CDCJ-BU (2006) 19 - Conseil de l`Europe

Strasbourg, 27 novembre 2006
CDCJ-BU (2006) 19
[cdcj-bu/docs 2006/cdcj-bu (2006) 19 f]
BUREAU
DU COMITE EUROPEEN DE COOPERATION JURIDIQUE
(CDCJ-BU)
RAPPORT
« INDEMNISER LES VICTIMES DU TERRORISME »
Analyse comparative pour le Comité européen de coopération
juridique (CDCJ)
Par M. Bernhard A. Koch
European Centre of Tort and Insurance Law, Autriche
2
Table des matières
I. Introduction ……………………………………………………………………………………..3
A. Champ de la présente étude…………………………………………………………………….3
B. Définir le terrorisme ……………………………………………………………………………3
II. Options d’indemnisation des dommages causés par des terroristes …………………………5
A. Le droit de la responsabilité délictuelle………………………………………………………...5
1. Les victimes d’actes terroristes peuvent-elles obtenir réparation au titre du droit
de la responsabilité délictuelle?…………………………………………………………………5
2. La victime, porteur par défaut des pertes subies ……………………………………………..6
3. Les voies d’indemnisation au titre du droit de la responsabilité délictuelle …………………6
(a) Première voie : l’acte terroriste ……………………………………………………………..6
(b) Seconde voie : les défaillances de la sécurité ………………………………………………6
(c) Troisième voie: les risques inhérents à la personne-cible …………………………………..7
(d) Quatrième voie : Carences dans la réaction à l’acte terroriste ……………………………...8
4. Le dilemme du droit de la responsabilité délictuelle pour les victimes du terrorisme ………8
B. Les régimes d’assurance ……………………………………………………………………….8
1. Tour d’horizon ………………………………………………………………………………8
(a) Assurance de première partie ……………………………………………………………….8
(b) Assurance responsabilité civile …………………………………………………………….9
(c) Le cas particulier de l’assurance aviation …………………………………………………..9
(d) L’assurabilité du risque terroriste …………………………………………………………10
2. Régimes d’assurance de première partie spécifiques ………………………………………12
(a) Régimes d’assurance avec participation publique…………………………………………12
(b) Régimes d’assurance sans participation publique
………………………………………16
C. Régimes d’indemnisation publics …………………………………………………………….18
1. Sécurité sociale …………………………………………………………………………….18
2. Régimes d’indemnisation des victimes d’infractions ………………………………………18
(a) Régimes d’indemnisation conçus spécifiquement pour les victimes du terrorisme ………19
(b) Régimes généraux d’indemnisation des victimes de la criminalité ……………………….22
3. Régimes d’indemnisation ponctuels ………………………………………………………..31
III. Récapitulation ………………………………………………………………………………...32
***Les références Internet datent du 1er août 2006.***
3
I. Introduction
A. Champ de la présente étude
« Les victimes d’actes terroristes devraient recevoir une indemnisation juste, appropriée et au
moment opportun pour les dommages dont elles ont souffert1 . »
Il y a plusieurs manières de poursuivre cet objectif, et nous en examinerons les plus importantes :
options purement privées et individuelles (régimes d’assurance contre les pertes directes subies par
l’assuré) ou approches plus globales mais néanmoins fondées sur le marché (pools d’assurance ou
de réassurance), sous forme d’engagements de l’Etat (apportant sa caution, par exemple, à un
régime d’assurance) ou indemnisation totale des victimes sur le budget de l’Etat.
Nous présenterons quelques exemples illustrant la situation dans certains Etats membres du Conseil
de l’Europe, mais nous évoquerons aussi les principaux développements intervenus aux Etats-Unis
à la suite de la situation unique créée par le 11 septembre.
Dans le cadre d’une étude succincte comme celle-ci, nous ne pourrons qu’aborder les aspects les
plus importants, mais nous renverrons en notes à de plus amples sources d’informations.
En revanche, nous laisserons de côté un point apparemment singulier dans la liste des mécanismes
d’indemnisation (mais plus important qu’on ne le pense), à savoir les appels à dons après une
catastrophe. Dans le cas, certes extrême, du 11 septembre, plus de 2,7 milliards de dollars (USD)
ont été collectés et distribués, ce qui représente une part considérable (7%) de la somme totale
provenant de toutes les autres sources2 . Cependant, dans la mesure où il est impossible de dire à
l’avance quel montant en dons pourrait être collecté dans l’éventualité d’un attentat terroriste, il est
exclu de prendre en compte cette ressource dans la planification d’un régime d’indemnisation.
Néanmoins, elle peut intervenir après coup, au moment de calculer les pertes non encore couvertes
qui devront provenir d’autres sources : régimes d’assurance ou systèmes public d’indemnisation par
exemple.
B. Définir le terrorisme
Toute solution spécifiqueme nt conçue pour les victimes d’actes terroristes dépend évidemment de la
définition que l’on donne de tels actes. Cette précision est très importante pour les assurances, où
tout repose sur le libellé de la police, mais aussi pour les fonds ou régimes de l’ Etat, dont
l’application se heurte souvent à une définition étroite de l’événement déclencheur. Il est difficile de
définir la frontière entre les actes terroristes et les autres actes de violence, du double point de vue
des règles relatives à la responsabilité et des contrats d’assurance, ces derniers excluant, par
exemple, les situations de guerres civiles et autres conflits, les émeutes ou le simple vandalisme.
Les définitions peuvent varier en fonction des intentions qui président à l’attentat. Il est clair que les
motivations politiques en font partie, mais il est moins clair que l’on puisse qualifier de
1
2
Art.VII, para.1, « Lignes directrices sur la protection des victimes d'actes terroristes », dans le document CODEXTER (2005)
Inf 01.
Voir aussi D. Hinghofer-Szalkay / B. A. Koch, Autriche, in M. Faure / T. Hartlief (dir.), Financial Compensation for Victims
of Catastrophes - a Comparative Legal Approach (2006) 7 (n° 78, 107).
4
« terroriste » un acte criminel commis, par exemple, au nom de la protection de l’environnement 3 .
En Allemagne, « Extremus AG4 » parle d’actes commis « dans des buts politiques, ethniques ou
idéologiques », alors qu’en Angleterre, « Re 5 » est lié par la formulation légale du paragraphe 2
alinéa 2 de la Loi de 1993 sur la réassurance (Actes de terrorisme), qui évoque uniquement les
« activités visant à renverser ou influencer, par la force ou la violence, le Gouvernement de Sa
Majesté au Royaume-Uni ou tout autre gouvernement de jure ou de fait ».
Manifestement, les moyens utilisés pour commettre l’attentat peuvent se révéler essentiels. De
nombreuses définitions excluent l’usage des armes CBRN 6 , non parce que cet usage disqualifierait
le caractère terroriste de l’attentat, mais en raison de l’importance possible des dégâts 7 .
« Définir le terrorisme est … un exercice difficile. Les travaux consacrés à définir le terrorisme
d’une façon générale ont toujours été controversés, et aucune définition consensuelle n’a émergé au
niveau international8 ».
Une définition dite de « consensus universitaire » est proposée sur le site internet de l’UNODC 9 . Sa
formulation semble suffisamment large pour inclure toutes les définitions des différents régimes
d’indemnisation présentés ci-après :
« Le terrorisme est une méthode visant à inspirer de l’angoisse par des actions violentes répétées,
employée par des individus (semi-)clandestins, des groupes, ou des Etats, pour des raisons
particulières, criminelles ou politiques, et par laquelle - à la différence de l’assassinat - les cibles
directes de la violence ne sont pas les cibles principales. Les victimes humaines immédiates de la
violence sont généralement choisies de façon aléatoire (cibles opportunistes) ou sélective (cibles
représentatives ou symboliques) d’une population-cible, et pour faire passer des messages. Des
méthodes de communication fondées sur la menace et la violence entre le terroriste (organisation),
les victimes (menacées), et les cibles principales sont habituellement utilisées pour manipuler la
cible principale (public), transformée en cible de terreur, cible de revendications ou cible
d’attention, selon que le premier but recherché est l’intimidation, la contrainte ou la propagande 10 ».
Dans sa Recommandation 1426 de 1999, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
considère comme acte de terrorisme :
« tout délit commis par des individus ou des groupes recourant à la violence ou menaçant de
l’utiliser contre un pays, ses institutions, sa population en général, ou des individus concrets, qui,
motivé par des aspirations séparatistes, par des conceptions idéologiques extrémistes, par le
fanatisme, ou inspiré par des mobiles irrationnels et subjectifs, vise à soumettre les pouvoirs
3
4
5
6
7
8
9
10
Voir C. Lahstein, « Liability Insurance for Risks of Terrorism », in B. A. Koch (dir.), Terrorism, Tort Law and Insurance
(2004) 252 (n° 25) : « Des difficultés de définitions surgissent inévitablement compte tenu des exclusions spécifiques
attachées aux actes terroristes … Personne ne considèrerait une intervention bien intentionnée de Greenpeace comme un acte
terroriste, même dans l’hypothèse où elle tournerait mal, et malgré son caractère symbolique destiné à faire pression sur les
gouvernements et le public. Des problèmes se posent également quand il s’agit de faire la distinction entre le terrorisme et la
guerre (ou autres risques politiques) et des actes criminels, ou de distinguer le terrorisme organisé de la folie inorganisée,
comme dans le cas du récent attentat dans le métro en Corée, ou encore les actes terroristes des accidents de la circulation ou
des accidents industriels normaux ».
Voir infra au n° II.B.2(a)ii.
II.B.2(a)v.
Attaque chimique, biologique, radiologique ou nucléaire.
Voir infra, note 47.
OCDE
Liste
de critères visant à définir le terrorisme dans
une
perspective
d’indemnisation
(http://www.oecd.org/dataoecd/55/2/34065606.pdf), p. 2 (voir aussi le tableau synoptique des définitions à l’annexe III).
http://www.undoc.org/undoc/terrorism_definitions.html.
A. P. Schmid / A. J. Longman, Political Terrorism (2e édition 1988), p. 28.
5
publics, certains individus ou groupes de la société, ou, d’une façon générale, l’opinion publique à
un climat de terreur 11 ».
Les efforts déployés par l’Union européenne pour définir le terrorisme d’une façon acceptée par
toutes ses institutions et par les Etats membres n’ont pas donné à ce jour de résultat satisfaisant.
Compromis non convaincant, la Décision-cadre du Conseil de juin 2002 sur la lutte contre le
terrorisme a au moins le mérite d’intégrer la question des intentions des terroristes, mais elle ne
couvre la question des moyens employés qu’en énumérant une longue liste d’infractions
particulières 12 . Il ne surprendra personne que ce texte « ne semble pas avoir été utilisé, jusqu’ici,
comme définition de référence du terrorisme du point de vue des assurances13 ».
Concernant en particulier le secteur des assurances, l’OCDE a plus récemment publié une « Liste de
contrôle des critères de définition du terrorisme en vue d’une indemnisation14 », comprenant sept
critères regroupés en trois catégories : la définition du terrorisme comme tel (moyens et effets,
intention), les facteurs attachés à l’assurabilité (notamment l’assurabilité technique, économique,
légale) et les facteurs d’indemnisabilité au-delà de l’assurance (soutien de l’Etat ou soutien non
gouvernemental).
II. Options d’indemnisation des dommages causés par des terroristes
A. Le droit de la responsabilité délictuelle
1. Les victimes d’actes terroristes peuvent-elles obtenir réparation au titre du droit de la
responsabilité délictuelle?
Le moyen le plus évident d’indemniser les victimes d’actes terroristes est d’invoquer les
dispositions du droit de la responsabilité délictuelle, mais c’est aussi le moyen qui a le moins de
chance d’être retenu en pratique. S’il est souvent facile d’identifier l’individu ou l’organisation
responsable d’actes terroristes et d’engager sa responsabilité en vertu des dispositions juridiques
existantes, il est peu probable que les plaignants puissent assigner ces parfaits défendeurs devant
l’autorité judiciaire, et, même s’ils le faisaient, la plupart des auteurs des actes n’auraient pas les
moyens financiers nécessaires pour réparer les dommages qu’ils ont causés.
Comme dans d’autres domaines où le défendeur ne peut apporter une solution concrète aux
revendications du plaignant, le droit de la responsabilité délictuelle tente de dépasser cette difficulté
en cherchant d’autres moyens financiers pour indemniser les victimes.
Les options proposées par le droit de la responsabilité délictuelle ont été examinées en détail dans
une autre étude 15 . Néanmoins, il semble nécessaire d’en rappeler les grandes lignes pour les besoins
de la présente étude 16 .
11
12
13
14
15
16
Http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta99/erec1426.htm.
Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme (2002/475/JHA), OJ L 164, 22. 6. 2002, 3.
Ces neuf (!) variétés de délits seront considérés comme actes terroristes s’ils se présentent comme « des actes intentionnels …
qui, compte tenu de leur nature ou du contexte, peuvent causer un dommage sérieux à un pays ou une organisation
internationale où ils ont été commis dans le but d’intimider sérieusement une population, ou contraignent excessivement un
gouvernement ou une organisation internationale à procéder (ou à s’abstenir de procéder) à tout acte de procédure, ou à
déstabiliser ou détruire gravement les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un
pays ou d’une organisation internationale. » (Art. 1 - para. 1).
Annotations pour la liste de critères de l’OCDE (supra note 8, Annexe II), point 2.
Supra. note 8.
B. A. Koch (dir.), Terrorism, Tort Law and Insurance (2004).
Voir aussi B. A. Koch, « Comparative Analysis of Liability for Acts of Terrorism, in B. A. Koch (supra, note 15) p. 282 et
suiv.
6
2. La victime, porteur par défaut des pertes subies
Même s’il peut paraître impopulaire de commencer une étude sur les régimes d’indemnisation par
une telle affirmation, il est indéniable que la victime directe est elle- même et par défaut le premier
porteur du dommage subi. Le droit de la responsabilité délictuelle dira si cette personne sera
indemnisée, mais la réponse est loin d’être toujours affirmative, bien au contraire (du moins en
théorie). La règle la plus fondamentale du droit de la responsabilité délictuelle veut que le dommage
concerne la victime immédiate, à moins que des arguments convaincants ne permettent de reporter
tout ou partie de ses pertes sur une tierce personne.
Il est évidemment facile de montrer qu’entre la victime et le terroriste, c’est à ce dernier qu’il
incombe de payer, mais plus on s’éloigne du terroriste dans la chaîne de causalité, plus des
questions peuvent se poser quant aux autres défendeurs possibles, y compris en dehors de la sphère
terroriste. Le choix n’est pas si simple, par exemple, entre les survivants dépendants d’une personne
tuée dans un attentat à la voiture piégée et le propriétaire de la voiture volée dans ce but par les
terroristes. Examinons donc brièvement les différentes voies qu’offre le droit de la responsabilité
délictuelle pour ident ifier un défendeur mieux à même que la victime elle- même de supporter la
perte.
3. Les voies d’indemnisation au titre du droit de la responsabilité délictuelle
(a) Première voie : l’acte terroriste
L’acte terroriste engage manifestement la responsabilité de son ou de ses auteur(s), mais il est peu
probable que ces défendeurs « patents » aient les moyens financiers pour indemniser pleinement
leurs victimes, comme nous l’avons mentionné tout à l’heure.
Le défendeur suivant dans la chaîne peut être l’orga nisation - quelle que soit la forme qu’elle puisse
prendre - qui se trouve derrière les terroristes. Dans ce cas, il est possible que cette organisation ait
des actifs qui puissent éventuellement servir à compenser les pertes causées indirectement de son
fait. Cependant, on se heurte au problème de mettre la main sur « l’organisation » en tant que telle
(ce qui exige au moins qu’elle ait un statut identifiable) et, surtout, de repérer une personne qui
puisse être assignée dans la procédure.
En poursuivant la chaîne de causalité, il est souvent plus facile de trouver des noms derrière des
comptes bancaires, et de remonter ainsi aux financeurs des actes terroristes. Il peut s’agir de
personnes ou (là encore) d’organisations qui ne fomentent pas (du moins ouvertement) des attentats,
mais qui aident financièrement, à divers titres, ceux qui les commettent. À ce niveau se pose le
problème particulier des Etats étrangers qui semblent manifester de la sympathie pour ce que
d’autres perçoivent comme des actes terroristes. Même si l’on repère des versements en soutien à un
acte précis, ou du moins à l’individu ou à l’organisation qui l’a perpétré, l’immunité de l’Etat est
souvent un problème dans l’action en justice du plaignant. Même si une décision peut être rendue
contre ledit Etat, il est généralement quasi impossible d’obtenir une quelconque réparation
financière 17 .
(b) Seconde voie : les défaillances de la sécurité
Dans le cas où les plaignants peuvent apporter la preuve qu’une défaillance de la sécurité a rendu
possible l’attentat terroriste, se présente alors une voie d’indemnisation totalement différente. On ne
17
Mais voir les affaires U.S. Hamas et la Loi relative à la protection des victimes de la traite et de la violence, adoptée ensuite et
citée par B. A. Koch (supra, note 16) n° 12-13.
