REPUBLIQUE DU MALI

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REPUBLIQUE DU MALI

Public Disclosure Authorized
Report No. 27066
REPUBLIQUE DU MALI
MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES
EVALUATION DE LA GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES
PRATIQUES DE LA PROFESSION COMPTABLE
PRIVEE
VOLUME II
(Ressources Humaines, Nouvelles Technologies de l’Information et de la
Communication, Annexes et Profession Comptable Privée)
Novembre 2002
AFTFM
Région Afrique
S. Bakayoko
M.Yaro
R. Cauneau
Table des Matières
ANNEXE-A: LES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DE
L’ECONOMIE ET DES FINANCES ------------------------------------------------------------ 6
1.
LES EFFECTIFS DU MEF ------------------------------------------------------------------ 6
1.1.
La Détermination des Besoins en Effectif -------------------------------------------- 7
1.2. Les Aspects Qualitatifs ------------------------------------------------------------------- 7
1.2.1.
La Gestion de la Formation -------------------------------------------------------- 8
1.2.2.
La Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences -- 8
1.2.3.
Les Principales Règles qui Encadrent la Gestion du Personnel de l’Etat----- 8
1.2.4.
Les Effectifs et la Gestion du Personnel de la Douane ----------------------- 10
1.3.
Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) ----------------------- 10
1.4. La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP) 1.4.1.
Au Niveau de la Formation------------------------------------------------------1.4.1.1.
Mise en place d’une Cellule Informatique ------------------------------1.4.1.2.
Le Plan de Formation PRECAGED---------------------------------------
11
11
11
12
1.5. Principales Recommandations en Matière de Gestion des Ressources
Humaines au sein du MEF -------------------------------------------------------------------- 12
2.
AU NIVEAU DE L’INSPECTION DES FINANCES--------------------------------- 13
3.
AU NIVEAU DU CONTRÔLE FINANCIER------------------------------------------ 14
3.1.
4.
Les Ressources Humaines du Contrôle Financier -------------------------------- 14
AU NIVEAU DE LA SECTION DES COMPTES ------------------------------------ 15
4.1.
Organisation--------------------------------------------------------------------------4.2.
Ressources Humaines ---------------------------------------------------------------4.2.1.
Effectifs Actuels ---------------------------------------------------------------4.2.2.
Le Recrutement et le Statut---------------------------------------------------4.2.3.
La Formation --------------------------------------------------------------------
15
16
16
16
17
ANNEXE A-1: SCHEMA DE REPARTITION DES EFFECTIFS AU SEIN DE
L’ORGANIGRAMME DU MEF --------------------------------------------------------------- 19
A-1.B: LES PROFILS DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DE QUATRE
FONCTIONS DU MEF: PLANIFICATION, DETTE PUBLIQUE BUDGET,
TRESOR-COMPTABILITE PUBLIQUE ---------------------------------------------------- 21
A-1.C: PROGRAMME DE FORMATION AU SEIN DU MEF-------------------------- 23
ANNEXE B: LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ------- 24
2
1. LES STRUCTURES NATIONALES EN CHARGE DES NOUVELLES
TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION ------- 24
2.
1.1.
Historique -------------------------------------------------------------------------------- 24
1.2.
Conseil National de l’Informatique --------------------------------------------------- 24
1.3.
Situation Actuelle ------------------------------------------------------------------------ 25
1.4.
Constat ------------------------------------------------------------------------------------ 26
1.5.
Recommandations ----------------------------------------------------------------------- 27
ANALYSE DES APPLICATIONS PAR DIRECTION ------------------------------ 27
2.1. Direction Générale des Douanes ----------------------------------------------------- 27
2.1.1.
Historique--------------------------------------------------------------------------- 27
2.1.2.
Situation Actuelle------------------------------------------------------------------ 27
2.2. Direction Nationale du Budget (DNB) ---------------------------------------------2.2.1.
Historique--------------------------------------------------------------------------2.2.2.
Situation Actuelle-----------------------------------------------------------------2.2.3.
Recommandations -----------------------------------------------------------------
28
28
28
29
2.3. Direction Générale des Impôts-------------------------------------------------------2.3.1.
Le Programme SIGTAS ---------------------------------------------------------2.3.2.
Numéro d’Identification Fiscale (NIF) ----------------------------------------2.3.3.
Gestion des Bulletins d’Imposition (GBI)--------------------------------------
29
29
29
30
2.4.
Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique ------------------ 30
2.5.
Bureau Central de la Solde (BCS) --------------------------------------------------- 30
2.6.
Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) --------------------------------- 31
2.7.
Directions Administratives et Financières et des Directions Régionales du
Budget --------------------------------------------------------------------------------------------- 31
2.7.1.
Constat ------------------------------------------------------------------------------ 31
2.7.2.
Recommandations ----------------------------------------------------------------- 32
3. CELLULE D’APPUI À L’INFORMATISATION DES SERVICES FISCAUX
ET FINANCIERS (CAISFF) -------------------------------------------------------------------- 32
3.1.
Historique -------------------------------------------------------------------------------3.1.1.
Serveurs et Installations Techniques -------------------------------------------3.1.1.1.
Maintenance -----------------------------------------------------------------3.1.1.2.
Sécurité Incendie -----------------------------------------------------------3.1.1.3.
Sécurité Anti Intrusion -----------------------------------------------------3.1.1.4.
Sauvegardes -----------------------------------------------------------------3.1.2.
Constat -----------------------------------------------------------------------------3.2.
4.
32
32
32
32
33
33
33
Recommandations ---------------------------------------------------------------------- 33
LE RÉSEAU INFORMATIQUE DE L’ADMINISTRATION---------------------- 33
3
4.1.
5. PROJET D’EXTENSION DU RÉSEAU ET INTÉGRATION DES BASES DE
DONNÉES DU MEF ------------------------------------------------------------------------------ 34
6. PROJET DE RACCORDEMENT À INTERNET DES 703 COMMUNES DU
MALI ------------------------------------------------------------------------------------------------- 34
7.
6.1.
Historique -------------------------------------------------------------------------------- 34
6.2.
Constat ------------------------------------------------------------------------------------ 34
6.3.
MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS DE L’ADMINISTRATION ----------- 35
7.1.
7.2.
8. FORMATION ET ADAPTATION DES AGENTS AUX OUTILS
INFORMATIQUES ------------------------------------------------------------------------------- 36
8.1. La Formation Initiale ------------------------------------------------------------------- 36
8.1.2.
Statuts et Formation des Ingénieurs, Agents et Opérateurs ------------------ 36
8.2.
ANNEXE C: COLLECTIVITES LOCALES DECENTRALISÉES -------------------- 38
1.
2.
CONSTAT------------------------------------------------------------------------------------- 38
1.1.
Organisation Administrative ----------------------------------------------------------- 38
1.2.
Organisation Financière et Comptable----------------------------------------------- 38
1.3.
Exécution des Budgets des Collectivités Territoriales------------------------------ 39
1.4.
Résultats ---------------------------------------------------------------------------------- 41
EVALUATION DU DISPOSITIF -------------------------------------------------------- 41
2.1.
Forces ------------------------------------------------------------------------------------- 41
2.2.
Faiblesses--------------------------------------------------------------------------------- 42
3
RISQUE---------------------------------------------------------------------------------------- 43
4
RECOMMANDATIONS ------------------------------------------------------------------- 43
ANNEXE C1: HARMONISATION DES COMPTES DES COLLECTIVITES
DECENTRALISEES AVEC LES COMPTES DE L’ETAT ------------------------------ 44
1.
La Situation Actuelle ------------------------------------------------------------------------- 44
4
2.
Section Investissement ----------------------------------------------------------------------- 44
3.
La Section Fonctionnement ----------------------------------------------------------------- 45
3.1.
3.2.
3.3.
4.
Projets et Perspectives --------------------------------------------------------------- 45
Forces et Faiblesses ------------------------------------------------------------------ 47
Analyse des Risques ----------------------------------------------------------------- 48
Recommandations -------------------------------------------------------------------------- 49
ANNEXE 1: L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DU MINISTERE DE
L’ECONOMIE ET DES FINANCES ---------------------------------------------------------- 50
1.
L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE------------------------------------------ 50
1.1. Les Principales Faiblesses du MEF ------------------------------------------------- 50
1.1.1.
La Fréquence des Mutations Institutionnelles --------------------------------- 50
1.1.2.
La Rigidité et la Hiérarchie des Textes ----------------------------------------- 50
1.2. Les Points Forts Emergent et Pourraient Emerger des Projets de Réformes 1.2.1.
Les Mutations d’Organisation et de Structuration des Services du MEF -1.2.1.1.
Le Commissariat au Développement Institutionnel --------------------1.2.2.
Le Circuit de la Recette ----------------------------------------------------------1.2.3.
La Direction Nationale du Budget----------------------------------------------1.2.4.
La Direction de la Planification-------------------------------------------------1.3.
