera toujours possible
de cumuler un mandat parlementaire et la fonction de conseiller régional ou départemental,
conseiller municipal d’une commune de plus de 1000 habitants ou celle de membre d’un EPCI.
De plus, il sera certainement probable que l’on assiste à des phénomènes de calculs politiques.
Par exemple, le phénomène de « locomotive électorale », qui consiste à placer un homme
politique médiatique et apprécié au sein d’une liste électorale pour lui donner de la visibilité et
renforcer son possible score durant l’élection, pourra toujours être constaté dans ce cas. De
même, il n’est pas improbable de voir des situations où un homme politique médiatique qui ne
sera « que » simple conseiller dans une communauté d’agglomération ou conseiller régional,
en raison de la détention parallèle d’un mandat parlementaire, soit finalement le véritable chef
de cet exécutif en pratique. S’agissant de l’effet de ces nouvelles limitations sur l’absentéisme
parlementaire, il est difficile de dire si la situation s’améliorera. En effet, comme il l’a été
expliqué, les règles de quorum au sein de l’Assemblée Nationale, notamment, sont relativement
permissives, malgré l’instauration de sanctions financières. Dès lors, même si un député n’aura
comme seule possibilité que de cumuler un des mandats énoncés à l’article LO 141 du Code
46
électoral, rien ne l’obligera à être plus présent dans l’Hémicycle. De même, si en pratique le
parlementaire est le réel chef de l’exécutif dont il n’est qu’un simple membre, l’absentéisme
résultant de la charge de travail ne diminuera pas. Sur ce point, la sénatrice de Seine et Marne,
Colette Mélot confiait, par son expérience personnelle, être totalement opposée à la survivance
du cumul d’un mandat parlementaire d’un mandat local : « la loi promulguée en février 2014
interdit tout cumul avec un mandat exécutif pour les parlementaires mais permet un seul cumul
avec un mandat local non exécutif (conseiller municipal ,départemental ,régional) Ceci devrait
satisfaire les défenseurs du cumul dont l'argument principal est de ne pas faire des élus hors
sol. Ils veulent pourtant cumuler avec un mandat exécutif ce qui est, pour moi, une survivance
de la féodalité, le seigneur local ayant un lien avec le pouvoir central. J'ai eu une expérience
du cumul, en tant que première adjointe au maire de Melun, et sait à quel point cette situation
est chronophage et fatigante, et parfois frustrante si le travail est correctement accompli.
Depuis 2014, mon mandat de parlementaire m'occupe à temps complet et je ne me sens pas
hors sol. Je vis dans mon département, je mène une vie citoyenne et j'ai des relations avec les
collectivités locales ,ce qui est indispensable pour un sénateur. Mon expérience d'élue locale
pendant 30 ans est fondamentale. »77. Ce précieux témoignage montre à quel point le cumul de
deux mandats électoraux est chronophage et entraine inévitablement l’absentéisme relatif à l’un
ou l’autre des mandats. Il convient donc d’attendre de voir quel effet cette réforme aura sur
l’absentéisme parlementaire pour envisager, dans le cas d’une inefficacité, de modifier les
règles de quorum au sein des assemblées.
Il convient, ensuite, de préciser que cette nouvelle loi ne concerne que les parlementaires
cumulant un exécutif local et inversement. En effet, les règles concernant le cumul de mandats
électoraux locaux n’ont pas été modifiées. Dès lors, les fonctions de maire, président de conseil
régional et président de conseil départemental seront toujours impossibles entre elles. En
revanche, il sera toujours possible de cumuler des fonctions exécutives locales ne relevant pas
de la présidence ou de la vice-présidence : par exemple, maire et conseiller régional, voire plus.
Il faut aussi ajouter qu’il sera toujours possible de cumuler un mandat de maire (ou autre chef
d’exécutif local ou membre d’un exécutif local) et celui de président et de vice-président d’un
EPCI. Cela apparait comme fortement dommageable puisque les compétences et les finances
de ces établissements se sont particulièrement développées ces dernières années. Pour preuve,
« l’ensemble des dépenses des EPCI à fiscalité propre a représenté plus de 38 milliards d’euros
77
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec Mme Colette Mélot, réalisé le 23
août 2016
47
en 2011, soit près d’une fois et demie le budget des régions »78. Enfin, une autre forme de cumul
a été totalement oubliée par loi de 2014 mais aussi par les précédentes, à savoir le cumul d’une
fonction ministérielle et d’un mandat d’exécutif local. Cette prohibition avait pourtant été
promise par le Président de la République François Hollande, alors candidat à l’élection
présidentielle de 2012, lors du débat télévisé d’entre deux tours. Celle-ci est pourtant fortement
critiquable d’un point de vue moral et juridique. Comment pourrait-on accepter qu’une
personne chargée d’une fonction gouvernementale, et donc agissant pour l’ensemble des
français sans distinctions, puisse détenir parallèlement un mandat d’exécutif local ? En effet,
ici apparait une situation injustifiée pour plusieurs raisons. D’une part, une partie du territoire
serait donc, d’un point de vue théorique, privilégiée en étant représentée par un ministre.
D’autre part, il est techniquement impossible qu’une personne chargée d’une fonction
ministérielle puisse avoir le temps de s’occuper parallèlement d’une région, à l’image du
Ministre de la Défense Jean-Yves Le Drian qui cumule le mandat de Président de la région
Bretagne. Cependant, la loi ne prévoit pas une telle interdiction de cumul puisque la fonction
de ministre constitue une charge est non un mandat. Pourtant, la charte déontologique des
membres du Gouvernement79 avait prohibé un tel cumul, mais elle n’a aucune valeur juridique
et, pour preuve, même le Président de la République a dérogé à cette charte en souhaitant que
le ministre de la Défense conserve son mandat de chef d’exécutif local. Il apparait clairement
que ce choix fut celui d’un calcul politique, afin que le Parti Socialiste conserve la gestion du
conseil régional de Bretagne, en appliquant ce qui a été expliqué précédemment : la
« locomotive électorale ».
A la lecture de tout ce qu’il précède, on constate une forme assez hypocrite de la lutte contre le
cumul des mandats. Si celle-ci semble faire partie d’une volonté de rationalisation de notre
démocratie représentative, elle n’a toujours été réalisée que par à-coups. Les différentes lois
n’ont toujours limité que certaines formes de cumul, laissant le temps aux différents élus
cumulant plusieurs mandats de se tourner vers d’autres mandats non prohibés par les lois
d’incompatibilités. La nouvelle loi de 2014 va, certes, dans le bon sens et le cumul de mandat
parlementaire et de chef d’exécutif local diminuera fortement et ce, mécaniquement.
Néanmoins, il n’est pas improbable que d’autres formes de cumul peu présentes et non
prohibées se renforcent, tel que le cumul d’un mandat parlementaire et celui de conseiller
78
Propos tenus par le rapporteur du projet de Loi Organique, Christophe Borgel, (N° 885) interdisant le cumul
de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur
79
Www.elysee.fr/communiques-de-presse/article/charte-de-deontologie-des-membres-du-gouvernement/
48
municipal. Dès lors, il apparait comme fortement probable que le principe de séparation des
pouvoirs soit encore ignoré et que l’absentéisme parlementaire ne chute pas comme il serait
souhaitable. Les lois françaises se rapprochent petit à petit du même ordre de grandeur
d’incompatibilités prévues par les différents mécanismes américains que nous avons étudiés,
mais cela a pris beaucoup de temps et le chemin est encore long. Ainsi, il apparait comme
souhaitable d’instaurer le mandat électoral unique, qui aurait pour conséquence de respecter le
principe fondamental et gardien de la stabilité de notre Etat qu’est la séparation des pouvoirs.
Il conviendrait aussi en parallèle de modifier les règles de quorum pour les rendre plus
contraignantes afin d’en finir avec l’absentéisme parlementaire. Au-delà de ces deux principaux
aspects, ces deux mesures combinées auraient aussi en principe pour effet d’améliorer la qualité
du travail parlementaire, qui ne cesse de s’alourdir notamment depuis le renforcement des
compétences du Parlement avec la réforme constitutionnelle de 2008. Il faut néanmoins préciser
que le temps n’est pas gage de qualité, autrement dit le fait qu’un député ait plus de temps ne
veut pas dire qu’il travaillera mieux, même s’il est difficile de juger de la qualité du travail
parlementaire, contrairement à sa quantité. De même, cela aurait pour effet d’améliorer les
rapports représentants-représentés. En effet, cela aurait pour effet d’éclaircir l’image de la
politique en général, qui tend à s’assombrir d’années en années. Enfin, la mise en place du
mandat unique aurait pour effet de renouveler, du moins sur le moment, la classe politique en
grande partie qui est aussi critiqué pour sa longévité, consécutive à la professionnalisation de
la vie politique. A ce propos, aucune des lois précédemment étudiées n’a cherché à limiter le
cumul des mandats dans le temps. Si une loi établissant le mandat unique dans l’espace et dans
temps venait à être prise, cela aurait pour conséquence le renouvellement régulier de la classe
politique. Néanmoins, cette mesure pourrait avoir un effet pervers à savoir que la « politique »
deviendrait une activité réservée, soit aux personnes n’ayant plus d’activités professionnelles,
autrement dit les retraités du monde du travail, soit les personnes les plus aisées. En effet, il
apparait comme difficilement envisageable d’arrêter son activité professionnelle pour exercer
un mandat électoral durant plusieurs années et pouvoir ensuite retrouver une autre activité
professionnelle. L’instabilité professionnelle repousserait alors une bonne partie des
prétendants, ne laissant plus la place qu’aux personnes ayant une profession compatible avec le
mandat (un chef d’entreprise par exemple) ou bien celles ayant de base de fortes ressources
financières.
La présentation de ces effets qui pourraient être bénéfiques sur le fonctionnement politique de
notre pays, apparait comme convaincante à l’idée d’instaurer le mandat unique. Pourtant, si l’on
prend un peu de recul sur ce qui a été précédemment exposé, la situation actuelle pourrait
49
apparaitre comme paradoxale. En effet, si la population affirme régulièrement son opposition
au cumul des mandats, c’est bien elle-même qui place les élus en situation de cumul. Il
n’appartient alors qu’au peuple de ne pas élire une personne ayant déjà un autre mandat. On
pourrait donc affirmer que le peuple ne peut s’en prendre qu’à lui-même et il est clair que cet
argument est véridique. Néanmoins, il apparait aussi que la surmédiatisation de certains élus et
la surexposition des deux principaux partis politiques français contribuent à ce paradoxe. Les
candidats étant désignés par les partis politiques, le citoyen souhaitant voter en accord avec ses
convictions politiques n’a finalement pas le choix, sachant que l’inconnu, celui de voter pour
un candidat nouveau ou de voter blanc, contribue aussi à ce phénomène. Il apparait ainsi comme
nécessaire d’en passer par une loi pour interdire définitivement le cumul des mandats électoraux
et des fonctions électives.
50
Titre 2 : Les mécanismes de démocratie directe
Le propre de la démocratie représentative est, par définition, de fonctionner à travers des
représentants élus par le peuple. Comme il l’a été vu dans le titre précédent, la représentation
peut avoir pour conséquence l’abus du système. En effet, le cumul des mandats, qui certes n’est
pas interdit, du moins dans toutes ses formes, a pour conséquence d’affaiblir notre démocratie
représentative. La rationalisation de celle-ci passe donc par une refonte des règles encadrant le
cumul mais pas seulement. Il ne saurait suffire d’instaurer un mandat unique afin de redonner
de la crédibilité à notre démocratie et d’améliorer les rapports entre représentants et représentés.
En effet, si l’on souhaite rationaliser la démocratie représentative française, il est nécessaire de
passer par une réforme globale de la pratique politique, à la fois sur le cumul des mandats mais
aussi sur les mécanismes de participation du citoyen à la vie politique. Ceux-ci peuvent revêtir
de nombreuses formes, du plus local au plus national : conseil de quartier, consultation locale,
révocation populaire des élus, référendum ou initiative populaire. Cependant, il conviendra de
ne s’intéresser qu’aux mécanismes les plus lourds de conséquences, à savoir d’une part les
mécanismes de révocations populaires des élus (chapitre 1) à travers le mandat impératif, et
d’autre part les mécanismes plus classiques, et d’ailleurs en partie connus en France, autrement
dit le référendum et l’initiative populaire (chapitre 2).
Chapitre 1 : Du mandat représentatif au mandat impératif ?
Avant d’étudier les mécanismes classiques de démocratie directe français et de l’expérience
suisse et américaine en la matière, il convient au préalable de se poser la question de savoir si
la rationalisation de notre démocratie représentative ne doit pas passer par l’instauration du
mandat impératif. Celui-ci s’oppose au mandat représentatif et a pour principe d’être « un mode
de représentation dans lequel les élus ont l'obligation de respecter les directives de leurs
électeurs sur la base desquelles ils ont été désignés, sous peine de révocation. »80. Si ce procédé
apparait à première vue comme brutal, il n’est pas incohérent de se poser la question de son
instauration au regard de certains aspects néfastes que peut avoir le mandat représentatif. Dès
80
http://www.toupie.org/Dictionnaire/Mandat_imperatif.htm
51
lors, pour tenter de répondre à cette question, il apparait comme nécessaire d’étudier les raisons
qui poussent une partie de plus en plus importante du peuple à souhaiter un système de
révocation des élus (section 1). Enfin, et une fois de plus, l’expérience étrangère, à travers le
cas suisse et californien, pourrait servir dans la quête de cette réponse (section 2). Si l’aspect
du caractère obligatoire du respect des directives des électeurs sera évoqué, l’accent sera plus
particulièrement porté sur la révocabilité des élus, puisqu’il s’agit d’un mécanisme de
démocratie directe assez atypique.
Section 1 : Les raisons d’un souhait populaire de révocabilité des élus
La question de la révocabilité des élus revient assez régulièrement dans le débat politique
principalement suite à deux évènements. D’une part, les revirements politique ou le non-respect
des promesses électorales peut avoir pour conséquence de frustrer les citoyens, exigeant en
conséquence la démission de l’élu en question. Cette situation permissive tient aux faiblesses
du mandat représentatif (paragraphe 1). D’autre part, le sentiment d’impunité de certains élus,
suite aux affaires politico-judiciaires, particulièrement médiatisée en raison de la gravité des
faits, accentuent fortement le désir de révocabilité. La faiblesse de l’arsenal pénal en matière
d’inéligibilité (paragraphe 2) n’est pas étranger à ce sentiment d’impunité.
Paragraphe 1 : Les faiblesses du mandat représentatif
Si la question de l’instauration d’un mandat impératif peut se poser, cela est tout d’abord en
raison des faiblesses du mandat représentatif français. Le régime représentatif se définit comme
« un régime qui reconnaît à une assemblée le droit de représenter la nation dans son ensemble.
La volonté des citoyens s'exprime par l'intermédiaire de représentants élus qui incarnent la
volonté générale en votant les lois et éventuellement en contrôlant le gouvernement. »81. Dès
lors, le mandat représentatif est le mandat reçu par le citoyen, afin de les représenter en
incarnant la volonté générale. Le principe apparait donc clairement comme louable, étant donné
que le représentant incarne la volonté générale, donc il doit être en phase avec les aspirations
des représentés. On peut, dans un premier temps, considérer que si les citoyens élisent un
81
http://www.toupie.org/Dictionnaire/Regime_representatif.htm
52
candidat comme leur représentant, c’est qu’il incarne bien cette volonté générale. Néanmoins,
dans un second temps, il peut apparaitre que cette incarnation se dégrade en raison de plusieurs
facteurs. Il est particulièrement difficile d’apprécier de l’opportunité d’un choix de gestion
économique ou administrative d’un représentant. Par exemple, certaines décisions prises par
les représentants peuvent être contestées par les représentés. Cela peut ainsi arriver lorsque les
députés ou un maire votent la création d’un nouvel impôt. En effet, il apparait comme
compréhensible que la plupart des citoyens n’apprécient pas une telle décision, bien que celleci soit évidemment nécessaire pour le bon fonctionnement du pays, ce qui conduit à ce que les
citoyens l’acceptent. En revanche, il est des cas où les choix effectués sont beaucoup plus
contestés, notamment en raison d’un revirement politique. Ici est visé le cas où un élu, qui s’est
fait élire sur un certain programme, ne respecte pas ses engagements et décide finalement du
contraire. A titre d’exemple, il peut être repris le point précédemment étudié où le Président de
la République François Hollande, alors candidat à l’élection présidentielle, avait fait pour
promesse d’interdire le cumul d’une charge ministérielle et d’un mandat d’exécutif local et qui,
quelque temps plus tard, autorisa le Ministre de la Défense, Jean-Yves Le Drian, à braver cet
interdit. Si l’impact d’un tel revirement sur l’intention de vote durant la prochaine élection
présidentielle reste assez limité, il pourrait l’être bien plus s’agissant d’une élection locale. Dès
lors, ce phénomène implique nécessairement des aspects moraux, tels que le respect de la parole
donnée ou l’honneur. Néanmoins, ils sont indissociables du traitement juridique de la question.
Au niveau législatif, un exemple peut illustrer la question des revirements en politique : le vote
du Traité de Lisbonne par le Parlement réuni en Congrès. L’article 11 de la Constitution
française dispose que « le Président de la République, sur proposition du Gouvernement
pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au
Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi […] tendant à autoriser la
ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le
fonctionnement des institutions. » C’est ainsi que le 29 mai 2005 fut organisé, sur le fondement
de cet article, un référendum sur le Traité établissant une constitution pour l’Europe (aussi
appelé Traité de Rome de 2004). Le résultat de ce référendum fut le rejet à 54,68% des suffrages
exprimés d’une telle constitution82. Trois ans plus tard, le 4 février 2008, l’Assemblée Nationale
et le Sénat, réunis en Congrès, ratifièrent à 560 voix contre 181 le Traité de Lisbonne modifiant
le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne. Ce traité
constituait une version modifiée du Traité de Rome, dans lequel les points les plus litigieux
82
https://www.senat.fr/rap/r07-188/r07-1881.html
53
avaient été discutés et pour lesquels des compromis entre les différents Etats de l’Union avaient
été trouvés. A première vue, si l’on regarde ces différents évènements, rien n’apparait
d’anormal concernant la faiblesse du mandat représentatif. Pourtant, à y regarder de plus près,
on en observe là un exemple flagrant. En effet, si le mandat était réellement représentatif, le
vote du Congrès aurait dû être négatif. Il est vrai qu’il pourrait être rétorqué que les dispositions
problématiques du Traité de Rome avaient été modifiées et, dès lors, il n’y avait plus de raison
que le résultat du vote soit négatif. Néanmoins, il peut se poser la question de savoir pourquoi
le Président de la République Nicolas Sarkozy a décidé de passer par la voie congressionnelle
plutôt que référendaire. De même, il pourrait être avancé qu’entre 2005 et 2008, il y eut un
renouvellement de la législature, ce qui modifia par voie de conséquence les intentions de vote.
Cependant, il y eut certes un renouvellement de la législature mais pas de renouvellement de la
majorité parlementaire. En effet, 405 des députés sortants ont été réélus lors des élections
législatives de 200783. Il est donc très peu probable que leurs idées aient changées entre temps.
Il apparait donc un décalage entre les aspirations que furent celles des citoyens appelés à voter
lors du référendum de 2005 et celles de leurs représentants lors du vote du Congrès en 2008,
bien que certains aspects hypothétiques évoqués précédemment tempèrent ce constat.
Evidemment, il n’est pas tout à fait question d’un non-respect d’une promesse de campagne
mais ce cas illustre bien le décalage qu’il peut exister entre représentés et représentants. Il serait
aussi possible de citer des cas plus généraux, notamment lorsqu’un député promet de conserver
un esprit critique et un certain recul vis-à-vis de la discipline de parti mais qui, finalement, la
respecte à la lettre.
Cette situation, agaçante pour une certaine partie des citoyens, résulte simplement du
fonctionnement de notre démocratie représentative. Par définition, celle-ci suppose
l’application de la théorie de la souveraineté nationale. Cette dernière peut se définir comme
« le principe selon lequel la souveraineté appartient à la nation qui est une entité collective
abstraite, unique et indivisible. La nation ne se limite pas aux seuls citoyens vivants, mais inclut
les citoyens passés et futurs. De ce fait, elle est supérieure à la somme des individus qui la
composent. »84. La Nation, en tant qu’entité qui transcende ses membres, est titulaire de la
souveraineté et non la somme des membres qui la compose. La souveraineté nationale est le
corollaire de la démocratie représentative. En effet, dans un Etat ayant une population
conséquente et fonctionnant à travers un système unitaire, à l’image de la France, il apparait
comme inévitable que des citoyens soient élus afin de représenter l’ensemble de la population.
83
84
http://www.assemblee-nationale.fr/elections/2007/resultats/SR.asp
http://www.toupie.org/Dictionnaire/Souverainete_nationale.htm
54
La souveraineté n’appartenant pas directement aux membres du peuple mais à la Nation dans
son ensemble, en tant qu’entité abstraite, il est ainsi nécessaire que des représentants soient élus
pour l’exercer. Une autre conséquence de la représentation de la Nation en tant qu’entité
abstraite, est celle du caractère national d’un mandat pourtant obtenu lors d’une élection à
l’échelle locale. En effet, même si un député est élu au sein d’une circonscription française, il
représente avant tout la Nation et donc l’ensemble des français, et pas seulement les habitants
de sa circonscription. Si l’article 2 de la Constitution française énonce que le principe de la
République française est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », il
reste que l’article 3 énonce que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce
par ses représentants et par la voie du référendum. ». Pour traduire cette idée de représentation
de la Nation entière et non de la circonscription en particulier, on peut citer la 1ère Constitution
française de 1791 qui énonçait que « les représentants nommés dans les départements, ne seront
pas les représentants d'un département particulier, mais de la Nation entière […] »85. Dès lors,
ce concept de souveraineté nationale s’oppose à la souveraineté populaire, qui trouve ses
origines dans l’ouvrage, « Du Contrat social » de Jean-Jacques Rousseau de 1762. Ce dernier
énonçait que « le souverain n'est formé que des particuliers qui le composent" et la souveraineté
est la "totalité concrète des individus »86. Ainsi, la souveraineté appartient à tous les membres
du peuple, chacun en détenant une part. La souveraineté populaire suppose alors nécessairement
le suffrage universel. En effet, il n’est techniquement pas possible que chaque citoyen détienne
la souveraineté sans pouvoir l’exercer directement en votant des lois, par exemple. La
souveraineté populaire est difficilement applicable dans les Etats à forte population.