7
s’en prend plus, dans ce cas, à l’auteur direct de l’acte mais à une personne qui n’a aucun rapport
avec cet acte mais peut être assignée en justice pour avoir commis une faute (ou, le plus souvent,
une négligence, en n’agissant pas comme elle l’aurait dû). Ces questions relèvent habituellement de
la responsabilité pour faute (mais, éventuellement, avec inversion de la charge de la preuve), mais
des problèmes se posent concernant la chaîne de causalité et l’identification du niveau de sécurité
qu’il aurait fallu mettre en œuvre en la circonstance.
Selon cette voie, l’Etat est le défendeur manifeste, car c’est lui qui garantit par défaut la sécurité
dans un pays. Les Etats ont tendance à se protéger contre les revendications secondaires fondées sur
ce genre de défaillance, notamment en se démettant de ses responsabilités pour les actes qui
incombent à des tiers chargés par lui d’assumer les tâches en question18 . Une autre complication
peut être liée au financement de la sécurité, car les fonds publics sont limités et il est impossible
d’assurer un niveau maximum de sécurité, sinon pour un coût qui ne serait pas justifiable ou qui
compromettrait les autres responsabilités que doit assurer l’État. Celui-ci peut donc arguer que le
niveau de sécurité nécessaire pour prévenir tel ou tel acte terroriste ne pouvait être assuré compte
tenu des fonds dont il dispose.
Les actions intentées contre des personnes ou des organismes chargés d’assurer la sécurité en ces
circonstances (personnels de sécurité des aéroports, par exemple), ont plus de chances d’aboutir à
un résultat positif.
(c) Troisième voie: les risques inhérents à la personne-cible
La troisième voie d’indemnisation possible abandonne le domaine de la faute et se tourne vers celui
de la responsabilité sans faute intentionnelle. Toutes les juridictions disposent d’une liste plus ou
moins fournie d’objets ou d’actes qui engagent la responsabilité en délit civil dès lors qu’ils causent
un préjudice à un tiers, même si la personne juridiquement responsable n’est pas fautive 19 . Si de tels
objets sont impliqués dans des actes terroristes, contrairement à l’usage que veulent en faire leurs
propriétaires, la question est de savoir si ces derniers portent ou non une responsabilité. Cependant,
cette question se réduit souvent à savoir si l’influence du tiers sur l’objet en question (le
détournement qu’en fait le terroriste ou son influence sur l’usage de l’objet) constit ue ou non une
défense dans le cadre de la responsabilité sans faute intentionnelle. La réponse n’est pas évidente,
car elle dépend de la perception de la juridiction compétente sur la question de savoir pourquoi le
propriétaire doit rendre compte des effets négatifs de l’usage ou de l’existence de l’objet.
Dans le cas du 11 septembre, par exemple, les avions qui ont percuté les immeubles ont - en dehors
des dommages subis par l’équipage et les passagers - causé des dégâts au sol. Dans la plupart des
pays, les compagnies aériennes sont responsables des dégâts au sol, mais cette responsabilité se
limite généralement aux cas où la compagnie (ou les personnes qui en relèvent) contrôle l’appareil,
ce qui n’est pas le cas dans l’exemple cité. Néanmoins, certaines juridictions n’acceptent pas ce
genre de défense et tiendraient donc la compagnie aérienne pour responsable sans faute
intentionnelle dans un scénario du type du 11 septembre 20 .
Pour autant, si des terroristes attaquaient une centrale nucléaire, les opérateurs seraient considérés
comme responsables devant la plupart des juridictions 21 . Bien que le bombardement d’un réacteur
ne soit pas une utilisation prévue par les opérateurs en question, leur responsabilité serait mise en
cause en se fondant sur l’argument que la production d’énergie nucléaire est une activité à haut
risque et que, une fois libérée, la radioactivité a des conséquences qu’il est impossible de maîtriser.
18
19
20
21
18 B. A. Koch (supra, note 16) n° 18 et suivant.
Voir, par exemple, B. A. Koch/H. Koziol (dir.), Unification of Tort Law : Strict Liability (2002).
Ceci est vrai, par exemple, pour la France, l’Afrique du Sud, la Suisse, et le Royaume-Uni ; voir B. A. Koch (supra , note 16),
n° 36, qui contient d’autres références.
B. A. Koch (supra, note. 16), n° 47.
8
(d) Quatrième voie : Carences dans la réaction à l’acte terroriste
Il convient de ne pas oublier les revendications secondaires possibles fondées sur l’allégation selon
laquelle certains dommages indirects consécutifs auraient été évités si la réaction à l’acte terroriste
avait été adéquate. Citons, à titre d’exemple, l’incapacité à empêcher des attentats répétés dans une
série qui a déjà commencé, des complications dans les secours apportés aux victimes directes ou la
libération de substances dangereuses par les sauveteurs.
4. Le dilemme du droit de la responsabilité délictuelle pour les victimes du terrorisme
Comme indiqué plus haut, le droit de la responsabilité délictuelle offre au moins quelques options
assez simples aux victimes d’un acte terroriste qui souhaitent être indemnisées. Ce n’est donc pas le
droit de la responsabilité délictuelle en tant que telle qui pose problème aux plaignants, mais plutôt
l’insolvabilité des défendeurs immédiats, mises à part les difficultés afin de les traduire en justice.
Néanmoins, il est essentiel de garder à l’esprit les divers moyens (au moins théoriques) d’obtenir
réparation au titre du droit de la responsabilité délictuelle, car certaines options évoquées plus loin
sont très proches de cette voie. Pour n’en citer qu’une, l’accès à indemnisation par l’assureur de la
responsabilité n’est généralement possible que si sont indiquées les conditions qui permettent de
tenir l’assuré pour responsable 22 .
De plus, les systèmes d’assurance contre les pertes subies par l’assuré et les fonds de compensation
sont des options secondaires qui n’interviennent que quand l’indemnisation ne peut se faire par
d’autres moyens. De plus, les versements effectués par ce biais sont généralement liés à une
subrogation au payeur, conformément au droit de la responsabilité délictuelle. La victime n’a donc
plus à suivre cette option elle-même, mais elle n’abandonne pas entièrement sa plainte contre
l’auteur de l’acte délictuel. Les chances d’obtenir satisfaction par voie de recours sont souvent des
facteurs importants dans la conception (et le financement) d’un régime secondaire d’indemnisation.
B. Les régimes d’assurance
1. Tour d’horizon
L’attaque du WTC a eu un impact considérable sur le marché de l’assurance, du point de vue non
seulement des sommes versées au titre des polices en vigueur, mais aussi de l’avenir du secteur de
l’assurance contre le risque terroriste 23 . La plupart des branches d’assurance ont été touchées, à
savoir les régimes d’assurance de personnes (assurance vie, assurance invalidité, indemnisation des
accidents du travail) et d’assurance de biens (couvrant en particulier les dommages matériels et les
pertes d’exploitation), sans oublier l’assurance responsabilité (dans le cas qui nous occupe en
particulier, c’est-à-dire la responsabilité des compagnies aériennes).
(a) Assurance de première partie
Les assurances de personnes n’en ont pas moins continué de couvrir le risque terroriste.
Indépendamment du fait que la sécurité sociale 24 sert de garantie lorsqu’il s’agit d’indemniser les
dommages corporels sur la plupart des marchés de l’assurance, les assureurs privés « savent qu’au
regard du volume total de l’assurance vie, de l’assurance maladie et de l’indemnisation des
22
23
24
Mais voir infra, note 28.
Voir OCDE (ed.), Terrorism Risk Insurance in OECD Countries (Policy Issues in Insurance No. 9, 2005), page 34 seq.
Voir Error! Reference source not found. plus loin.
9
accidents du travail, le risque est moindre que ce que peut penser une opinion parfois anxieuse - ce
qui est plutôt bon pour les ventes25 ».
En revanche, l’assurance de biens est l’apanage du marché privé, dans la mesure où il n’existe pas
de régime d’assurances sociales comparable. Cela ne veut toutefois pas dire que l’État s’en lave
entièrement les mains : comme nous le verrons plus loin26 , l’assurance de biens couvrant le risque
terroriste est au moins, dans certains pays, appuyée par des garanties étatiques ou d’autres systèmes
de secours destinés à éviter un retrait des assureurs et réassureurs privés de ce segment du marché
après 9/11. Même dans les pays où cet appui étatique n’existe pas, les assureurs ont constitué des
groupements de divers types afin de répartir le risque exceptionnel lié au terrorisme d’une façon
plus large que dans le cadre des régimes précédents.
(b) Assurance responsabilité civile
En matière d’assurance responsabilité 27 , le secteur est confronté à un problème fondamental : à la
différence, par exemple, de l’assurance aux tiers dans la branche automobile, les personnes qui sont
au premier chef responsables des dommages ne contribuent ordinairement pas à la dilution des
risques, les terroristes n’étant pas connus pour souscrire des polices d’assurance.
C’est moins absurde qu’il n’y paraît : il est bien évident que les terroristes n’ont pas l’intention
d’assurer le urs activités délétères en tant que telles, mais les victimes d’une attaque exécutée à
l’aide d’une voiture, par exemple, peuvent avoir une créance directement exigible auprès de la
compagnie d’assurance de responsabilité automobile, indépendamment du fait qu’il faut s’attendre à
ce que la compagnie invoque l’acte intentionnel du terroriste vis-à-vis de l’assuré (lequel n’est pas
nécessairement le terroriste lui- même, comme ce peut être le cas si ce dernier n’est pas propriétaire
du véhicule dont il s’est servi pour causer un dommage 28 ).
Le fait que le risque terroriste est ou n’est pas couvert par leur politique d’assurance responsabilité
est de la plus haute importance pour les personnes qui peuvent être des «auteurs accessoires de
délits civils », c’est-à-dire des personnes qui, sans être complices des terroristes, peuvent pourtant
être tenues pour responsables, par exemple pour ne pas avoir su prévenir l’acte de terrorisme.
Toutes les personnes responsables dans le cadre des options 2 à 4 exposées plus haut 29 relèvent de
cette catégorie et l’étendue de leur couverture revêt donc un intérêt tout particulier pour elles. D’un
autre côté, il est essentiel aux yeux des assureurs de réduire leur exposition à ces risques, soit en les
excluant purement et simplement, ou tout du moins en excluant certaines de leurs formes les plus
graves, soit en limitant la garantie qu’ils offrent. Cela étant, on n’a encore trouvé aucune formule
qui permette de régler ce problème.
(c) Le cas particulier de l’assurance aviation
L’assurance aviation a naturellement constitué un enjeu important après le 11 septembre.
Immédiatement après l’attaque, les assureurs ont invoqué une clause de résiliation pour annuler la
25
26
27
28
29
C. Lahnstein (voir note Error! Bookmark not defined. plus haut). Mais voir les problèmes des États-Unis en matière
d’indemnisation des accidents du travail dont il est question dans „Workers’ Compensation Terrorism Reinsurance Pool
Feasibility Study”, étude réalisée par les Tillinghast and Reinsurance businesses of Towers Perrin (accessible à l’adresse
http://www.towersperrin.com/tp/getwebcachedoc?
webc=TILL/USA/2004/200404/WC_Terr_Pool_Study.pdf).
Voir Error! Reference source not found. plus loin.
On trouvera des informations plus détaillées sur ce qui suit dans C. Lahnstein (note Error! Bookmark not defined. plus
haut).
C. Lahnstein (note Error! Bookmark not defined. plus haut) n° 13 seq. (en particulier n° 16, où il évoque également le cas
particulier de l’Allemagne).
Voir Error! Reference source not found. à Error! Reference source not found. plus haut.
10
couverture du risque de guerre (qui incluait alors le terrorisme), en lui substituant une garantie
considérablement réduite plafonnée à 50 millions de dollars (contre un plafo nd antérieur 40 fois
supérieur 30 ). Après avoir marqué le pas, le marché, qui a notamment bénéficié de l’intervention des
pouvoirs publics 31 , semble s’être redressé 32 .
En ce qui concerne les aéronefs volant à destination, en provenance ou à l’intérieur de l’espace
aérien de l’UE, un règlement de 2004 a mis en place certaines normes minimales en matière
d’assurance. L’assurance obligatoire doit couvrir la responsabilité spécifique de l’activité aérienne à
l’égard des passagers, des bagages, du fret, mais aussi des tiers, et les risques assurés doivent
couvrir « les actes de guerre, le terrorisme, la piraterie aérienne, les actes de sabotage, la capture
illicite d’aéronefs et les troubles civils 33 ».
(d) L’assurabilité du risque terroriste34
Les assureurs soutiennent que le risque terroriste est pratiquement impossible à couvrir car il ne
répond pas aux critères usuels de l’assurabilité, à savoir la fréquence et la gravité estimables, le
caractère fortuit de la perte et la possibilité de la répartir 35 . Ils font valoir que l’on ne dispose pas
encore de données suffisantes pour déterminer une forme quelconque de terrorisme et la fréquence
des attaques. De plus, ils craignent que le montant des pertes potentielles ne risque d’être supérieur
aux fonds dont dispose non seulement un assureur donné, mais l’ensemble du secteur de
l’assurance. Les attaques terroristes se produisent généralement dans des aires relativeme nt peu
étendues et sont le plus souvent liées à certaines activités à haut risque ou d’autres cibles, tandis que
d’autres ne seront pratiquement jamais considérées comme exposées au risque (d’où la réticence à
contribuer à un groupement d’assureurs). Enfin, les assureurs disent qu’à la différence des
30
Toutefois, le plafond de responsabilité vis-à-vis des passagers est demeuré inchangé; voir Union internationale des assureurs
aéronautiques (UIAA), A Guide to Aviation Insurance Pre- and Post-11 September 2001 (exposé de principes de l’UIAA,
2004, accessible à l’adresse http://www.iuai.org/pos_papers/iuaipp204.pdf); D. Gasson, Aviation Insurance and Insurability –
War
Risk
Exclusions
(exposé
de
principes
de
l’UIAA,
2004,
accessible
à
l’adresse
http://www.iuai.org/pos_papers/iuaipp304.pdf); OECD (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 39.
31
Voir les documents suivants de la Commission européenne : “Communication concernant l’assurance du secteur du transport
aérien après les attentats perpétrés aux États-Unis le 11 septembre 2001”, COM (2002) 320 final 2.7.2002; Analyse des
régimes d’assurance dans le secteur de l’aviation (document de travail des services de la Commission), SEC(2002) 1030,
27.9.2002. Voir. B.A. Koch/St. Strahwald, Compensation Schemes for Victims of Terrorism, in B.A. Koch (note Error!
Bookmark not defined. plus haut) 260 (n° 62 seq.), avec d’autres références concernant les mesures prises par l’UE pour
faire face à cette crise du marché.
32
UIAA, A Guide to Aviation Insurance Pre- and Post-11 September 2001 (note Error! Bookmark not defined. plus haut);
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 40; Appendice A à Guy Carpenter (dir.), Global Terror Insurance
Market
(2006,
accessible
à
l’adresse
http://gcportal.guycarp.com/portal/extranet/popup/pdf/GCPub/Global_Terror_Survey_June_2006.pdf).
33
Art. 4, par. 1 du Règlement (CE) N° 785/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relatif aux exigences en
matière d’assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d’aéronefs, JO L 138, 30.4.2004, 1.
34
Voir en particulier OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 29 seq.; H. Kunreuther/E. Michel-Kerjan,
Insurability of (Mega-) Terrorism Risk: Challenges and Perspectives, in OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus
haut) 108; G. Woo, Current Challenges in the Securitization of Terrorism Risk, in OCDE (ed.), Catastrophic Risks and
Insurance (Policy Issues in Insurance No. 8, 2005) 91.
35
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 30. Voir également les Annotations à la liste de points à vérifier de
l’OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut, Appendice II), point 3.1, qui établissent une distinction au point
3.1.1 entre l’assurabilité technique (possibilité d’évaluation, caractère aléatoire, mutualité), l’assurabilité économique
(importance et nature des pertes potentielles et coût de la garantie) et l’assurabilité juridique/réglementaire (imposée par les
organismes de réglementation, telle que l’assurance obligatoire).
11
catastrophes naturelles, le terrorisme vise à détruire, souvent dans le cadre d’un complot
particulièrement élaboré qui prend pour cible un point faible de la société 36 .
À cela les critiques répondent que « les causes premières des problèmes de tarification et de
capacité sur le marché de l’assurance du risque terroriste sont analogues à celles des problèmes des
marchés assurant les autres risques de catastrophe 37 ».