52
52
52
53
54
55
Conclusion et Recommandation------------------------------------------------------ 56
ANNEXE 2: LA PROFESSION COMPTABLE PRIVÉE--------------------------------- 57
1.
CONTEXTE GENERAL ------------------------------------------------------------------- 57
1.1
Constat------------------------------------------------------------------------------------ 57
1.1.1.
Le Comptable Agrée -------------------------------------------------------------- 57
1.1.2.
L'Expert-Comptable--------------------------------------------------------------- 57
1.2. Evaluation du Dispositif en Place ---------------------------------------------------- 58
1.2.1.
Forces ------------------------------------------------------------------------------- 58
1.2.2.
Faiblesses --------------------------------------------------------------------------- 59
1.3. Recommandations ----------------------------------------------------------------------- 60
1.3.1.
Court Terme ------------------------------------------------------------------------ 60
1.3.2.
Moyen et Long Termes ----------------------------------------------------------- 61
ANNEXE 3: MATRICE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ----- 62
ANNEXE 4: BIBLIOGRAPHIE CONSULTEE --------------------------------------------- 67
ANNEXE 5: LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ------------------------------- 69
5
ANNEXE-A: LES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DE
L’ECONOMIE ET DES FINANCES
1.
LES EFFECTIFS DU MEF
Le MEF regroupe 3776 agents, dont près de 40 % au niveau central (cf. Annexe 1:
organigramme et effectifs du MEF). 53 % des effectifs sont affectés à la mobilisation de la
recette (Douanes et Impôts).
Douanes
Impôts
Trésor et Comptabilité Publique
Budget
Dette Publique
Plan
Inspection des Finances
Contrôle Financier
Administration et finances
Marchés publics
Statistiques et informatiques
Cabinet et Secrétariat Général
A
B
C
Conv.
1406
599
990
243
34
140
35
133
34
17
69
76
679
1260
1073
479
Les catégories A, B, C sont celles des fonctionnaires, les «conventionnés» étant des agents
contractuels affectés à des emplois d’appui (planton, chauffeur...). Les répartitions
catégorielles révèlent un déséquilibre de qualifications et de niveaux:
1A/2B, 1B/1C
les cadres de conception (A) représentent environ 25 % de l’effectif total MEF
le nombre d’agents d’exécution (C) représente plus du 1/3 de l’effectif fonctionnaire
Les cadres A sont répartis comme suit, par ordre décroissant, répartition qui révèle le
déficit qualitatif en particulier au sein du Trésor et de la Comptabilité Publique, des
Douanes et du Budget:
- 90 % de l’effectif de Inspection des Finances
6
- 38 % de l’effectif des services directement rattachés au Cabinet et au Secrétariat
Général
- 38 % de l’effectif de la DNP
- 27 % de l’effectif de la DGI
- 26 % de l’effectif du contrôle financier
- 21 % de l’effectif DNB
- 13 % de l’effectif Douanes
- 12 % de l’effectif DNTCP
1.1.
La Détermination des Besoins en Effectif
La détermination des besoins en effectif est encadrée par la Loi 94-009 portant principes
fondamentaux de la création, de l’organisation, de la gestion et du contrôle des services
publics, chapitre II «détermination prévisionnelle des emplois et cadres organiques». Les
cadres organiques «sont des tableaux ayant pour objet la détermination prévisionnelle sur
un plan quantitatif et qualitatif des emplois administratifs permanents nécessaires au
fonctionnement des services publics. Ils sont dressés par service pour une période
pluriannuelle. Les conditions et procédures d’élaboration et de gestion des cadres
organiques sont fixés par Décret pris en conseil des ministres, sur rapport du Ministre
chargé de la Fonction Publique.»
Le point faible majeur et qui impacte l’ensemble de la gestion du personnel de l’Etat est,
outre le cadre légal et sa rigidité (tout changement adaptatif étant exclu), (a) l’uniformité de
la détermination des «emplois», tous départements ministériels confondus; (b) le fait que
«l’emploi» n’est exprimé que par rapport à un niveau hiérarchique des postes, sans
référence au contenu (que fait-il?) et à ses destinataires fonctionnaires A, B, C.
Exemples:
-emplois de chef de division et emplois assimilés: catégorie A ou 1ère classe
-emploi de directeur régional: catégorie A
-autres emplois administratifs permanents des catégories A, B1, B2 ou C
La détermination des effectifs est donc strictement normative, dictée par les contraintes
budgétaires, établie en dehors de toute référence aux volumes d’activité et aux
missions/fonctions/tâches des directions.