Néanmoins, des émanations de celle-ci de plus ou moins grande envergure sont possibles. A
titre d’exemple, on peut citer en France les mécanismes référendaires, qui seront étudiés en
détails par la suite. Dans ce cas précis, le principe de la souveraineté nationale ne se trouve pas
altéré puisqu’il reste le principe et l’application d’une forme de souveraineté populaire
l’exception. A plus grande échelle, il peut être évoqué l’exemple de la démocratie semi-directe
suisse, qui lui aussi sera étudié en détails. Le système suisse présente la particularité de concilier
les deux formes de souveraineté, puisque d’une part des représentants du peuple sont élus par
celui-ci pour les représenter, sachant qu’il ne s’agit pas d’un mandat impératif, et d’autre part,
le peuple a, à sa disposition, un certain nombre de mécanismes de démocratie directe pour
exercer directement sa souveraineté.
Si l’on s’en tient à ces définitions, il n’est pas évident de comprendre pourquoi l’opposition
85
86
Article 7, section 3, chapitre 1er, titre 2 de la Constitution française du 3 septembre 1791
Jean-Jacques Rousseau, « Du Contrat social », 1762
55
entre ces deux concepts explique qu’il est courant de constater des revirements politiques ou
plus précisément des non-respects de promesses de campagne. Cependant, il convient de
préciser un peu plus chaque concept. La souveraineté nationale a pour conséquence, comme
nous l’avons vu, d’entrainer la création de mandats représentatifs. Or, la représentation d’une
entité abstraite qu’est la Nation suppose l’indépendance. En effet, si un député, par exemple,
s’est fait élire sur un certain programme, il n’en reste pas moins qu’il représente la Nation
entière et non uniquement sa circonscription, comme il l’a été vu. Dès lors, juridiquement, il
n’a pas de compte à rendre aux habitants de sa circonscription. Le principe est donc celui du
vote personnel du député (mais le principe est le même pour les autres représentants élus). Le
député n’a pas l’obligation respecter quelconque promesse ou directive, mais peut voter selon
ses propres convictions. Ces corolaires au principe de la souveraineté nationale s’illustrent au
sein de la Constitution française de la Vème République. Celle-ci, au terme de l’alinéa 1er de
l’article 27, énonce que « tout mandat impératif est nul ». A la lecture de cet alinéa, il apparait
donc que l’obligation de respect de promesses électorales est impossible à établir puisque le
mandat impératif, qui suppose de rendre des comptes à ses électeurs, est interdit. Cela constitue
donc une certaine faiblesse du mandat représentatif car, si les possibilités de revirements sont
implicitement permises, un certain nombre de représentants finira par en faire. Il y est un autre
point sous-jacent au concept de souveraineté nationale qui constitue une faiblesse : celui de la
transparence des votes au sein des assemblées, notamment à l’Assemblée Nationale. En effet,
par définition, un mandat impératif, s’il est appliqué de manière particulièrement stricte,
suppose que le mandaté rende des comptes, à travers ses décisions auxquelles les citoyens ont
accès et pour lesquelles il peut éventuellement se faire destituer si les citoyens jugent qu’il n’a
pas respecté les missions attachées à son mandat. Au contraire, comme il l’a été dit, le vote
attaché à mandat de député est traditionnellement personnel puisqu’il s’agit de l’application du
concept de souveraineté nationale. S’il apparait actuellement qu’une obligation de transparence
existe s’agissant des votes solennels, les noms des députés associés à leur choix lors d’un vote
étant révélés, cette obligation n’existe pas s’agissant des votes ordinaires. En effet, pour ces
derniers, et selon une étude du 1er novembre 2013 du collectif « Regards Citoyens »87 la
publication des votes par scrutin public ordinaire indique seulement pour chaque groupe « la
position de vote adoptée par le plus grand nombre des membres présents ou ayant délégué leur
vote et [...] la liste alphabétique des députés ayant [voté différemment du groupe] »88. Dès lors,
87
https://www.regardscitoyens.org/documents/notes/20130110-RegardsCitoyens-AN-transparence-desvotes.pdf
88
IGB, article 13, 6°, 2d alinéa
56
il pourrait apparaitre logique que ces noms ne soient pas dévoilés puisque les députés peuvent
voter comme bon leur semblent. Néanmoins au regard de la dégradation des rapports entre
représentants et représentés, il apparait qu’une plus grande transparence sur les choix des
représentants du peuple soit nécessaire pour son amélioration. Premièrement, il est difficile de
trancher à partir du seul point des revirements politiques la question de savoir s’il ne faudrait
pas remodeler le concept de la souveraineté nationale pour qu’elle soit plus populaire, et
finalement instaurer une forme plus ou moins douce de mandat impératif. Bien qu’il apparait
fortement regrettable qu’un élu, qu’il soit national ou local, se faisant élire sur un programme
précis ne le respecte finalement pas, instaurer un mandat impératif serait trop sévère. En effet,
le propre d’un élu est de diriger et de faire des choix parfois difficiles. Dès lors, il serait trop
compliqué de mettre en place à système de commissaires, comme le défendait Jean Jacques
Rousseau dans son « Contrat Social ». Ce système supposerait une règlementation précise
s’agissant des promesses de campagnes, ainsi que la mise en place d’une mode de suivi du
respect de son cahier des charges. Enfin, l’idée de révoquer un élu pour ne pas avoir respecté
ses promesses apparait encore plus brutale. La pression générée par une telle possibilité dans
ce cas précis causerait une telle instabilité que peu de citoyens souhaiteraient devenir
représentants, ce qui conduirait à l’instabilité du système politique dans son ensemble.
Finalement, même si le mandat représentatif a pour faiblesse de permettre le non-respect des
promesses de campagne et finalement d’arriver à un constat paradoxal de non-représentation,
l’arme la plus efficace contre un élu ne respectant pas son programme reste de ne pas le réélire
à l’élection, s’il se représente, bien qu’il puisse être rétorqué qu’il n’est pas acceptable
d’attendre plusieurs années avant que cette possibilité s’offre à ses électeurs. En revanche, une
plus grande transparence sur les votes ordinaires au sein de l’Assemblée Nationale serait la
bienvenue. En effet, cela permettrait justement aux citoyens de voir si le représentant a respecté
ses engagements et par voie de conséquence, de le sanctionner ou non, durant la prochaine
élection (l’interdiction du cumul dans mandats dans le temps n’étant pas souhaitée, un tel
scénario est donc logiquement possible).
Si un mécanisme de révocation des élus n’apparait pas comme souhaitable actuellement vis-àvis du non-respect de leurs engagements, la question semble plus délicate s’agissant du cas des
« affaires politiques ».
57
Paragraphe 2 : Le débat juridique autour des peines d’inéligibilités :
La crise de la représentation n’a pas pour seule cause le cumul des mandats ou le non-respect
des promesses électorales, sous-jacent à la question de la révocabilité des élus. En effet, un
autre point, celui des affaires politiques, contribue fortement à renforcer cette crise. Il
aujourd’hui assez courant d’observer dans les différents médias la révélation d’affaires ou
d’infractions supposées concernant des hommes ou femmes politiques en général. En effet, il
est courant d’observer qu’une partie de plus en plus importante de la population française, soit
étonnée, choquée voire consternée par le fait que les représentants élus se retrouvent empêtrés
dans des affaires judiciaires. Pour preuve, et une fois de plus même s’ils ont leur défauts et
n’indiquent pas l’opinion de l’ensemble de la population, certains sondages ont, tout au long de
la Vème République, associé l’image de la politique à celle des affaires judiciaires, en
particulier à la corruption. Sur ce point, le professeur Frédéric Monier indiquait en 2013 que
« En 1977, 37% des Français jugeaient les dirigeants politiques corrompus. En 2002, le taux
est passé à 58% pour atteindre 64% en 2010. Le mouvement n'est pas linéaire, c'est tendanciel
à certains moments. On peut corréler ce taux à un autre chiffre, celui de l'étude "est ce que
vous pensez que les hommes politiques se préoccupent de ce que pensent les Français?" On
constate la même évolution mais en sens inverse. 53% en 1977, 45% en 1983 et 22% en 2009.
Ces tendances jouent le rôle de révélateur de l'état de la société française. »89. En 2013, un
sondage réalisé du 26 au 27 juin 2013 l’institut BVA montrait que même que 70% des sondés,
autrement dit 7 français sur 10 considèrent que « les personnalités politiques sont le plus
souvent corrompues »90. Ces situations s’expliquent par la conciliation d’un certain nombre de
facteurs, parfois difficilement identifiables. En effet, le phénomène de surmédiatisation de la
vie politique, voulue ou non par ses acteurs, contribue évidemment à révéler plus d’affaires
politico-judiciaires. Celui-ci s’associe à la célérité grandissante de l’accès à l’information : tout
se sait et rapidement. De même, le renforcement d’une volonté de probité et de transparence de
la sphère publique peut expliquer en partie la médiatisation de ces affaires. Un autre facteur
pourrait être celui de l’ambition politique. En effet, même s’il est difficilement prouvable, il
n’est pas improbable que certaines affaires révélées soient en réalité une arme de certains
hommes ou femmes politiques destinée à écarter de la vie publique un adversaire politique.
89
http://www.lejdd.fr/Politique/Actualite/72-des-Francais-jugent-les-politiques-corrompus.-Decryptage-avec-lhistorien-Frederic-Monier-interview-397389?sitemapnews
90
Sondage réalisé par l’institut BVA entre le 26 et le 27 juin 2013 – intégrité des hommes politiques, réalisé
auprès d’un échantillon de 999 personnes représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus
58
Cependant, si ces facteurs peuvent expliquer la révélation grandissante d’affaires, en particulier
financières, il n’en reste pas moins que celles-ci contribuent fortement à la dégradation de
l’image du système politique français et qu’il apparait comme nécessaire de renforcer la lutte
contre ce phénomène.
Comme indiqué précédemment, nombreux sont les exemples d’affaires politico-judiciaires
ayant été révélées dans les médias et, pour un certain nombre d’entres elles, ayant été suivies
d’une condamnation pénale. A titre d’exemple, il peut être cité l’affaire concernant Alain Juppé,
actuel maire de Bordeaux, au sujet des emplois fictifs de la maire de Paris. Avant d’étudier ce
cas, il est nécessaire de préciser qu’aucun jugement de valeur ni aucune appréciation du rôle de
chacun n’aura lieu dans cette analyse. Le but est simplement d’illustrer l’application des peines
d’inéligibilités, leurs mécanismes et leurs évolutions. Le 1er décembre 2004, Alain Juppé est
condamné à 14 mois de prison avec sursis et à un an d’inéligibilité par la Cour d’Appel de
Versailles pour prise illégale d’intérêt. En effet, il lui avait été reproché d’avoir « en tant qu'exsecrétaire général du RPR (1988-1995) et adjoint aux finances à la mairie de Paris (19831995), couvert la rémunération par la Ville de sept personnes qui travaillaient en réalité pour
le parti gaulliste. »91. Les juges l’ont ainsi convaincu de délit de prise illégale d’intérêt. Ce délit
consiste dans « le fait pour une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une
mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre,
recevoir et conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise
ou une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge de la
surveillance, de l’administration, de la liquidation ou du paiement. »92. Au titre de ce délit,
Alain Juppé fut condamné, et c’est ce qui est intéressant ici, à une peine d’un an d’inéligibilité.
L’inéligibilité consiste dans le fait de ne pouvoir être élu, contrairement à l’incompatibilité qui
suppose la possibilité d’être élu mais qui implique un choix entre les deux mandats ou fonctions
incompatibles. La peine d’inéligibilité consiste donc dans l’impossibilité, pour la personne
condamnée, de participer à une élection en se présentant en tant que candidat. En droit pénal
français, la peine d’inéligibilité n’est pas une peine prononçable à titre principal mais constitue
une peine complémentaire. Cela signifie qu’un juge ne peut condamner à titre principal un
citoyen à une peine d’inéligibilité, cette dernière devant nécessairement accompagner une peine
principale, comme ce le fut pour M. Juppé. Pourtant, historiquement, ce ne fut pas toujours le
cas. En effet, il faut savoir que la peine d’inéligibilité existait depuis le début au sein du Code
91
http://tempsreel.nouvelobs.com/societe/20041201.OBS2715/juppe-condamne-en-appela-un-an-dineligibilite.html
92
Article L 432-12 du Code Péna.
59
pénal. Deux systèmes existaient alors parallèlement. Tout d’abord, au sein du Code électoral,
existait l’article L 7 qui énonçait que « ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale,
pendant un délai de cinq années à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue
effective, les individus condamnés à une peine supérieure à six jours d’emprisonnement en
application des articles 283 à 290 du code pénal. ». Cet article fut abrogé par la loi du 30
décembre 1985 pour être réintégré avec quelques modifications, à la suite du rapport de la
Commission Rozès chargée de rechercher les moyens de combattre la corruption, par la loi la
loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique. L’article L 7
réintégré disposait alors que « ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un
délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les
personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16,
433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal ou pour le délit de recel de l’une de ces infractions,
défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal. ». Cet article se couplait alors avec l’article
LO 130 du Code électoral qui prévoyait que « les individus dont la condamnation empêche
temporairement l'inscription sur une liste électorale sont inéligibles pendant une période
double de celle durant laquelle ils ne peuvent être inscrits sur la liste électorale. ». Dès lors, la
peine d’inéligibilité n’était pas complémentaire mais accessoire. En effet, une peine
complémentaire est prononcée à la discrétion du juge, ou du moins il peut refuser de l’appliquer,
alors qu’une peine accessoire s’applique automatiquement, sans que le juge ne puisse décider
de la prononcer ou non. Ici, tel était le cas puisque la condamnation pour une infraction relative
à la probité, autrement dit à l’honnêteté (corruption, prise illégale d’intérêt etc) entrainait
automatiquement l’interdiction d’inscription sur une liste électorale la personne condamnée
pour un délai de 5 ans. Or, en application de l’article LO 130, la durée totale d’inéligibilité était
de 10 ans, en témoigne le jugement de 1ère instance du tribunal correctionnel de Nanterre qui
condamna Alain Juppé à 10 ans d’inéligibilité en application de ces articles. Cependant, en
raison de sa contrariété avec le principe d’individualisation des peines, la Conseil
Constitutionnel, dans une décision du 11 juin 2010 suite à une question prioritaire de
constitutionnalité, prononça l’inconstitutionnalité de l’article L 7 du code électoral. Celui-ci fut
donc abrogé, sachant qu’en 2011, suite à la loi organique relative au Défenseur des droits,
l’article LO 130 fut supprimé. Parallèlement à ce mécanisme désormais inexistant, l’article 13126 du Code pénal énonce que « l'interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :
1° Le droit de vote ; 2° L'éligibilité ; […] L'interdiction des droits civiques, civils et de famille
ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq
ans en cas de condamnation pour délit. La juridiction peut prononcer l'interdiction de tout ou
60
partie de ces droits. L'interdiction du droit de vote ou l'inéligibilité prononcées en application
du présent article emportent interdiction ou incapacité d'exercer une fonction publique. ». Dès
lors, si un texte relatif à une infraction pénale prévoit la possibilité pour le juger de prononcer
une peine d’inéligibilité, il peut le faire pour une durée maximale de 5 ans s’agissant des délits
et de 10 ans pour les crimes. C’est la raison pour laquelle M. Juppé fut condamné à 1 an
d’inéligibilité en appel par les juges versaillais, puisque les textes relatifs aux infractions
portants atteinte à la probité prévoient cette peine complémentaire. En effet, l’article 432-17 du
Code pénal prévoit que « Dans les cas prévus par le présent chapitre, peuvent être prononcées,
à titre complémentaire, les peines suivantes : 1° L'interdiction des droits civils, civiques et de
famille, suivant les modalités prévues aux articles […] », le « présent chapitre » faisant donc
référence à la concussion, à la corruption, à la prise illégale d’intérêt etc (et donc plus
généralement aux délits financiers courants en politique). A propos de l’arrêt de la Cour
d’Appel de Versailles concernant M. Juppé, l’application des articles 7 et LO 130 aurait dû être
automatique. Un conflit entre l’utilisation de l’article 131-26 et ceux-ci aurait même pu arriver
mais le juge décida de relever Alain Juppé de son interdiction de figurer sur les listes électorales
pendant 5 ans, ce qui a pour conséquence de ne pas entrainer l’application automatique de
l’article LO 130 du Code électoral. Il faut enfin préciser qu’au terme de l’article LO 136 du
Code électoral, « sera déchu de plein droit de la qualité de membre de l'Assemblée nationale
celui dont l'inéligibilité se révélera après la proclamation des résultats et l'expiration du délai
pendant lequel elle peut être contestée ou qui, pendant la durée de son mandat, se trouvera
dans l'un des cas d'inéligibilité prévus par le présent code. La déchéance est constatée par le
Conseil constitutionnel […] ». Dès lors, un député, ou un sénateur selon l’article LO 296 du
Code électoral qui énonce « les autres conditions d'éligibilité et les inéligibilités sont les mêmes
que pour l'élection à l'Assemblée nationale. », sera automatiquement déchu de son mandat par
le Conseil Constitutionnel, à partir du moment où son inéligibilité aura été proclamée par le
juge. Ce fut ainsi le cas pour l’ancien sénateur de la Polynésie française, Gaston Flosse, qui fut
destitué de son mandat de sénateur par le Conseil Constitutionnel, en 2014, après avoir été
condamné à une peine d’inéligibilité de 3 ans93.
Si l’article L 7 du Code électoral était bien contraire au principe d’individualisation des peines,
puisqu’appliqué automatiquement, il semble néanmoins dommageable qu’un tel mécanisme
fusse supprimé. En effet, dans une volonté de rationalisation de la démocratie représentative,
voir appliqué un mécanisme automatique d’inéligibilité consécutivement à une condamnation
93
http://www.lesechos.fr/16/09/2014/lesechos.fr/0203779112352_polynesie-francaise---gaston-flossedestitue-de-son-mandat-de-senateur.htm
61
pour un délit touchant à la probité, fortement familier au monde politique, était une bonne
mesure. Evidemment, même si le dernier mot revenait au juge en dédicant de prononcer une
peine d’inéligibilité plus courte sur le fondement de l’article 131-26 du Code Pénal et en
relevant la personne condamné de la même manière que le fut Alain Juppé, l’effet d’un tel
mécanisme apparaissait comme beaucoup plus coercitif. Il est clair que les délits contrevenant
à la probité en matière politique sont particulièrement insupportables, en contribuant fortement
à l’érosion de la confiance des représentés envers les représentants, d’autant plus que la majorité
des élus n’ayant pas eu de démêlés judiciaires payent pour ceux qui en ont eu, en étant « mis
dans le même sac ». Dès lors, un tel mécanisme automatique apparaissait comme une bonne
mesure contrairement au second qui est laissé à l’appréciation du juge. A ce sujet, il avait été
discuté de la possibilité d’introduire une peine d’inéligibilité à vie des élus. En effet, comme
l’avait indiqué Jean-Marc Ayrault, alors Premier Ministre, « toute personne qui sera
condamnée (pour fraude fiscale et corruption, Ndlr) ne pourra plus exercer de mandat
public. »94. Cependant, en raison de la crainte de l’inconstitutionnalité d’une telle mesure,
notamment au regard de la décision du 11 juin 2010 du Conseil Constitutionnel, celle-ci ne fut
pas reprise dans la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique. En revanche, il fut créé un article 131-26-1 au sein du Code pénal disposant que
« Dans les cas prévus par la loi et par dérogation au septième alinéa de l'article 131-26, la
peine d'inéligibilité mentionnée au 2° du même article peut être prononcée pour une durée de
dix ans au plus à l'encontre d'une personne exerçant une fonction de membre du Gouvernement
ou un mandat électif public au moment des faits. » Ainsi, au terme de nouvel article, le juge
pourra prononcer une peine complémentaire d’inéligibilité d’une durée maximale de 10 ans,
même pour des délits, dans les cas prévus par la loi et donc notamment concernant les délits
contrevenant à la probité. Cet article se réfère spécifiquement aux élus et personnes détenant
une charge ministérielle. Il s’agit d’un effort que l’on peut remarquer dans la lutte contre les
pratiques illégales en politique, et plus généralement dans la rationalisation de la démocratie
représentative. En effet, l’existence de ces affaires prend son origine dans le caractère permissif
du mandat représentatif, contrairement au mandat impératif comme nous l’avons vu.
Enfin, il convient de préciser que le projet de loi du 26 mai 2016 sur la transparence, la lutte
contre la corruption et la modernisation de la vie économique, dit loi « Sapin 2 », prévoit
d’instaurer un nouvel article au sein du Code pénal afin de renforcer l’application des peines
complémentaires d’inéligibilité. En effet, il est prévu d’ajouter un alinéa à l’article 432-17 du
94
http://www.lejdd.fr/Politique/Actualite/L-ineligibilite-a-vie-est-elle-possible-600036
62
Code pénal et qui prévoirait « Par dérogation au 1° du présent article, la peine complémentaire
d’inéligibilité mentionnée au 2° de l’article 131-26 et à l’article 131-26-1 est prononcée de
plein droit à l’encontre de toute personne coupable de l’une des infractions définies à la section
3 du présent chapitre. Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée,
décider de ne pas prononcer cette peine, en considération des circonstances de l’infraction et
de la personnalité de son auteur. ». Ainsi, l’application des articles 131-26 et 131-26-1 du Code
pénal deviendrait automatique, sauf décision contraire du juge spécialement motivée. La
possible inconstitutionnalité de cette mesure fut notamment soulevée par des membres de
l’opposition mais le Gouvernement répondit que la peine n’est pas totalement automatique
puisque le juge pourra toujours décider de ne pas l’appliquer, bien qu’il devra expliquer
spécifiquement pourquoi.