À quoi les assureurs répliquent qu’à la différence des actes de terrorisme, « les catastrophes
naturelles se produisent au hasard et sans intention, et leur probabilité et leurs conséquences
peuvent être modélisées et quantifiées à l’aide de données et de méthodes scientifiques38 ». Il y a
une autre différence évidente par rapport aux risques créés par la nature : l’absence de motivations
(voire de possibilités) chez les assurés eux- mêmes de prendre des mesures préventives contre les
pertes pouvant découler des activités terroristes39 .
En dépit de ces préoccupations, il doit exister des raisons suffisantes pour lesquelles le marché
continue d’offrir une protection contre le risque terroriste 40 . De fait, « la situation du marché de
l’assurance contre le risque terroriste s’est nettement améliorée41 » : les techniques d’assurance ont
progressé (ce qui tient également à la pression du marché) et de nouveaux moyens ont été mis en
place, et pas uniquement à la faveur des groupements d’assureurs42 . Fait intéressant, la demande de
ces produits n’est pas aussi forte à travers le monde que l’on pourrait le croire 43 - en fait, plusieurs
régimes ont dû être réexaminés eu égard à l’absence apparente d’intérêt qu’ils suscitaient chez un
grand nombre de clients potentiels 44 .
Il va sans dire que le secteur de l’assurance ne serait toujours pas (et ne sera sans doute jamais) en
mesure de subir un événement dit “méga-terroriste” tel qu’une attaque 45 CBRN 46 , même si le
marché et les gouvernements conjuguent leurs efforts, ce qui explique pourquoi les attaques CBRN
36
R. Hartwig/G. Stewart/C. Wilkinson, Terrorism, Insurance and the U.S. Government (2004) 5 seq. (accessible à l’adresse
http://server.iii.org/yy_obj_data/binary/741171_1_0/TerrorismInsurance.pdf). Mais voir la publication de Swiss Re citée dans
la note Error! Bookmark not defined. plus bas.
37
D. Lakdawalla/G. Zanjani, Insurance, Self-Protection, and the Economics of Terrorism (RAND Working Paper July 2004) 1
(accessible à l’adresse http://www.rand.org/pubs/working_papers/2005/RAND_WR171.pdf).
W. Schaad, Terrorism: Dealing with the New Spectre (Swiss Re Focus Report, 2002) 2 (http://www.swissre.
com/INTERNET/pwsfilpr.nsf/vwFilebyIDKEYLu/BBER-57DJYV/$FILE/FocusReport_Terrorism_e.pdf.
Cet argument est réduit à néant par G. Woo (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 95-96: “ D’aucuns croient à tort
que les principales attaques terroristes peuvent être entièrement le fruit du caprice des activistes, ce qui rendrait la fréquence
des attaques impossible à quantifier. … Après le 11 septembre, les juristes ont travaillé 24 heures sur 24 à la rédaction de la loi
dite Patriot Act, qui conférait de nouveaux pouvoirs juridiques pour lutter contre le terrorisme … Il n’existe pas de Patriot Act
qui soit respectée par les catastrophes naturelles. … Après n’importe quelle … attaque terroriste contre une démocratie
occidentale, les pouvoirs publics prendraient rapidement des mesures destinées à renforcer la sécurité, de façon à prévenir
toute nouvelle attaque. … [a]lors que la question de savoir si telle ou telle tempête tropicale va se transformer en un ouragan
qui atteindra la terre tient aux aléas de la météorologie, des attaques planifiées peuvent être prévenues ou déjouées par des
mesures antiterroristes concertées ”.
Pour d’autres informations, voir H. Kunreuther/E. Michel-Kerjan (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 114 seq.
(en particulier le tableau de la p. 122 comparant les catastrophes naturelles et le risque terroriste).
Voir l’analyse de la question du point de vue de l’(la ré-) assurance par Swiss Re (dir.), Terrorism risks in property insurance
and their insurability after 11 September 2001 (2003).
On trouvera d’autres informations dans OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus loin) 40.
Annotations à la liste de points à vérifier de l’OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut, Appendice II), point
3.1.3.
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 20 : « Sur différents marchés de l’OCDE où l’achat d’une assurance
n’est pas obligatoire, les taux de souscription d’assurance contre le risque terroriste demeurent faibles, laissant des secteurs
importants de l’économie financièrement vulnérables à d’éventuelles attaques », ce qui explique pourquoi l’étude invite les
États membres « à développer la sensibilisation au risque ».
H. Kunreuther/E. Michel-Kerjan (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 129-131. Voir note Error! Bookmark not
defined. plus loin.
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 87 seq. À titre d’hypothèse de travail, les « actes méga-terroristes »
s’entendent des actes entraînant des pertes d’un montant supérieur à 100 milliards de dollars.
Attaque chimique, biologique, radiologique ou nucléaire. Voir OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 42 seq.
38
39
40
41
42
43
44
45
46
12
ne sont pas couvertes par la plupart (mais non la totalité) des politiques et des régimes
d’indemnisation47 .
47
Voir le tour d’horizon de l’OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 43 et les conclusions ibid. 20-21.
13
2. Régimes d’assurance de première partie spécifiques48
Certains régimes d’indemnisation publics offrent un très large éventail de protections aux victimes
d’attaques terroristes 49 , mais excluent le plus souvent les dommages matériels ou ne les indemnisent
que dans une mesure limitée 50 . Les régimes d’assurance, avec ou sans participation publique,
comblent cette lacune.
(a) Régimes d’assurance avec participation publique
(i) France
Depuis 1986, la loi impose aux assureurs français d’inclure le risque terroriste (y compris les
dommages découlant d’attaques biologiques, chimiques ou radioactives) dans toutes leurs polices
d’assurance de biens 51 . À la fin de 2001, toutefois, le marché était au bord de l’effondrement, un
grand nombre de compagnies d’assurance n’étant plus disposées à assurer ce risque compte tenu des
événements du 11 septembre.
Pour régler ce problème, les assureurs, réassureurs et la Caisse centrale de réassurance (CCR,
organisme public) ont mis conjointement sur pied un groupement d’assureurs, conçu initialement
pour les polices à grands risques. Depuis le 1er janvier 2002, ce groupement, le GAREAT (Gestion
de l’assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme) assure le risque couru
par les assureurs au titre des dommages matériels et des pertes d’exploitation. La participation au
groupement est obligatoire pour les assureurs qui sont membres de la Fédération française des
sociétés d’assurances, FFSA52 ) et facultative pour les autres compagnies offrant une assurance
directe en France.
Au départ, le GAREAT ne s’occupait que des grands risques, soit les cas où le montant minimal
assuré est de 6 millions d’euros. Il fonctionne à plusieurs niveaux53 qui dépendent du montant
annuel des pertes globales. Les membres du groupement doivent répartir entre eux, en fonction de
leur part du marché, les premiers 400 millions d’euros remboursables au titre de ces polices. Si les
pertes dépassent ce montant en une année, les risques couverts sont répartis conjointement entre les
réassureurs et les assureurs directs. Si le montant des pertes globales dépasse 2 milliards d’euros en
une année, l’État intervient (par l’intermédiaire de la CCR) et fait fonction de réassureur de dernier
recours, offrant une garantie illimitée pour des montants supérieurs à ce seuil.
48
49
50
51
52
53
En dehors des références expressément citées, les informations présentées ici sont tirées des sites Internet des institutions
mentionnées ainsi que de Global Terror Insurance Market (note Error! Bookmark not defined. plus haut) et J. Cooke, The
Coverage of Terrorism Risks at National Level, in OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 231-275 (en
particulier 234 et suiv.).
Error! Reference source not found. plus loin.
Voir le tour d’horizon pays par pays présenté par Global Terror Insurance Market (note Error! Bookmark not defined. plus
haut) 7 seq.
Loi 86-1020 du 9 Septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme (art. 9.V). Cette couverture obligatoire du risque
terroriste a été élargie en novembre 2005 (avec prise d’effet au 24 janvier 2006) : tout contrat d’assurance directe couvrant les
dommages causés par l’incendie à des biens se trouvant sur le territoire français doit à présent couvrir également les dégâts
matériels directs causés à ces biens par un acte de terrorisme.
La participation n’est pas obligatoire au sens strict du terme, mais est liée à la qualité de membre de la FFSA; voir J. Cooke
(note Error! Bookmark not defined. plus haut) 247.
Depuis 2006, il existe cinq niveaux différents, ce afin de faciliter le placement des niveaux intermédiaires auprès des
réassureurs.
14
Une loi récente 54 a impulsé un régime de couverture des risques grand public pour les polices
d’assurance de biens 55 souscrites pour un montant inférieur au seuil des 6 millions d’euros. Là
encore, l’État français, agissant par l’intermédiaire de la CCR, apporte une garantie complète et
illimitée au titre des pertes matérielles dépassant un montant fixé en une année, qui - bien que
calculé différemment - est également proche de 2 milliards d’euros 56 .
Il n’a pas été nécessaire de prendre des dispositions équivalentes en ce qui concerne les dommages
corporels car le cas des victimes en question relève d’un fonds public spécial57 . Néanmoins, les
personnes subissant des pertes non couvertes par ce fonds peuvent être indemnisées par le biais
d’une auto assurance volontaire, la garantie des accidents de la vie, qui couvre presque
intégralement les conséquences des dommages corporels ou du décès faisant suite à un événement
extérieur (tel qu’une attaque terroriste), y compris les pertes financières et extra pécuniaires
(toutefois plafonnées à un million d’euros 58 ). Cette assurance est offerte à un coût minime 59 depuis
2000. À ce jour, 10 % environ de la population ont souscrit ce type spécial d’assurance.
(ii) Allemagne
Les assureurs allemands n’ont pas eu besoin d’inclure le terrorisme dans leurs polices comme en
France, mais les exclusions ont été rares. L’attaque du WTC a donc amené le secteur à s’interroger
d’urgence sur sa viabilité compte tenu de cette nouvelle dimension des risques équivalents. Le 3
septembre 2002, 16 assureurs d’origine et réassureurs ont donc créé conjointement « EXTREMUS
Versicherungs-AG60 », assureur d’origine distinct spécialisé dans les grands risques liés au
terrorisme, mais limité au territoire allemand. EXTREMUS offre des polices d’un an qui couvrent
les dommages matériels et les pertes d’exploitation pour un montant minimal global de 25 millions
d’euros par assuré ou police. Le plafond global annuel d’indemnisation est de 1,5 millliard d’euros
par assuré.
Certains risques ne sont pas couverts, en particulier les risques nucléaires, la pollution par les
substances toxiques, les lésions causées par les attaques virales, el s dégâts causés aux aéronefs,
navires et objets d’art, et, dans le cas des pertes d’exploitation, les Rückwirkungschäden61 .
La capacité totale annuelle d’EXTREMUS est de 10 milliards d’euros, dont les deux premiers
milliards sont pris en charge par les assureurs d’origine et les réassureurs, tandis que les 8 milliards
restants sont couverts par une garantie publique (la garantie actuelle jouant jusqu’à la fin de 2007).
(iii) Pays-Bas
Aux Pays-Bas également, “la quasi-totalité des secteurs du marché néerlandais de l’assurance
offraient une couverture illimitée” avant le 11 septembre 62 . En réaction à cet événement, le
54
55
56
57
58
59
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61
62
Loi nº 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité
et aux contrôles frontaliers et liens vers les décrets d’application. Cette loi a élargi la définition de l’acte de terrorisme (elle
inclut les attaques utilisant des armes nucléaires) et rend obligatoire l’inclusion du risque terroriste dans les polices
d’assurance de biens, voir note Error! Bookmark not defined. plus haut. En contrepartie, l’État français a mis en place la
garantie publique susmentionnée.
Couvrant les dommages aux biens à usage professionnel, aux biens à usage privé, aux biens agricoles et aux véhicules.
Le seuil à partir duquel joue la garantie publique est estimé à 2,27 milliards d’euros en 2006 : Global Terror Insurance Market
(note Error! Bookmark not defined. plus haut) 10.
Voir Error! Reference source not found. plus loin.
M. Cannarsa/F. Lafay/O. Moréteau, France, in M. Faure/T. Hartlief (dir.), Financial Compensation for Victims of
Catastrophes – A Comparative Legal Approach (2006) 81 (no. 6).
Le montant mensuel de la prime peut descendre jusqu’à 15 euros par famille.
Pour des informations plus détaillées, consulter sa page d’accueil : http://www.extremus.de.
Il s’agit, par exemple, des pertes occasionnées par les pertes d’exploitation d’un fournisseur. Les clauses standard complètes
du contrat d’assurance sont accessibles à l’adresse http://www.extremus.de/pdf/atb.pdf.
Global Terror Insurance Market (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 12.
15
Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden N.V. (NHT 63 ) a été créé par des
assureurs néerlandais (dont plus de 93 % sont actuellement membres de cette entité) en 2003 en tant
que réassureur spécial en faveur de ses membres. Le risque total annuel couvert est limité à un
milliard d’euros par événement et il existe un plafond d’indemnisation annuel de 75 millions
d’euros par assuré et lieu. Au-delà, les sinistrés ne sont indemnisés que sur une base
proportionnelle. Les plafonds indiqués ont été répercutés sur les assurés par le biais d’une nouvelle
“clause de garantie contre le terrorisme” ajoutée à toutes les polices nouvelles et polices
modifiables. Quant aux polices non modifiables, un accord a été passé avec l’État aux termes
duquel celui-ci peut intervenir dans le cas de pertes importantes en ordonnant aux assureurs de
plafonner les remboursements au titre de tous les contrats d’assurance 64 .
La capacité de 1 milliard d’euros du NHT se répartit en trois niveaux : les premiers 400 millions
d’euros sont fournis par les assureurs participants, les 550 millions d’euros suivants sont placés
auprès du marché de la réassurance et les 50 millions d’euros restants sont pris en charge par l’État.
À la différence de la plupart des autres groupements d’assureurs européens comparables, le NHT
propose non seulement une assurance incendie, accidents et risques divers, mais aussi une assurance
commerciale et une assurance privée (maladie et vie, mais non l’assurance aviation).
(iv) Espagne 65
Le Consorcio de Compensación de Seguros (CCS66 ) espagnol remonte à 1941 67 . En 1954, il a été
transformé en une entreprise publique permanente chargée de faciliter l’indemnisation de risques
catastrophiques. Il exerce parallèlement d’autres activités par le biais de fonds subsidiaires et de
fonds de garantie, non seulement dans le domaine du risque terroriste, mais aussi, par exemple, de
l’assurance crédit à l’exportation, de l’assurance obligatoire responsabilité civile dans la branche
automobile ou pour les chasseurs, ainsi que de l’assurance responsabilité en matière de risque
nucléaire ou d’environnement.
Le CCS est une entreprise publique dotée de la personnalité morale et d’avoirs distincts. Ses
membres sont des assureurs directs et des réassureurs. La protection est intégrée dans des polices
d’assurance privées. En contrepartie, tous les preneurs d’assurance de personnes ou de biens
doivent acquitter une prime supplémentaire obligatoire perçue par leur assureur au nom du CCS68 .
Le CCS verse des indemnités (faisant ainsi fonction d’assureur direct) au titre des dommages directs
aux personnes ou aux biens 69 causés par des événements extraordinaires (acontecimientos
extraordinarios) s’étant produits sur le territoire espagnol et qui ne sont pas couverts par les
politiques d’assurance privée ordinaires. Les dommages corporels occasionnés par des événements
se produisant à l’étranger sont également couverts si l’assuré réside en Espagne. Par définition, les
“événements extraordinaires” sont non seulement les événements naturels, tels que les inondations
exceptionnelles, les tremblements de terre ou les séismes sous- marins, les éruptions volcaniques ou
autres événements analogues, mais aussi les “risques socio-politiques”, à savoir non seulement les
63
64
65
66
67
68
69
Http://www.terrorismeverzekerd.nl.
Les polices en vigueur ont été modifiées dans toute la mesure possible. Pour plus d’informations, voir
http://www.terrorismeverzekerd.nl/pdf/meestgesteld_engels.pdf.
M. Martín-Casals/J. Ribot, Liability for Acts of Terrorism Under Spanish Law, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not
defined. plus haut) 88 (no. 9 seq.).
Http://www.consorseguros.es.
À l’époque, il s’appelait Consorcio de Compensación de Riesgos de Motín (il couvrait les risques d’émeute) et avait été créé
pour indemniser les personnes qui avaient subi des pertes pendant la guerre civile.
Voir les taux sur le site Web du CCS (note Error! Bookmark not defined.). Les propriétaires de logements, par exemple,
paient 0,09 pour mille du capital assuré.
Depuis 2004, les pertes d’exploitation ont été incluses dans la définition (encore que leur couverture ait été disponible dès
2002).
16
actes de terrorisme, mais aussi les rébellions, les émeutes et les actions menées en temps de paix par
les forces armées ou les forces de sécurité 70 .