Les ajustements d’effectifs tant en nombre qu’en catégories que pourrait éventuellement
recommander le MEF (comme tout autre département) ne se font pas car il n’existe aucune
description des postes dans aucune direction ni service du Ministère et aucun essai de
diagnostic des besoins réels rapportés aux contenus des missions et résultats attendus.
1.2.
Les Aspects Qualitatifs
Les cadres A sont au MEF, dans leur immense majorité issus des formations ENA de
Bamako. Sans remettre en cause la valeur de cette formation, le niveau général ainsi acquis
(Niveau université + 3-4 ans et intégration directe au sein du MEF) et son uniformité
apparaissent aujourd’hui insuffisants en regard aux enjeux et aux exigences des postes clés
de la gestion des finances publiques. La plupart des directeurs généraux/nationaux
expriment d’ailleurs (constat établi à partir des notes rédigées et des travaux effectués) un
déficit de cadres de niveau conceptuel et la sous-représentation des capacités requises par la
«crise de gouvernance», l’expérience ne compensant pas assez le déficit de cadre de
7
niveaux Bac+5/6 (niveaux qui existent sur le marché mais le système des concours de
recrutement de la Fonction Publique lui aussi très uniforme permet peu ou pas de les attirer
ni de les identifier. Ainsi, par exemple, (a) la DGB sait ne pouvoir s’appuyer que sur cinq
(5) ou six (6) collaborateurs au niveau de performances très satisfaisantes, (b) la fonction
finances et banques de la DGTCP requiert des spécialistes pointus en monnaie et macroéconomie qui n’existent pas (ce déficit est d’ailleurs commun à la plupart des pays
africains). Les agents qui collaborent à cette fonction au sein de la DGTCP ont tous,
comme toujours, été recrutés à la sortie de l’ENA et des facultés des pays voisins.
Le déficit qualitatif s’exprime également aux niveaux intermédiaires. Ainsi par exemple, à
la DNTCP, la fonction comptabilité publique regroupe-t-elle un maximum d’agents formés
sur le tas, qui ne disposent pas par ailleurs encore de manuel méthodologique et ne
maîtrisent ni ne comprennent la «mécanique» (amont/aval) de la comptabilité publique.
1.2.1. La Gestion de la Formation
La gestion de la formation des personnels de l’Etat (et donc du MEF) est une gestion
strictement administrative et «d’enregistrement»: les besoins de formation (exprimés par
les départements et les individus) sont gérés par la DNP (et le transfert de cette attribution à
la Fonction Publique est en cours, à l’issue d’un «combat» institutionnel qui a
essentiellement porté sur la forme mais peu sur le fond. Des questions telles celles portant
sur les meilleurs compétences pour gérer le développement des aptitudes du personnel de
l’Etat d’une part ou sur la nécessaire déconcentration de la gestion de la formation n’ont
pas été abordées). La gestion de la formation suit le circuit administratif ci-après:
Les besoins doivent être envoyés à la DNP chaque année, sur la base d’une lettre
circulaire que la DNP adresse à tous les départements;
La DNP élabore un document sur les formations longue et courte durées et repère les
sources de financement mobilisables (internes, externes);
La DNP rapproche les besoins exprimés des offres déposées. Cependant, les offres se
sont raréfiées ces dernières années (seule la RFA est toujours constante mais impose
une limite d’âge de 35 ans maximum);
La DNP soumet les opportunités aux départements, effectue le suivi et les statistiques.
Aucun plan de formation à court et moyen termes mis en cohérence des objectifs
stratégiques de chaque secteur, aucune analyse des besoins ni des impacts des formations
sur les départements et les activités n’encadrent la gestion de la formation.
1.2.2. La Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences
L’absence totale de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
observable au MEF influe négativement sur les objectifs d’amélioration de l’efficacité et de
la qualité de la gestion des finances publiques.