Si cette nouvelle mesure est la bienvenue dans la volonté de rationalisation de notre démocratie
représentative, il n’est pas certain qu’elle apporte le résultat escompté. En effet, d’une part les
juges pourraient unanimement décider de refuser constamment d’appliquer la peine
d’inéligibilité automatique. D’autre part, cette mesure peut apparaître comme insuffisante
puisque son effet préventif, celui de convaincre les élus de ne pas se tourner vers des pratiques
illicites, semble assez réduit car il n’est, par définition, pas totalement automatique. Il semble
que ces mesures ne soient pas assez fortes pour stopper net le recours aux pratiques illicites par
un certain nombre d’élus. Il pourrait convenir de se tourner vers l’expérience de nos voisins
suisses. Cependant, cette fois-ci, l’arsenal pénal et plus généralement juridique existant en
Suisse, n’est pas nécessairement plus probant que celui existant en France. En Suisse, la
situation est simple : la peine d’inéligibilité existant avant 2007, et qui pouvait aller d’une durée
de 2 à 10 ans, a été supprimée lors de l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal cette même
année. En effet, cela fut le cas en raison de la rare application de cette peine et donc de son
inutilité. Néanmoins, sa suppression pose désormais problème, notamment dans des cas
similaires à ceux étudiés précédemment. A titre d’exemple, on peut citer le cas de Jean-Claude
Doriot qui fut condamné à 15 mois de prison ainsi qu’à une forte amende pour acceptation d’un
avantage. Durant son procès, il avait indiqué qu’il ne briguerait pas de nouveau mandat
politique. Cependant, il fut finalement candidat à l’élection municipale de la mairie de
Montreux95. Ce cas fut donc fortement débattu puisque selon certains, il aurait été préférable de
conserver une peine d’inéligibilité pour qu’une telle situation ne produise pas. Jérôme Christen,
95
http://www.24heures.ch/vaud-regions/riviera-chablais/renonciation-jeanclaude-doriotineligible/story/25686206
63
député du Vaud libre, estimait notamment qu’ « On peut se demander si une telle condamnation
(liée à l’exercice d’un mandat politique) ne devrait pas s’accompagner d’une privation du droit
d’éligibilité de durée déterminée. »96. Le système de peine d’inéligibilité en Suisse est donc
nettement moins avancé en France, ce qui ne peut évidemment servir de source de réflexion
pour le législateur français.
Finalement, la réflexion de soit faire de l’intérieur, par rapport à la propre expérience française.
La recrudescence d’affaires judiciaires dans le monde politique témoigne de la faiblesse de
l’arsenal pénal utilisable contre les élus placés dans ces situations. L’effet d’épée de Damoclès
n’existe pas réellement sur les élus. Pourtant, celui-ci devrait être renforcé puisqu’est en jeu la
représentation de la Nation, donc des aspects d’honneur et de respect, ainsi que l’argent public.
Ainsi, l’idée de l’inéligibilité à vie des élus peut se poser. A ce titre, selon un sondage réalisé
par l’institut Opinion Way pour l’association Powerfoule.org entre le 19 et 20 novembre 2014,
85% des français interrogés estiment qu'un élu condamné pour détournement de fonds publics
ne devrait «plus jamais» pouvoir se présenter à une élection. Le résultat passe à 84% pour un
élu condamné pour corruption et 73% pour un élu condamné pour fraude fiscale97. Ainsi, par
déduction, il ne s’agirait alors plus d’une peine complémentaire mais d’une peine accessoire,
qui s’appliquerait automatiquement à partir du moment où un élu est condamné pour une
infraction touchant à la probité. Cependant, un certain paradoxe apparait ici. Certes, il ne s’agit
que d’un sondage auprès de plus d’un millier de citoyens, bien loin des quarante-quatre millions
d’électeurs français, néanmoins il apparait comme paradoxal que la majorité des sondés
souhaitent la création d’une telle peine, alors que dans le même temps, la plupart des élus
condamnés en justice pour ce type d’infraction sont réélus aux élections suivante. Ce fut,
d’ailleurs, le cas pour M. Juppé qui, après son inéligibilité d’un an, fut réélu le 8 octobre 2006
à la mairie de Bordeaux. Ce constat peut s’expliquer par le fait qu’une condamnation en justice
n’affecte en rien les compétences, en particulier si elles sont reconnues, d’un élu. Finalement,
le peuple reste maître de la création d’une peine d’inéligibilité à vie. Il suffirait de ne pas réélire
l’élu précédemment condamné. Cependant, une fois de plus, différents facteurs comme le jeu
médiatique, l’influence des partis politiques ou la faible « offre politique » contribuent à ce que
les citoyens eux-mêmes créent ce paradoxe. De même, si un élu est censé être expert en matière
politique, ce n’est pas nécessairement le cas du citoyen lambda qui souhaite accomplir son
96
Ibid.
Sondage réalisé par l’institut Opinion Way, entre le 19 et 20 novembre 2014 auprès d’un échantillon de 1.016
personnes, âgées de 18 ans et plus
97
64
devoir en allant voter mais qui n’a pas nécessairement le temps ni les moyens de vérifier la
probité d’un élu. Il apparait donc que le recours à des sanctions pénales liées à l’inéligibilité
soit recommandé. L’inéligibilité à vie prononcée par un juge pourrait être couplée à la gravité
de l’infraction. Cependant, cette peine ne pourrait être que complémentaire comme nous l’avons
vu, ce qui n’assure en rien de son application. De plus, le principe pourrait être un peu trop
excessif puisque, si la récidive de ce type d’infraction apparait propice à l’application d’une
telle peine, il serait délicat de ne pas accorder une seconde chance à un élu condamné pour la
première fois. A ce sujet, la sénatrice Colette Mélot estime que « les élus ont un devoir
d’exemplarité » et estime être « favorable à l’idée d’instauration d’une inéligibilité à pour des
infractions avérées liées à la probité. »98. En effet, selon elle, « l’ensemble de la classe politique
est critiquée alors que la grande majorité des élus sont honnêtes »99. Autrement dit, une grande
partie des élus payent pour les pratiques illicites de certains et, dès lors, ils devraient être
inéligibles à vie. Cette proposition est envisageable mais il est juridiquement et
constitutionnellement difficile de confier à un juge la prérogative d’exclure un citoyen du jeu
électoral à vie, prérogative qui appartient normalement au peuple. Dès lors, au regard de ce
qu’il précède, deux solutions seraient envisageables : renforcer l’arsenal pénal en la matière en
allongeant fortement la durée de l’inéligibilité, par exemple 25 ans, ou alors créer des conditions
d’éligibilité supplémentaires d’accès aux mandats électifs. Sur ce point, il conviendrait
d’ajouter la condition de ne pas avoir été condamné pour telle ou telle infraction, le domaine de
celles-ci étant laissé à l’appréciation du législateur. Ce cas existe d’ailleurs au sein de la
Constitution danoise qui énonce que « Est éligible au Folketing toute personne ayant qualité
d'électeur à cette assemblée, sauf les personnes ayant été condamnées pour un acte qui, pour
l'opinion publique, les rend indignes d'être membres du Folketing »100. Ce système serait alors
automatique et soustrairait le juge de la difficile tâche d’exclure un élu à vie du monde électoral.
La faiblesse de l’arsenal pénal ainsi que la suppression de l’automaticité de l’inéligibilité dans
certains cas renforce donc ce sentiment assez répandu d’impunité des acteurs de la sphère
politique, ce qui conduit à dégrader la crédibilité de la démocratie représentative française aux
yeux de ses citoyens. Dès lors, la question d’une possibilité de révocabilité des élus se pose
dans ce cas précis des affaires judiciaires, bien qu’elle ne soit pas défendue par une partie
importante de la population français. En effet, comme il l’a été vu, une telle possibilité
98
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec Mme Colette Mélot, réalisé le 23
août 2016
99
Ibid
100
Article 30 de la Constitution danoise, alinéa 1er.
65
n’apparait pas comme souhaitable concernant le respect des engagements politiques et des
promesses de campagne. En revanche, au regard des interrogations soulevées dans ce
paragraphe, la question peut réellement se poser, quant à son existence même, ses modalités
d’application et ses conséquences. Une fois de plus, l’expérience étrangère sera appréciable
dans la recherche des réponses à ces questions.
Section 2 : L’exemple suisse et américain en matière de révocation
Le mandat impératif, comme nous l’avons vu, implique la possibilité de révoquer les élus qui
ne respectent pas la mission qui leur a été confiée. Cependant, ce type de mandat est interdit
presque partout dans le monde. Pourtant, cela n’empêche pas certaines démocraties de se doter
de mécanisme de révocation populaire des élus, alors même qu’elles sont constitutionnellement
représentative. C’est ainsi le cas de la Suisse, dans laquelle certains cantons se sont dotés d’une
forme « douce » de révocation (paragraphe 1), et des Etats-Unis, dans lesquels une grande partie
d’Etats fédérés connaissent un mécanisme poussé et régulièrement utilisé de révocation d’élus
(paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le choix de certains cantons suisses d’un mécanisme limité
Comme il l’a été précédemment défini, le mandat impératif implique au mandaté de rendre des
comptes, d’être contrôlé et révoqué en cas de non-respect des directives. Le mandat impératif
apparait donc comme assez sévère, c’est pourquoi il ne serait pas souhaitable de le mettre en
place en France, du moins dans sa globalité. En effet, il n’est pas impossible d’isoler une des
caractéristiques de ce mandat. Si l’on met de côté les aspects théoriques, tel que l’opposition
entre souveraineté nationale et souveraineté populaire, il est tout à fait possible d’envisager la
création d’un système de révocabilité des élus, autrement dit la possibilité de les démettre de
leur mandat, au sein d’une démocratie représentative. En effet, de base, le mandat représentatif
n’implique pas la possibilité de révocation des élus, au contraire. Cependant, des mécanismes
de ce type sont apparus dans d’autres systèmes, notamment en Suisse. Si la Constitution
fédérale suisse, à l’image de la Constitution française, interdit le mandat impératif à son article
161, d’une part en l’intitulant « Interdiction des mandats impératifs » et en énonçant à son alinéa
1er que « les membres de l’Assemblée Fédérale votent sans instructions », il reste que la Suisse
présente des cas de possibilités de révocation des élus. C’est ainsi qu’Alfred Kölz, juriste suisse,
66
estimait que « Das Abberufungsrecht ist das am wenigsten bekannte und zugleich
spektakulärste Volksrecht des schweizerischen Verfassungsrechts. »101, ce qui peut être traduit
selon le professeur Mahon en « droit populaire le moins connu et, en même temps, le plus
spectaculaire du droit constitutionnel suisse »102.
Le cas suisse est assez particulier puisqu’il n’est pas vraiment un exemple de l’efficacité d’un
tel système. De même, il est désigné comme cas « suisse », cependant il s’agit plus précisément
d’un système connu de certains cantons suisses. Il n’apparait donc pas au niveau fédéral mais
au niveau fédéré. En effet, comme l’indique Pascal Mahon, professeur à l’université de
Neufchâtel « il faut relever que la Constitution fédérale est muette sur la question de la
destitution ou de la révocation des autorités fédérales. »103. Ainsi, aucune disposition de la
Constitution fédérale n’indique la possibilité de révoquer un élu précisément ou une autorité
dans sa collégialité. Etant donné que la Suisse est un Etat fédéral, il convient alors de se tourner
vers les cantons suisses pour trouver des mécanismes s’apparentant à la révocabilité des élus.
Tout d’abord, il convient de préciser que l’étude se centrera sur les possibilités de révocation,
dites « populaires ». Autrement dit, seuls les mécanismes permettant la révocation d’un élu à
l’initiative directe du peuple seront étudiés. En effet, la rationalisation de la démocratie
représentative française, si elle passe par l’amélioration des modalités d’exercice d’un mandat
représentatif, à l’image de la fin du cumul des mandats, suppose avant tout de rééquilibrer
l’importance de l’aspect représentatif face à celui démocratique, autrement dit du pouvoir direct
du peuple. Ensuite, il est aussi nécessaire de préciser que les mécanismes suisses peuvent se
diviser en deux catégories, à savoir la révocation d’une entité dans sa collégialité et la
révocation d’un membre particulier de cette entité. Le professeur Pascal Mahon qualifie la
première de « foncièrement politique, relevant des droits populaires » alors que la seconde
ayant un caractère « plutôt administratif »104. S’agissant de la première catégorie, celle de la
révocation d’une autorité dans sa collégialité et relevant des droits populaires, elle existe
actuellement dans six cantons suisses. Cela apparait premièrement comme assez restreint quand
on sait qu’il existe vingt-six cantons en Suisse. Il s’agit des cantons de Berne, Schaffhouse,
Soleure, Tessin, Thurgovie et Uri. Cependant, d’autres cantons possédaient auparavant un tel
mécanisme. En effet, dans le canton de Lucerne, la disposition existait mais fut supprimée lors
de la révision constitutionnelle du 17 juin 2007. Deux autres cantons la possédaient mais l’ont
101
Alfred Kölz, Das Abberufungsrecht, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, Soleure
1998, p. 185-204, 185
102
http://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2014/14605_com_Annexe.pdf
103
Ibid.
104
Ibid.
67
supprimée il y a plus de trente ans, à savoir le canton d’Argovie lors de la révision totale de la
Constitution le 25 juin 1980 et le canton de Bâle-Campagne lors de la révision totale de sa
Constitution le 17 mai 1984. Ces mécanismes de destitution ou révocation d’élus diffèrent dans
leurs modalités et champs d’applications. En effet, s’agissant du canton de Berne, le mécanisme
de révocation a été introduit en 1846 et est prévu, aujourd’hui, à l’article 57 de la Constitution
du canton de Berne qui énonce à ses alinéas 1er et 2nd que « 30 000 citoyens et citoyennes
peuvent demander en tout temps le renouvellement général du Grand Conseil ou du Conseilexécutif. L'autorité nouvellement élue termine la période de fonction de l'autorité sortante » et
« la demande est soumise au vote populaire dans les trois mois qui suivent son dépôt. Si le
corps électoral l'accepte, les nouvelles élections sont immédiatement ordonnées ». Le canton
de Berne compte environ 1 million d’habitants, ce qui nécessite donc la réunion de 3% de la
population pour obtenir la révocation. Ce taux est donc objectivement particulièrement bas. De
même, la révocation vise à la fois l’organe législatif du canton, le Grand Conseil, et l’organe
exécutif, le Conseil-exécutif. La mesure est quasiment la même dans le canton de Schaffhouse
puisque la Constitution, dans laquelle la mesure a été introduite en 1852, à son article 26 que
« mille électeurs peuvent proposer le renouvellement intégral du Grand Conseil ou du Conseil
d'Etat. La loi règle la procédure ». Les alinéas 2ème et 3ème prévoient alors que « si la majorité
des votants se prononcent en faveur de la révocation, de nouvelles élections sont organisées. »
et « l'autorité nouvellement élue met un terme à la période de fonction de l'autorité révoquée. ».
Y est donc visé la révocation de l’organe législatif ou de l’organe exécutif, dans sa collégialité.
Le seuil requis est alors encore plus bas puisque la population de ce canton est de près 80 000
habitants105, ce qui nécessite seulement la réunion de 1,25% de la population ! La procédure est
quasiment la même dans tous les autres cantons, le seuil de population variant juste d’un canton
à l’autre, de même que pour les modalités de recueil des signatures et des délais de mise en
œuvre des nouvelles élections. En effet, la demande de révocation peut être dirigée à l’encontre
de l’organe législatif ou exécutif. De plus, même si ce nombre varie assez, le nombre d’habitants
nécessaire afin de mettre en œuvre la révocation reste relativement bas. Dans les cantons de
Soleure, Tessin et Uri, le pourcentage de la population nécessaire à la mise en œuvre d’une telle
mesure est respectivement de 3%, 7% et 3%, alors qu’il monte à 13% dans le canton de
Thurgovie. On peut cependant constater quelques variations pour les cantons de Tessin et d’Uri
sur les organes visés. En effet, s’agissant du canton du Tessin, seul l’organe exécutif, autrement
dit le Conseil d’Etat, au niveau cantonal, peut faire l’objet d’une pétition visant à la révocation
105
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/02/blank/key/raeumliche_verteilung/kantone__g
emeinden.html
68
de la totalité de ses membres106. L’organe législatif est donc exclu. Enfin, s’agissant toujours
du canton du Tessin mais aussi du canton d’Uri, la possibilité de révocation d’une autorité dans
sa collégialité a été introduite au niveau communal et est prévue, respectivement, aux articles
28 et 29 de leur Constitution. S’agissant des motifs pouvant entrainer une telle révocation, il
faut savoir que celui-ci est totalement libre. En effet, toujours selon l’étude réalisée par le
professeur Pascal Mahon sur l’opportunité de créer un mécanisme de révocation des élus au
sein du canton de Neufchâtel, celui-ci indiquait que « le peuple en décide librement, en fonction
de son libre arbitre politique, c’est-à-dire sans qu’un motif particulier ou certains types de
motifs ne soient requis. ». Dès lors, à ce titre la révocation « populaire » est insusceptible de
recours au niveau cantonal, bien qu’un recours concernant une irrégularité de campagne soit
possible au niveau fédéral devant le Tribunal fédéral. Sur cette question des motifs, il apparait
des divergences au regard des conclusions obtenues vis-à-vis des revirements de campagne et
des affaires judiciaires. En effet, il avait été considéré que pour le maintien d’une certaine
stabilité politique et démocratique, il n’était pas concevable de créer un mécanisme populaire
de révocation, permettant au peuple de sanctionner le non-respect des promesses de campagne.
Le mécanisme suisse semble le permettre implicitement puisqu’il n’y a aucune condition
préalable à la mise en œuvre du mécanisme de révocation sur ce point-là. Dès lors, il apparait
que ce mécanisme ne semble pas nécessairement exemplaire pour la France, sur ce point précis
car, dans l’hypothèse d’une application régulière sur ce motif, une instabilité politique serait
certainement constatable. Ensuite, étant donné qu’il s’agit d’un mécanisme visant une entité
dans sa collégialité, l’un des points faibles est celui de l’éventuelle révocation de l’entière
autorité pour la faute d’un des membres. En effet, il est tout à fait probable en théorie qu’un élu
d’une assemblée cantonale soit mêlé à une affaire grave et que, par la gronde citoyenne,
l’assemblée soit destituée pour que l’élu paye pour sa faute, le reste de l’assemblée étant
révoquée injustement (bien que ces membres puissent se représenter ensuite). D’autre part, du
fait de la généralité des motifs invocables pour la révocation de l’autorité, il est donc possible
de proposer la révocation de l’autorité en question, non pas concernant un revirement de
campagne, mais pour une affaire judiciaire, concernant un seul des membres, plusieurs ou la
totalité de l’autorité en question. Les conclusions du paragraphe précédent posaient la question
de l’opportunité de créer un mécanisme de révocation en France pour le cas des affaires
judiciaires. Cependant, en Suisse, aucune condition n’est posée quant à telle ou telle catégorie
d’infractions susceptibles de permettre l’enclenchement du mécanisme de révocation. Dès lors,
106
Article 28, alinéa2, de la Constitution du canton du Tessin
69
il apparait par principe comme trop ouvert ou, du moins, il est difficilement envisageable
d’importer tel quel un mécanisme de ce type en France.
Il convient désormais de s’intéresser aux mécanismes de révocation populaire d’un membre
particulier d’une autorité, relevant d’une mesure administrative ou politico-administrative
comme le décrit le professeur Mahon. Dans ce cas, la révocation ne sera possible que pour
certains motifs et non plus un motif général comme précédemment étudié. Dans la quasi-totalité
des cantons où un tel mécanisme existe, l’étude n’est finalement pas pertinente ici puisque
l’initiative de la révocation revient généralement à une autorité élue ou nommée, et la décision
à une autre. Autrement dit, la révocation n’est pas populaire, ce qui conduit l’exemple suisse à
être assez limité dans un objectif d’inspiration par le législateur français. Néanmoins un cas peu
retenir l’attention : celui du canton de Vaud. En effet, la « Loi sur les Communes » du 28 février
1956 prévoit en son article 139b, intitulé « suspension et révocation », que « En présence de
motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général
ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou
du conseil général ou communal. ». Les motifs « graves » sont évoqués à l’alinéa 2 qui énonce
que « Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne
foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la
municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre
la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. ». A la lecture de ce qu’il précède, rien
n’apparait comme forcément probant au regard de la recherche de mécanisme de révocation
populaire. Cependant, l’alinéa 3 énonce que « le Conseil d'Etat soumet la question de la
révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal au corps
électoral de la commune concernée ». Dès lors, il apparait que si l’initiative n’est pas
directement populaire, la décision l’est bien. En effet, le corps électoral de la commune
concernée pourra directement voter pour décider du maintien ou de la révocation du ou des élus
en question. Les motifs de la révocation sont ainsi limitativement énumérés, visant entre autre
une incapacité durable, une absence prolongée ou encore « l'ouverture d'une instruction pénale
à raison d'un crime ou d'un délit »107. A ce propos, le mécanisme diffère de la situation qui
existe en France, relativement à la condamnation pénale d’un député ou sénateur à de la prison.
En effet, ici, l’ouverture d’une instruction pénale à raison d’un crime ou d’un délit suffit à
enclencher le mécanisme de révocation. En France, bien qu’il n’existe pas de mécanisme de
révocation populaire similaire, la simple ouverture d’une instruction pénale ne suffit pas à faire
107
Article 139b, alinéa 2 de la Loi sur les Communes du 28 février 1956.
70
perdre au député son mandat. De même, la détention provisoire ou définitive n’entrainera pas
non plus sa destitution. En effet, le site internet de l’Assemblée Nationale indique que « un
député placé en détention conserve au contraire la qualité de député »108. Il faut, néanmoins,
préciser qu’ « il est de jurisprudence parlementaire constante qu’un député incarcéré ne peut
accomplir aucun acte dans le cadre de son mandat, même ceux qui n’exigent pas sa présence
physique à l’Assemblée »109. De même, le député perd droit à toute rémunération si le placement
en détention est définitif. Comme nous l’avons vu, la seule possibilité sera qu’il soit condamné
à une peine d’inéligibilité, de manière définitive, mais cela ne relève pas non plus d’un
mécanisme populaire de révocation des élus.