(v) Royaume-Uni71
Le marché britannique a cherché beaucoup plus tôt à mettre sur pied un régime spécial de garantie
contre les pertes dues au terrorisme en raison de la vulnérabilité particulière du Royaume-Uni face
aux attaques et menaces de l’IRA. Après les attentats à la bombe commis contre la Cité de Londres
au début des années 90, la garantie de réassurance contre le terrorisme a été en grande partie
supprimée et les assureurs directs, s’ils n’ont pas supprimé leur garantie, en ont du moins nettement
limité l’étendue. C’est pour réagir à cette situation que l’on a créé la Pool Reinsurance Company
Ltd. (ou “Pool Re”), qui établit des contrats de réassurance concernant le risque terroriste contre les
biens commerciaux et les pertes d’exploitation au Royaume-Uni. Toute compagnie d’assurance ou
tout syndicat du Lloyd habilité à offrir une assurance de biens au Royaume-Uni peut en devenir
membre, mais à condition de couvrir le terrorisme si l’assuré le demande.
La garantie offerte par le Pool Re est assortie d’une franchise maximale par événement et par
membre. Le montant de cette franchise est fixé chaque année et est fonction du taux de participation
de chaque membre au régime du Pool Re.
À la différence des assureurs et réassureurs commerciaux, le Pool Re réassure auprès de l’État, et
acquitte une prime à cet effet. En contrepartie, il peut faire prendre en charge toute demande
d’indemnisation dont le montant est supérieur à ses ressources par l’État, qui protège donc le Pool
Re au cas où les ressources de celui-ci seraient épuisées par les règlements de sinistres.
La garantie offerte par le Pool Re a été étendue après le 11 septembre : elle est passée de “incendie
et explosion uniquement” à “tous risques”, et est assortie d’une exclusion concernant les dommages
causés aux composants électroniques par le piratage informatique et les virus 72 . On a supprimé une
exclusion antérieure concernant les dommages causés par les dispositifs nucléaires 73 . L’exclusion
concernant les risques de guerre subsiste néanmoins, de même que la limitation aux dommages aux
biens commerciaux et aux pertes d’exploitation.
(vi) États-Unis d’Amérique
Compte tenu de l’impossibilité pratique de souscrire une police d’assurance de biens et d’assurance
dommages sur le marché immédiatement après l’attaque du WTC, le Congrès des États-Unis a
adopté la Terrorism Risk Insurance Act (TRIA), qui a été promulguée en novembre 2002 74 . Elle
visait à offrir au secteur américain de l’assurance un appui fédéral (seulement) temporaire jusqu’à
ce que ce secteur puisse élaborer ses propres solutions et produits compte tenu de la nouvelle
évaluation du risque 75 .
70
71
72
73
74
75
Pour plus d’informations, voir l’art. 1 du Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios (adopté par le Décret royal
300/2004 du 20 février).
C. Walker, Liability for Acts of Terrorism: United Kingdom Perspective, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not defined.
plus haut) 138 (no. 39 seq.); Tillinghast-Towers Perrin (ed.), Pool Re and Terrorism Insurance in Great Britain, Update
October 2001, http://www.towersperrin.com/tp/getwebcachedoc?webc=TILL/USA/2001/200110/2002052111.pdf, 2 seq., en
particulier sur le mode de fonctionnement du Groupement d’assureurs, 3.
C. Walker (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 61; Changes to Pool Re (Summary paper) 2 (accessible à
l’adresse http://www.hm-treasury.gov.uk/media/648/AF/ACF1D0D.PDF).
Voir C. Walker (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 61.
Voir, par exemple, St. Carroll/G. Jones, Distribution of Losses from Large Terrorist Attacks Under the Terrorism Risk
Insurance Act (2005), accessible à l’adresse http://www.rand.org/pubs/monographs/2005/RAND_MG427.pdf .
§ 101 (a)(6) TRIA.
17
Toutes les compagnies offrant une assurance de biens et dommages directe ou complémentaire aux
États-Unis sont juridiquement tenues de participer au programme, qui est géré par le Ministère des
finances. La TRIA a déclaré nulles et non avenues toutes les clauses des polices d’assurance de
biens et dommages qui ne couvraient pas le risque terroriste tel qu’elle le définit, et elle fait
obligation aux assureurs partic ipants d’offrir cette couverture. En contrepartie, elle réassure cette
couverture si elle est conforme à sa définition des «pertes assurées ». Quatre- vingt-dix pour cent
des pertes dépassant une franchise annuelle par assureur 76 sont directement remboursées par le
gouvernement fédéral. Étant donné que l’assureur doit indemniser le gouvernement fédéral pour les
paiements effectués jusqu’à un certain plafond annuel, les fonds fédéraux ne couvrent en fait que les
pertes importantes, tandis que la plupart des pertes moins importantes doivent toujours être
absorbées par le marché. Le choc est en partie amorti par le fait que les assureurs doivent facturer
séparément le coût de la couverture du risque terroriste qu’ils offrent. De plus, ils doivent prélever
une majoration auprès de l’assuré, qui peut être comparée à un impôt fédéral temporaire sur les
primes et qui ne peut être supérieure à 3 % du montant de la prime (pour l’ensemble de la police).
L’appui fédéral ne peut dépasser un plafond global annuel qui est actuellement fixé à 100 milliards
de dollars (environ 78 milliards d’euros). Les assureurs n’ont pas à prendre en charge les pertes qui
iraient au-delà de ce montant. Si cela devait se produire, le Congrès aurait à déterminer les sources
de financement supplémentaires et les procédures d’indemnisation applicables.
La TRIA devant initialement rester en vigueur jusqu’à la fin de 2005, le programme a été étendu
jusqu’à la fin de 2007 par la Terrorism Risk Insurance Extension Act de 2005 (TRIEA), encore que
cette loi soit modifiable 77 . La part de réassurance fédérale des pertes dépassant la franchise
susvisée 78 sera ramenée à 85 % en 2007. De plus, alors que, dans le cadre de la Loi initiale, il
suffisait, pour que le programme s’applique à un événement donné, que le montant global des pertes
matérielles et des pertes au titre des accidents et risques divers dépasse 5 millions de dollars, ce
seuil a été porté à 50 millions de dollars (à compter de mars 2006) et doublera en 2007. On voit que
seuls les événements véritablement graves sont désormais pris en considération dans le cadre du
régime TRIA/TRIEA.
Il importe également de noter que tant la loi initiale que la TRIEA ne s’appliquent aux actes
terroristes commis par des étrangers aux États-Unis et excluent totalement le terrorisme national79 .
Aucun des deux systèmes ne couvrirait donc des incidents tels que l’attentat à la bombe qui s’est
produit en 1995 à Oklahoma City.
(b) Régimes d’assurance sans participation publique
Dans certains pays, le secteur de l’assurance a fait face à la nouvelle situation du marché de sa
propre initiative (mais l’a souvent fait après avoir sollicité en vain un appui de l’État). Ces
groupements privés volontaires ne peuvent certes pas renforcer comme par magie leur base
financière au-delà des fonds dont disposent les compagnies participantes, mais ils peuvent
néanmoins mieux répartir le risque que ne pourrait le faire chaque assureur qui continuerait à opérer
76
77
78
79
Calculée sur la base de la prime directe acquise par tel ou tel assureur dans les secteurs couverts, cette franchise augmente
chaque année pendant toute la durée du programme. Dans le cadre de la TRIA, elle est passée à 15 % en 2005. Dans le cadre
de la TRIEA (voir plus loin), elle est passée à 17,5 % en 2006 et passera à 20 % en 2007.
Voir par exemple la présentation générale qu’en donne http://www.insureagainstterrorism.org/Side-by-Side.pdf et l’analyse de
l’état actuel du marché de Marsh Inc. (ed.), Marketwatch: Terrorism Insurance 2006 (accessible à l’adresse
http://solutions.marsh.com/terrorism/documents/MarketwatchTerrorism2006.pdf).
Note Error! Bookmark not defined..
Aux termes de la TRIA, un « acte of terrorisme » s’entend de l’acte « commis par un ou des individus agissant pour le compte
d’une personne étrangère ou d’un intérêt étranger quels qu’ils soient, dans le cadre d’une entreprise visant à exercer des
pressions sur la population civile des États-Unis ou à influencer par la contrainte la politique ou le comportement du
Gouvernement des États-Unis. »
18
isolément 80 . Ces régimes établis à l’intérieur du marché n’ont toutefois pas toujours connu le
succès 81 .
(i) Autriche
Le 1er octobre 2002, le « Österreichische Versicherungspool zu Deckung von Terrorrisiken »
(groupement autrichien d’assureurs du risque terroriste) a été créé par des assureurs nationaux82 . Il
s’agit d’un groupement de coassurance et de réassurance auquel participent la quasi-totalité des
compagnies assurant les activités des entreprises opérant en Autriche. L’appui de l’État a été
sollicité à maintes reprises, mais celui-ci a jusqu’ici refusé sa participation.
Dans le cadre de ce régime, la police d’assurance de biens ordinaire plafonne la couverture du
risque terroriste à 5 millions d’euros par événement et par an. En payant une majoration, le client
peut obtenir une garantie supplémentaire de 20 millions d’euros. Le régime s’applique à tous les
secteurs de l’assurance de biens (industriel, commercial ou privé) autres que l’assurance transports.
Toutefois, les pertes d’exploitation ne sont couvertes que si elles représentent un dommage
consécutif direct.
Le groupement autrichien a actuellement une capacité de 200 millions d’euros, dont les premiers 50
millions sont couverts par les assureurs directs membres. Les 150 millions restants sont pris en
charge par le marché international de la réassurance.
(ii) Finlande
La plupart des assureurs finlandais sont membres du groupement finlandais d’assureurs du risque
terroriste, qui est conçu comme un réassureur de dernier recours dans le cas où les autres filières
(dont la réassurance classique) ne seraient plus disponible s.
(iii) Suisse
Immédiatement après le 11 septembre, l’Association des assureurs suisses et ses membres ont
élaboré leur propre modèle de réassurance du risque terroriste 83 . En mettant en commun les
capacités de ces membres dans ce domaine, cette Association peut couvrir les pertes matérielles et
les pertes d’exploitation causées par les actes de terrorisme qui ne sont pas prises en charge par les
polices ordinaires84 . Cette solution élaborée par le secteur lui- même offre une garantie
supplémentaire contre le risque terroriste pour des montants compris entre 10 et 100 millions de
francs suisses (environ 6,4 et 64 millions d’euros, respectivement).
80
81
82
83
84
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 38.
SRIR, assureur spécial couvrant le risque terroriste créé en 2002 par Zurich Financial Services, XL Capital Ltd, Swiss Re,
SCOR, Hannover Re et Allianz (voir http://www.swissre.com/INTERNET/pwsfilpr.nsf/vwFilebyIDKEYLu/SSTR59AKQ2/$FILE/PressRelease_SRIR_english.doc), a dû cesser ses activités au bout d’un an seulement en raison d’une absence
apparente
de
demande
pour
ses
produits
sur
le
marché
(http://www.insurancejournal.com/news/international/2003/03/13/27024.htm).
Voir
http://www.vvo.at/index.php?option=com_content&task=view&id=238&Itemid=203&lang=en
or
http://www.vvo.at/index.php?option=com_content&task=view&id=82&Itemid=96&lang=en.
Voir http://www.svv.ch/index.cfm?id=5631.
Celles-ci ne couvrent pas ces risques au-delà de 10 millions de francs suisses (6,4 millions d’euros).
19
C. Régimes d’indemnisation publics
1. Sécurité sociale85
Dans la mesure où un régime national de sécurité sociale protège contre les conséquences de
dommages corporels, la victime directe ou - éventuellement - indirecte n’a pas besoin de rechercher
une autre protection : les prestations pour soins de santé, par exemple, sont généralement versées
quelle que soit la cause de l’affection soignée 86 et le sont donc également si une personne assurée
par le régime est blessée à l’occasion d’un acte de terrorisme. Il en va de même pour tous les autres
domaines couverts par un régime de sécurité sociale, comme les systèmes de pension.
Tous les systèmes juridiques prévoient des voies de recours pour obtenir le remboursement des
dépenses auprès de ceux qui les ont illicitement occasionnées, recours permettant de faire assumer
par l’organisme de sécurité sociale le risque de la réparation du dommage 87 . Toutefois, il est
hautement improbable qu’une telle voie puisse être retenue contre les personnes responsables
d’attaques terroristes eu égard à la très faible probabilité de réussite. En d’autres termes, les
conséquences néfastes des actes de terrorisme couvertes par la sécurité sociale sont déjà réparties
entre les personnes qui financent le système (et, partant, doivent être prises en charge par
l’ensemble de la société).
Il y a naturellement des limites aux prestations de sécurité sociale et dans les périodes
d’accroissement des dépenses dans ce domaine, ces limites deviendront très vraisemblablement plus
contraignantes : à l’heure actuelle, déjà, les pertes extra pécuniaires ne sont généralement pas
couvertes, et des règles plus ou moins strictes imposent des limites dans les autres catégories de
dommages (c’est notamment le cas des restrictions apportées à l’éventail des traitements
disponibles ou à la durée des versements périodiques).
Cela étant, la catégorie la plus évidente de pertes non couvertes par les régimes de sécurité sociale
est celle des dommages matériels et autres pertes financières (comme les pertes d’exploitation).
C’est plus particulièrement dans ce domaine que l’intervention de régimes d’indemnisation
supplémentaires sera toujours nécessaire si les victimes demandent à être indemnisées pour les
dommages causés par des actes de terrorisme 88 .
2. Régimes d’indemnisation des victimes d’infractions89
Les actes de terrorisme étant des infractions pénales, les régimes publics offrant d’indemniser les
victimes d’infractions 90 s’appliquent naturellement aussi aux victimes du terrorisme. Toutefois,
certains pays ont mis en place des régimes d’indemnisation qui sont spécifiquement et
exclusivement conçus pour protéger ce dernier groupe de victimes d’infractions. Dans leurs
85
86
87
88
89
90
Les modalités modernes d’organisation et de structuration de la sécurité sociale peuvent (en partie, du moins) être privées,
mais la sécurité sociale en tant que telle est toujours considérée comme une mission de l’État-providence, ce qui explique
pourquoi ces régimes sont présentées ici sous la rubrique des régimes d’indemnisation „publics”. Voir, par exemple, U.
Magnus, Comparative Report, in U. Magnus (ed.), The Impact of Social Security Law on Tort Law (2003) 266 (no. 6).
Nous ne tenons donc pas compte des prestations spéciales qui ne s’appliquent que dans le cadre de certains régimes
d’accidents du travail.
U. Magnus (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 56 seq.
Cf. C. Lahnstein (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 3-4.
Le Groupe de spécialistes sur l’assistance aux victimes et la prévention de la victimisation (PC-S-AV) du CDPC a examiné en
mai 2005 une étude sur „l’assistance et l’appui aux victimes”. Voir H.-J. Albrecht/M. Kilchling, «Victimes du terrorisme –
Politiques et législations européennes». Une version actualisée de ce rapport a été publiée à l’adresse
http://www.cueno.org/verlag/Forschaktuell/FA_AlbKilch.pdf. Les renvois qui y seront faits plus loin concernent la version
actualisée. Ce rapport présente la plupart (non la totalité) des types d’options en matière d’indemnisation à la disposition des
victimes du terrorisme dans les pays dont la situation est analysée ci-après.
Une étude réalisée pour le compte de l’Union européenne analyse ces régimes dans tous les États qui en étaient membres à
l’époque : J. Mikaelsson/A. Wergens, Repairing the Irreparable. State compensation to crime victims in the European Union
(2001).
20
domaines d’application respectifs, ces régimes d’assurance du risque terroriste se substituent
invariablement à tout autre régime plus général. Cela dit, aucun d’entre eux n’indemnise tous les
dommages pouvant résulter d’attaques terroristes, si bien que le reliquat doit être pris en charge par
d’autres sources de financement (comme l’assurance privée) dans la mesure où elles sont
disponibles.
Même si la liste d’exemples ci-après n’en fait pas spécifiquement mention91 , il ne faut pas perdre de
vue que les États peuvent avoir prévu certaines catégories de prestations qui, sans être des
versements directs aux victimes, peuvent néanmoins constituer une aide plus ou moins importante.
Ces prestations peuvent être des avantages fiscaux, des dispenses de droits, un droit légal à certaines
prestations non accordées à l’ensemble du public 92 , etc.
(a) Régimes d’indemnisation conçus spécifiquement pour les victimes du terrorisme93
(i) Croatie 94
L’État croate verse des indemnités au titre des dommages corporels subis par les victimes du
terrorisme ou du décès de ces personnes en application de la Loi de 2003 sur la responsabilité des
dommages causés par les actes de terrorisme et dans le cadre de manifestations publiques 95 . Les
pertes matérielles sont couvertes à hauteur de 60%, à condition de ne pas dépasser 350 000 kunas
(environ 48 000 euros).