1.2.3. Les Principales Règles qui Encadrent la Gestion du Personnel de l’Etat
Les principales règles qui encadrent la gestion du personnel de l’Etat, et donc des agents du
MEF sont inscrites dans le Statut Général des Fonctionnaires, uniforme pour tous
(Ordonnance 77-71/CMLN) du 20 mars 1995 et les chapitres relatifs aux emplois et cadres
organiques sus-mentionnés sont porteurs au Mali des mêmes problèmes de gestion de
8
ressources humaines que dans la plupart des pays ayant hérité du système français qui
privilégie une «culture égalitaire» dans la gestion des personnels de l’Etat:
-
les effectifs sont essentiellement repérés par le grade, sans référence à la fonction;
-
les recrutements s’effectuent en conséquence à partir de cette notion de grade et par
concours uniquement;
-
les concours font appel à des connaissances académiques sans aucune ou peu de
relation avec les emplois à pourvoir (d’autant que ceux-ci ne sont pas identifiés par un
référentiel de compétences et qu’il n’existe au sein du MEF aucune description de poste
dans aucune direction/service);
-
la gestion des carrières est centralisée, uniforme, sans ambition d’efficacité et de
qualité: les rémunérations sont encadrées par la grille de la Fonction Publique et les
quatre paramètres de l’avancement du fonctionnaire se nomment - diplôme, ancienneté,
statut et grille - auxquels s’ajoutent au Mali les résultats d’une notation annuelle qui
prévoit (article 89 du statut général des fonctionnaires) cinq niveaux d’appréciation
(exceptionnel, très bon, bon, passable, médiocre);
«L’appréciation –bon- correspond à des prestations et à un comportement normal et est
accordée implicitement sans établissement d’un bulletin de note».
«Les appréciations inférieures ou supérieures à la moyenne, doivent, au contraire faire
expressément l’objet d’un bulletin de notes justificatif, dont le modèle est fixé par voie
réglementaire».
La DAF du MEF, responsable de la gestion du personnel, devrait être, comme toutes les
DAF mise en réseau avec la solde et projet PRED a par ailleurs financé un « logiciel de
gestion des ressources humaines de la DAF du MEF » (étude confiée à un consultant local)
qui, à ce stade, paraît être essentiellement un essai d’informatisation du cadre organique.
L’une des conclusions du diagnostic des ressources humaines effectué en octobre 2000
dans le cadre du PRECAGED vient renforcer l’analyse sus-mentionnée: «les structures
rencontrent d’importants problèmes de ressources humaines tant sur le plan qualitatif que
sur le plan quantitatif en dépit des efforts visant à les doter de personnel cadre»
- professionnalisme insuffisant;
- absence de maîtrise des outils techniques et méthodologiques;
- inadéquation profils-postes;
- absence de procédures et méthodes de travail rationnelles;
- difficultés à concilier les demandes individuelles de formation (diplômante et à
incidence financière) et les besoins immédiats des structures (formation qualifiante).
- sur le plan quantitatif, le déficit s’observe dans les spécialisations suivantes:
prospective, planification/programmation, modélisation et techniques de prévision
macroéconomique, cycle de projet, statistiques, décentralisation budgétaire,
aménagement du territoire, planification, gestion des politiques économiques, gestion
financière et budgétaire et comptable.
9
Les projets de réformes en cours dans la gestion des ressources humaines de l’Etat
existent et constitueraient autant de points forts s’ils ne demeuraient insuffisants et si
le terme de leurs effets sur les performances paraissait moins éloigné.
1.2.4. Les Effectifs et la Gestion du Personnel de la Douane
Les effectifs et la gestion du personnel de la Douane devraient s’améliorer du fait de
l’informatisation en cours et de l’atelier sur les formations prévu courant septembre 2002
mais les handicaps sont tels à ce jour que les effets des ajustements ne se feront pas sentir à
court terme.
Le cadre organique attaché aux textes organisant la DGD, les services régionaux, les postes
et les brigades sont on ne peut plus précis mais n’ont malheureusement jamais été
appliqués ce qui fait que des agents de catégorie B occupent des postes de niveau A, et de
façon récurrente, la direction enregistre un sous-effectif qualitatif.
La gestion du personnel des douanes (qui représente 37 % de l’effectif du MEF) est depuis
toujours très faible:
- malgré une tenue de dossiers rigoureuse, la Douane ne peut suivre correctement ses
effectifs à partir de la seule gestion manuelle qui s’impose à elle faute d’autres moyens
(le PDI a prévu un module gestion du personnel et un micro-ordinateur devrait être
installé sous peu à la Sous-Direction de l’Administration Générale).
-
la formation est considérée, aux dires de la Sous-Direction des Affaires Générales
comme une «plaie». La DGD est consciente que son personnel est mal ou peu formé en
général. Aucun plan de formation n’existe et le centre de formation des douanes se
contente, fautes de moyens et de stratégie, de fournir une initiation de base aux
nouvelles recrues de la Douane. Depuis 3 ans, il n’y a plus de bourses pour l’Ecole de
Neuilly (initialement 2 à 4 par an).
1.3.
Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI)
Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) a l’amélioration de la gestion des
ressources humaines dans ses textes «en relation avec les Finances et la Fonction Publiqueselon les nouvelles missions de l’Etat»: quel type de gestion publique et ses conséquences
sur les ressources humaines (RH) de l’administration en termes de politique de formation et
de perfectionnement, de gestion prévisionnelle, de statuts (la question fonctionnairescontractuels a d’ailleurs été soulevée à la commission anti-corruption dont tous les
membres recommandent la contractualisation tout en demandant qu’elle soit progressive et
que les mentalités y soient préparées). Les textes précisent les domaines de compétences de
la CDI en matière de gestion des ressources humaines, principalement en ces termes:
-
valorisation et développement des RH de l’Etat et des collectivités;
détermination des objectifs stratégiques en matière de formation initiale, continue et de
perfectionnement des ressources humaines;
amélioration du régime statutaire des ressources humaines de l’administration publique,
parapublique et des collectivités;
amélioration des techniques de gestion des personnels;
10
-
détermination des cadres organiques par l’évaluation des emplois et charges de travail
et le contrôle des avants projets élaborés par les services;
réflexion sur l’évolution des effectifs et des emplois;
évaluation permanente des actions de réforme en matière des ressources humaines.
Les travaux encore expérimentaux du PAMORI en matière de rémunération ciblée
sur les fonctionnaires du MEF
résultats (dont les implications rencontrent semble-t-il des résistances de la part des agents
impliqués dans la mobilisation des ressources), retiennent cependant l’attention des autres
fonctionnaires ( ce qui pose la question de savoir si une extension aux autres services du
ministère est envisageable et comment). Le Ministre de l’Economie et des Finances, dans le
cadre des objectifs de «bonne gouvernance» a récemment manifesté le désir de voir
s’appliquer un système similaire ou proche à l’ensemble des services.
1.4.
La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP)
La DNTCP, pilier de la réforme de décentralisation, a développé le plan comptable des
collectivités. En 2000, 100 recrutements de niveaux BAC + 3 et BEPC + 4 (techniciens
supérieurs B1 et B2) ont été effectués pour servir dans les «postes de base» des collectivités
(84 contrôleurs, 10 Inspecteurs). Les percepteurs assurent la comptabilité de 6 à 12
communes et forment les élus (appel parallèle aux ONG pour les formations). Recrutés sur
concours sur marché du travail, ces personnels sont formés au nouveau plan comptable des
collectivités par un haut fonctionnaire du Trésor à la retraite qui encadre et anime les
formateurs cadres A (Ecole du Trésor) avec l’appui d’une assistance technique.
1.4.1. Au Niveau de la Formation
Le PAMORI a élaboré et piloté un nombre impressionnant de formations-action, incluant la
production de manuels de procédures (Syscoa, vérification, finances publiques,
modifications du Code des Impôts,…). Cependant, ces formations ont eu lieu hors de tout
plan de formation préalablement établi, inscrit dans une programmation maîtrisée, liée aux
postes et prévoyant une mesure d’impact qualitative. Le responsable du PAMORI reconnaît
que l’absence de liaison avec le contenu et les objectifs des postes fut une erreur qui est
d’ailleurs en cours de redressement (un cabinet vient d’être recruté pour procéder à
l’élaboration des descriptions de poste et à l’identification des besoins en formation dictée
par les exigences des postes).
1.4.1.1.
Mise en place d’une Cellule Informatique
La DNTCP prévoit la mise en place d’une cellule informatique et formation chargée de
piloter le plan de formations continues courtes et longues dans les domaines trésor,
comptabilité publique, informatique dans le cadre du centre de formation disponible qui
sera renforcé et qui est déjà utilisé par l’Institut de Yaoundé, les compagnies d’assurances,
la DNTCP elle-même. Actuellement 30 à 40 % du temps des 4 cadres A de la cellule –
encore informelle- de formation, qui ont tous fait l’Ecole du Trésor, est consacré à la
formation .
11
1.4.1.2.
Le Plan de Formation PRECAGED
Le plan de formation élaboré dans le cadre du PRECAGED (Diagnostic des ressources
humaines des structures de planification et de gestion du développement au sein de
l’administration et dans les collectivités décentralisées au Mali (Octobre 2000) a connu un
petit début de mise en œuvre sous l’égide du PNUD mais n’est pas financé.
Ce plan de formation a été élaboré en mai 2001, à partir d’un bilan-diagnostic portant sur
un échantillon de 1300 cadres et dirigeants des administrations centrales et déconcentrées
et 468 responsables des collectivités et du bilan-diagnostic des évolutions et réformes en
cours.