Ainsi, les constitutions de ces différents cantons prévoient des mécanismes de révocations
populaires, pour la grande majorité d’entre eux, visant une autorité dans sa collégialité et pour
l’un d’entre eux, un membre précis de l’autorité, bien que seule la décision soit d’origine
populaire et non l’initiative. Cependant, si ces mécanismes existent au sein de ces constitutions,
différents reproches et un constat d’inefficacité peuvent être établis. Premièrement, pour la
plupart, ces mécanismes visent une autorité dans sa collégialité et non un membre en particulier.
Dès lors, il apparait peu probable qu’une autorité entière soit révoquée pour le mauvais
comportement d’un seul de ses membres. En effet, le seul cas qui pourrait être logiquement
possible serait celui du mauvais comportement de la totalité des membres de cette autorité.
Evidemment, l’appréciation du caractère reprochable d’un comportement reste subjective. Un
autre reproche qui pourrait être adressé est celui du seuil des signatures nécessaires à la validité
de la pétition de révocation et à sa mise en œuvre. En effet, la destitution d’une autorité ou de
l’un de ses membres est un acte relativement lourd de conséquences. Dès lors, permettre la mise
en œuvre du vote de révocation avec des seuils aussi bas pourrait entrainer une certaine
instabilité, bien que la révocation en elle-même nécessite la majorité des voix des personnes
ayant participé au scrutin. Enfin, le fait de permettre la révocation de l’autorité entière pour
n’importe quel motif est aussi contestable, toujours pour une question de stabilité politique et
démocratique.
Ce système remarquable mais limité dans ses modalités d’applications, l’est aussi dans son
efficacité. En effet, l’on pourrait croire que ce mécanisme fut appliqué de manière régulière, au
regard de son maintien dans la plupart des constitutions étudiés lors des récentes révisions
constitutionnelles cantonales. Pourtant, le constat est bien celui de l’inefficacité de ces
108
109
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/collection/7.asp
Ibid.
71
mécanismes. Ils sont très peu utilisés en pratique, sachant que les rares fois où ils le sont, la
révocation n’est pas mise en œuvre par le peuple, autrement dit le résultat du vote consécutif à
la mise en œuvre du mécanisme de révocation est négatif, ce qui aboutit au maintien de la
totalité des membres de l’autorité en place. Ce fut d’ailleurs le cas le 12 mars 2000 s’agissant
du canton de Schaffhouse. Ainsi, un seul et unique cas de révocation effective est à dénombrer.
En effet, il s’agit de la révocation du Grand Conseil du canton d’Argovie, qui a pourtant
supprimé ce mécanisme lors de la révision totale de sa Constitution, en 1862. Le Grand Conseil
avait accordé le droit de cité aux membres de la communauté juive du canton ce qui ne plut
absolument pas à ceux de la communauté catholique. Le mécanisme fut alors enclenché suite
au recueil du nombre nécessaire de signatures et la destitution de l’autorité fut alors obtenue à
plus de 60% des votants le 27 juillet 1862110.
Finalement, si juridiquement la situation de ces cantons suisses diffère de la situation française,
en pratique le constat est équivalent : il n’existe pas de mécanisme de révocation d’élus efficace
à la disposition du peuple. Ce constat pourrait être alors l’argument de l’inutilité de créer un
mécanisme similaire en France. Cependant, il ne serait pas pertinent de se limiter à l’étude des
mécanismes suisses pour juger de l’opportunité de créer un mécanisme de révocation populaire
des élus en France. En effet, un certain nombre d’Etats fédérés des Etats-Unis connaissent des
mécanismes de révocation assez spectaculaires et encore bien plus poussés que les mécanismes
des cantons suisses : le « recall ».
Paragraphe 2 : Le choix d’un mécanisme avancé par un certain nombre d’Etats fédérés
américains : le « recall »
Avant d’étudier ces mécanismes en détails, il convient de définir ce qu’est le « recall ». Il s’agit
d’un mécanisme de démocratie semi-directe, que l’on peut traduire par « rappel », et qui
consiste en un moyen juridique pour la population de révoquer un élu de son mandat avant la
fin de son terme. D’une part, ce mécanisme est par définition un mécanisme de démocratie
semi-directe car, certes il est d’initiative populaire, mais vise un représentant élu au sein d’une
démocratie représentative que sont les Etats-Unis. D’autre part, contrairement aux mécanismes
suisses précédemment étudiés, le « recall » prévu dans un certain nombre d’Etats fédérés
concerne presque n’importe quel type d’élu, pouvant aller du membre de la législation ou de
110
https://www.letemps.ch/opinions/2014/11/28/droit-revocation-fete-rousseau
72
l’exécutif de l’Etat fédéré au membre du conseil d’école111, bien que certaines constitutions
étatiques limitent parfois la liste des entités susceptibles d’être révoquées. Etant donné que
l’organisation du pays se fait de manière fédérale, plusieurs échelons de rappel sont possibles.
En effet, selon le site internet « Ballotpedia », spécialisé dans la politique aux Etats-Unis, le
rappel, au niveau fédéré, est prévu dans 19 Etats fédérés, et, au niveau local, dans 34 Etats
fédérés, alors qu’il n’existe pas au niveau fédéral, pour les membres du Congrès par exemple.
Si les mécanismes peuvent tous être considérés comme relevant du rappel, les modalités de
mise en œuvre du mécanisme, le nombre de signatures nécessaires au déclenchement d’un vote,
les motifs susceptibles d’être accueillis pour procéder à la révocation ou encore les modalités
de remplacement de l’élu révoqué varient fortement d’un Etat fédéré à l’autre. Dès lors, il serait
volumineux de tous les étudier en détails et cela nuirait nécessairement à la compréhension de
cette étude. Il sera ainsi fait le choix d’étudier le mécanisme du « recall » au sein de l’Etat de
Californie, car il présente l’avantage d’avoir été appliqué à tous les niveaux et à de nombreuses
reprises. Afin d’illustrer les différences de modalités existantes entre les différents Etats fédérés,
il conviendra cependant d’évoquer quand cela est nécessaire la situation de ces autres Etats par
rapport à la situation californienne.
Le rappel, en Californie, est apparu en 1911, suite à la volonté du gouverneur Hiram Johnson
de lutter contre la corruption et la pression des groupes influents. Ce membre de la Ligue
Nationale Progressiste et Républicaine avait donc suivit le programme politique de ce parti qui
militait pour l’instauration de mécanismes de démocratie directe tel que le « recall ». Il est ainsi
prévu par les sections 13 à 19, de l’article 2 de la Constitution de l’Etat de Californie, qui fut
approuvée en 1911, et qui prévoit notamment à la section 13 que « recall is the power of the
electors to remove an elective officer ». Il est possible de rappeler n’importe quel élu à l’échelle
de l’Etat fédéré. En effet, comme expliqué précédemment, les juges et les membres des
différents conseils d’écoles peuvent aussi être rappelés112.A titre d’exemple, il n’est pas possible
de révoquer des juges ou des membres d’une autorité législative dans l’Etat de Rhode Island113.
De même, l’Etat de Californie permet de rappeler des élus à l’échelle de l’Etat fédéré mais aussi
à l’échelle locale. Cependant, il est énoncé à la section 19 de l’article 2 que « the Legislature
shall provide for recall of local officers. This section does not affect counties and cities whose
charters provide for recall. » Ainsi, il est possible de rappeler un élu au niveau local mais il est
111
http://www.ncsl.org/research/elections-and-campaigns/recall-of-state-officials.aspx
Article II, section 14 b) de la Constitution de l’Etat de Californie
113
https://ballotpedia.org/Laws_governing_recall
112
73
précisé que la Constitution ne peut pas contrevenir aux dispositions des chartes prévoyant le
rappel au sein des comtés et des villes. Ces derniers peuvent donc prévoir des modalités
différentes de rappel. Le processus de rappel est alors le suivant : l’individu souhaitant rappeler
un élu doit déposer une notice d’intention de rappel (« notice of intent to recall »), signée par
65 autres personnes afin de démarrer le processus de collecte de signatures sur la pétition.
S’agissant des élus à l’échelle de l’Etat, et plus précisément ceux relevant du pouvoir exécutif,
la pétition doit alors recueillir un nombre de signatures égal à 12% du nombre total de votes
lors de la dernière élection du mandat. Ainsi, par exemple, si lors de la dernière élection du
gouverneur de Californie, 500 000 personnes ont voté, alors le nombre de signatures devra
atteindre 12% de ces 500 000 votes, soit 60 000 votes. Le même procédé s’applique aux autres
élus, relevant de la branche législative et judiciaire, mais le seuil de signature est alors fixé à
20%. Ce pourcentage diffère entre les Etats fédérés et, à titre d’exemple, il est exigé 25% du
total des votes émis lors de la dernière élection du mandat en question dans l’Etat d’Arizona114.
Par ailleurs, la section 14 de l’article 2 de la Constitution de l’Etat de Californie précise pour le
rappel des élus de la branche exécutive que « with signatures from each of 5 counties equal in
number to 1 percent of the last vote for the office in the county. », autrement dit en plus du
recueil de 12% de signatures, il faut que, parmi ces pourcentages, dans au moins 5 comtés, soit
obtenu l’équivalent de 1% du nombre de votes lors de la dernière élection pour le mandat en
question dans le comté. A ce stade de l’étude du mécanisme californien de révocation, on peut
déjà constater une grande différence avec les mécanismes des cantons suisses. En effet, en
Suisse, le pourcentage de signatures requis pour déclencher le processus de révocation est
unique, et ne se différencie par entre la révocation d’un exécutif et d’un législatif. De plus, le
nombre de signatures requis diffère de celui suisse puisque, pour ce dernier, il correspond à un
pourcentage de la population même du canton, alors qu’en Californie, on se réfère à un
pourcentage du nombre de votes lors de la dernière élection du mandat remis en cause.
S’agissant de la révocation d’un élu local, la section 11221 du « California Election Code »
prévoit le nombre de signatures requis, à savoir « 30% in jurisdictions with 0 - 1,000 registered
voters ; 25% in jurisdictions with 1,000 - 10,000 registered voters ; 20% in jurisdictions with
10,000 - 50,000 registered voters ; 15% in jurisdictions with 50,000 - 100,000 registered
voters ; % in jurisdictions with 100,000 or more registered voters »115. Ainsi, on constate ici
qu’il ne s’agit plus d’obtenir un pourcentage du nombre de votes obtenu lors de la dernière
élection du mandat sujet au rappel, mais un pourcentage du nombre de votants inscrits sur les
114
115
Article 8, §1-6 de la Constitution de l’Etat d’Arizona
https://ballotpedia.org/Laws_governing_recall_in_California
74
listes électorales. Cependant, il convient de rappeler que la Constitution de l’Etat de Californie
permet aux comtés et aux villes de prévoir des modalités différentes au sein de leurs chartes.
Ainsi, la ville de Los Angeles prévoit dans sa charte que le pourcentage doit atteinte 15% du
nombre total de votes émis lors de la dernière élection du maire de la ville116. La pétition doit
alors remplir certaines formes légales, de même que les signatures qui doivent respecter
certaines formalités pour être valides. De plus, de nombreuses modalités techniques concernant
la circulation de la pétition doivent être respectées. S’agissant du remplacement de l’élu, celui
qui est alors sujet au mécanisme du rappel ne peut évidemment pas se présenter à son propre
remplacement. Les autres candidats auront alors 59 ou 75 jours, selon qu’il s’agisse d’un rappel
« étatique » ou local, avant le jour du vote sur la révocation117.
S’agissant des motifs de la révocation, il faut savoir qu’en Californie, ceux-ci sont totalement
libres. Autrement dit, il est possible de proposer la révocation d’un élu que ce soit pour une
affaire de corruption dans laquelle il est mêlé ou bien pour le non-respect d’une promesse de
campagne. Il apparait donc ici un premier point de divergence avec les conclusions obtenues
sur l’opportunité d’introduire un tel mécanisme applicable pour des revirements ou non-respect
de promesses électorales. Cependant, cela peut tenir d’une conception différente de la politique
ou d’une appréciation différente des mœurs et de l’éthique en politique aux Etats-Unis. A titre
d’exemple, lors de la campagne de le l’élection présidentielle américaine de 2012, le Président
des Etats-Unis d’Amérique, Barack Obama, avait dû publier son acte de naissance pour prouver
qu’il était américain, ce qui témoigne donc d’un rapport différent à la politique, que pourrait
l’être celui des français. Dans d’autres Etats est requis, au préalable, un motif pour déclencher
le processus de rappel. C’est, par exemple, le cas dans l’Etat de Washington qui prévoit la
nécessité de « Commission of some act or acts of malfeasance or misfeasance while in office,
or who has violation of oath of office »118, même si ces termes restent suffisamment larges pour
englober une grande partie des situations.
Ce mécanisme est donc remarquable dans l’application de la démocratie directe dans toutes ses
formes. Cependant, il reste qu’il n’est pas évident de juger de l’efficacité d’un tel système. Si
l’on regarde l’utilisation du « recall » dans l’Etat de Californie, celui-ci depuis 1913, d’après le
site internet du Secrétaire d’Etat de Californie Alex Padilla, a été utilisé 161 fois, sachant que
116
http://clerk.lacity.org/stellent/groups/departments/@clerk_elections_contributor/documents/contributor_
web_content/lacityp_023253.pdf, page 6
117
California Election Code section 11242, 11322
118
Article 1, §33 de la Constitution de l’Etat de Washington
75
9 pétitions de rappel ont effectivement recueilli le nombre de signatures nécessaire et que 5
d’entre elles ont conduit à la révocation de l’élu en question. Il a donc été utilisé, en moyenne,
plus d’une fois par an ce qui est assez conséquent. Pourtant, son utilisation n’est pas exemptée
de toute critique. En effet, un tel mécanisme, pour qu’il aboutisse, suppose une publicité
massive, des soutiens politiques, une importante logistique et, par voie de conséquence,
beaucoup d’argent. En effet, Matthew Streb, professeur à la Nothern Illinois University,
évoquait que « elected official, political parties, and interest groups will no doubt spend a large
amount of money trying to either defeat the recall or get it to pass. »119. Dès lors, il sera difficile
pour un simple citoyen, du moins au niveau de l’Etat fédéré, de financer seul une campagne de
rappel d’un élu, le mécanisme étant alors le plus souvent actionné par des partis politiques
souhaitant destituer un élu pour des raisons politiques. Ce fut en parti le cas pour l’un des plus
célèbres rappels : celui du Gouverneur de Californie Gray Davis en 2003. Le vote de rappel
déclenché à son encontre fut un succès et il fut révoqué de son mandat. Il lui fut reproché de ne
pas avoir combattu avec plus de vigueur la crise de l’énergie des années 2000, voir même d’en
être le responsable, ce qui avait eu pour conséquence de multiplier par 3 la facture d’électricité
des californiens. La situation était pourtant plus compliquée qu’elle n’y paraissait, sachant que
le Gouverneur Davis fut parallèlement accusé de corruption, à tort juridiquement120. Des
membres du parti républicain en ont alors profité pour tenter de le destituer par la voie du «
recall ». De même, à propos du financement de la campagne du « recall », plus de 50 millions
de dollars ont été dépensés121. Au-delà des dépenses engagées, il s’agissait aussi de la méthode
du recueil des signatures nécessaires à la mise en œuvre du « recall » qui fut décriée. En effet,
selon Françoise Vergniolle de Chantal, maître de conférences à l’université de Bourgogne, les
collecteurs de signatures étaient rémunérés, mais surtout les signataires l’étaient aussi, à hauteur
d’un dollar122 ! Pourtant, juridiquement, la technique n’était pas illégale en soi, bien que l’on
touchait-là la limite de la légalité. Il s’agit d’un point critiquable s’agissant de ce mécanisme en
Californie, qui peut fausser d’une certaine manière le jeu démocratique, voir décrédibiliser
l’importance du scrutin.
Dès lors, une fois de plus, si le mécanisme du « recall » apparait à première vue comme
innovant et respectueux du principe de la démocratie en sons sens premier, le temps a fini par
119
Matthew J. Streb, « Rethinking American Electoral Democracy »
https://en.wikipedia.org/wiki/California_gubernatorial_recall_election
121
https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/publicfefvcdemdirecte04.pdf
122
Ibid.
120
76
jouer contre les idées progressistes à l’origine de ce mécanisme. En effet, si au niveau local il
peut apparaitre comme exercé de manière honnête, l’exemple de la révocation du gouverneur
Davis nous apprend que les partis politiques et les lobbies réussissent à détourner le but premier
de contrôle que revêt le mécanisme, finissant même par l’instrumentaliser et les électeurs avec.
Dès lors, un tel mécanisme, s’il apparait à la base comme renforçant le peuple dans son rôle de
souverain, ne semble pas pouvoir permettre de rationaliser la démocratie française, du moins
dans ses modalités d’application californienne. Il conviendrait peut-être préalablement de
corriger les défauts de ce système, en encadrant l’aspect financier de la campagne relative au
rappel. Néanmoins, le fait qu’il permette, dans la majorité des Etats fédérés, de révoquer un élu
pour n’importe quel motif ne semble pas être une bonne source d’inspiration pour la situation
française. En effet, à l’image une fois de plus de ce qu’il s’est passé pour le Gouverneur Davis,
une généralité dans les motifs aurait pour conséquence de constater des dérives dans
l’application d’un mécanisme de révocation en France. Dès lors, il conviendrait de le limiter à
des cas précis, notamment celui d’une condamnation à une peine de prison, pour certains délits
ou crimes éventuellement, puisque celle-ci n’entraine pas la destitution du député de son
mandat, comme il l’a été vu. De même, il serait judicieux de porter le seuil de signatures
nécessaires pour enclencher le processus de révocation à un pourcentage assez élevé de la
circonscription administrative concernée, dans un ordre de grandeur du tiers du corps électoral,
ceci pour éviter une cascade de processus de révocation. M. Jeannerat, ancien député au Grand
Conseil de Genève, évoquait d’ailleurs qu’il ne serait pas incohérent de créer un tel mécanisme
en Suisse ou en France, aux motifs de révocation précis mais avec un seuil de signatures
relativement élevé123.
Ainsi, un mécanisme précis et bien encadré ne serait pas inenvisageable en France. Cependant,
la nébulosité qui règne sur les conséquences de celui-ci, couplée à la probable forte opposition
d’une grande partie de la classe politique sont peut-être trop important, aujourd’hui, pour
qu’une réponse sur l’opportunité d’instaurer un tel mécanisme soit donnée, d’autant plus que
selon un récent sondage, seuls 53,7% des français interrogés seraient favorables, 14% étant
aussi incertains124. Dès lors, contrairement au souhait grandement majoritaire d’interdire le
cumul des mandats ou de l’inéligibilité à vie des élus condamnés, le vœu d’un mécanisme de
révocation des élus en France n’apparait pas comme prioritaire. Ainsi, à ce stade de l’étude, en
123
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec M. Jacques Jeannerat, réalisé le
19 mai 2015 à la Chambre de Commerce, d’Industrie et des Services de Genève
124
Sondage réalisé par l’institut YouGov France, entre le 23 et le 27 octobre 2014, auprès de 1022 personnes
représentatives de la population nationale française âgée de 18 ans et plus, selon la méthode des quotas
77
accord avec les conclusions des points étudiés précédemment, relevant de la volonté de
rationalisation de la démocratie représentative, l’instauration du mandat unique, au moins entre
le niveau national et local, et le renforcement des peines d’inéligibilités et de leur durée
devraient convenir à suppléer les effets positifs potentiels d’un mécanisme de révocation
populaire des élus.
Chapitre 2 : Les mécanismes classiques de démocratie directe
Si la rationalisation de la démocratie représentative semble devoir passer par le renforcement
des incompatibilités entre mandats, la mise en place de nouveaux mécanismes pour diminuer
l’absentéisme parlementaire, et le renforcement des peines d’inéligibilités, celle-ci ne serait
cependant pas complète. En effet, une réforme impliquant la modification et l’amélioration de
l’encadrement de ces trois points pourrait avoir des effets positifs, mais il n’est pas improbable
que ceux-ci le soient uniquement à court terme. De même, s’il a été conclu que l’instauration
d’un mécanisme de révocation populaire des élus, dans des cas bien précis, serait une possibilité
mais qu’il est difficile de répondre clairement en faveur ou non, il reste que le citoyen serait
alors toujours en grande partie exclu de la participation directe à sa démocratie. En effet, bien
que le citoyen y participe lors des élections, en votant pour tel ou tel candidat, il ne s’agit rien
de plus que la mise œuvre de l’aspect représentatif de la démocratie que nous connaissons. Une
fois l’élection terminée, le citoyen lambda ne participe plus que dans de rares cas à la démocratie
française, notamment lorsqu’un référendum s’offre à lui. Il sera ainsi fait le choix d’étudier
l’initiative populaire et le référendum, et ce, séparément puisque, par définition, la différence
fondamentale entre les deux concerne l’élaboration du texte en jeu. En effet, dans le premier
cas, le peuple est pleinement au cœur du processus législatif puisque c’est lui qui est censé le
rédiger, bien qu’un référendum soit consécutif à l’initiative, alors que dans le second cas, le
texte prend clairement son origine d’un organe législatif représentatif. Dès lors, l’étude des
mécanismes relatifs à l’initiative populaire, en procédant à une comparaison entre les trois pays
de cette étude section 1), ainsi que des mécanismes référendaires, en procédant à la même
comparaison (section 2), apparait primordiale pour juger de la nécessité de renforcer ces
mécanismes en France.
78
Section 1 : L’application totale du principe de démocratie directe : L’initiative
populaire
L’initiative populaire est le mécanisme le plus poussé en matière de démocratie directe. En
effet, il place le citoyen au cœur du processus normatif, en le laissant légiférer du début à la fin
de ce processus. Ce mécanisme est connu d’un certain nombre d’Etats mais c’est en Suisse et
aux dans certains Etats fédérés des Etats-Unis qu’il est le plus utilisé. Dès lors, l’étude du cas
suisse et californien, puisqu’étant l’un des Etat fédéré où il est le plus employé, apparait
nécessaire (paragraphe 2) avant d’étudier le système français dans lequel le mécanisme est
totalement absent (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Un mécanisme au cœur du processus législatif et constitutionnel en Suisse
et en Californie
Avant d’étudier les mécanismes existants ou non en France, il est nécessaire d’expliquer ce
qu’ils sont précisément. Dès lors, l’étude du fonctionnement de ces mécanismes en Suisse et en
Californie apparait préalablement nécessaire, puisqu’ils y sont très développés, intégrés depuis
longtemps et très utilisés. A ce propos, cette justification s’applique aussi au choix spécifique
d’étudier l’Etat de Californie. En effet, si les différents mécanismes d’initiatives populaires
ainsi que les référendums sont présents dans d’autres Etats fédérés, le choix de la Californie
apparait le plus pertinent en raison de sa forte utilisation, de sa médiatisation et de sa résonance
avec l’étude du système de « recall ».