(ii) France
Parallèlement à un système général d’indemnisation des victimes d’infractions 96 , la France a mis en
place en 1986 un régime spécial à l’intention des victimes d’attaques terroristes 97 . On n’analysera
ici que ce dernier régime, qui a fusionné en 1990 avec un autre système public d’indemnisation des
victimes d’infractions pénales graves. Ce que nous appellerons désormais le Fonds de garantie pour
les victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI 98 ) assure une indemnisation
intégrale à toute victime de telles attaques commises sur le territoire français 99 au titre des
dommages corporels et des souffrances psychologiques. Sont ainsi couverts les frais médicaux, la
perte de revenu, les frais d’entretien et autres frais, mais également les pertes extra pécuniaires. En
cas de décès, les personnes à charge survivantes peuvent demander à être indemnisées pour leurs
pertes financières et le préjudice moral qui leur a été causé 100 . Toutefois, on défalque le montant des
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
Seuls les pays déjà mentionnés plus haut dans le contexte de l’assurance seront cités comme exemples. Pour les autres pays,
voir J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) et H.-J. Albrecht/M. Kilchling (note Error!
Bookmark not defined. plus haut).
Voir l’exemple russe cité plus loin (note Error! Bookmark not defined.), où les victimes du terrorisme reçoivent une aide
dans leur recherche d’un logement, par exemple.
En dehors des pays dont le cas est analysé plus loin, l’Azerbaïdjan a édicté des règles particulières en matière d’indemnisation
des victimes du terrorisme, voir H.-J. Albrecht/M. Kilchling (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 20. Il semble
qu’un régime spécial existe également en Ukraine, voir le profil de pays du CODEXTER sur l’Ukraine (novembre 2005),
disponible à www.coe.int/gmt.
Profil de pays du CODEXTER sur la Croatie (juin 2006), disponible à www.coe.int/gmt.
Zakon o odgovornosti za štetu nastalu uslijed teroristickih akata i javnih demonstracija, Narodne novine 117/03.
Voir J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 63-75.
Ce régime s’applique aux actes de terrorisme commis à partir du 1er janvier 1985. Voir O. Moréteau/F. Lafay, Liability for
Acts of Terrorism Under French Law, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 29 (no. 6-15).
Pour plus d’informations, voir http://www.fgti.fr.
La nationalité de la victime n’est pas prise en compte en ce qui concerne les actes de terrorisme commis sur le territoire
français, mais seuls les ressortissants français peuvent être indemnisés en cas d’attaque à l’étranger : O. Moréteau/F. Lafay
(note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 7.
O. Moréteau/F. Lafay (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 8.
21
prestations versées par d’autres organisations sociales publiques ou privées. Ce système ne couvre
pas les dommages matériels 101 .
Une fois qu’une demande écrite a été déposée auprès d’une commission d’indemnisation des
victimes d’infractions (CIVI) locale 102 , le FGTI doit effectuer un premier versement couvrant les
frais initiaux dans un délai d’un mois. Il doit ensuite - dans les trois mois suivant al date de
réception de toutes les pièces justificatives - faire une offre à la victime, qui n’a pas à l’accepter. Si
elle le fait, elle passe par là même un contrat impératif et susceptible d’exécution avec le Fonds. Si
elle rejette l’offre, elle peut déposer une demande d’indemnisation devant les tribunaux civils 103 .
Depuis 1990 (mais la disposition est applicable rétroactivement depuis 1982), les victimes du
terrorisme se voient reconnaître le statut de victimes de guerre, ce qui débouche sur des avantages
supplémentaires, parmi lesquels l’accès gratuit aux soins médicaux et une pension spéciale 104 .
Le système français est financé par des taxes sur les primes payées aux compagnies d’assurance
pour couvrir les dommages matériels et par des fonds perçus par vo ie de recours contre les
terroristes ou d’auteurs auteurs d’infractions ou par confiscation de leurs avoirs105 .
(iii) Italie
L’Italie n’a pas (encore) établi de régime général d’indemnisation des victimes d’infractions
pénales, mais des dispositions spéciales offrent une indemnisation aux victimes du terrorisme et du
crime organisé 106 . Le système a été progressivement étendu, la loi pertinente la plus récente datant
de 2004107 .
Toute personne atteinte d’invalidité permanente à la suite de telles infractions pénales peut être
indemnisée en fonction de la gravité de son invalidité, dont le pourcentage sert de coefficient de
multiplication d’un montant spécifique 108 . Une invalidité permanente d’au moins 80 % met en
mouvement une protection supplémentaire, telle que l’accès immédiat au versement d’une
pension109 ou le statut d’invalide de guerre, assorti de certains avantages spécifiques. Les victimes
directes qui ont perdu au moins un quart de leur capacité de travailler peuvent demander à ce que
leur soit versée chaque mois, leur vie durant, une allocation supplémentaire spéciale, dont
bénéficient également les membres de la famille survivants pendant une période de deux ans après
101
102
103
104
105
106
107
108
109
Il existe une exception très limitée à cette règle dans la mesure où la détérioration ou la perte de vêtements est indemnisée.
Une telle perte peut toutefois être couverte par certains régimes d’assurance (privée) : voir O. Moréteau/F. Lafay (note Error!
Bookmark not defined. plus haut) no. 3, et Error! Reference source not found. plus haut.
Ces commissions ont été créées dans tous les tribunaux de grande instance.
S’agissant de la procédure de demande, voir O. Moréteau/F. Lafay (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 9-11.
O. Moréteau/F. Lafay (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 15. Voir également le document présenté par la
délégation française à la deuxième réunion du CODEXTER, CODEXTER (2004) 13 (où il est également indiqué que les
enfants rendus orphelins à la suite d’actes de terrorisme peuvent se voir reconnaître le statut d’orphelins de guerre et que
certains avantages fiscaux sont applicables).
O. Moréteau/F. Lafay (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 6; document présenté par la France à la deuxième
réunion du CODEXTER (note Error! Bookmark not defined. plus haut, mentionnant une taxe de 3,50 euros par contrat
d’assurance en 2004).
Voir A. Zaccaria, Liability for Acts of Terrorism Under Italian Law, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not defined. plus
haut) 57 (no. 1-15). Pour l’historique de ce régime, voir ibid., no. 1-5.
Legge 3 agosto 2004, n. 206: Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice. Cette loi a
modifié et complété (mais n’a pas remplacé) des dispositions législatives antérieures contenues dans la Legge 20 ottobre 1990
n. 302: Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, entre-temps modifiée.
Un point représente ainsi 2 000 euros (l’indemnité maximale disponible est donc de 200 000 euros) : art. 5 par. 1 L. 206/04.
Art. 4 par. 2 L. 206/04 : „A tutti coloro che hanno subito un’invalidità permanente pari o superiore all’80 per cento della
capacità lavorativa, causata da atti di terrorismo e dalle stragi di tale matrice, è riconosciuto il diritto immediato alla pensione
diretta …”.
De plus, ces demandes de pension ne sont pas réduites pour ceux qui obtiennent satisfaction après le décès de la victime
directe : “ I criteri di cui al comma 2 si applicano per la determinazione della misura della pensione di reversibilità o indiretta
in favore dei superstiti in caso di morte della vittima di atti di terrorismo e delle stragi di tale matrice; tali pensioni non sono
decurtabili ad ogni effetto di legge ” (art. 4 par. 3 L. 206/04).
22
le décès de la victime directe110 . Il existe également certains avantages fiscaux pour les victimes et
les personnes qui leur survivent.
Un autre régime est applicable aux victimes (policiers, procureurs ou juges) qui ont subi des
dommages corporels au service de l’État.
(iv) Russie
En application de la nouvelle loi devant entrer en vigueur le 1er janvier 2007111 , l’État russe
rembourse les pertes financières des personnes physiques et des personnes morales causées par des
actes de terrorisme 112 . Par ailleurs, elles bénéficient d’une “réadaptation sociale”, ce qui comprend
“une réadaptation psychologique, médicale et professionnelle, une aide juridictionnelle, une aide au
placement dans un emploi et la mise à disposition d’un logement” financées par l’État113 .
Des dispositions spéciales (et plus spécifiques) prévoient une indemnité forfaitaire dans le cas des
personnes tuées ou blessées alors qu’elles “participaient à la lutte contre le terrorisme” (comme les
militaires ou les policiers 114 ).
(v) Espagne
En Espagne, il existe à la fois un régime général d’indemnisation des victimes d’infractions
pénales 115 et un système spécial d’indemnisation des victimes de bandes armées et de groupes
terroristes 116 . On n’abordera ici que le deuxième, qui est un double régime 117 .
Dans le cadre du régime général118 , les victimes d’actes de terrorisme commis en Espagne sont
indemnisées par l’État pour les dommages corporels subis. Les dommages matériels ne sont
couverts que dans la mesure où ils ne sont pas remboursés par d’autres sources (l’assurance, en
particulier119 ) et seules certaines catégories de dommages peuvent donner lieu à cette protection
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
Art. 5 par. 3 L. 206/04: “ A chiunque subisca o abbia subito, per effetto di ferite o di lesioni, causate da atti di terrorismo e
dalle stragi di tale matrice, un’invalidità permanente non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa, nonché ai superstiti
delle vittime, compresi i figli maggiorenni, é concesso, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, oltre
all’elargizione di cui al comma 1, uno speciale assegno vitalizio, non reversibile, di 1.033 euro mensili, soggetto alla
perequazione automatica …”:
Art. 5 par. 4 L. 206/04: „In caso di decesso dei soggetti di cui al comma 3, ai superstiti aventi diritto alla pensione di
reversibilità sono attribuite due annualità, comprensive della tredicesima mensilità, del suddetto trattamento pensionistico
limitatamente al coniuge superstite, ai figli minori, ai figli maggiorenni, ai genitori e ai fratelli e alle sorelle, se conviventi e a
carico. ….”
À propos de la loi antérieure, voir H.-J. Albrecht/M. Kilchling (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 45-47.
Art. 18 de la Loi fédérale n° 35-FZ du 6 mars 2006 sur la lutte contre le terrorisme (traduction disponible à
http://www.coe.int/gmt et à http://www.legislationline.org/legislation.php?tid=46&lid=6207). L’indemnité au titre du
préjudice moral ne peut être perçue qu’auprès des terroristes eux-mêmes (art. 18 par. 1 2e phrase).
Art. 19 leg. cit.
Si la personne est tuée, l’indemnité est un versement unique de 600 000 roubles (environ 17 500 euros). Si elle est rendue
invalide, elle touche 300 000 roubles (environ 8 750 euros) et une pension. Les autres dommages corporels donnent lieu au
versement d’une indemnité de 100 000 roubles (environ 2 900 euros).
Voir J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 123 seq.
M. Martín-Casals/J. Ribot (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 16 seq.; Profil de pays du CODEXTER sur
l’Espagne (juin 2006), disponible à www.coe.int/gmt; pour d’autres informations, voir le document présenté par le Directeur
général de la Fondation espagnole pour les victimes du terrorisme à la 2e réunion du CODEXTER, CODEXTER (2004) 15.
En dehors des systèmes nationaux, il existe des régimes locaux applicables dans certaines régions autonomes, telles que le
Pays basque, Madrid, la Navarre et Valence : voir le Profil de pays du CODEXTER sur l’Espagne susmentionné, 6; et
CODEXTER (2004) 15, p. 5.
La sécurité sociale constitue un niveau supplémentaire : elle accorde des pensions extraordinaires aux victimes du terrorisme;
voir le Profil de pays du CODEXTER sur l’Espagne (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 6.
Art. 93-94 Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; Real Decreto
288/2003, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de
terrorismo (modifiée).
M. Martín-Casals/J. Ribot (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 26. Voir également Error! Reference source
not found. plus haut.
23
auxiliaire. Il s’agit des dommages aux unités d’habitation, à certains véhicules ou aux locaux à
usage commercial ou industriel120 .
Le régime extraordinaire 121 , qui se superpose partiellement avec le précédent (sans naturellement
que les indemnisations se cumulent), vise à aider les victimes du terrorisme à être indemnisées
comme si elles avaient obtenu des dommages- intérêts des auteurs des infractions eux- mêmes. Le
montant des dommages- intérêts est donc basé sur une décision de justice exécutoire mais non
encore exécutée et, en l’absence de celle-ci, sur un barème fixé par la loi. Dans le cadre de ce
régime, les versements ne sont donc effectués que tant que l’auteur du délit n’a pas encore payé, et
la victime assigne à l’État sa réclamation à l’égard de l’auteur. En fait, l’État réassure les victimes
d’attaques terroristes contre le risque d’insolvabilité des personnes (qui seront tenues) responsables
de ces attaques 122 . La durée du régime extraordinaire est limitée : il s’applique actuellement aux
actes de terrorisme commis avant la fin de 2006 123 .
(vi) Turquie 124
Une loi turque de 2004 125 régit l’indemnisation des dommages corporels ou du décès, des
dommages matériels et des pertes découlant de l’impossibilité de retourner dans les villages détruits
par les activités terroristes ou dans le cadre des actions de lutte contre le terrorisme, à moins que
l’État n’ait déjà alloué d’autres logements ou terres ou qu’un tribunal n’ait déjà accordé une
indemnité. L’indemnisation est plafonnée : le montant maximal accordé pour des troubles de santé
temporaires est inférieur à 1 000 euros (1 791,30 livres turques); en cas d’invalidité, un barème est
appliqué. Les personnes qui survivent à la victime directe touchent environ 8 000 euros (14 927,50
livres turques 126 ). Les paiements effectués par les compagnies d’assurance et les prestations de
sécurité sociale sont défalqués. Les demandes d’indemnisation doivent être déposées auprès d’une
commission spéciale créée dans chaque province.
(b) Régimes généraux d’indemnisation des victimes de la criminalité
Depuis le 1er juillet 2005, tous les États membres de l’UE sont tenus de mettre en place « un régime
d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires
respectifs qui garantisse une indemnisation juste et appropriée des victimes127 ». Quatorze États
membres ont ratifié la Convention de 1983 du Conseil de l'Europe dont il est question plus loin128 ,
mais quatre autres l’ont signée sans la ratifier 129 et sept autres ne l’ont même pas signée 130 . On ne
sait pas quand tous les États membres se seront acquittés de l’obligation découlant de la Directive
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
130
M. Martín-Casals/J. Ribot (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 18.
Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo.
M. Martín-Casals/J. Ribot (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 22.
Disposición Adicional 37, Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006.
A. Fidan, Reparation of Damages Arising from Terror and Fight Against Terror, (http://www.undp.org.tr/
demGovDocs/idp/Ali%20Fidan%20tr.ppt); R. Williams, Property Compensation: Observations on Turkey’s Compensation
Law
No.
5233
in
International
Context
(http://tsc.unfpa.org/UNDP/Engdownload/Rhodri_
William1.doc). Voir également le Profil de pays du CODEXTER sur la Turquie (juin 2006) disponible à www.coe.int/gmt et
le document présenté par la délégation turque à la 9e réunion du CODEXTER, CODEXTER (2005) 15.
Loi n° 5233 relative à l’indemnisation des pertes découlant des actes de terrorisme et des mesures prises contre le terrorisme
(modifiée en 2006), complétée par un Règlement de 2004 sur l’indemnisation des pertes découlant du terrorisme et des
mesures prises contre le terrorisme.
Chiffres indiqués par A. Fidan (note Error! Bookmark not defined. plus haut).
Art. 12 par. 2 Directive 2004/80/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité, JO L
261, 6.8.2004, 15.
Allemagne, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Luxembourg, Pays-Bas, Port ugal, République
tchèque, Royaume-Uni et Suède.
Autriche, Grèce, Hongrie et Lituanie.
Irlande, Italie, Lettonie, Malte, Pologne, Slovaquie et Slovénie.
24
de l’UE et s’ils auront mis en place un régime qui leur soit propre ou s’ils utiliseront le cadre de la
Convention du Conseil de l'Europe.
En dehors des régimes applicables aux victimes de la criminalité, il peut exister des systèmes qui
fournissent un appui, quoique pour d’autres motifs : les victimes d’accidents de la circulation causés
intentionnellement (comme par un terroriste lançant sa voiture sur un groupe de piétons), par
exemple, peuvent être assurées par le régime d’indemnisation des victimes d’accidents de la
circulation applicable. Ces régimes d’indemnisation qui se superposent partiellement ne seront pas
traités plus en détail ici, mais il convient de ne pas les perdre de vue lorsque l’on dresse l’inventaire
des options à la disposition des victimes du terrorisme.
(i) La Convention européenne relative au dédommagement des victimes d’infractions violentes
La Convention européenne relative au dédommagement des victimes d’infractions violentes de
1983131 est entrée en vigueur le 1er février 1988 132 . Elle fait obligation aux États contractants
d’élaborer des régimes d’indemnisation des victimes d’infractions intentionnelles et violentes ayant
causé des dommages corporels graves ou ayant entraîné la mort. Manifestement, les actes de
terrorisme commis contre des êtres humains constituent des infractions au sens de cette définition.