Faiblesses
Les résultats de ces travaux, analysés par la mission CFAA, comportent des aspects très
positifs (exemple: les recommandations en matière de formation-action, d’utilisation
d’études de cas et de jeux de rôles) mais beaucoup de points faibles tant dans l’approche,
que dans la méthodologie que dans les opportunités d’opérationnaliser les résultats. La
cible est beaucoup trop vaste et non discriminée par les fonctions ou grandes fonctions et
leurs inter-relations et/ou inter-dépendances «L’administration et les directions concernées
par la planification et la gestion économique du développement, incluant les collectivités
locales»: une telle cible très hétérogène, vise un trop large public et conduit à une grande
confusion entre objectifs/résultats/impact (amalgame entre différents types d’intervention
et de responsabilités, surdimensionnement).
Enfin, certaines réserves peuvent être émises sur (a) la recommandation de formation de
formateurs-points focaux du plan de formation (b) la détermination des trois typologies des
niveau retenues et le nombre d’agents ciblés par chacune des typologies:
- Mise à niveau
- Perfectionnement
- Spécialisation
715 cas
1099 cas
158 cas
Enfin, le total ciblé de 4184 bénéficiaires de l’administration du développement et de 1830
agents des collectivités locales rend peu probable la mise en œuvre d’un tel plan qui par
ailleurs présente le défaut majeur (i) de ne pas déconcentrer la problématique de la
formation (rendre le département ministériel et les directions responsables du pilotage du
développement de leurs ressources humaines), et (ii) de ne pas distinguer les besoins et les
actions de formation au sein des principales fonctions (déliant ainsi la dépendance aux
structures), sous-distinguée par niveaux de contribution à la gouvernance publique
(responsabilités et résultats).
1.5.
Principales Recommandations en Matière de Gestion des Ressources
Humaines au sein du MEF
12
Les mutations dans les pratiques et règles de gestion du personnel sont urgentes et
concernent différents paramètres tant quantitatifs que qualitatifs et impliquent des décisions
soit internes au MEF soit dépendantes des autres départements (telle la Fonction Publique,
le CDI):
(a) rédaction de description de postes;
(b) détermination des besoins en effectif déconnectée des cadres organiques, à partir du
diagnostic organisationnel recommandé au chapitre 1;
(c) renforcement des équipes de cadres de conception de haut niveau dans les 3 prochaines
années (retrouver les voies et moyens d’accès aux formations type CERDI, IAP,
Clermont Ferrand, dans le but de renforcer un «corps d’agents de changement»);
(d) création d’une Direction des Ressources Humaines au sein du MEF;
(e) déconcentration de la gestion des formations;
(f) élaboration par le MEF d’une politique et d’un plan de formation continue pour les trois
prochaines années. La plupart des besoins en formation identifiables au MEF sont
inscrits dans le plan de formation PRECAGED et devraient être repris et affinés pour
servir de base aux travaux d’élaboration du plan de formation du MEF.
2.
AU NIVEAU DE L’INSPECTION DES FINANCES
Les cadres de l’IF sont les inspecteurs des services économiques, des services financiers,
des douanes, du Trésor. Depuis l’année 2000, le Mali s’est engagé dans des réformes de
fond en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement de l’IF, ainsi que les avantages
accordés aux inspecteurs. Tous les inspecteurs proviennent du Ministère des Finances, sont
nommés par Décret, et bénéficient des lors des avantages incitatifs. La progression de
l’effectif est notable. De 7 inspecteurs 1999, on comptait 24 en 2002 pour un cadre
organique qui en prévoit 36.
Les besoins en formation des IF correspondent à des manques de spécialisation qui
handicapent souvent la qualité de l’efficacité de leur mission. Ceci est reconnu
unanimement par les inspecteurs eux même.
Dans le programme d’activité 2002 de l’IF, les besoins en formation ont été listés sans
hiérarchisation et les moyens de formation sont exprimés comme suit «via séminaires,
ateliers ou missions conjointes avec des experts»:
- Fiscalité et inspection
- Douane et inspection
- Comptabilité publique
- Comptabilité budgétaire
- Comptabilité matière
- Directives et règlements UEMOA
- Comptabilité spéciale des jeux de hasards, inspection
- Leadership
- Anglais
- Informatique
- Comptabilité d’entreprise
13
Très peu de ces formations ont en réalité été dispensée.
3.