L’initiative populaire est le mécanisme par lequel une fraction de la population d’une
circonscription administrative, rédige une proposition de loi et la soumet, après validation de
différentes modalités, au reste du corps électoral afin qu’il se prononce, dans son ensemble,
pour ou contre la proposition présentée. La présentation de la proposition valisée, au reste du
corps électoral, passe par le mécanisme du référendum. Cependant, ici, ce référendum n’est pas
décidé par l’organe législatif ou exécutif, mais est automatiquement déclenché à la suite de la
validation de l’initiative populaire. Cette notion n’est pas à confondre avec celle de
« référendum d’initiative populaire », puisque celui-ci résulte dans le mécanisme par lequel une
fraction de la population peut déclencher un référendum consécutivement à l’adoption d’une
loi par le Parlement. La différence tient donc sur l’entité à l’origine du texte voté, et dans ce
paragraphe sera donc étudié le cas où le peuple est à tous les niveaux d’intervention : demande,
79
rédaction et vote. Si le résultat de ce référendum est positif, la proposition est suivie d’effets :
s’il s’agit d’une modification de la Constitution, celle-ci est modifiée, s’il s’agit d’une
proposition de loi, celle-ci est adoptée et promulguée. Ce mécanisme est l’une des plus
probantes applications de la démocratie directe. En effet, le peuple exerce directement le
pouvoir législatif, sans intermédiaires ou très peu. Ce mécanisme de démocratie directe est
régulièrement appliqué en Suisse et dans plusieurs Etats des Etats-Unis d’Amérique, dont la
Californie. S’agissant de la Suisse, il faut tout d’abord préciser que l’organisation fédérale
influe sur le mécanisme de l’initiative populaire. En effet, ce mécanisme existe au niveau
communal, au niveau cantonal et au niveau fédéral, bien que pour ce dernier, seule l’initiative
populaire visant la modification de la Constitution Fédérale est possible, l’initiative populaire
législative étant donc exclue. En ce qui concerne le niveau fédéral, l’article 138 de la
Constitution de la Confédération Helvétique prévoit que « 100 000 citoyens et citoyennes ayant
le droit de vote peuvent, dans un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de leur
initiative, proposer la révision totale de la Constitution ». De plus, l’article 142 de la
Constitution dispose que « les actes soumis au vote du peuple sont acceptés à la majorité des
votants. Les actes soumis au vote du peuple et des cantons sont acceptés lorsque la majorité
des votants et la majorité des cantons les approuvent ». En effet, il faut savoir que seules les
initiatives en termes rédigés, autrement dit formulées, sont soumises à cette double majorité de
l’alinéa 2nd, de même lorsque l’Assemblée Fédérale approuve un projet de révision partielle de
la Constitution rédigé en termes généraux, l’Assemblée Fédérale donnant alors un avis positif
ou négatif sur l’initiative en question. Ainsi, le seuil, pour une population avoisinant les 8
millions d’habitants125, n’est que de 1,25% de la population totale et que de 1,9% de la
population électorale suisse ce qui est particulièrement bas. Une première critique relative à ce
faible seuil pourrait être adressée. En effet, un si faible taux permet alors la multiplication
d’initiatives farfelues, inutiles voire discriminantes. A ce propos, l’ancien député au Grand
Conseil de Genève, Jacques Jeannerat confiait qu’il serait « souhaitable d’augmenter les seuils
nécessaires au déclenchement du processus de l’initiative car, actuellement, il est trop facile
de proposer une loi »126. En effet, le nombre d’initiatives augmente d’année en année, ce qui
engendre l’augmentation des dépenses qui y sont relatives. A ce propos, le coût d’une votation
fédérale est estimé entre 7 et 8 millions de francs suisses127. De même, selon Bruno Hofer « Il
125
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/01/key.html
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec M. Jacques Jeannerat, réalisé le
19 mai 2015 à la Chambre de Commerce, d’Industrie et des Services de Genève
127
http://www.swissinfo.ch/democratiedirecte/droits-politiques_faut-il-plus-d-obstacles-aux-initiativespopulaires-/37533550
126
80
a fallu presque cent ans pour les 250 premières initiatives et aujourd’hui, nous en sommes à
plus de 400. L’initiative est devenue une mesure d’accompagnement du fonctionnement
politique »128. D’autres arguments tels que l’imprécision juridique ou la contradiction avec des
règles juridiques internationales, contribuent aussi à un souhait récurent d’augmentation du
seuil nécessaire à déclencher une initiative. Si l’on compare cette situation avec l’échelon
fédéral américain, il est à constater une nette différence puisqu’il n’existe aucun mécanisme
relatif à l’initiative populaire, de même que pour le référendum que nous verrons plus tard, à ce
niveau. Au niveau fédéral la Constitution américaine est donc exclusivement « représentative ».
Pourtant, cela ne fut pas faute pour une partie du peuple américain d’avoir essayé d’introduire
un tel mécanisme. Dans les années 1970, à la suite du succès des mécanismes d’initiatives
populaires dans certains Etats fédérés, un mouvement prônant l’intégration d’un tel mécanisme
dans la Constitution des Etats-Unis vit le jour, mais la tentative échoua. Si l’on veut pleinement
comparer les deux pays, et en particulier évoquer le cas de la Californie, pour apprécier
pleinement les ressemblances et différences afin, éventuellement, de dégager un juste milieu, il
faut alors se tourner vers l’échelon inférieur, celui des cantons et des Etats fédérés. En effet, en
Suisse, et sera pris l’exemple du canton de Genève, le mécanisme de l’initiative populaire est
parfaitement développé. Comme indiqué précédemment, l’initiative populaire au niveau
cantonal est permise dans tous cantons, et y compris celui de Genève. Dans celui-ci, les
modalités sont fixées aux articles 56 et 57 de la Constitution du canton. Le premier concerne
l’initiative constitutionnelle alors que le second concerne l’initiative législative. La seule
différence qui réside entre les deux, hormis le fait que l’une concerne une révision totale ou
partielle de la Constitution genevoise et l’autre une proposition de loi sur une matière relevant
de la compétence du Grand Conseil, concerne le nombre de signatures nécessaires. Pour le
premier cas, l’article 56 énonce que « 4% des titulaires des droits politiques peuvent soumettre
au Grand Conseil une proposition de révision totale ou partielle de la constitution » alors que
l’article 57, pour le second cas, réduit ce seuil à 3% des mêmes titulaires. En 2015, cela
correspondait pour une population électorale de 250 826 personnes, respectivement, à 10 033
et 7524 électeurs129. Au-delà, dans les deux cas, la proposition peut être formulée ou nonformulée, c’est-à-dire que dans le premier cas elle sera rédigée de toute pièce alors que dans le
second cas elle ne le sera qu’en termes généraux. C’est d’ailleurs aussi le cas au niveau de la
confédération et cela implique une différence de traitement car, en général, si la proposition est
formulée, alors le pouvoir législatif ne peut modifier les termes de la proposition et ne peut que
128
129
Ibid.
http://www.ge.ch/votations-elections/initiatives-et-referendums/tableau-nombre-signatures.asp
81
proposer un contre-projet, alors que si elle n’est pas formulée, le pouvoir législatif devra, d’une
manière générale, concrétiser le projet dans le sens de l’initiative. Ainsi, par exemple, s’agissant
du canton de Genève mais cela est aussi vrai au plan fédéral, le système est assez complexe
puisqu’il dépend de plusieurs paramètres : initiative formulée ou non, constitutionnelle ou
législative, accepté ou refusée par le Grand Conseil. Cela donne alors 12 situations différentes
possibles, visibles en 1ère annexe. La procédure de mise en œuvre de l’initiative est prévue par
la loi sur l’exercice des droits politiques de 1982, qui prévoit différentes modalités. Par
exemple, avant de procéder à la quête des signatures, les auteurs de l’initiative doivent
« informer par écrit le Conseil d’Etat de leur décision »130. De même, « les formules destinées
à recevoir les signatures doivent être établies sous forme de listes ou de cartes pouvant contenir
un minimum de 5 signatures »131. Si d’autres modalités techniques existent, et qu’il ne semble
pas nécessaire d’étudier en détails pour comprendre le principe du mécanisme de l’initiative
populaire, on constate qu’un certain formalisme est prescrit. Ensuite, selon l’article 62 de la
Constitution genevoise, les pétitionnaires ont alors 4 mois pour recueillir le nombre exigé de
signatures. Ainsi, « au plan cantonal, le dépôt des signatures au service des votations et
élections doit avoir lieu dans les 4 mois qui suivent la publication du texte de l'initiative dans
la Feuille d'avis officielle (FAO). Si elle est recevable, l'initiative, et son éventuel contre-projet,
est soumise à la votation populaire »132. Enfin, selon l’article 94 A de la loi sur l’exercice des
droits politiques, « l'initiative est acceptée lorsqu'elle réunit la majorité absolue des suffrages,
soit le nombre immédiatement supérieur à la moitié du total des votes valables ». S’agissant du
sujet ou de la matière concernée par l’initiative, celle-ci ne connait aucune limitation si elle
respecte le cadre de compétence de l’organe législatif, à savoir le Grand Conseil, l’article 57 de
la Constitution énonçant « une proposition législative dans toutes les matières de la compétence
de ses membres ». Si l’on se tourne maintenant vers le fonctionnement de l’Etat de Californie
en la matière, les modalités d’applications diffèrent mais le principe reste le même. Tout
d’abord, il convient de préciser que le mécanisme de l’initiative populaire en Californie est
présent depuis maintenant 105 ans. En effet, la procédure d’initiative populaire a vu le jour en
Californie, le 10 octobre 1911, avec la « California initiative and referendum proposition »,
aussi appelée « Proposition 7 », adoptée par près de 77% des votants133. Le mécanisme est
actuellement prévu à partir de la section 8 de l’article II de la Constitution de l’Etat de
130
Article 86 de la loi sur l’exercice des droits politiques de 1983
Article 87 de la loi sur l’exercice des droits politiques de 1983
132
http://www.guidesocial.ch/fr/fiche/885/
133
https://ballotpedia.org/California_Initiative_and_Referendum,_Proposition_7_(October_1911)
131
82
Californie. La section 8 dispose que « the initiative is the power of the electors to propose
statutes and amendments to the Constitution and to adopt or reject them ». Dès lors, on constate
que le principe ne varie absolument pas puisqu’il s’agit, comme dans le canton de Genève, du
pouvoir des électeurs de proposer des lois ou des amendements à la Constitution californienne,
et de les adopter ou de les rejeter. Le point de divergence concerne le seuil requis pour
enclencher le processus. En effet, dans l’Etat de Californie, le b) de la section 8 de l’article 2
de la Constitution énonce qu’il sera pris pour référence le nombre de votants lors de la dernière
élection du Gouverneur de Californie. Ainsi, pour une initiative visant la création d’une loi, le
nombre de signatures exigé équivaut à 5% du nombre de votants lors de cette élection, alors
qu’il est de 8% pour un amendement constitutionnel. On constate qu’il s’agit du même système
que pour celui du « recall ». Dès lors, pour la période 2015-2018, le nombre de signatures
nécessaire pour un amendement constitutionnel est de 587 507 et de 365 880 pour une loi134.
La procédure de mise en œuvre du mécanisme est alors la suivante : le pétitionnaire écrit sa
proposition de loi et paye des frais de présentation en déposant cette proposition à l’Attorney
General. Celui-ci prépare un titre à la proposition de loi et en fait un résumé dans un délai de
15 jours. Après avoir été approuvé, le pétitionnaire a 180 jours pour recueillir les signatures
requises. En général, l’idée est de recueillir 50% de signatures en plus pour anticiper les
signatures invalides et autres. Il faut ensuite avoir obtenu les signatures et les avoir faites
validées au maximum 131 jours avant une élection de l’Etat pour obtenir la création d’un vote
lors de la prochaine élection d’Etat. Si, lors du vote, plus de 50% des votants disent oui à la
mesure, celle-ci est alors adoptée. Il faut enfin savoir qu’il n’existe pas de limitation concernant
le sujet de l’initiative populaire, si ce n’est celle de ne n’avoir qu’un seul sujet par initiative.
Un dernier échelon où l’initiative populaire est présente est celui de la commune, autrement dit
la ville ou le comté s’agissant des Etats-Unis. Au sein du canton de Genève, l’article 71 de la
Constitution prévoit que « Peuvent demander au conseil municipal de délibérer sur un objet
déterminé : a) 20% des titulaires des droits politiques dans les communes de moins de 5 000
titulaires des droits politiques ; b) 10% des titulaires des droits politiques, mais au moins 1 000
d’entre eux, dans les communes de 5 000 à 30 000 titulaires des droits politiques ; c) 5% des
titulaires des droits politiques, mais au moins 3 000 et au plus 4 000 d’entre eux, dans les
communes de plus de 30 000 titulaires des droits politiques. ». Les seuils sont donc évidemment
diminués, et varient en fonction de la taille de la commune. Cependant, les modalités techniques
de mise en œuvre sont identiques à l’initiative au niveau cantonal.
134
https://ballotpedia.org/Laws_governing_the_initiative_process_in_California
83
S’agissant de la Californie, le système se complexifie un peu plus puisqu’il faut distinguer entre
les comtés et les villes, et entre celles et ceux qui ont une charte ou non. Un comté constitue
une circonscription administrative, regroupant en général plusieurs municipalités et qui est doté
d’un certain nombre de pouvoirs, bien qu’une seule ville puisse constituer un comté, à l’image
de la ville de San Francisco. La Constitution californienne prévoit à la section 11 de son article
2 que « Initiative and referendum powers may be exercised by the electors of each city or county
under procedures that the Legislature shall provide. Except as provided in subdivisions (b) and
(c), this section does not affect a city having a charter. ». Autrement dit, les règles de droit que
peuvent adopter les villes et les comtés peuvent être proposées par le biais de l’initiative
populaire. De plus, si ces villes ou comtés ont élaboré une charte, les électeurs peuvent aussi
amender cette charte via l’initiative populaire. En effet, il est prévu à la section 3 de l’article
11, relative au gouvernement local et à la modification des chartes, que « Amendment or repeal
may be proposed by initiative ». S’agissant des villes ou comtés qui n’ont pas de chartes, les
seuils de signatures sont fixés de la manière suivante : pour les villes de plus de 1000 habitants,
il faut réunir 10% des électeurs inscrits, sachant que si plus de 15% d’entre eux signent, un
scrutin spécial pour cette initiative est organisé, alors que pour les villes de moins de 1000
habitants, il faut réunir 25% des électeurs inscrits, ce qui force automatiquement à la création
d’un scrutin spécial135. S’agissant des entités dotées d’une charte, le seuil de signature est fixé
à 15% des électeurs inscrits dans l’entité en question136. Il faut enfin préciser qu’il n’y a pas de
restriction concernant le sujet, autrement dit la matière visée dans l’initiative. En effet,
s’agissant des chartes il est disposé à la section 5 de l’article 11 de la Constitution californienne
que les sujets des initiatives doivent être élaborés « with respect to municipal affairs shall
supersede all laws inconsistent therewith ». Ainsi, il convient juste de respecter les domaines
de compétences que sont ceux du comté. Concernant le droit en général, donc en dehors de ces
chartes, il n’existe pas d’autres limitations relatives au sujet que celles visant à ne pas enfreindre
les droits protégés au niveau fédéré ou fédéral ou celle limitant l’initiative à un seul sujet.
Après avoir étudié le mécanisme de l’initiative populaire et ses modalités d’applications en
fonction de l’échelon électoral, le premier constat qui apparait est celui de son parfait
encadrement juridique. En effet, de nombreuses dispositions juridiques l’encadrent, afin de
limiter les dérives. Pourtant, il a préalablement été constaté que le faible seuil nécessaire à la
mise en œuvre du mécanisme pouvait nuire à son efficacité et sa crédibilité, même si celui-ci
135
136
California Electoral Code, section 9214 ; 9215
California Electoral Code, section 9255
84
est plus élevé au sein de l’Etat de Californie. De même, il n’est pas improbable que la
multiplication de ses initiatives ait pour résultat la lassitude de la population, augmentant par
voie de conséquence le taux d’abstention lors de ces votations. En effet, s’agissant de la Suisse,
si le nombre de votation est limité à 4 par an, les objets de votations eux se multiplient. Dès
lors, pour l’année 2015, on peut constater un taux de participation moyen de 42,8% au niveau
fédéral
137
et de 46,8 au niveau du canton de Genève138, ce qui est relativement peu élevé.
Pourtant, c’est en 2016 que le record de participation à une votation fut battu, avec la votation
sur le renvoi effectif des criminels étrangers avec près de 63% des électeurs inscrits au niveau
fédéral. La solution pourrait alors être de rendre le vote obligatoire, à l’image de ce qu’il se fait
encore dans le canton de Schaffhouse où l’alinéa 2 de l’article 23 de la Constitution du canton
dispose que « Pour les personnes ayant le droit de vote, la participation aux votations et aux
élections est obligatoire. ». Pourtant, s’agissant de cette votation de 2016, il était à dénombrer
un taux d’abstention dans ce canton de près de 30%. Dès lors, une fois de plus, cela ne ferait
que résoudre les effets du problème et non le problème lui-même, et l’exemple du canton de
Schaffhouse montre qu’il ne résout pas nécessairement le problème. De même, le fait de
pouvoir proposer n’importe quel sujet à travers une initiative populaire contribue à la
multiplication de votation sur des sujets qui ne devraient pas nécessairement avoir de lien avec
la Constitution. Plus encore, la multiplication de sujets, parfois discriminatoires, comme a pu
l’être le vote de 2016 sur le renvoi effectif des étrangers, même pour des infractions mineures,
sont une des dérives actuelle du système. Ainsi, il est important d’insister sur le fait que ce
système est parfaitement encré dans le paysage démocratique suisse. Par conséquent, si une
partie des acteurs politiques estiment que les conditions de mises en œuvre devraient être
revues, il reste que le mécanisme est continuellement utilisé et apporte son lot de points positifs.
En effet, selon le professeur Andreas Auer, l’initiative populaire « constitue et de loin
l’instrument de la démocratie directe le plus « populaire », c’est-à-dire le plus fréquemment
utilisé, et le plus fréquemment utilisé avec succès »139. Le mécanisme, du moins au niveau
cantonal devient un véritable contrepoids au pouvoir de l’assemblée législative, de sorte
qu’aujourd’hui en Suisse, ce dernier ne supplante plus le peuple. Toujours selon le professeur
Auer, « les parlements sont certes, dans les cantons aussi, les acteurs principaux du processus
législatif. Mais ils ne le dominent pas au même titre que l’Assemblée fédérale est en mesure de
137
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/stimmbeteiligung.html
http://www.ge.ch/cinecivic/statistiques.asp
139
Andreas Auer, « Les initiatives dans les cantons de Zurich, Bâle-Ville et Genève entre 1995 et 2010 : une
remarquable efficacité », LEGES 2011/3, S.409 – 425
138
85
le faire, loin s’en faut. ». De même, en Californie, le mécanisme connait des dérives notamment
par son instrumentalisation par des partis politiques ou de puissants lobbies, ou encore des
défauts, en particulier s’agissant de la fiscalité. En effet, sur ce dernier point, la situation fiscale
atteint parfois des blocages puisque, suite à une initiative populaire sur la « proposition 13 » en
1978, l’impôt sur la propriété ne peut plus être augmenté que par un vote au 2/3 de l’assemblée
législative, ce qui est particulièrement compliqué. D’autres exemples existent pour dénoncer
les dérives du système californien. Cependant, malgré ces points négatifs qui pourraient être
améliorés, il reste que l’initiative est un formidable mécanisme de participation directe du
citoyen au processus législatif. La démocratie, en son sens premier, est alors parfaitement
respectée puisque le peuple crée directement les lois qui s’appliqueront à lui. Le citoyen est
ainsi replacé au cœur de la vie démocratique et les dérives de la représentation se font
nécessairement moins sentir.
Dès lors, après avoir étudié le fonctionnement du mécanisme de l’initiative populaire en Suisse
et aux Etats-Unis, d’en avoir exposé les limites actuelles et les points positifs, il convient
dorénavant d’exposer la situation française actuelle en la mettant en relief par rapport à ce qu’il
vient d’être étudié.