L’art. 2 de la Convention énonce un certain principe de subsidiarité en considérant que les États
doivent “contribuer” au dédommagement lorsque la réparation “ne peut être entièrement assurée par
d’autres sources”. Les fonds reçus d’autres sources (parmi lesquelles la sécurité sociale, une
assurance ou le délinquant lui- même) sont déduits du dédommagement accordé en application de
cette Convention (art. 9).
Peuvent prétendre à un dédommagement les personnes qui ont subi de graves atteintes au corps ou à
la santé résultant directement d’une infraction intentionnelle de violence (art. 2-1.a.) ou les
personnes qui étaient à la charge de la personne décédée à la suite d’une telle infraction (art. 2.1.b.).
L’indemnité sera accordée - même si l’auteur de l’infraction est inconnu - par l’État sur le territoire
duquel l’infraction à été commise aux ressortissants de tous les États contractants et aux
ressortissants des autres États membres du Conseil de l'Europe qui résident en permanence dans
l’État sur le territoire duquel l’infraction a été commise (art. 3.b.).
Le dédommagement couvrira au moins la perte de revenus, les frais médicaux et d’hospitalisation et
- en cas de blessures mortelles - les frais funéraires et, en ce qui concerne les personnes à charge, la
perte d’aliments (art. 4). La Convention laisse aux pays participants toute latitude pour fixer des
limites supérieures ou des seuils minimaux pour l’ensemble ou l’un quelconque des éléments de
l’indemnité (art. 5). Ils peuvent également fixer un délai dans lequel les requêtes en
dédommagement doivent être introduites (art. 6). Le dédommagement peut être réduit, voire
supprimé compte tenu de la situation financière de la victime (art. 7) et en raison du comportement
de la victime ou du requérant avant, pendant ou après l’infraction, ou en relation avec la lésion ou le
décès (art. 8.1.). Le dédommagement peut aussi être réduit ou refusé si la victime a été impliquée
dans la criminalité organisée (art. 8.2.) ou dans le cas où une réparation serait contraire au sens de la
justice ou à l’ordre public (art. 8.3.).
131
132
Signée à Strasbourg le 24 novembre 1983, Série des traités européens (STE) – n° 116, accessible sur l’Internet :
http://www.conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Word/116.doc.
La Convention est complétée par des recommandations non contraignantes publiées par le Comité des Ministres. La plus
récente est la Recommandation Rec(2006)8 du Comité des Ministres aux États membres sur l’assistance aux victimes
d’infractions (adoptée le 14 juin 2006, accessible à l’adresse http://www.coe.int). Voir en particulier l’art. 9.3 de cette
recommandation : « Les Etats sont invités à promouvoir le principe selon lequel les polices d’assurance n’excluent pas les
préjudices causés par des actes terroristes, à moins qu’il n’existe d’autres dispositions applicables. »
25
À ce jour, la Convention est entrée en vigueur à l’égard de 20 des 30 États signataires 133 . Étant
donné que les systèmes restent à bien des égards importants différents d’un pays à l’autre, l’objectif
de la Convention consistant à parvenir à établir des normes minimales communes134 n’a pas
(encore) été atteint, même si un grand nombre des éléments prévus par la Convention ont été
adoptés par des pays qui ne l’ont pas (encore) ratifiée.
(ii) Autriche
Indemnisation des victimes de la criminalité135
Si un ressortissant autrichien est blessé ou tué en tant que victime directe ou en tant que passant à la
suite de la commission d’une infraction intentionnelle (passible d’une peine minimale de plus de six
mois d’emprisonnement), la victime ou - en cas de décès - les personnes qui étaient à sa charge
peuvent adresser à l’État une demande d’indemnisation au titre des conséquences des dommages
corporels et du préjudice psychologique subis, en application de la Verbrechensopfergesetz (Loi sur
l’octroi d’une aide aux victimes de la criminalité, VOG136 ). Cela est possible même lorsque l’auteur
de l’infraction est inconnu ou si l’infraction a été commise à l’étranger. Toutefois, aucune indemnité
n’est versée au demandeur qui aurait droit à être indemnisé en application des lois d’un État
étranger. Les ressortissants des autres pays membres de l’Espace économique européen (EEE) ont
également droit à une indemnisation si l’infraction a été commise sur le territoire autrichien; si elle
l’a été à l’étranger, les ressortissants de pays membres de l’EEE n’ont droit à une indemnité au titre
de la VOG que s’ils sont résidents permanents en Autriche.
La VOG ne prévoit aucune indemnité minimale ou maximale, sauf pour la perte de revenus et la
perte d’aliments137 . Ce régime n’indemnise pas pour la douleur et les souffrances, non plus que pour
les dommages matériels. Cette Loi n’indemnise pas les victimes ayant pris part à la commission de
l’infraction, ayant poussé l’auteur de l’infraction à la commettre ou s’étant exposées au danger par
imprudence grave 138 . Le fait de ne pas aider les autorités à poursuivre l’auteur de l’infraction peut
avoir les mêmes conséquences.
Indemnisation des victimes d’interventions policières légitimes 139
Une personne blessée par des armes utilisées dans le cadre de mesures de coercition légitimes prises
par les services de police autrichiens (donnant la chasse à un terroriste, par exemple) peut obtenir,
au titre des dommages corporels subis (à l’exclusion - là encore - des pertes extra pécuniaires) et
des dommages matériels, une indemnité de la République fédérale en application de la
Polizeibefugnis-Entschädigungsgesetz (Loi sur l’indemnisation des dommages causés par des
interventions policières légitimes, PolBeG) à condition de ne pas toucher d’indemnité d’une
compagnie d’assurance ou prévue par la VOG. Aucune indemnité n’est accordée si la victime a
illégalement provoqué l’intervention de la police. Si elle a contribué aux dommages en faisant
133
134
135
136
137
138
139
Il s’agit des États suivants : Albanie, Allemagne, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Chypre, Danemark, Espagne,
Estonie, Finlande, France, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Roumanie, Suède
et Suisse. Les pays ci-après ont signé la Convention, mais ne l’ont pas encore ratifiée : Arménie, Autriche, Croatie, Grèce,
Hongrie, Islande, Liechtenstein, Lituanie, Turquie et Ukraine.
Voir le préambule de la Convention : „Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre
ses membres … Considérant qu’il est nécessaire d’établir des dispositions minimales dans le domaine considéré”.
Voir B.A. Koch/H. Koziol, Liability for Acts of Terrorism under Austrian Law, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not
defined. plus haut) 5 (no. 6).
Le type et l’étendue de l’indemnisation sont réglémentés par des dispositions très détaillées (§§ 2 seq. de la VOG).
Une personne ne peut toucher plus de 2068,78 euros. Si le conjoint de la victime dépend d’elle pour sa subsistance,
l’indemnité maximale est fixée à 2 963,23 euros. Chaque enfant à charge donne droit à un supplément de 217,07 euros. Le
revenu subsidiaire réel ou éventuel vient en déduction.
Pour les exclusions, voir § 8 de la VOG.
Voir B.A. Koch/H. Koziol (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 7.
26
preuve d’imprudence, elle doit prendre à sa charge une partie des pertes proportionnée à cette
contribution. Le montant de l’indemnité peut être réduit dans les cas où les mesures ayant entraîné
le préjudice ont été prises dans l’intérêt supérieur de la partie lésée, tandis que les dommages
matériels ne peuvent donner lieu, en pareil cas, à aucune indemnité.
(iii) Finlande 140
En vertu de la Loi finlandaise sur l’indemnisation des dommages causés par la criminalité 141 , le
Ministère des finances verse une indemnité partielle au titre des dommages corporels, y compris les
frais médicaux, la perte de revenus, les autres coûts supportés dans des limites raisonnables, ainsi
que la douleur et les souffrances. Si la victime directe est décédée, des frais funéraires raisonnables,
la perte d’aliments et les frais médicaux supportés par la personne à charge elle- même peuvent
donner lieu à indemnisation.
Si l’infraction a été commise par une personne détenue, une personne placée en établissement
spécialisé contre son gré ou placée sous la garde de l’État, les dommages matériels peuvent
également donner lieu au versement d’une indemnité; dans les autres cas, cela n’est possible que
dans des circonstances spéciales laissées à l’appréciation du Ministère des finances.
Un prélèvement de base de 150 euros est effectué sur l’ensemble des indemnités payables pour une
affaire donnée. L’indemnité concernant les dommages corporels ne doit pas dépasser 51 000 euros
pour les victimes directes. Au-delà de 125 euros par jour, la perte de revenus ne peut pas non plus
donner lieu à indemnisation. Les indemnités pour la douleur et les souffrances sont plafonnées à 10
000 euros et les indemnités accordées pour les souffrances ne doivent pas dépasser 3 000 euros. Les
membres de la famille qui survivent à la victime ne peuvent pas demander une indemnité supérieure
à 5 000 euros dans le cadre de ce régime. Les dommages matériels ne sont remboursés qu’à hauteur
de 25 500 euros.
Pour avoir droit à des indemnités, la victime doit avoir été domiciliée en Finlande ou un autre État
membre de l’UE au moment où l’infraction a été commise; dans le cas des infractions commises à
l’étranger, la résidence habituelle en Finlande est exigée.
(iv) Allemagne
En Allemagne, la Opferentschädigungsgesetz (Loi sur l’indemnisation des victimes, OEG) de
1976142 autorise les victimes directes et les passants victimes d’attaques intentionnelles et illicites 143
qui ont subi de graves dommages corporels ou un grave préjudice psychologique à adresser une
demande d’indemnisation au Bundesland (État fédéral) à l’endroit où les dommages ont été subis ou
- si cela est impossible à déterminer - là où la victime résidait à ce moment-là, ou à la République
fédérale d’Allemagne. En tout état de cause, 40 % des frais acquittés par les États fédéraux sont
remboursés par la République fédérale.
140
141
142
143
Voir http://www.valtiokonttori.fi/public/?contentid=12678&sitenodeid=15808. Les informations qui suivent sont basées sur la
brochure accessible à cette adresse.
29 décembre 2005 (1204/2005).
Bundesgesetzblatt (BGBl.) 1976 I 1181 modifiée le 19 juin 2006 (BGBl. 2000 I 1305). Voir U. Magnus, Liability for Acts of
Terrorism Under German Law, in B.A. Koch (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 47 (no. 2-4); J. Mikaelsson/A.
Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 76 seq.
L’empoisonnement prémédité et - au moins par imprudence - le fait de faire courir un danger à autrui par un acte criminel
commis avec des moyens dangereux pour la sécurité publique sont traités de façon similaire (§ 1.2). Pour le groupe de
personnes pouvant prétendre à une indemnisation, voir J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus
haut) 82.
27
Une personne qui a subi des dommages en exerçant son droit de légitime défense contre des actes
de ce genre peut également demander à être indemnisée, ce qui ne semble pas être le cas des
policiers, pompiers ou autres sauveteurs 144 . En cas de décès de la victime, les personnes qui étaient
à sa charge peuvent aussi demander une indemnisation.
Le dommage découlant de l’infraction doit avoir été subi sur le territoire allemand (§ 1.1) 145 . Ne
peuvent demander à être indemnisés que les ressortissants allemands, les ressortissants des autres
États membres de l’Union européenne ou les ressortissants de pays tiers qui indemnisent les
Allemands ayant subi des dommages sur leurs territoires respectifs (réciprocité) ou dont des
dispositions du droit communautaire imposent d’accorder l’égalité de traitement aux habitants. Les
ressortissants des pays qui ne répondent pas à ces critères ne peuvent être indemnisés que s’ils
résident régulièrement en Allemagne depuis une certaine période de temps minimale ou en cas de
conditions pénibles 146 .
Les victimes sont indemnisées conformément aux dispositions de la Loi fédérale sur les pensions
des victimes de la guerre 147 . Il n’existe pas d’indemnités minimales ou maximales, sauf dans le cas
de la perte de revenus 148 . La douleur et les souffrances ne donnent pas lieu à indemnisation149 . Les
prestations prévues par l’OEG ne sont pas versées si la victime a causé les dommages ou si le
comportement qu’elle a manifesté l’empêche d’être indemnisée à un autre titre 150 .
(v) Pays-Bas
La Schadefonds Geweldsmisdrijven151 gère l’indemnisation des victimes d’infractions
intentionnelles et violentes. La nationalité des victimes n’entre pas en ligne de compte pour autant
que l’infraction ait été commise aux Pays-Bas. Les victimes qui ont subi de graves dommages
corporels peuvent demander à l’État de contribuer au financement de leurs frais médicaux, de la
perte de leur salaire en cas d’invalidité, des frais de rééducation, de l’aide juridictionnelle et
d’autres frais directement occasionnés par ces dommages. Les pertes financières ne sont
indemnisées qu’à hauteur de 22 700 euros. Les pertes extra pécuniaires peuvent également donner
lieu à indemnisation, mais à hauteur de 9 100 euros.
Les concubins, conjoints ou enfants peuvent toucher une indemnité partie lle au titre des frais
funéraires ou se voir accorder une allocation dans le cas où elles étaient à la charge de la victime
directe. Les pertes extra pécuniaires des tiers ne sont (partiellement) indemnisées que si elles
découlent d’un traumatisme que les membres de la famille concernés ont subi eux- mêmes, non au
titre de leur deuil.
Dans des circonstances extraordinaires, des paiements anticipés peuvent également être effectués.
Le Schadefonds n’indemnise la victime que si celle-ci ne touche aucune autre indemnité.
144
145
146
147
148
149
150
151
U. Magnus (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 2.
Pour le champ d’application territoriale, voir J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 83.
Voir également le Profil de pays du CODEXTER sur l’Allemagne (octobre 2004) accessible à www.coe.int/gmt, au sujet des
indemnités pour conditions pénibles versées à titre gracieux aux victimes allemandes des attaques terroristes qui se sont
produites à New York (WTC), Djerba et Bali, alors qu’elles n’étaient manifestement pas couvertes par ce régime.
J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 83. La présence temporaire d’une durée maximale
de six mois n’est pas suffisante (§ 1.5 de l’ OEG).
Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges (BVG), Loi du 20 décembre 1950 (BGBl. 1950 I 791) modifiée.
J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 81.
J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 85.
Voir § 2 de l’OEG.
Http://www.schadefonds.nl.
28
(vi) Suisse
Toute victime d’une infraction peut introduire une requête en dédommagement en application de la
Opferhilfegesetz (Loi sur l’assistance aux victimes) en cas d’atteinte à son intégrité physique,
sexuelle ou mentale, même si l’auteur de l’infraction est inconnu, dès l’instant que celle-ci a été
commise en Suisse152 . S’il est victime d’une infraction commise à l’étranger, un ressortissant suisse
peut néanmoins demander à être indemnisé en Suisse si c’est son lieu de résidence, à moins qu’il ne
soit suffisamment indemnisé en application de la législation du pays étranger en question (art. 11).
Dans les cas où l’effet d’une infraction commise en Suisse se produit dans un autre pays 153 , un
appui financier n’est accordé que si un appui équitable ne peut être obtenu en application de la
législation du pays en question (art. 11). Les paiements anticipés sont possibles.
Le montant de l’indemnisation dépend à la fois des dommages subis et de la situation financière de
la victime 154 : si son revenu postérieur à l’infraction est supérieur au montant maximal de ce que
l’on appelle le “Lebensbedarf”, somme d’argent fixée par la Bundesgesetz über
Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidensicherung (Loi sur les réalisations
suppléme ntaires concernant la sécurité des pensions de retraite, les personnes à charges survivantes
et l’invalidité, ELG), le montant de l’indemnité est réduit en conséquence. Si son revenu est au
moins quatre fois supérieur au Lebensbedarf, elle ne reçoit aucune indemnité.
Indépendamment de son revenu, une personne gravement touchée peut demander à être indemnisée
pour sa douleur et ses souffrances si l’ensemble des circonstances le justifient (mais pas
nécessairement au même taux qu’en droit de la responsabilité délictuelle). Une victime ayant
contribué par imprudence à la perte peut devoir en supporter une partie du coût.
Le financement reposant sur des sources cantonales, le montant de l’indemnisation peut varier d’un
canton à l’autre. En tout état de cause, aucun remboursement n’est effectué si le montant des
dommages est inférieur à 500 francs suisses (environ 320 euros) et aucune indemnité ne peut être
supérieure à 100 000 francs suisses (environ 64 000 euros 155 ).
(vii) Royaume-Uni156
Grande-Bretagne 157
Le Bureau d’indemnisation des victimes d’actes criminels (CICA158 ) a compétence pour instruire
les requêtes en dédommagement présentées par les victimes directes ou indirectes d’infractions
violentes 159 en Angleterre, en Écosse et au Pays de Galles. Il gère le régime d’indemnisation des
victimes d’actes criminels (2001) en vigueur 160 , qui a remplacé des régimes antérieurs remontant
jusqu’à 1964.