Paragraphe 2 : L’initiative populaire en France : un mécanisme inexistant
Il aurait été intéressant de débuter ce paragraphe par l’annonce d’un mécanisme français
d’initiative populaire, ne serait-ce même que partiellement intégré dans le paysage
démocratique français et utilisé avec prudence. Même le constat d’un mécanisme lacunaire
actuel aurait permis d’entamer ce paragraphe par une comparaison technique avec les modalités
de mise en œuvre de l’initiative en Suisse et en Californie, mais il n’est pourtant rien de ce qu’il
précède. En effet, à la date de rédaction de cette étude, il n’existe absolument aucun mécanisme
s’apparentant de près ou de loin à ce qu’est l’initiative populaire. Aucun mécanisme, en France,
ne permet à une partie de la population électorale de soumettre une pétition au reste de ce corps,
de remplir les modalités prévues, et de provoquer une votation de l’ensemble de la population
électorale sur le sujet prévu par cette pétition. Ce constat n’est évidemment pas le fruit du
hasard. En effet, la longue histoire constitutionnelle et politique française n’est pas étrangère à
l’absence d’un tel mécanisme aujourd’hui. En effet, la France a régulièrement été caractérisée
par la centralisation et la concentration d’un fort pouvoir, à l’image de la longue période
monarchique, suivie de celles impériales. Aujourd’hui, sous la Vème République, celle si ce
86
caractérise constamment par un pouvoir exécutif fort, à travers un Président de la République
ayant pris le pas sur le Premier Ministre. Cette longue histoire a contribué à ce que la pratique
culturelle, pendant un temps, ne se soit pas intéressé à un tel mécanisme. De plus, la démocratie
sous forme représentative que nous connaissons n’a pas contribué à l’apparition d’un tel
mécanisme bien au contraire. Enfin, le principe de celle-ci, comme nous l’avons vu, est de
confier à des représentants élus la tâche de procéder à l’élaboration et au vote des lois qui
devront être respectées par le peuple dans son ensemble. Dès lors, s’il revient à une assemblée,
élue directement par le peuple, de conduire le processus législatif, à quoi pourrait-elle bien
servir si le peuple pouvait directement créer et voter des lois ? Cet argument, s’il a pu être
valable pendant un moment, semble s’effriter aujourd’hui, même si cela semble être bien plus
le cas concernant les référendums que les initiatives populaires. En effet, étant donné que la
pratique de la démocratie directe est quasiment absente de la démocratie française, le souhait
actuel, de plus en plus fort, ne concerne pas nécessairement la création d’un mécanisme
d’initiative parlementaire. En revanche, il semble que la volonté soit préalablement celle
d’obtenir le renforcement et la création d’autres mécanismes référendaires, que nous étudierons
ensuite. Par conséquent, la question qui se pose serait de juger de l’opportunité de la création
d’un tel mécanisme en France. Comme annoncé précédemment, il n’existe pas de mécanisme
d’initiative populaire en France. Cependant, si l’on creuse de manière approfondie les
mécanismes impliquant directement les citoyens français, on peut découvrir ce qui semble être
une once « d’initiative populaire », expression à prendre en son sens littéral ici. En effet, il
existe actuellement en France le droit de pétition des électeurs prévu à l’article 72-1 de la
Constitution française. Cet article prévoit que « la loi fixe les conditions dans lesquelles les
électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition,
demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une
question relevant de sa compétence ». Ce droit de pétition a été créé lors de la révision
constitutionnelle de 2003. Ainsi, il permet à une partie du corps électoral de demander
l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérative de la commune toute question relevant
de sa compétence. Il apparait très rapidement que ce mécanisme est très éloigné de celui de
l’initiative populaire, au sens suisse et californien. Cependant, il reste que les électeurs sont
directement à l’initiative de la pétition. De plus, ce sont eux qui choisissent la question qui sera
inscrite à l’ordre du jour. Pourtant, le mécanisme est en pratique particulièrement limité. En
effet, d’une part, les électeurs ne rédigent pas une proposition de délibération qui sera soumise
à l’assemblée délibérante. Autrement dit, il ne s’agit pas de la possibilité de proposer un texte
formulé comme en Suisse. Finalement, on pourrait comparer cela à une proposition non87
formulée (ou non-rédigée) suisse, qui, si elle est acceptée par l’organe délibérant, est alors
rédigée en terme précis et juridique par ce dernier. Cependant, la comparaison s’arrête ici
puisqu’à la lecture de l’article constitutionnel, il apparait un très net point critiquable, à savoir
celui de la possibilité et non de l’obligation. En effet, selon l’article 72-1 de la Constitution, les
citoyens « peuvent demander » l’inscription à l’ordre du jour une question de relevant de la
compétence de l’assemblée délibérante, or, il n’est pas écrit qu’ils puissent l’obtenir avec
certitude. Pour preuve, le projet initial relatif au droit de pétition de l’article 72-1 prévoyait que
l’inscription à l’ordre du jour soit obligatoire, consécutivement à la demande des électeurs140.
Par conséquent, le conseil municipal d’une ville, par exemple, peut parfaitement refuser
d’inscrire à l’ordre du jour la question posée. Enfin, si inscription à l’ordre du jour de la question
il y a, cela sera débattu par l’organe délibérant et éventuellement accepté ou refusé uniquement
par lui. En effet, il n’est absolument pas prévu que les électeurs se prononcent par la voie du
référendum, à l’image de l’initiative populaire suisse ou californienne, à la suite de l’adoption
de la délibération consécutive à leur question.
La situation française se limite donc à ce droit de pétition, extrêmement lacunaire puisqu’il a
pour principal défaut de ne pas être contraignant pour l’organe délibérant. Si l’on sort du cadre
juridique interne et que l’on se tourne vers le droit de l’Union Européenne, l’on peut cette foisci trouver un véritable mécanisme d’initiative populaire qui n’est, certes, pas aussi avancé que
ceux existants en Suisse et en Californie, mais qui a le mérite d’être réellement présent
juridiquement. Il est prévu à l’article 11.4 du Traité sur l’Union Européenne qui dispose que
« Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre
significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne,
dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions
pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins
de l'application des traités. » Le seuil de signatures pour déclencher le processus est fixé à un
million de ressortissants de l’Union Européenne. Au regard de la population électorale totale
de l’Union Européenne qui est de 160 millions141, le seuil en pourcentage de la population totale
est véritablement bas puisqu’il est fixé à seulement 0,63 % de celle-ci ! Si le principe, en soi,
apparait comme novateur et plaisant dans un esprit de participation du citoyen à l’activité
« législative » de l’Union Européenne, celle-ci est en réalité source de plusieurs critiques. En
effet, à l’image du droit de pétition en France, l’initiative citoyenne européenne a pour principal
140
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/democratieproximite.html
141
http://www.touteleurope.eu/actualite/la-population-de-l-union-europeenne.html
88
défaut de ne pas être contraignante pour la Commission Européenne. En effet, l’article 11.4
énonce justement que « les citoyens de l’Union […] peuvent prendre l’initiative d’inviter la
Commission européenne ». Dès lors, le terme « inviter » ne revêt absolument pas de caractère
contraignant pour la Commission Européenne. Cela a pour conséquence qu’elle n’a pas à
justifier précisément pour quelle raison elle rejette une initiative citoyenne européenne. Pour
preuve, selon le site internet « www.europe-liberté-sécurité-justice.org », « les organisateurs
d’ICE et ONG ont dénoncé une procédure lourde et complexe dont l’issue demeure très
incertaine et opaque puisque la Commission peut rejeter une ICE sans avoir à le justifier »142.
En effet, différentes modalités techniques assez complexes sont prévues, notamment celle selon
laquelle parmi le million de citoyens nécessaires, il faut qu’ils résident dans au moins un quart
des Etats membres. Autre modalité complexe, le texte initial, autrement dit la pétition de base,
doit être initié par un comité de citoyens composé d’au moins sept citoyens de l’Union résidant
dans sept États membres différents et ayant l’âge requis pour voter aux élections du Parlement
européen. Les critiques ne s’arrêtent pas là puisque même lorsque l’initiative citoyenne
européenne est acceptée par la Commission Européenne, les suites juridiques la concernant sont
véritablement floues. En effet, jusqu’à ce jour, les initiatives « Right2Water » et « Un de nous »
ont été validées par la Commission Européenne. Cependant, les conséquences de cette
validation n’ont résulté que dans des communications de la part de la Commission, ne précisant
pas les suites juridiques de celles-ci. A ce propos, Emily O’Reilley, la Médiatrice Européenne,
a plaidé, à travers des propositions formulées le 6 mars 2015, que « les décisions de rejet soient
expliquées de façon cohérente et compréhensible, tout comme les suites données aux ICE
recevables. »143. Dès lors, le mécanisme de l’initiative citoyenne européenne apparait
clairement limité, ne résultant peut-être que d’un effet d’annonce et étant particulièrement
éloigné du mécanisme connu des suisses et des californiens. En pratique, il n’existe donc aucun
mécanisme réel d’initiative populaire en France. N’en existant aucun, il se pose logiquement la
question de l’opportunité d’en créer un. A l’image de l’interrogation sur la création d’un autre
mécanisme de démocratie directe, celui de la révocation des élus, il n’est pas évident de trancher
cette question. En effet, cette étude comparative a pour principal but de comparer les règles et
mécanismes juridiques existants sur différents points précis, en évoquant, quand cela le
nécessitait, les aspects historiques et culturels ayant contribué à leur existence mais sans pour
autant entrer au plus profond de ces aspects. Cependant, ici, il faut bien relever que l’existence
142
https://europe-liberte-securite-justice.org/2015/04/25/linitiative-citoyenne-europeenne-ice-un-outil-dedemocratie-directe-en-perdition/
143
Ibid.
89
d’un mécanisme d’initiative populaire en Suisse ou aux Etats-Unis dans certains Etats fédérés
dont la Californie, est le fruit d’une longue histoire démocratique et constitutionnelle y ayant
contribué. L’influence de Jean-Jacques Rousseau sur les mécanismes suisses est évidente mais
le perfectionnement de ces mécanismes s’est étalé sur plusieurs siècles.
Il ne serait donc pas aisé de créer directement un mécanisme identique à celui existant en Suisse
ou en Californie, au niveau national français par lequel une partie des électeurs français
soumettraient une proposition de loi à l’Assemblée Nationale, qui pourrait soit émettre un
contre-projet, soit l’accepter dans ces termes, et le soumettre automatiquement à la votation
généralisée du peuple français, autrement dit procéder à un référendum. La crise de la
représentativité, couplée à la faiblesse actuelle de l’économie française, au taux de chômage
important ainsi qu’aux différents évènements terroristes que la France a connu ces derniers
mois, pourraient probablement avoir pour effet qu’un tel mécanisme serait utilisé comme un
défouloir. Jacques Jeannerat, ancien député au Grand Conseil de Genève, estime à ce propos
« il est impossible de transposer le mécanisme suisse de l’initiative populaire en France, au
regard des différences culturelles sur la définition de ce qu’est la démocratie et de la longue
pratique suisse en la matière ». Néanmoins, une telle situation reste hypothétique, le peuple
français pouvant parfaitement se comporter de manière responsable et utiliser ce mécanisme
avec sagesse. Cependant, ce dernier, qui n’a que rarement été confronté à la démocratie directe,
si ce n’est à travers les quelques référendums nationaux ayant eu lieu durant la Vème
République, n’est peut-être pas préparé à l’instauration d’un tel mécanisme. Il apparait donc
que la création d’un tel mécanisme au niveau national en France ne soit pas recommandée
aujourd’hui. En revanche, la solution, en parallèle à la politique de décentralisation de
l’organisation administrative continue du pays, serait peut-être d’essayer un mécanisme
similaire au niveau local. En effet, l’idée pourrait, peut-être, consister à essayer un mécanisme
similaire à l’initiative populaire, de manière temporaire, dans certaines collectivités, et observer
le taux de participation, ainsi que l’avis des habitants de la collectivité sur l’efficacité d’un tel
mécanisme. A ce propos, Colette Mélot, sénatrice de Seine et Marne, estime que la création
d’un tel mécanisme n’est pas impossible et qu’ « il faudrait essayer et voir quelle est la
participation électorale »144. Si le résultat est probant, sa généralisation au reste des
collectivités locales pourrait suivre, et enfin après plusieurs années de fonctionnement du
mécanisme, l’instaurer au niveau national.
144
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec Mme Colette Mélot, réalisé le
23 août 2016
90
Ainsi, si le mécanisme de l’initiative populaire apparait comme plaisant, puisque plaçant le
citoyen au cœur du processus législatif, il n’est pas absent de tout défaut et l’inspiration de
l’expérience suisse ou californienne semble délicate au regard de l’aspect culturel ayant
contribué à son apparition et qui est absent en France. Cependant, l’initiative populaire n’est
pas le seul mécanisme de démocratie directe dont le législateur et l’exécutif français pourraient
s’inspirer. En effet, le référendum apparait aussi comme étant un moyen d’accentuer la
participation du citoyen au processus législatif et plus généralement démocratique. Dès lors,
l’étude des différents mécanismes français, en particulier leurs faiblesses, en procédant à la
même comparaison effectuée précédemment avec la Suisse et les Etats-Unis, semble nécessaire
dans une optique de rationalisation de la démocratie représentative française.
Section 2 : l’application relative du principe de démocratie directe : Le
référendum
Si l’initiative populaire était le mécanisme de démocratie directe par excellence, le mécanisme
du référendum semble tenir de la démocratie semi-directe. En effet, celui-ci implique la
participation de certains intermédiaires. Il reste que ce mécanisme est connu en Suisse et en
Californie, sous des formes variées (paragraphe 1) mais aussi en France sous des formes
malheureusement plus restreintes (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Un mécanisme aux formes variées en Suisse et en Californie
Si l’exemple typique de la démocratie directe en Suisse et en Californie est celui du mécanisme
de l’initiative populaire, celui du référendum tient une place tout aussi importante dans la vie
démocratique. En effet, à l’image de l’initiative populaire, le référendum est prévu à tous les
échelons administratifs, sauf au niveau fédéral aux Etats-Unis. Le référendum sera ici considéré
comme relevant d’une application relative de la démocratie directe surtout face à l’initiative
populaire. En effet, ce dernier, comme il l’a été expliqué, implique le citoyen à tous les niveaux,
de la rédaction du texte de loi, au référendum qui est y consécutif, en passant par la récolte des
signatures. En revanche, le référendum, s’il revêt différentes formes extrêmement variées, qui
seront étudiées, n’implique pas le citoyen à 100% dans le processus législatif ou constitutionnel
qu’il sous-tend. En effet, le référendum, qui consiste « en une procédure de vote permettant de
consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas
91
de réponse positive »145, admet une certaine variabilité du rôle du citoyen dans le processus.
Premièrement, dans un référendum, au sens constitutionnel et prévu par les différents pays de
cette étude, le citoyen n’est pas à l’origine de la proposition de loi ou de l’amendement
constitutionnel. Au contraire, le texte sera toujours d’initiative étatique, autrement dit
législative ou exécutive. Comme nous le verrons en France, le citoyen français n’est jamais à
l’origine de la proposition de loi, par exemple, celle-ci résultera toujours d’un projet de loi,
donc du gouvernement, ou d’une proposition de loi, donc du Parlement. Deuxièmement, la
variabilité du rôle du citoyen joue aussi et surtout dans sa possibilité à déclencher un
référendum. En effet, comme il le sera étudié, certains pays offrent la possibilité à un groupe
de citoyens de déclencher le référendum, dans le même ordre d’idée que l’initiative populaire,
alors que d’autres pays s’y refusent. Dans un tel cas, le rôle du citoyen sera plus grand mais pas
autant que pour l’initiative car il n’aura toujours pas la possibilité de rédiger le texte ou de
choisir le sujet du référendum. Ainsi, le référendum apparait plus comme un mécanisme de
démocratie semi-directe plutôt que directe puisque les représentants élus interviennent de
manière plus ou moins prononcée dans le processus. Néanmoins, l’étude d’un tel mécanisme
est essentielle puisque la France le connait et il a été appliqué à plusieurs reprises, mais aussi
parce que les deux autres pays de cette étude l’ont particulièrement développé, ce qui peut
présenter des pistes de réflexion sur l’amélioration des mécanismes, si seulement celle-ci est
nécessaire.
Si l’on débute par l’échelon fédéral, la Suisse présente plusieurs mécanismes référendaires. Ils
sont prévus aux articles 140 et 141 de la Constitution fédérale suisse, le premier étant relatifs
aux référendums obligatoires, le second aux référendums facultatifs. En effet, comme expliqué
précédemment, la variabilité du rôle du citoyen dans le référendum peut jouer lorsqu’on a à
distinguer entre ces deux formes. Le référendum obligatoire vise le cas où le législateur est
contraint d’organiser un référendum lorsque cette contrainte est prévue pour le sujet qui est
traité. Autrement dit, il est des domaines où l’organisation d’un référendum est obligatoire. Au
contraire, comme son nom l’indique, le référendum facultatif n’a pas pour caractère d’être
obligatoire pour le législateur. En effet, il permet à une partie du corps électoral d’obtenir du
pouvoir en place l’organisation d’un référendum consécutivement à l’adoption d’une loi par
l’assemblée législative. L’article 140 prévoit donc que le référendum est obligatoire pour « a.
les révisions de la Constitution; b. l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à
145
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/citoyen/participation/voter/referendum/quoi-sertreferendum.html
92
des communautés supranationales; c. les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues
de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année; ces lois doivent être
soumises au vote dans le délai d'un an à compter de leur adoption par l'Assemblée fédérale. ».
L’article précise d’ailleurs que ces cas sont soumis à la fois au peuple et aux cantons, ce qui
signifie qu’il est nécessaire d’obtenir une double majorité pour que le texte soit adopté. L’article
140 poursuit en précisant que sont soumis obligatoirement au seul vote du peuple les initiatives
populaires tendant à la révision totale de la Constitution ou encore conçues en termes généraux
qui tendent à la révision partielle de la Constitution et qui ont été rejetées par l'Assemblée
fédérale. Cependant, ces cas ont été évoqués précédemment puisque, comme il l’a été expliqué,
l’initiative populaire validée est nécessairement suivie d’un référendum. L’article 141 de la
Constitution fédérale suisse prévoit, quant à lui, que « si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le
droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication
officielle de l'acte, sont soumis au vote du peuple : 1 a. les lois fédérales; b. les lois fédérales
déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an; c. les arrêtés fédéraux, dans la
mesure où la Constitution ou la loi le prévoient; d. les traités internationaux qui : 1. sont d'une
durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 2. prévoient l'adhésion à une organisation
internationale, 3.2 contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont
la mise en œuvre exige l'adoption de lois fédérales. ». Ainsi, contrairement au référendum
obligatoire, ici, 50 000 citoyens ou 8 cantons peuvent demander, dans les 100 jours à compter
de la publication officielle de l’acte en question, la tenue d’un référendum sur l’ensemble de la
population. Il n’y est visé principalement que les lois fédérales, puisque la modification de la
Constitution par un projet du législateur est obligatoirement suivie d’un référendum selon
l’article 140 de la Constitution fédérale suisse. Il est ensuite à remarquer que le sujet du
référendum semble libre. En effet, toute loi fédérale peut être soumise au référendum facultatif,
autrement dit, il n’y a pas de domaines exclus du champ du référendum. C’est la raison pour
laquelle, par exemple, le peuple suisse a pu se prononcer en septembre 2008, par deux
référendums facultatifs initiés contre deux lois du parlement durcissant le statut des étrangers
et l’asile, et qui ont alors échoué. En effet, les deux textes furent adoptés par 68 et 67,8% des
voix. De même, en 2005, un référendum facultatif eu lieu au sujet du PACS suisse. Le texte du
parlement en faveur du Pacs fut alors approuvé par 58% des votants146. On constate donc à quel
point les sujets peuvent être divers et variés. S’agissant des Etats-Unis, le constat sera le même
que celui qui fut adresser à l’initiative populaire : il n’existe aucun mécanisme référendaire au
146
http://www.democratiedirecte.fr/2009/12/principaux-referendums-en-suisse-depuis-1948-au-niveaunational-federal/
93
niveau fédéral aux Etats-Unis. La seule trace de l’existence d’un tel mécanisme peut être
trouvée lors de l’entre-deux guerres en 1938, où fut voté par la Chambre des représentants un
mécanisme qui subordonnait toute déclaration de guerre à un référendum préalable. Mais cette
proposition échoua devant le Sénat pour des raisons de procédures. Le but était d’éviter que le
Président des Etats-Unis puisse trop facilement engager le pays dans des guerres, pourtant
désapprouvées par la majorité de l’opinion publique147.
Si l’on étudie le niveau inférieur, celui du canton ou de l’Etat fédéré, la situation évolue aux
Etats-Unis, de la même manière que l’initiative populaire. De plus, en Suisse, le mécanisme
référendaire se diversifie. S’agissant tout d’abord de la Suisse, il sera fait une nouvelle fois le
choix d’étudier le canton de Genève. La Constitution du canton de Genève prévoit différents
mécanismes référendaire aux articles 65 à 70. Comme pour l’échelon fédéral, elle prévoit le
référendum obligatoire, à son article 65, et le référendum facultatif à son article 67. L’article 65
énonce donc que « les révisions de la constitution sont soumises d’office au corps électoral. ».
Il n’y est donc pas différencié les révisions totales ou partielles de la Constitution. L’article 67
énonce, quant à lui, que « les lois, ainsi que les autres actes du Grand Conseil prévoyant des
dépenses, sont soumis au corps électoral si le référendum est demandé par 3% des titulaires
des droits politiques. 2 Sont également soumises au corps électoral si le référendum est
demandé par 500 titulaires des droits politiques : a) les lois qui ont pour objet un nouvel impôt
ou qui portent sur la modification du taux ou de l’assiette d’un impôt existant; b) les lois qui
comportent une modification de la législation sur le logement, la protection des locataires et
l’habitat, y compris les voies de droit en la matière. ». Le seuil de signature est donc différent
du niveau fédéral puisqu’ici, il est choisi un pourcentage des titulaires des droits politiques, que
l’on peut comparer aux électeurs, alors qu’au niveau fédéral est choisi un nombre fixe
d’électeurs, peu important que la population fédérale augmente ou diminue par la suite. De plus,
l’article distingue deux cas, entre celui visant les lois cantonales et les autres actes prévoyant
des dépenses, et les lois visant la création d’un nouvel impôt ou la modification de l’assiette de
l’impôt existant ou encore les lois visant la modification de la législation sur le logement. Pour
ces derniers cas, le seuil est encore plus bas puisque fixé à 500 titulaires des droits politiques,
au regard des 7524 électeurs nécessaires pour un référendum facultatif (ou une initiative
populaire, le pourcentage requis étant identique). Il est donc possible d’obtenir un référendum
sur presque n’importe quel sujet. En effet, il existe une limitation à l’article 69 de la Constitution
genevoise qui dispose que « le référendum est exclu contre la loi annuelle sur les dépenses et
147
Jean-Pierre Lassale, « Le référendum aux États-Unis », Pouvoirs n°77 - Le référendum - avril 1996 - p.152165
94
les recettes prise dans son ensemble, sauf en ce qui concerne ses dispositions spéciales
établissant un nouvel impôt ou modifiant le taux ou l’assiette d’un impôt. », la fin de cet article
rappelant le cas prévu par l’article 67. Par conséquent, le référendum facultatif n’est pas permis
au sujet de la loi sur les dépenses et recettes prises dans son ensemble. L’article 68 précise
ensuite que les pétitionnaires ont 40 jours après la publication de l’acte pour déposer leur
pétition, afin d’obtenir la tenue d’un référendum. Ce délai est donc presque deux fois plus court
que celui de l’échelon fédéral, mais cela est compréhensible au regard du nombre moins
important de signatures nécessaires au déclenchement du référendum. Si l’on revient à l’article
67 sur le référendum facultatif, le 3) prévoit que « les objets visés au présent article sont
également soumis au corps électoral si le Grand Conseil le décide à la majorité des deux tiers
des voix exprimées. ». Autrement dit, cet article permet le référendum d’initiative
« parlementaire ». En effet, le Grand Conseil de Genève, organe législatif du canton, peut
décider de procéder à un référendum, à la majorité des 2/3, sur les mêmes sujets énoncés à
l’article 67, donc tous sauf la question de la loi annuelle sur les dépenses et recettes prise dans
son ensemble. Dès lors, la possibilité de référendum est totale ici, mis à part sur l’objet, puisqu’il
est permis à la fois au peuple et à la fois à ses représentants de le provoquer. Enfin, l’article 66
de la Constitution genevoise prévoit des modalités spécifiques concernant l’assainissement
financier. En effet, cet article énonce que « dans le cadre des mesures nécessaires à
l’assainissement financier, la loi peut prévoir que sont soumises d’office au corps électoral des
mesures de rang législatif. 2) Pour chacune de ces mesures réduisant les charges, le vote
oppose la modification législative proposée à une augmentation d’impôt d’effet équivalent. ».
Ainsi, cela n’est permis que pour une mesure légale d’assainissement financier, et est donc
exclu une mesure de niveau réglementaire. Ensuite, une baisse de charge doit toujours être
compensée par une augmentation d’impôt équivalent, pour respecter l’équilibre budgétaire. Le
canton de Genève présente donc des systèmes référendaires variés et développés, consistant en
des référendums obligatoires mais aussi facultatifs, qui peuvent s’analyser en référendum
« révocatoires » ou « véto », puisque le peuple à la capacité de refuser une loi adoptée par le
Parlement, et un référendum « confirmatif », puisque le peuple a la capacité à confirmer une loi
adoptée par le Parlement. Cependant, il existe d’autres cantons où d’autres mécanismes
référendaires sont prévus. Par exemple, dans les cantons de Berne et Zurich, il existe le
référendum constructif, par lequel un groupe de citoyen peut exiger la tenue d’un référendum
pour modifier une partie de la loi adoptée par le Parlement, et non sa totalité. Selon Andreas
Auer, « l’institution se rapproche de l’initiative populaire en ce qu’elle propose une alternative
95
nouvelle et confère donc aux électeurs référendaires un rôle proactif. »148. En effet, de par ce
mécanisme, le citoyen n’a pas simplement le rôle de provoquer le référendum et de voter, mais
a aussi pour rôle de rédiger la partie de loi qu’il souhaite remplacer. Dès lors, ce mécanisme est
à cheval entre le référendum et l’initiative populaire, et que l’on peut qualifier d’hybride. Si
l’on étudie maintenant le niveau fédéré américain, en se référant spécifiquement aux
mécanismes californiens, on peut constater l’existence deux mécanismes référendaires
similaires à ceux existant en Suisse. En effet, premièrement, sa section 9 (a) de l’article 2 de la
Constitution de l’Etat de Californie énonce que « the referendum is the power of the electors to
approve or reject statutes or parts of statutes except urgency statutes, statutes calling elections,
and statutes providing for tax levies or appropriations for usual current expenses of the State ».
La définition est donc identique au mécanisme suisse puisqu’il s’agit du pouvoir des citoyens
d’approuver ou rejeter une loi ou une partie de loi, sauf dans quelques domaines énoncés par
l’article, comme celui des lois d’urgences. Le mécanisme se décline alors sous deux formes, le
référendum à l’initiative de l’assemblée législative et celui à l’initiative du peuple. S’agissant
du premier, appelé « legislatively referred constitutional amendement or state statute », la
« California State Legislature » édicte un acte qu’elle décide de soumettre au peuple. Cet acte
peut alors être une « statute », autrement dit l’équivalent d’une loi en France, ou un
amendement de la Constitution de la Californie. S’agissant d’un amendement constitutionnel,
une majorité des 2/3, appelée aussi super-majorité, au sein des deux chambres de la California
State Legislature est obligatoire pour qu’un référendum sur un tel amendement puisse être
organisé149. En revanche, une telle majorité n’est pas exigée pour un référendum d’origine
législative concernant une loi. S’agissant du second mécanisme, celui du référendum facultatif
d’initiative populaire, aussi appelé « veto référendum », il permet à une partie de la population
d’exiger la tenue d’un referendum sur un acte adopté par l’assemblée législative et, par cette
voie, voter pour le maintien ou l’abrogation de la mesure. Le mécanisme est le même qu’en
Suisse puisse qu’il exige que ce référendum soit demander au maximum dans un délai de 90
jours150 après la l’adoption de l’acte visé. Il est ainsi presque similaire au niveau fédéral qui est
de 100 jours, mais deux fois plus long que celui du canton de Genève, car le nombre de
signatures nécessaires est bien plus élevé. En effet, à ce propos, la section 9 (b) de l’article 2 de
la Constitution californienne dispose que le nombre de signatures doit être équivalant « in
148
Andreas Auer, « Les initiatives dans les cantons de Zurich, Bâle-Ville et Genève entre 1995 et 2010 : une
remarquable efficacité », LEGES 2011/3, S.409 – 425
149
https://ballotpedia.org/Legislatively_referred_constitutional_amendment
150
Section 9 (b), article 2 de la Constitution de l’Etat de Californie
96
number to 5 percent of the votes for all candidates for Governor at the last gubernatorial
election ». Le seuil atteint donc 365 880 électeurs151. Le mécanisme est donc assez développé
mais légèrement moins qu’en Suisse. En effet, il n’existe pas de référendum obligatoire en
Californie contrairement au canton de Genève. Dès lors, pour obtenir la modification de la
Constitution et pourvoir l’amender directement d’eux même, les électeurs californiens devront
passer par le mécanisme de l’initiative populaire. Autrement dit, suite à l’adoption d’un
amendement constitutionnel, si la California State Legislature ne parvient pas à obtenir un vote
au 2/3, il n’y aura pas de référendum sur l’amendement. Finalement, on peut considérer que les
deux formes de référendums étudiées sont facultatives. S’agissant enfin du niveau local, dans
le canton de Genève, le mécanisme du référendum est, une nouvelle fois, présent. En effet,
l’article 71 de la Constitution genevoise dispose que « les délibérations des conseils municipaux
sont soumises au corps électoral communal si le référendum est demandé par : a) 20% des
titulaires des droits politiques dans les communes de moins de 5 000 titulaires des droits
politiques; b) 10% des titulaires des droits politiques, mais au moins 1 000 d’entre eux, dans
les communes de 5 000 à 30 000 titulaires des droits politiques; c) 5% des titulaires des droits
politiques, mais au moins 3 000 et au plus 4 000 d’entre eux, dans les communes de plus de 30
000 titulaires des droits politiques. ». Est donc instauré un référendum facultatif d’initiative
populaire, dont le seuil de déclenchement varie en fonction de la taille de la commune. Cet
article précise que l’article 68 de la Constitution genevoise s’applique, autrement dit que le
délai de 40 jours pour recueillir les signatures à la suite de l’adoption de la délibération
municipale s’applique pour le référendum communal. L’article 78 énonce, quant à lui, que « le
référendum est exclu contre le budget communal pris dans son ensemble », à l’image de ce qui
énoncé au niveau cantonal. Il apparait donc qu’il n’est pas prévu de référendum obligatoire, ce
qui peut se comprendre puisqu’il n’est prévu, aux échelons supérieurs, que pour les
modifications des constitutions, or les communes suisses n’en possèdent pas. Concernant les
mécanismes référendaires locaux en Californie, comme énoncé précédemment, la section 11,
de l’article 2 de la Constitution californienne dispose que « referendum powers may be
exercised by the electors of each city or county under procedures that the Legislature shall
provide » et que « this section does not affect a city having a charter ». Autrement dit, le
mécanisme du référendum est prévu pour les villes et comtés, mais ces dispositions n’affectent
pas ce qui est prévu pour les villes et comtés dotés de chartes prévoyant des mécanismes
référendaires, de la même manière qu’il l’a été étudié s’agissant de l’initiative populaire. Ainsi,
151
https://ballotpedia.org/Laws_governing_the_initiative_process_in_California
97
pour les villes, le référendum facultatif d’initiative populaire est possible dans un délai de 30
jours après l’adoption de l’ordonnance sujette à la volonté de référendum. De plus, s’agissant
du seuil des signatures, celui-ci est le même que pour l’initiative populaire, autrement dit pour
les villes de plus de 1000 habitants, il faut réunir 10% des électeurs inscrits, alors que pour les
villes de moins de 1000 habitants, il faut réunir 25% des électeurs inscrits ou alors 100
électeurs152.
Une nouvelle fois, il est à constater que les différents mécanismes de référendums sont
particulièrement développés et variés en Suisse et en Californie. S’ils n’illustrent pas
l’application totale de la démocratie directe, puisque les représentants interviennent de manière
plus moins prononcée dans le processus, comme nous l’avons vu, il reste qu’ils permettent aux
citoyens de s’exprimer sur la politique menée dans leur circonscription administrative.
Cependant, il faut bien noter que le mécanisme du référendum est bien moins utilisé que celui
de l’initiative populaire, justement parce que ce dernier existe. En effet, l’électeur préfèrera
toujours être à l’origine du texte plutôt que d’attendre qu’il lui soit proposé pour se prononcer
dessus. Pour preuve, au niveau fédéral Suisse, de 1981 à 2016, 89 référendums facultatifs furent
organisés, contrairement à 131 initiatives populaires153. De même, l’Initiative and Referendum
Institute de l’Université de la Caroline du Sud énonce, au sujet du référendum en Californie,
que « in practice, referendums are fairly rare, especially compared to initiatives »154.
Cependant, l’étude de ces mécanismes n’est pas inintéressante car, comme indiqué plusieurs
fois, le citoyen est invité à participer au processus normatif. Dès lors, la comparaison de ces
mécanismes variés avec ceux existants en France apparait comme nécessaire dans une
recherche de solutions à la crise de la représentativité et, plus généralement, dans une volonté
de rationalisation de la démocratie représentative française.
Paragraphe 2 : Les mécanismes référendaires limités en France
Contrairement au mécanisme de l’initiative populaire, la France est dotée d’un certain nombre
de mécanismes référendaires. En effet, différents articles de la Constitution française exposent
la possibilité pour certaines entités d’organiser un référendum. Tout d’abord, il convient
d’entamer l’étude de la situation française sur un point évoqué et détaillé précédemment, celui
152
California Electoral Code, § 9237.
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/eidg__volksinitiativen.html
154
http://www.iandrinstitute.org/quick-facts.cfm
153
98
de la révision de la Constitution française. En effet, l’article 89 de la Constitution dispose à son
alinéa 1er que « l'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au
Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.
[…]La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. ». Le mécanisme est
donc intéressant puisqu’il apparait comme étant un référendum obligatoire, le peuple devant
être automatiquement consulté lors d’une modification de la Constitution. Cependant, l’étude
du cas du Traité de Lisbonne nous a montré que cet article présentait un bémol majeur à la
volonté de consultation populaire directe pour un tel projet. En effet, l’alinéa 2 de l’article 89
de la Constitution française énonce que « toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au
référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement
convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la
majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de
l'Assemblée nationale. ». La portée du caractère direct du référendum est donc fortement
atténuée par cet alinéa 2. En effet, il est ainsi permis au Président de la République d’utiliser la
voie parlementaire, autrement dit de soumettre le projet de révision constitutionnelle au
Parlement réuni en Congrès, pour obtenir cette révision. Ce fut ainsi le cas lorsque, suite au
refus du peuple français du Traité instituant une Constitution pour l’Europe (Traité de Rome de
2004), le Président de la République Nicolas Sarkozy décida de soumettre la révision
constitutionnelle de 2008, nécessaire à l’adoption du Traité de Lisbonne, au Congrès et non au
peuple français. Il fut avancé comme argument pour l’utilisation de la voie parlementaire que
le Traité de Lisbonne n’était pas un traité instituant une constitution européenne. Il reste que
cette situation, qui a fortement marqué les esprits, peut être considérée comme une forme de
déni de démocratie, du moins directe. En effet, la consultation des électeurs à travers leurs
représentants reste obligatoire. Cela revient ainsi à appliquer simplement le principe de notre
démocratie représentative. Néanmoins, des changements aussi importants auraient dû être
soumis directement au peuple, d’autant que cette situation accentue la nébulosité des règles et
mécanismes européens pour le citoyen lambda. Le déni a aussi et surtout été évoqué en raison
du précédent refus du peuple concernant le Traité de Rome de 2004, ce qui laissa apparaître au
final pour le peuple, l’impression d’avoir été berné. Cette possibilité d’utilisation de la voie
parlementaire se retrouve aussi à l’alinéa 2nd de l’article 88-5 de la Constitution française. En
effet, s’agissant de la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union Européenne,
l’article 88-5 de la Constitution énonce que « tout projet de loi autorisant la ratification d’un
traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne est soumis au référendum par le
Président de la République. Toutefois, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques
99
par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser
l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89. ».
Ainsi, grâce à cet article, le Président de la République a l’obligation de soumettre une telle loi
au référendum. Une fois de plus, le mécanisme peut sembler louable puisque le peuple est censé
être obligatoirement consulté sur le sujet. Cependant, l’alinéa 2, qui renvoi au 3ème alinéa de
l’article 89, permet aussi d’utiliser la voie parlementaire, ce qui est donc critiquable dans une
volonté de renforcement de la participation du citoyen au processus normatif et à la vie politique
et démocratique du pays. La France est, ensuite, dotée d’un mécanisme de référendum législatif
prévu à l’article 11 de la Constitution. En effet, celui-ci dispose que « le Président de la
République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition
conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout
projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la
politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y
concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la
Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Premièrement, il
est à constater que l’objet du référendum est limité. La révision constitutionnelle du 4 août 1995
a cependant élargi le champ d’application du référendum législatif puisque le passage
« réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics
qui y concourent » n’existait pas avant et a donc été introduit. Cependant, les formules sont
assez générales pour englober un grand nombre de situation, comme l’indique Michel de
Villiers, qui estime, par exemple que « exclues à titre principal, les libertés publiques peuvent
cependant être réintroduites dans le champ référendaire, d'abord avec la référence aux services
publics qui concourent aux dites réformes, et surtout parce que les libertés publiques irriguent
la plupart des domaines d'intervention de la puissance publique »155. La seconde limitation
concerne le fait que le Président de la République n’a pas l’obligation juridique de donner suite
aux propositions gouvernementales ou parlementaires sur un référendum. En effet, l’article 11
énonce clairement que le Président de la République « peut soumettre », donc il n’en a pas
l’obligation. Ce mécanisme apparait donc appréciable mais est relativement limité en pratique.
S’agissant de l’alinéa 3 de l’article 11 de la Constitution, la révision constitutionnelle du 23
juillet 2008 a instauré ce qui peut être dénommé comme le « référendum parlementaire à soutien
populaire ». En effet, l’alinéa 3 dispose qu’ « un référendum portant sur un objet mentionné au
premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement,
155
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-de1958-en-20-questions/dans-quels-cas-la-constitution-prevoit-elle-des-referendums.17364.html
100
soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend
la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition
législative promulguée depuis moins d'un an. » Autrement dit, l’initiative du référendum revient
aux membres du Parlement, donc de l’Assemblée Nationale et/ou du Sénat, qui doivent être au
nombre d’au moins 1/5ème du Parlement pour le demander, et être soutenus par 1/10ème des
électeurs inscrits sur les listes électorales, ce qui équivaut à environ 4,5 millions d’électeurs. Si
lors de la révision constitutionnelle de 2008, il avait été annoncé la création, par cet article, d’un
référendum d’initiative populaire, il n’en est finalement rien. En effet, l’utilisation de ce terme
est erronée car, comme nous l’avons vu, le référendum d’initiative populaire consiste dans la
possibilité d’exiger la tenue d’un référendum consécutivement à l’adoption d’une loi par
l’assemblée législative. Or, ici, la possibilité n’est absolument pas dans les mains des citoyens
mais dans celles de ses représentants. Ensuite, le champ d’application de ce référendum est au
moins aussi limité que celui de l’article 89 puisqu’il y fait un renvoi. De plus, l’article énonce
qu’il ne peut être proposé pour l’abrogation d’une loi promulguée depuis moins d’un an, ce qui
limite encore plus l’objet du référendum. Enfin, la rédaction de cet article laisse apparaitre la
possibilité de stopper tout processus référendaire de ce type. En effet, il est énoncé à l’alinéa 5
de l’article 11 de la Constitution française que « si la proposition de loi n'a pas été examinée
par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République
la soumet au référendum. ». Ainsi, la proposition de loi n’est soumise au référendum que
lorsqu’elle n’a pas été examinée par les deux assemblées. Autrement dit, si une des deux
assemblées examine le texte, même par un simple débat, le processus référendaire devient
caduc. Il s’agit donc d’une nouvelle limite importante à la participation du citoyen au processus
normatif.
Les différents articles qui viennent d’être étudiés concernent l’échelon national. Cependant, le
niveau local n’est pas dépourvu de mécanisme référendaire. En effet, il n’en existe qu’un, à
l’article 72-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Cet
article dispose en son alinéa 3 que « Dans les conditions prévues par la loi organique, les
projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale
peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de
cette collectivité ». Dès lors, la première limite, mais qui va de soi, est celle de la limitation du
référendum à un projet de délibération relevant de la compétence de la collectivité territoriale.
Cela a provoqué des contentieux puisque, par exemple, le référendum local organisé sur ce
fondement par la mairie de la ville de Saint-Denis, au sujet du droit de vote des étrangers hors
Union Européenne, a été jugé illégal par la Cour Administrative d’Appel de Versailles, le 13
101
décembre 2007156. Ensuite, et à l’image de ce qui a été étudié en France précédemment, ce
référendum est uniquement de l’initiative d’une collectivité territoriale. Ainsi, il n’existe pas
non plus, au niveau local, de référendum d’initiative populaire. En revanche, l’un des avantages
de ce référendum local, contrairement au droit de pétition étudié relativement aux mécanismes
d’initiative populaire ou encore du référendum consultatif prévu antérieurement à la révision
constitutionnelle de 2003, est qu’il est contraignant juridiquement, une fois qu’il est mis en
œuvre. Autrement dit, le résultat du référendum devra obligatoirement être suivi par la
collectivité qui l’a mis en œuvre.
La France n’est donc pas dépourvue de mécanismes référendaires, bien au contraire. On peut
en dénombrer cinq, qui ont chacun leurs modalités d’application. Cependant, s’ils sont censés
augmenter la participation du citoyen au processus normatif et à la vie démocratique du pays,
il n’en est presque rien en pratique. En effet, seulement 10 référendums nationaux, sur le
fondement des articles constitutionnels prévoyant un référendum au niveau national, ont été
organisés depuis 1958, ce qui est extrêmement loin de la pratique Suisse. S’agissant du
référendum local, pour la période 2005-2009, le site internet « www.vie-publique.fr » recensait
au moins 26 référendums locaux157, mais cette liste n’est pas exhaustive. Ainsi, les référendums
locaux sont légèrement plus utilisés mais cela reste très peu comparé au 36 000 communes
françaises, sans compter les autres collectivités territoriales. Les raisons, qui sont apparues tout
au long de cette étude, sont multiples. D’une part, le système représentatif que la France connait
contribue à ce que les représentants soient attachés à ce que l’exercice du pouvoir leur soit
exclusif. En effet, les textes constitutionnels et législatifs sont rédigés de façon à ce que les
prérogatives restent les leurs. Par ailleurs, la sacralisation du mandat en général ou de la fonction
élective contribue aussi au fait que l’élu doive décider pour le reste de la population qui l’a élu.
D’autre part, il n’existe aucun mécanisme référendaire d’initiative citoyenne ou populaire. En
effet, à l’heure actuelle, il n’est pas permis à un groupement de citoyen, que ce soit au niveau
national ou au niveau local, de recueillir un certain nombre de signatures sur une pétition
officielle afin d’obtenir la tenue d’un référendum consécutivement à l’adoption d’un texte ou
d’une mesure. L’initiative revient toujours uniquement au corps exécutif ou législatif, ce qui ne
contribue pas à juguler l’activité référendaire. Le constat est donc critique vis-à-vis de la
situation suisse ou californienne. S’il convient une nouvelle fois de rappeler que la Suisse et la
156
Cour Administrative d'Appel de Versailles, 1ère Chambre, 13/12/2007, 06VE00623.
www.vie-publique.fr/decouverte-instutions/institutions/collectivites-territoriales/democratie-locale/quoiconsiste-referendum-local.html
157
102
Californie ont connu des cheminements politiques et constitutionnels particuliers les ayant
amenés à la situation exposée précédemment, la France, s’agissant des référendums, a aussi
connu des cheminements similaires dans la matière. En effet, le goût du recours au référendum
par Charles de Gaulle montre que la France est prête à renforcer ses mécanismes référendaires.
Dès lors, la question est de savoir quelles pourraient être les améliorations à apporter. La
réponse n’est, une fois de plus, pas évidente, notamment concernant l’objet de ces référendums.
Premièrement, si M. Jacques Jeannerat estimait qu’il était impossible de mettre en place,
aujourd’hui en France, un mécanisme d’initiative populaire, l’idée du renforcement des
mécanismes de référendums ne lui était pas incohérente. Selon lui, « la création d’un système
de référendum à l’initiative du peuple français n’est pas irréalisable. »158. En effet, les tensions
populaires consécutives à l’adoption de certaines lois pourraient être apaisées par la voie du
référendum, et notamment celui d’initiative populaire. Ainsi, par exemple, les fortes tensions
populaires consécutives au débat sur la loi autorisant le mariage pour les couples de même sexe
auraient pu être apaisées par la tenue d’un référendum. Evidemment, le Gouvernement aurait
pu, de lui-même, l’organiser sur le fondement de l’article 11 de la Constitution française, mais
il s’y est toujours refusé. Dès lors, il apparait comme nécessaire de créer un mécanisme de
référendum. Cependant, ce sujet reste assez particulier car, même s’il touche aux convictions
de chacun, il est assez difficile de considérer que le peuple entier décide de la situation
matrimoniale des couples homosexuels. En effet, il n’est finalement pas reprochable d’avoir
confié cette tâche à des personnes, censées être « au-dessus de la mêlée », représentatives du
peuple entier, même si en pratique, la discipline de partie a bien érodée cette idée. Un autre
exemple pourrait plus pertinent : celui de la fin de vie, autrement dit de l’euthanasie.