152
153
154
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157
158
159
160
Voir Th. Lörtscher/C. Parizzi/S. Gutzwiller, Liability for Acts of Terrorism Under Swiss Law, in B.A. Koch (note Error!
Bookmark not defined. plus haut) 128 (no. 2).
C’est le cas, par exemple, lorsqu’une lettre piégée est adressée à l’étranger depuis la Suisse.
Voir art. 11-12 de la Opferhilfegesetz.
Art. 4 Verordnung über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfeverordnung, OHV).
Voir le document présenté par la délégation britannique à la 9e réunion du CODEXTER, CODEXTER (2005) 20.
J. Mikaelsson/A. Wergens (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 147 seq.
Http://www.cica.gov.uk. Sur ce site Web, plusieurs publications du CICA présentent d’autres informations qui ont été utilisées
ici.
Selon la définition du „préjudice causé par un acte criminel” énoncée au §8 du régime, celui–ci couvre non seulement les
infractions intentionnelles, mais également, dans certaines circonstances, les préjudices causés par l’imprudence : voir Bureau
d’indemnisation des victimes d’actes criminels (note Error! Bookmark not defined. plus haut), 22 no. 20.
Voir
https://www.cica.gov.uk/pls/portal/docs/PAGE/INFORMATION_PAGES/INFO_BOX_BOTTOM_ABOUTCICA/SCHEME2001_0.PDF.
29
Les victimes directes doivent avoir subi des dommages corporels et/ou un préjudice psychologique
à la suite d’une infraction violente commise en Angleterre, en Écosse ou au Pays de Galles. Les
dommages ou préjudices subis à l’étranger ne sont pas pris en considération. Le montant minimal
de toute indemnité est de 1 000 livres sterling (environ 1 450 euros) : les préjudices mineurs ne
peuvent donc pas donner lieu à indemnisation. Le montant de l’indemnisation est calculé sur la base
d’un barème qui attribue des montants fixes à des dommages ou préjudices spécifiques en fonction
de leur gravité. Ce barème comporte plus de 400 préjudices différents et leur alloue 25 niveaux
d’indemnisation, dont le plus élevé se situe actuellement à 250 000 livres sterling (environ 361 000
euros).
En dehors des lésions corporelles (y compris les blessures mortelles), les préjudices psychologiques
donnent également lieu à indemnisation, mais uniquement dans des cas particuliers, tels celui où le
demandeur a eu des raisons de craindre de subir des dommages corporels immédiats ou éprouvait
de l’amour ou de l’affection pour la victime de l’infraction161 .
En outre, la perte de revenus 162 ou des dépenses spécifiques 163 peuvent donner lieu à indemnisation.
Le régime indemnise les victimes directes et les personnes à leur charge ou membres de leur famille
survivants tels qu’ils sont définis par la loi164 . Il couvre également les personnes éprouvant de
l’amour ou de l’affection pour la victime et les personnes ayant été témoins de l’infraction, ou celles
qui tentent d’arrêter les malfaiteurs ou d’empêcher la commission d’une infraction.
Les dommages doivent avoir été subis sur le territoire britannique 165 . Le demandeur n’a toutefois
pas à être ressortissant britannique.
Les demandes doivent être déposées dans les deux ans qui suivent la commission de l’infraction166 .
Il n’est pas nécessaire que l’auteur de l’infraction ait été identifié 167 . L’indemnisation peut être
refusée ou au moins réduite 168 non seulement pour manque de coopération avec les autorités 169 ,
mais aussi dans les cas où le comportement de la victime a causé l’incident au cours duquel elle a
été blessée ou a sensiblement contribué à cet incident. Le casier judiciaire de la personne qui dépose
la demande peut entraîner les mêmes conséquences.
Le montant de l’indemnité ne peut dépasser 500 000 livres sterling (environ 722 000 euros).
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169
Le demandeur doit continuer d’éprouver les sentiments en question (à moins que la victime ne soit décédée depuis) et doit
avoir été présent lors de la commission de l’infraction et témoin de la blessure infligée à la personne aimée ou être intervenue
immédiatement après. Il n’est pas difficile d’établir la présence d’une personne lors de la commission de l’infraction, mais la
question de savoir si les éléments constitutifs „éprouver de l’amour ou de l’affection” et „immédiatement après” sont réunis ne
peut être tranchée qu’au cas par cas : Bureau d’indemnisation des victimes d’actes criminels (note Error! Bookmark not
defined. plus haut) 20 (no. 10).
Pour obtenir une indemnité au titre de la perte de revenus, la victime doit avoir été dans l’impossibilité de travailler pendant au
moins 28 semaines.
Il s’agit du coût du traitement médical que ne prend pas en charge le Service national de santé, du coût des modifications à
apporter au logement de la victime, etc.
Il s’agit des personnes qui – au moment du décès de la victime – étaient le mari ou la femme de la personne décédée, son
partenaire non marié mais de longue date de l’un ou l’autre sexe, l’un de ses parents, son fils ou sa fille, ou son ex-mari ou exfemme qui recevait encore un soutien financier de la victime. Voir §38 du Régime d’indemnisation des victimes d’actes
criminels (2001).
C’est-à-dire l’Angleterre, l’Écosse et le Pays de Galles. L’Irlande du Nord a son propre régime d’indemnisation, que nous
analysons plus loin.
Bureau d’indemnisation des victimes d’actes criminels (note Error! Bookmark not defined. plus haut), 34 no. 1. Dans
certains cas, les demandes présentées tardivement sont acceptées. Le Bureau doit avoir des raisons valables de le faire et
l’intérêt de la justice doit présider à sa décision d’acceptation (note 44 plus haut) 34 (no. 2 seq.).
Bureau d’indemnisation des victimes d’actes criminels (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 18 no. 3.
Voir Bureau d’indemnisation des victimes d’actes criminels (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 24 seq.
Il s’agit de la police et du Bureau d’indemnisation.
30
Irlande du Nord
Dommages corporels
L’Ordonnance relative à l’indemnisation des victimes d’actes criminels (Irlande du Nord) de
2002170 , qui s’applique à tous les incidents s’étant produits à compter du 1er mai 2002, a modifié le
système antérieur d’indemnisation des victimes d’actes criminels en Irlande du Nord, qui avait été
réglementé par les dispositions de l’Ordonnance relative aux victimes d’actes criminels
(indemnisation) (Irlande du Nord) de 1988. La nouvelle loi a mis en place un barème analogue à
celui de la Grande-Bretagne dont il vient d’être question171 . Elle prévoit par ailleurs l’indemnisation
de la perte de revenus ou des « dépenses spéciales » dans certains cas. Le nouveau système est très
proche du régime britannique susmentionné. Les victimes d’infractions violentes (y compris
l’incendie criminel ou l’empoisonnement) sont indemnisées au titre des dommages personnels et/ou
des préjudices psychologiques découlant de ces infractions, mais ces dommages doivent être assez
graves pour relever au moins du niveau minimal du barème. La demande doit être déposée dans les
deux ans (à certaines exceptions près). Le fait de ne pas informer les autorités compétentes ou de ne
pas coopérer avec elles 172 , le comportement de la victime avant, pendant ou après la commission de
l’infraction et le casier judiciaire de la victime peuvent entraîner une réduction du montant de
l’indemnisation ou le rejet de la demande d’indemnisation.
Dommages matériels
En application de l’Ordonnance de 1977 relative aux dommages causés par des actes criminels
(indemnisation) 173 , une personne peut demander à être indemnisée pour les pertes subies du fait
d’un dommage résultant d’un acte de malveillance contre des biens agricoles ou pour les dommages
infligés à d’autres biens si ces dommages ont été causés par un attroupement illégal d’au moins trois
personnes ou par des actes de terrorisme. Aucune indemnité ne peut être versée pour
l’endommagement ou le vol de pièces de monnaie, de billets de banque, de mandats-poste, de
mandats bancaires et articles de ce genre, d’objets de parure individuels (montres, bijoux, etc.), et
de biens pris dans un véhicule ou un logement endommagé 174 . Le préjudice doit avoir été subi en
Irlande du Nord, mais l’indemnisation n’est pas limitée aux ressortissants britanniques.
Pour pouvoir être indemnisé, le demandeur doit porter un intérêt spécifique à l’article ou au bien
endommagé 175 et avoir encouru une perte d’un montant supérieur à 200 livres sterling (290 euros).
Il peut s’agir des frais de réparation, d’une baisse de la valeur marchande du bien, mais aussi d’une
perte indirecte (telle qu’une perte de bénéfices).
Aucune indemnité n’est accordée au demandeur qui a planifié ou facilité activement et
volontairement la réalisation de l’acte qui a causé le dommage, a contribué à sa réalisation ou a été
associé ou lié à l’auteur de l’acte en question176 . La même exclusion s’applique à toute personne qui
a par le passé été membre d’une association illégale ou a commis, préparé ou incité à commettre des
170
171
172
173
174
175
176
Voir Compensation Agency (ed.), A Guide to the Northern Ireland Criminal Injuries Compensation Scheme 2002, accessible
sur l’Internet : http://www.compensationni. gov. uk.
Le barème de l’Irlande du Nord comporte 29 niveaux d’indemnisation, s’échelonnant entre 1 000 livres sterling (niveau 1,
1 450 euros) et 280 000 livres sterling (niveau 29, 405 000 euros).
Il s’agit de la police et du Bureau d’indemnisation.
Voir C. Walker (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 9 seq.; The Compensation Agency (ed.), A Guide to
Criminal Damage Compensation in Northern Ireland, accessible sur l’Internet: http://www.compensationni.gov.uk.
The Compensation Agency (note 59 plus haut) no. 10.
Dans le cas d’un bâtiment endommagé, par exemple, cet élément constitutif est généralement réalisé par le propriétaire, le
propriétaire du terrain, voire un locataire chargé d’effectuer les réparations aux termes de son bail : The Compensation Agency
(note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 8.
The Compensation Agency (note 59 plus haut) no. 17. b.
31
actes de terrorisme 177 . La non-coopération avec la police peut entraîner une réduction du montant de
l’indemnité, voire le rejet de la demande d’indemnisation178 . D’une façon générale, la question de
savoir si une indemnité sera versée et quel en sera le montant dépend du comportement de la
victime avant, pendant et près la commission de l’infraction.
Des règles spéciales sont applicables aux biens qui ont subi des dommages dans le cadre des
activités de lutte contre le terrorisme menées conformément à la Loi sur le terrorisme de 2000 179 .
(viii) États-Unis 180
Aux États-Unis, il n’existe pas de programme fédéral unique administrant l’indemnisation des
victimes d’actes criminels, mais les 50 États, le District of Columbia, Guam et les Îles Vierges ont
mis sur pied des régimes séparés d’indemnisation des victimes d’actes criminels. Ces régimes sont
la plupart du temps financés par l’État 181 et reçoivent un financement supplémentaire de sources
fédérales 182 . Les solutions ponctuelles, telles que le Fonds d’indemnisation des victimes du
11 septembre 183 , seront examinées dans la partie suivante.
Dans la plupart des États, une indemnisation peut être demandée non seulement par les victimes
directes, mais aussi par les victimes que l’on appelle « secondaires » ou « dérivées ». À ce second
groupe de personnes pouvant prétendre à une indemnisation appartiennent les personnes à charge
survivantes et la succession d’une personne décédée, les « bons samaritains » et les personnes qui
ont fourni aux victimes des fonds et/ou des services pouvant donner lieu à indemnisation. Les nonrésidents 184 , les victimes de conducteurs en état d’ivresse et les résidents qui sont victimes du
terrorisme à l’étranger sont indemnisés par tous les régimes étatiques 185 .
Pour pouvoir prétendre à une indemnisation publique, une victime doit avoir subi des dommages
corporels, mais il y a peu d’exclusions : c’est le cas, par exemple, du coût de la prise en charge et du
traitement psychologiques des personnes ayant survécu à un homicide ou des enfants ayant été
témoins d’une infraction pénale. En règle générale, ces régimes n’indemnisent ni la perte de
biens 186 , ni la douleur et les souffrances, ni la perte de revenus futurs.
D’une façon générale, les victimes ayant participé à la commission de l’infraction ne peuvent pas
être indemnisées par l’État. Cette exclusion peut également s’appliquer aux personnes au casier
judiciaire chargé ou à celles qui ne peuvent prouver qu’elles ont besoin d’une aide financière. Les
différents régimes adhèrent strictement au principe de subsidiarité, selon lequel les États
177
178
179
180
181
182
183
184
185
186
The Compensation Agency (note 59 plus haut) no. 17. c.
The Compensation Agency (note 59 plus haut) no. 17. d.
Le texte de la Loi est accessible à l’adresse http://www.opsi.gov.uk/Acts/acts2000/20000011.htm. Pour d’autres informations,
voir C. Walker (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 18.
Les informations présentées ci-après sur l’indemnisation des victimes d’infractions aux États-Unis sont tirées des sites Web de
la National Association of Crime Victim Compensation Boards (Association nationale des Bureaux d’indemnisation des
victimes d’actes criminels) (http://www.nacvcb.org) et du National Center for Victims of Crime (Centre national pour les
victimes de la criminalité) (http://www.ncvc.org/gethelp/compensation).
La plus grande partie du financement public provient directement des délinquants condamnés, qui paient des amendes
spéciales, versent des contributions ou se voient infliger des sanctions pécuniaires, ou dont les revenus du „travail effectué en
prison” sont retenus.
Le Federal Crime Victim Fund (Fonds fédéral pour les victimes d’actes criminels) (VOCA), financé par les amendes et
redevances fédérales prélevées sur les auteurs d’infractions pénales, fournit des subventions supplémentaires à chacun des
États.
Voir Error! Reference source not found. plus loin.
Le Nevada est le seul État qui refuse d’accepter des demandes d’indemnisation présentées par des non-résidents.
Pour plus d’informations, voir http://www.nacvcb.org/progdir.html.
À l’exception des articles dont la victime a absolument besoin, tels que les lunettes, les prothèses auditives, le matériel
médical, etc.
32
n’indemnisent que dans la mesure où ces prestations ne peuvent être mises à disposition par
d’autres sources187 .
Dans chacun des États, il existe des plafonds pour tous les montants globaux à verser par victime et
par catégorie de dommages indemnisables. En moyenne, l’indemnisation maximale s’établit entre
10 000 dollars des É.-U. (environ 7 800 euros) et 70 000 dollars (54 000 euros). Certains États
requièrent une perte d’au moins 100 dollars.
3. Régimes d’indemnisation ponctuels
Les régimes d’indemnisation publics dont il a été question jusqu’à présent ont été mis en place ex
ante, en anticipant des scénarios de pertes pouvant se produire à l’avenir. Mais il n’est pas
improbable que des États qui n’ont pas prévu ce type de garantie à l’avance puissent offrir au moins
une sorte d’indemnisation ponctuelle aux victimes d’un scénario de perte de grande ampleur après
sa survenue. C’est le cas non seulement après les catastrophes naturelles, mais aussi en réaction aux
catastrophes d’origine anthropique 188 . Les raisons en sont multiples. En dehors de la pression
exercée par les médias ou des choix tactiques liés aux campagnes électorales, il peut exister des
raisons politico-stratégiques : dans le cas du terrorisme, c’est à coup sûr un geste symbolique
important que de faire savoir que l’ensemble de la société soutient les victimes 189 .
L’exemple le plus remarquable est assurément le Fonds d’indemnisation des victimes du
11 septembre 2001 (VCF) 190 , qui a été créé par une loi adoptée 10 jours seulement après les
attaques. En définitive, il a donné suite à plus de 7 300 demandes d’indemnisation pour décès et
dommages corporels et accordé entre 500 et 8,6 millions de dollars par dossier, pour un total
supérieur à 10,6 milliards de dollars, prélevés sur le Trésor fédéral191 . En dehors des contestations
auxquelles ont donné lieu les dispositions des règlements élaborés par l’administrateur spécial du
VCF192 , cet énorme plan de soutien gouvernemental a soulevé des questions de politique plus
générales 193 , dont la plus fondamentale concerne la violation indéniable du principe d’égalité :
« Il arrive souvent au Gouvernement des États-Unis d’intervenir pour venir en aide aux victimes de
catastrophes, mais jamais il ne l’avait fait sur une pareille échelle » et, en particulier, il n’a pas
soutenu les victimes d’attaques terroristes antérieures s’étant produites sur le territoire des ÉtatsUnis d’une façon un tant soit peu comparable 194 .
C’est incontestablement l’argument le plus solide à opposer à ceux qui considèrent les régimes
d’indemnisation ponctuels comme un moyen d’indemniser les victimes du terrorisme. Par
définition, les systèmes ponctuels sont imprévisibles, car les victimes ne savent pas si le
gouvernement interviendra, même s’il l’a déjà fait dans le passé. D’un autre côté, il n’est pas
nécessaire de miser ainsi sur cette intervention (et cela n’influera pour ainsi dire pas sur le
comportement des victimes avant l’attaque) 195 , car les actes de terrorisme se produisent de toutes
187
188
189
190
191
192
193
194
195
Assurance médicale et assurance automobile, avantages sociaux, etc.