Actuellement, la législation encadre la fin de vie des patients gravement malades, qui autorise
l’administration de soins palliatifs mais qui peuvent avoir pour effets secondaires de conduire
à la mort, mais il n’est pas permis l’euthanasie active, celle permettant à un patient de prendre
des substances létales pour abréger ses souffrances directement. Pourtant, l’idée d’un souhait
général d’autoriser l’euthanasie active se renforce d’année en année. Selon un sondage Ifop,
86% des français interrogés seraient en faveur159. Cette question tient aux convictions les plus
profondes de chacun, mêlant religion, éthique et conscience. Dès lors, il apparaitrait comme
particulièrement choquant que la décision de l’instauration d’une telle législation revienne aux
représentants qui, comme il l’a été expliqué, votent de manière personnelle, et donc selon leurs
158
Propos recueillis et autorisés à la citation lors d’un entretien personnel avec M. Jacques Jeannerat, réalisé le
19 mai 2015 à la Chambre de Commerce, d’Industrie et des Services de Genève.
159
http://www.europe1.fr/sante/86-des-francais-sont-pour-l-euthanasie-2435719
103
propres convictions. Un référendum apparaitrait donc comme la solution la plus juste pour
décider de l’opportunité d’une telle loi. Cependant, si dans l’esprit général il est plutôt aisé de
citer des questions précises qui devraient être soumises au référendum, la traduction d’un tel
mécanisme juridiquement apparait extrêmement délicate. En effet, ces questions constituent ce
que l’on pourrait appeler des « sujets de sociétés », or il est particulièrement difficile de définir
juridiquement ce qu’est un sujet de société. La solution pourrait être alors de suivre la voie
suisse ou californienne, à savoir de ne quasiment pas encadrer le champ d’objets susceptibles
de provoquer un référendum. Cependant, un tel choix apparait risqué, surtout dans un Etat
comme la France où la pratique référendaire n’est pas très développée. En effet, l’exemple du
référendum anglais sur la sortie de l’Union Européenne montre à quel point il est parfois délicat
de confier la décision au peuple qui n’est pas nécessairement spécialiste du sujet et qui ne
mesure pas nécessairement les conséquences de son choix. La piste juridique serait peut-être de
se tourner vers le concept de l’éthique, qui se définit comme étant « la science de la morale et
des mœurs »160. Ce concept a pour avantage d’être cadré sur les notions de morales et de mœurs,
visant donc les cas antérieurement évoqués, mais qui a pour faiblesse de n’être pas
nécessairement très précis.
Finalement, l’étude comparative des exemples suisse, californien et français, nous montre à
quel point les mécanismes français sont lacunaires. Ceux-ci contribuent indéniablement à la
crise de la représentativité puisque, même pour les décisions fondamentales ou touchant aux
convictions personnelles profondes, comme le traité de Lisbonne ou le mariage homosexuel, le
peuple n’a pas son mot à dire, si ce n’est indirectement par la voie limitée de la représentation.
Il apparait donc clairement comme nécessaire de renforcer l’utilisation des mécanismes
référendaires déjà prévus par la Constitution, de limiter fortement l’utilisation de la voie
parlementaire prévue à l’alinéa 3 de l’article 89 de la Constitution en augmentant la majorité
nécessaire à l’adoption de la révision par une telle loi ou en restreignant le champ d’utilisation
de cette voie et, enfin, de créer un véritable mécanisme de référendum d’initiative populaire.
Sur ce dernier point, un tel mécanisme pourrait être établi au niveau national et local, en
établissant un seuil de signatures équivalant à un million d’électeurs inscrits sur les listes
électorales et ayant un caractère contraignant, contrairement à ce qui a été vu pour le référendum
d’initiative parlementaire à soutien populaire. Enfin, l’encadrement juridique précis du champ
160
https://comitedethique.wordpress.com/about/definition-ethique/
104
de l’objet du référendum devra avoir lieu.
Conclusion
Au terme de cette étude, deux constats s’imposent. Le premier est que la rationalisation de la
démocratie représentative française est nécessaire. D’une part, le cumul des mandats entraine
des conséquences néfastes, en atteignant à la séparation des pouvoirs et en provoquant
l’absentéisme parlementaire. D’autre part, le manque de mécanisme de démocratie directe
contribue à creuser le fossé existant entre les représentants et les représentés. Le second constat
est que la rationalisation de la démocratie représentative française est parfaitement possible. En
effet, l’étude des systèmes suisses et américains, de leurs mécanismes et de leurs règles relatifs
au cumul des mandats et des mécanismes de démocratie directe nous montre qu’il est tout à fait
réalisable de se doter de moyens juridiques capables de corriger les défauts relatifs à ces deux
questions. Evidemment, les différentes règles et mécanismes de ces systèmes ne sont pas
exempts de tout reproche. Ainsi, par exemple, le cas suisse nous a montré que la grande liberté
d’objet de l’initiative populaire, ainsi que le faible seuil de signatures requis, contribuent à la
multiplication des propositions fantaisistes ou populistes. De même, la Californie est parfois
confrontée à des situations de blocages sur ce point. Si le législateur français a, à plusieurs
reprises, tenté de durcir l’encadrement juridique relatif au cumul des mandats et a introduit de
nouveaux mécanismes censés favoriser la participation du citoyen à la vie démocratique, ces
efforts ont presque été vains. Ces décisions ont largement consisté en des modifications
marginales, ne corrigeant que peu les problèmes exposés. Cependant, le constat pourrait aussi
être celui de dire que le législateur, et plus généralement les décideurs politiques, ont
régulièrement apporté des réponses à ces questions et que, finalement, la solution serait
d’attendre encore quelques années afin que le cadre juridique soit complet. Or, il est impossible
d’attendre plus longtemps. Ces questions sont beaucoup trop essentielles et récurrentes pour se
permettre de patienter des dizaines d’années. Pour preuve, ces thèmes, même s’ils sont
supplantés par d’autres, tels que le chômage ou la sécurité, restent au cœur des débats relatifs à
l’élection présidentielle de 2017. Il est, par conséquent, nécessaire que la prochaine majorité
traite ces questions fermement, rapidement et de manière globale, afin de rendre la pratique
plus rationnelle et de redonner confiance aux représentés envers leurs représentants.
105
Bibliographie
I. Ouvrages :
1) En langue française :
AUER Andreas, « Le Référendum et l’initiative populaires aux Etats-Unis », 1990.
BACH Laurent, « Faut-il abolir le cumul des mandats ? », éditions Rue d’Ulm, 2012.
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ROUSSEAU Jean-Jacques, « Du contrat social », 1762.
ROUSSEAU Jean-Jacques, « Considérations sur le gouvernement de Pologne », 1771-1772.
2) En langue anglaise :
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1989.
PETERSON Paul E., « The price of federalism », 1995.
STREB Matthew J., « Rethinking American Electoral Democracy », 2008.
II. Articles de doctrine :
1) En langue française :
AUER Andreas, « Les initiatives dans les cantons de Zurich, Bâle-Ville et Genève entre 1995
et 2010 : une remarquable efficacité », LEGES 2011/3, S.409 – 425
BOUDON Julien « Sur le cumul des mandats : quelle originalité française ? », Revue du droit
public et de la science politique en France et à l’étranger, 2010, n° 6.
GAUDEMET Yves, MALIGNER Bernard, « Les élections locales », Encyclopédie Dalloz des
élections locales, 2008, n° 11232.
GIBEL Claude, « l’Evolution des moyens de travail des parlementaires », Revue française de
science politique, année 1981, volume 31, numéro 1, page 211-226.
106
GICQUEL Jean-Éric, « Parlement », Jurisclasseur administratif, 2012, fascicule n° 102, 2012
LASSALE Jean-Pierre, « Le référendum aux États-Unis », Pouvoirs n°77 - Le référendum avril 1996 - p.152-165.
MABILEAU Albert, « Regards sur l’actualité », La documentation française, mars 1991
MENY Yves, « Le cumul des pouvoirs ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs
n°64, Le Parlement, février 1993, p.129-136
SADRAN Pierre, « La limitation du cumul des mandats. Hypothèses sur un lifting nécessaire
», Pouvoirs locaux, 1989, n° 2, p. 80
2) En langue anglaise :
CALABRESI S. G., LARSEN J. L., « One Person, One Office: Separation of Powers or
Separation of Personnel? », 1994, 79 Cornell Law Review, p. 1150-1153.
3) En langue allemande :
KÖLZ Alfred, Das Abberufungsrecht, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen
Juristentag 1998, Soleure 1998, p. 185-204, 185.
III. Textes législatifs, réglementaires ou constitutionnels :
1) Constitutions :
a) Textes français :
Constitution française de 1958
Article 5 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.
Constitution française du 3 septembre 1791.
b) Textes américains :
Article 4 du Plan de Virginie déposé devant la convention le 29 mai 1787.
Article 5 du Plan de Virginie déposé devant la Convention le 29 mai 1987.
Article 7 du Plan de Virginie déposé devant la Convention le 29 mai 1787.
107
XXIIème amendement de la Constitution des Etats-Unis d’Amérique adopté le 21 mars 1947.
Arizona Constitution, Article 8, § 1-6.
California Constitution.
Colorado Constitution, Article 5, § 8.
Iowa Constitution, Article III, § 22.
Nebraska Constitution, Article III, § 9.
Nevada Constitution, Article IV, § 9.
Oregon Constitution, Article II, § 10.
South Dakota Constitution, Article III, § 3.
Washington Constitution, Article 1, §33.
c) Textes suisses :
Constitution fédérale de la Confédération suisse.
Constitution du canton de Genève.
Article 57 de la Constitution du canton de Berne.
Article 26 de la Constitution de Schaffhouse.
Article 28 de la Constitution du canton du Tessin.
Article 29 de la Constitution du canton d’Uri.
d) Textes internationaux :
Traité sur l’Union Européenne.
Article 30 de la Constitution danoise, alinéa 1er.
2) Lois et règlements
a) Textes français :
BORGEL Christophe, rapport du projet de Loi Organique (N° 885) interdisant le cumul de
fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.
Projet de loi du 26 mai 2016 sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation
de la vie économique.
108
Ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des
membres du Parlement.
Ordonnance n°58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des
membres du Parlement, version en vigueur au 27 février 1992.
Loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats
électoraux et des fonctions électives par les parlementaires.
Loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats
électoraux.
Loi organique n°2013-402 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des
conseillers communautaires et des conseillers départementaux
Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives
locales avec le mandat de député ou de sénateur.
Loi n°92-175 du 25 février 1992
Loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique.
Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Article L. 3122-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Article L. 4133-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Article L. 4222-23 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Article L 7 du Code électoral.
Article LO 130 du Code électoral.
Article LO 136 du Co électoral.
Article LO 137 du Code électoral.
Article LO 141 du Code électoral (version en vigueur du 6 avril 2000 au 1er mars 2014).
Article LO 141-1 du Code électoral.
Article LO 151 du Code électoral.
Article LO 296 du Code électoral.
Article 131-26 du Code pénal.
Article 131-26-1 du Code pénal.
Article 432-12 du Code pénal.
Article 432-17 du Code pénal.
Résolution n°292 modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale, adoptée par l'Assemblée
nationale le 27 mai 2009.
Article 15.3 du Règlement du Sénat.
109
Article 42 du Règlement de l’Assemblée Nationale.
Article 61 du Règlement de l’Assemblée Nationale.
Article 159 du Règlement de l’Assemblée Nationale.
Instruction Générale du Bureau de l’Assemblée Nationale, article 13, 6°, 2d alinéa.
b) Textes américains :
California Elections Code, § 9214
California Elections Code, § 9215.
California Elections Code, § 9237.
California Elections Code, § 9255.
California Elections Code, § 11242.
California Elections Code, § 11322.
California Government Code, § 1099 (a).
California Government Code, § 1099 (f).
c) Textes suisses :
Article 139b, alinéa 2 de la Loi sur les Communes du 28 février 1956.
Article 86 de la loi sur l’exercice des droits politiques de 1983.
Article 87 de la loi sur l’exercice des droits politiques de 1983.
IV. Sites internet et articles numériques de presse :
1) Sites français :
http://www.vie-publique.fr/actualite/dossier/cumul-mandats-2017/cumul-mandats-pratiquerestreinte-compter-2017.html
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/collectivitesterritoriales/depenses/quel-est-role-collectivites-territoriales-matiere-investissementpublic.html
http://2007-2012.nosdeputes.fr/confiseurs/2011/#sommaire
www.elysee.fr/communiques-de-presse/article/charte-de-deontologie-des-membres-dugouvernement/
110
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/laconstitution-de-1958-en-20-questions/dans-quels-cas-la-constitution-prevoit-elle-desreferendums.17364.html
http://www.democratiedirecte.fr/2009/12/principaux-referendums-en-suisse-depuis-1948-auniveau-national-federal/
https://europe-liberte-securite-justice.org/2015/04/25/linitiative-citoyenne-europeenne-ice-unoutil-de-democratie-directe-en-perdition/
https://www.senat.fr/rap/r07-188/r07-1881.html
http://www.assemblee-nationale.fr/elections/2007/resultats/SR.asp
http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/collection/7.asp.
https://www.regardscitoyens.org/documents/notes/20130110-RegardsCitoyens-ANtransparence-des-votes.pdf
http://www.touteleurope.eu/actualite/la-population-de-l-union-europeenne.html
http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/approfondissements/democratie-proximite.html
www.vie-publique.fr/decouverte-instutions/institutions/collectivites-territoriales/democratielocale/quoi-consiste-referendum-local.html
http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/citoyen/participation/voter/referendum/quoi-sert-referendum.html
http://www.lemonde.fr/politique/article/2016/02/09/revision-constitutionnelle-les-raisons-dun-absenteisme-massif-dans-l-hemicycle_4862196_823448.html
http://www.europe1.fr/sante/86-des-francais-sont-pour-l-euthanasie-2435719
http://www.francetvinfo.fr/faits-divers/terrorisme/attaques-du-13-novembre-a-paris/etat-durgence-en-france/infographies-quel-est-le-taux-de-presence-moyen-des-deputes-lors-desvotes-a-l-assemblee-nationale_1307017.html
http://www.slate.fr/story/75502/assemblee-nationale-retenues-indemnites
http://www.lejdd.fr/Politique/Actualite/72-des-Francais-jugent-les-politiques-corrompus.Decryptage-avec-l-historien-Frederic-Monier-interview-397389?sitemapnews
http://tempsreel.nouvelobs.com/societe/20041201.OBS2715/juppe-condamne-en-appela-unan-d-ineligibilite.html
http://www.lesechos.fr/16/09/2014/lesechos.fr/0203779112352_polynesie-francaise---gastonflosse-destitue-de-son-mandat-de-senateur.htm
http://www.lejdd.fr/Politique/Actualite/L-ineligibilite-a-vie-est-elle-possible-600036
111
2) Sites américains :
http://www.ncsl.org/research/ethics/restrictions-on-holding-concurrent-office.aspx
http://www.ncsl.org/research/elections-and-campaigns/recall-of-state-officials.aspx
https://ballotpedia.org/Laws_governing_recall
https://ballotpedia.org/Laws_governing_recall_in_California
https://ballotpedia.org/California_Initiative_and_Referendum,_Proposition_7_(October_1911
)
https://ballotpedia.org/Laws_governing_the_initiative_process_in_California
https://ballotpedia.org/Legislatively_referred_constitutional_amendment
https://en.wikipedia.org/wiki/California_gubernatorial_recall_election
https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/publicfefvcdemdirecte04.pdf
http://www.iandrinstitute.org/quick-facts.cfm
http://clerk.lacity.org/stellent/groups/departments/@clerk_elections_contributor/documents/co
ntributor_web_content/lacityp_023253.pdf
http://www.thenewstribune.com/news/politics-government/article34199421.html
3) Sites suisses :
http://www.ge.ch/cinecivic/statistiques.asp
http://www.ge.ch/votations-elections/initiatives-et-referendums/tableau-nombresignatures.asp
http://www.guidesocial.ch/fr/fiche/885/
https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/sessions
https://www.parlament.ch/fr/%C3%BCber-dasparlament/parlamentsw%C3%B6rterbuch/parlamentsw%C3%B6rterbuch-detail?WordId=141
http://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2014/14605_com_Annexe.pdf
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/01/key.html
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/02/blank/key/raeumliche_verteilung/k
antone__gemeinden.html
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/eidg__volksinitiativen.ht
ml
112
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/17/03/blank/key/stimmbeteiligung.html
www.rts.ch/info/dossiers/2015/elections-federales/6874415-non-l-absenteisme-desparlementaires-a-berne-n-est-pas-en-hausse.html
http://www.24heures.ch/vaud-regions/riviera-chablais/renonciation-jeanclaude-doriotineligible/story/25686206
https://www.letemps.ch/opinions/2014/11/28/droit-revocation-fete-rousseau
http://www.swissinfo.ch/democratiedirecte/droits-politiques_faut-il-plus-d-obstacles-auxinitiatives-populaires-/37533550
V. Jurisprudences :
1) Françaises :
Tribunal Correctionnel de Nanterre, 30/01/2004.
Cour d'Appel de Versailles, 01/12/2004, 2004-00824.
Cour Administrative d'Appel de Versailles, 1ère Chambre, 13/12/2007, 06VE00623.
Décision du Conseil Constitutionnel n° 2010-6/7 QPC du 11/06/2010.
Décision du Conseil Constitutionnel n° 2014-22D du 16/09/2014.
2) Américaines :
Reilly v. Ozzard, 33 NJ 529, 1960.
Jones v. MacDonald, 33 NJ 132, 1960.
William Felkner v. Chariho Regional School Committee, no 2009-23-M.P.
Hollinger v. Kumalae, 25 Haw. 669 (Haw 1920).
VI. Autres :
DE GAULLE Charles, « Discours d’Epinal », 22 septembre 1946, Discours et messages, 19461958, Livre de poche, p.27.
Etude du CEPREMAP, « Faut-il abolir le cumul des mandats ? », 30 mai 2012.
Rapport de M. Jean-Pierre Worms sur le projet de loi organique du 30 décembre 1985.
Recensement de la population municipale en vigueur en 2014 par l’INSEE.
113
Sondage - Institut BVA, réalisé entre le 26 et le 27 juin 2013 – intégrité des hommes politiques,
réalisé auprès d’un échantillon de 999 personnes représentatif de la population française âgée
de 18 ans et plus.
Sondage – Institut Opinion Way, réalisé entre le 19 et 20 novembre 2014 auprès d’un
échantillon de 1.016 personnes, âgées de 18 ans et plus.
Sondage - Institut YouGov France, réalisé entre le 23 et le 27 octobre 2014, auprès de 1022
personnes représentatives de la population nationale française âgée de 18 ans et plus, selon la
méthode des quotas.
114
Table des matières
Introduction .................................................................................................................................... 4
Titre 1 : Le cumul des mandats ................................................................................................... 10
Chapitre 1 : La nécessaire lutte contre le cumul des mandats .................................................... 10
Section 1 : Une pratique en constante augmentation en France ............................................. 11
Paragraphe 1 : Le cumul des mandats, une spécificité française actuelle ........................... 11
Paragraphe 2 : Une multiplicité de facteurs à l’origine du cumul des mandats en France : 13
Section 2 : Les principales raisons de la lutte contre le cumul des mandats .......................... 16
Paragraphe 1 : L’atteinte à la séparation des pouvoirs : ..................................................... 17
Paragraphe 2 : L’absentéisme parlementaire, autre conséquence du cumul des mandats : 20
Chapitre 2 : Le retard français dans la lutte contre le cumul des mandats ................................. 28
Section 1 : Le choix américain : une stricte limitation ........................................................... 29
Paragraphe 1 : Les origines de la sévérité à l’égard du cumul des mandats ....................... 29
Paragraphe 3 : L’encadrement des imprévus par la common law ...................................... 36
Section 2 : L’évolution du modèle français dans la lutte ........................................................ 39
Paragraphe 1 : Une évolution lacunaire sans grands résultats ............................................ 39
Paragraphe 2 : La réforme du 14 février 2014 : vers la fin du cumul et de ses effets ? ...... 44
Titre 2 : Les mécanismes de démocratie directe ........................................................................ 51
Chapitre 1 : Du mandat représentatif au mandat impératif ? ...................................................... 51
Section 1 : Les raisons d’un souhait populaire de révocabilité des élus ................................. 52
Paragraphe 1 : Les faiblesses du mandat représentatif ....................................................... 52
Paragraphe 2 : Le débat juridique autour des peines d’inéligibilités : ................................ 58
Section 2 : L’exemple suisse et américain en matière de révocation ..................................... 66
Paragraphe 1 : Le choix de certains cantons suisses d’un mécanisme limité ..................... 66
Paragraphe 2 : Le choix d’un mécanisme avancé par un certain nombre d’Etats fédérés
américains : le « recall » ..................................................................................................... 72
Chapitre 2 : Les mécanismes classiques de démocratie directe ................................................. 78
Section 1 : L’application totale du principe de démocratie directe : L’initiative populaire ... 79
Paragraphe 1 : Un mécanisme au cœur du processus législatif et constitutionnel en Suisse
et en Californie.................................................................................................................... 79
Paragraphe 2 : L’initiative populaire en France : un mécanisme inexistant ....................... 86
Section 2 : l’application relative du principe de démocratie directe : Le référendum ............ 91
Paragraphe 1 : Un mécanisme aux formes variées en Suisse et en Californie .................... 91
Paragraphe 2 : Les mécanismes référendaires limités en France ........................................ 98
Conclusion ................................................................................................................................... 105
115
Bibliographie............................................................................................................................... 106
Table des matières ...................................................................................................................... 115
Annexe ......................................................................................................................................... 117
116
Annexe
117