M. Faure, Comparative and Policy Conclusions, in M. Faure/T. Hartlief (eds.), Financial Compensation for Victims of
Catastrophes - A Comparative Legal Approach (2006) 389 (83-93).
Voir le Profil de pays du CODEXTER sur l’Allemagne (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 4 : les indemnités
discrétionnaires au titre des conditions pénibles versées aux victimes d’une attaque terroriste en Tunisie l’ont été pour « faire
savoir que les sociétéss en général s’opposeront à cette menace par tous les moyens à leur disposition et aideront les victimes
dans un esprit de solidarité. »
Pour des informations détaillées, voir par exemple P. Woodin, The September 11th Victim Compensation Fund of 2001, in
B.A. Koch (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 197 seq.; L. Dixon/R. Kaganoff Stern, Compensation for Losses
from the 9/11 Attacks (2004) (http://www.rand.org/pubs/monographs/2004/RAND_MG264.pdf).
L. Dixon/R. Kaganoff Stern (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 25.
P. Woodin (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 6 seq.
P. Woodin (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 17 seq.
P. Woodin (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 17.
Cf. M. Faure (note Error! Bookmark not defined. plus haut) no. 173.
33
façons sans crier gare, sans que la plupart des victimes disposent d’un moyen quelconque de les
prévenir. Le fait de miser sur une intervention de l’État peut toutefois revêtir indirectement une
grande importance, car elle peut agir sur la demande de produits d’assurance qui pourraient
remplacer les systèmes publics ponctuels si un nombre suffisamment élevé de polices était vendu.
Cela dit, si le public est convaincu que l’État interviendra d’une manière ou d’une autre quoi qu’il
arrive, il n’existe aucune motivation pour mettre en place une garantie préalable 196 .
Même s’il sera toujours difficile d’expliquer aux victimes de l’attaque B pourquoi elles ont été
moins bien indemnisées que les victimes de l’attaque A ou n’ont pas été indemnisées du tout, les
fonds publics peuvent simplement ne pas être disponibles à la même échelle en toutes
circonstances : le gros avantage des solutions ponctuelles est de permettre de tenir compte de la
situation budgétaire du moment. Au surplus, elles peuvent être adaptées à la situation, tandis que le
fonds d’indemnisation créé à l’avance peut ne pas avoir été conçu d’une façon qui facilite le
rétablissement au lendemain d’un événement terroriste.
III. Récapitulation
Comment peut-on indemniser les victimes d’attaques terroristes ?
La réponse la plus facile est fournie par le droit de la responsabilité délictuelle. Les terroristes
commettent des actes dommageables intentionnels et tout système juridique les tiendra pour
responsables de ces infractions. Mais même s’il s’agit d’une demande d’indemnisation simple, il ne
vaudra sans doute pas la peine de la déposer : il est rare que les terroristes disposent de fonds
suffisants pour indemniser leurs victimes. Ce n’est que s’ils ont causé un préjudice dans des
conditions couvertes par une police d’assurance responsabilité (telle qu’une assurance automobile)
que la victime a une chance d’obtenir réparation en présentant une demande d’indemnisation
directement à l’assureur. Les victimes peuvent augmenter légèrement leurs chances en intentant une
action en justice contre les organisations terroristes ou ceux qui financent leurs activités, mais il
restera difficile de les traduire en justice et encore plus difficile de mettre la main sur leurs avoirs.
Le droit de la responsabilité délictuelle offre un certain nombre d’autres options pouvant être
retenues à l’encontre de défendeurs qu’il est plus facile de traduire en justice, mais aussi qui
peuvent financer, directement ou par l’intermédiaire de leurs assureurs responsabilité, les
dommages- intérêts accordés aux victimes. Il s’agit des entreprises et industries dont le matériel, les
produits ou les services sont utilisés aux fins d’attaques terroristes. Leur responsabilité peut être
absolue au point qu’une influence externe ne peut être invoquée comme moyen de défense, ou elles
peuvent devoir rendre des comptes sur les défauts de leur organisation, par exemple le fait de ne pas
avoir empêché les terroristes d’avoir accès aux moyens à leur disposition.
Une autre possibilité d’indemnisation offerte par le droit de la responsabilité délictuelle est liée au
fait que le niveau de sécurité qui aurait pu prévenir l’attaque elle- même ou tout au moins les
dommages qui en ont résulté n’a pas été atteint. Le défendeur qui vient le premier à l’esprit ici est
l’État, en tant qu’il est chargé au premier chef d’assurer la sécurité de la population, ou les
personnes ou entreprises privées qui assument la responsabilité de cette sécurité, et peuvent à cet
égard être couverts par une assurance responsabilité.
196
L. Dixon et al., Issues and Options for Government Intervention in the Market for Terrorism Insurance (RAND Occasional
Paper, 2004, accessible à l’adresse suivante : http://www.rand.org/pubs/occasional_papers/2005/RAND_OP135.pdf) 10. Voir
également OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 72.
34
En dehors du fait que l’État n’a pas su protéger la population, il peut y avoir d’autres raisons de lui
faire supporter les pertes encourues par les victimes 197 . Même si les mesures de sécurité qu’il prend
sont sans faille, l’État a au moins le contrôle des mesures de lutte contre le terrorisme, exerçant de
ce fait une influence décisive sur ce risque 198 . Au surplus, l’État est généralement la principale cible
des terroristes : en causant des préjudices aux personnes, la plupart d’entre eux entendent faire
pression sur les gouvernements ou l’État eux- mêmes ou les déstabiliser199 .
Tout cela peut ne pas déboucher pour l’État sur une quelconque obligation juridique d’indemniser
les pertes ainsi encourues, mais on peut toujours en tirer un argument en faveur de la participation
de l’État à d’autres régimes d’indemnisation. En outre, en apportant un soutien aux victimes, l’État
peut, en tant que cible principale, donner le signal de la riposte au terrorisme 200 .
Par ailleurs, l’État est généralement considéré comme l’entité financièrement la mieux lotie (même
si la réalité budgétaire peut être différente) et il est assurément le meilleur lorsqu’il s’agit de répartir
les pertes 201 , ne serait-ce qu’en se procurant des fonds par le biais des impôts ou des autres
redevances qu’il est le mieux placé pour prélever dans la société. Les États eux- mêmes font souvent
référence à la “solidarité” avec les victimes lorsqu’ils leur fournissent une assistance ou un appui202 .
Cet argument est à coup sûr préférable pour l’État dans la mesure où il est plus neutre et évite
d’établir un lien entre ces prestations et le fait qu’il est de l’intérêt de l’État d’établir ou de rétablir
la sécurité et le recours à ses compétences.
Il existe plusieurs façons pour un État de venir en aide aux victimes du terrorisme même s’il n’est
pas tenu de le faire (il le serait si, comme indiqué plus haut, il avait failli à son devoir 203 ) :
- Il peut effectuer des paiements ou des contributions ponctuels en faveur des victimes après que
l’événement s’est produit. Toutefois, les victimes n’ont aucun droit à ces indemnités (et ne peuvent
donc pas exiger l’égalité de traitement avec des bénéficiaires antérieurs). De plus, ces versements
ponctuels sont imprévisibles et - surtout - représentent rarement une indemnisation intégrale204 ,
invitant donc à ne pas tenir compte de l’événement exceptionnel qu’a représenté le 11 septembre205 .
D’un autre côté, le fait de réunir des fonds uniquement après l’événement a ses avantages dans les
scénarios de pertes massives qui ne pourraient en aucune façon être absorbées par le marché de
l’assurance 206 .
- La sécurité sociale intervient invariablement pour répondre aux besoins les plus pressants des
personnes ayant subi des dommages. Même si elle n’est pas un instrument d’indemnisation
197
198
199
201
202
203
204
205
206
Pour des informations générales, voir D. Jaffee, The Role of Government in the Coverage of Terrorism Risks, in OCDE (note
Error! Bookmark not defined. plus haut) 189-229.
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 16-17; L. Dixon/R. Reville, National Security and Compensation
Policy for Terrorism Losses, in OCDE (ed.), Catastrophic Risks and Insurance (Policy Issues in Insurance No. 8, 2005) 59 seq.
Voir également les définitions visées dans la section Error! Reference source not found. plus haut.
200 Voir note Error! Bookmark not defined. plus haut et le passage suivant extrait du Profil de pays du CODEXTER sur
l’Espagne (note Error! Bookmark not defined. plus haut) :
„Au cours des deux dernières décennies, l’Espagne a accordé une attention particulière et constante aux victimes d’actes de
terrorisme et a mis sur pied un vaste système spécifique de protection destiné à rendre hommage, en exprimant la solidarité du
pays avec elles, aux personnes qui, par leur contribution et leur sacrifice individuels, ont montré que la société espagnole est
opposée à la violence terroriste et ne cessera de défendre les valeurs de coexistence, de tolérance et de liberté. Au moyen de ce
système d’aide et d’assistance, il a été convenu d’allouer une indemnité purement matérielle à un nombre collectif de
personnes dont le sacrifice ne pourra jamais être réparé. Ces indemnités représenteront, tout du moins, la reconnaissance
publique et expresse de valeurs démocratiques qui ont été chèrement défendues, manifestées et consolidées.“
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 16-17.
Voir, notamment, le passage du texte sur l’Espagne cité plus haut (note 200) et le Rapport du PC-S-AV sur l’assistance aux
victimes du terrorisme présenté au CODEXTER et au CDPC, PC-S-AV (2005) 07, p. 3.
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 69 seq.
Voir Error! Reference source not found. plus haut.
Voir note Error! Bookmark not defined. plus haut. Voir également note Error! Bookmark not defined..
Voir L. Dixon et al. (note Error! Bookmark not defined. plus haut) xiii.
35
publique des victimes du terrorisme 207 , elle n’en fournit pas moins un appui important aux victimes
qui ont subi des dommages corporels ou aux personnes qui survivent à celles qui sont tuées208 .
- L’État peut avoir pris d’autres mesures au préalable, cette fois spécifiquement conçues pour
indemniser d’une manière ou d’une autre les futures victimes du terrorisme, dans le cadre d’un
fonds, par exemple 209 . Il peut également avoir mis en place un régime plus général d’indemnisation
des victimes de la criminalité 210 . À la différence des paiements ponctuels, les victimes ont
généralement (mais pas nécessairement 211 ) le droit légal de demander à être indemnisées dans ce
cadre. Toutefois, comme l’expérience des modèles existants le montre, les paiements ne constituent
généralement pas véritablement une indemnisation intégrale, ce qui tient en partie, et en partie
seulement, au fait qu’ils sont le plus souvent limités à certaines catégories de dommages. Par
ailleurs, certains seuils ou plafonds sont appliqués. Enfin, la liste des victimes pouvant prétendre à
cette forme de soutien peut être limitée, soit par l’imposition de conditions de résidence, soit par
l’inclusion des seuls ressortissants de l’État considéré.
- L’État peut servir de garant pour les régimes d’assurance, soit en y participant directement, soit en
s’engageant à intervenir si le secteur ne parvenait pas à absorber une perte donnée 212 . L’État peut forme minimale de soutien public - offrir des incitations (fiscales ou autres) soit aux assureurs pour
qu’ils couvrent le risque terroriste, soit au public pour qu’il achète les polices correspondantes213 .
La participation de l’État au marché de l’assurance, sous quelque forme que ce soit, peut s’avérer
nécessaire si le marché, pour une autre raison, ne couvre pas le risque en question. Cette
intervention peut notamment avoir pour inconvénient de perturber les forces du marché 214 .
L’État peut toutefois décider de ne pas intervenir du tout : les victimes doivent alors recourir à
d’autres moyens d’obtenir réparation si le droit de la responsabilité délictuelle ne leur permet pas
d’obtenir satisfaction. Mis à part les dons d’oeuvres de bienfaisance (dont les avantages et
inconvénients sont, dans une perspective systématique, comparables au soutien ponctuel de
l’État215 ), les seules sources éventuelles qui leur restent sont les assureurs qui offrent une protection
contre les dommages corporels ou matériels.
S’agissant de ces régimes d’assurance de première partie, il faut faire la différence entre l’assurance
de personnes et l’assurance de biens. La première ne semble pas avoir souffert de la montée des
appréhensions après le 11 septembre et reste donc disponibles sur le marché, et pas seulement parce
que la sécurité sociale offre presque toujours une protection principale contre ces pertes 216 . Fait
intéressant, les régimes d’indemnisation des victimes en vigueur se contentent souvent de fournir
une indemnisation (partielle) au titre des dommages corporels seulement, même s’il semble exister
d’autres modèles.
207
208
209
210
211
212
213
214
215
216
Il peut toutefois exister, dans le cadre du système de sécurité sociale, certaines prestations qui soient spécifiquement conçues
pour les victimes du terrorisme, comme c’est le cas en Espagne, par exemple (note Error! Bookmark not defined. plus haut).
Voir également Error! Reference source not found. plus haut.
Error! Reference source not found. plus haut.
Error! Reference source not found. plus haut.
Bien que mis en place dès 1964, le système britannique a été discrétionnaire jusqu’en 1996. Voir Error! Reference source not
found. plus haut.
Voir les exemples indiqués à la section Error! Reference source not found. plus haut. Une étude publiée par Swiss Re (note
Error! Bookmark not defined. plus haut) conclut qu’un État «ne devrait pas se contenter d’être un superviseur ou un
régulateur. Il devrait également assumer le rôle d’assureur ou de réassureur » (24).
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 69 : Cette intervention « indirecte » ou « implicite » de l’État « pourrait
prendre la forme de mesures fiscales, comptables et réglementaires visant à permettre aux compagnies d’assurance de drainer et
de mettre en réserve plus facilement des capitaux … ».
Sur « les limites et inconvénients potentiels » de la participation de l’État aux régimes d’indemnisation des dommages causés
par le terrorisme, voir OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 71-72; D. Jaffee (note Error! Bookmark not
defined. plus haut) 213 seq.
Note Error! Bookmark not defined. plus haut.
Note Error! Bookmark not defined. plus haut.
36
En revanche, l’assurance de biens a connu de fortes turbulences après les attaques du WTC. Le
marché semble s’être bien redressé depuis, mais cela n’a été possible, dans certains pays, qu’en
mettant en place des groupements d’assureurs ou autres arrangements de ce type 217 . Ils sont
spécifiquement conçus pour étendre la capacité et amortir les effets potentiellement désastreux d’un
événement terroriste unique sur la solvabilité d’un assureur isolé en répartissant le risque plus ou
moins à l’échelle du secteur. Certains ont été conçus avec l’aide de l’État 218 , tandis que d’autres
l’ont été par les assureurs eux- mêmes 219 . La plupart des régimes n’interviendraient qu’à partir d’un
certain seuil, tandis que les risques moins importants restent couverts par les assureurs individuels
eux- mêmes (et leurs réassureurs, bien entendu). Au-dessus du seuil, la couverture est le plus
souvent ventilée en plusieurs niveaux destinés à répartir progressivement le risque. Comme on l’a
indiqué, le niveau supérieur comprend souvent un soutien de l’État.
Dans les cas où la création d’un tel régime spécial a échoué ou n’a même pas été tentée, les
assureurs de biens sont sans aucun doute beaucoup plus prudents qu’avant le 11 septembre lorsqu’il
s’agit de couvrir le risque terroriste. Cela a naturellement des répercussions au niveau des prix, mais
aussi de l’exclusion de certains risques spécifiques qui étaient auparavant couverts.
D’une manière ou d’une autre, dans les années qui ont suivi le 11 septembre, le marché de
l’assurance semble avoir élaboré des stratégies lui permettant d’offrir des produits couvrant un
éventail assez large de risques terroristes. Les gouvernements excipent généralement du fait que
l’assurance est disponible pour réduire, voire supprimer entièrement toute intervention publique
supplémentaire. En s’appuyant sur les considérations présentées plus haut, le Comité de l’assurance
et des pensions privées de l’OCDE a publié l’an dernier les conclusions ci-après :
“Les pays membres de l’OCDE devraient s’en remettre dans toute la mesure possible au secteur
privé pour trouver des solutions au problème de la couverture des risques liés au terrorisme.
Toutefois, lorsqu’il apparaît que le marché privé ne dispose pas des capacités nécessaires, une
intervention indirecte et directe de l’État pourra être envisagée comme moyen d’accroître les
disponibilités en matière d’assurance contre le terrorisme … On veillera tout particulièrement à
adapter cette participation publique de façon à ne pas évincer les initiatives privées220 .”
217
218
219
220
Voir les exemples de la section Error! Reference source not found. plus haut.
Error! Reference source not found..
Error! Reference source not found..
OCDE (note Error! Bookmark not defined. plus haut) 16.