AU NIVEAU DU CONTROLE FINANCIER
Le Contrôle financier qui assure l’essentiel du contrôle a priori fonctionne avec un effectif
de 133 agents dont 35 cadres de la catégorie A, 60 de la catégorie B, et 36 agents de la
catégorie C, et 2 agents conventionnés.
De façon générale, le contrôle financier intervient au niveau central du Ministère des
Finances pour une partie importante des opérations budgétaires. Cinquante six (56) agents
sont affectés dans les neuf (9) Directions Régionales et des contrôleurs financiers délégués
et leurs adjoints sont détachés dans les délégations ministérielles (5 ministères, 17 agents)
et les délégations auprès d’Organismes Personnalisés (19 EPA, 28 agents).
La DCF dispose de 10 micro-ordinateurs acquis en 1995 dont 6 sont en panne depuis
plusieurs mois et seuls 3 contrôleurs financiers maîtrisent la micro-informatique.
Conscient de cette anomalie, la DNCF a initié courant 2002 la préparation d’un nouveau
projet de texte réorganisant ses services et son fonctionnement. Les changements proposés
prévoient (a) la création de deux nouvelles divisions (contrôle des recettes, administration
générale et logistique et finances), (b) le renforcement de la vérification matérielle du
service (c) la légalisation des délégations existantes dans les ministères depuis 1992 et celle
des délégations au sein des organismes spécialisés installées entre 1995 et 2002 (dont deux
extérieurs au Mali: les Entrepôts Maliens en Côte d’Ivoire et les Entrepôts Maliens au
Sénégal).
3.1.
Les Ressources Humaines du Contrôle Financier
Les contrôleurs financiers ne disposent d’aucun «manuel du contrôleur» et aucune tentative
d’élaboration d’un tel manuel n’a été entreprise.
La règle prévoit un maximum de 48 heures pour l’apposition du visa du CF, ce délai étant
souvent difficilement respecté, en particulier du fait d’un effectif insuffisant. D’ailleurs, des
agents de catégorie B, pratique totalement interdite par les Textes, sont de facto des
contrôleurs financiers (exemple: 6 cadres B sont les contrôleurs financiers dans six (6)
organismes personnalisés).
La formation des contrôleurs financiers. A l’origine les CF sont des Inspecteurs des
finances, des inspecteurs des services économiques, des Inspecteurs du Trésor. Pas de
formation régulière et continue. Ils sortent de l’ENA ou d’établissements universitaires
option économie et finances et ne sont pas préparés au rôle et aux outils du contrôle
financier. Les contrôleurs ont bénéficié ces dernières années de quelques stages et
séminaires sporadiques (exemples ces deux dernières années: un agent a suivi une
formation au Canada pendant 3 semaines sur les marchés publics, 2 agents ont bénéficié de
deux années de formation au CERDI de Clermont Ferrand, sept (7) agents suivent une
formation continue à l’ENA de Bamako afin d’être reclassés en catégorie A).
14
Les besoins en ressources humaines de la DCF portent à la fois sur le renforcement des
effectifs et le renforcement des compétences.
Il apparaît nécessaire qu’un travail de fond soit fait pour permettre à la DCF de disposer
d’un plan de formation tri-annuelle, élaboré non seulement à partir des déficits de
compétences des cadres mais aussi en cohérence des objectifs et de l’évolution attendue du
rôle et des modes opératoires du contrôle financier. L’une de ces formations devrait
regrouper l’ensemble des contrôleurs afin de produire, dans une démarche de formationaction, le «manuel du contrôleur».
Parmi les besoins en formation pré-identifiés et restant à valider dans une démarche élargie,
peuvent être relevés les thèmes suivants:
Micro informatique (seulement 3 cadres de la DCF maîtrisent la micro-informatique);
Contrôle budgétaire;
Elaboration et Exécution du Budget;
Marchés Publics.
Connaissances sectorielles (en amont des prises de fonction dans les départements
ministériels et organismes personnalisés).
Les besoins en effectifs ci-après, exprimés par la DCF, seront à pondérer selon les
avancées d’une possible mise en réseau avec les DAF et les ordonnateurs et probablement à
minorer au niveau des agents vérificateurs:
- 15 A (contrôleur financier),
- 17 B (contrôleur),
- 20 C (vérificateur).
4.
AU NIVEAU DE LA SECTION DES COMPTES
4.1.
Organisation
La Section des Comptes, Section de la Cour Suprême, (Loi 96-071 du 16/12/96), se divise
en 3 chambres :
- une chambre de jugement des comptes comprenant le président de la chambre et
deux conseillers;
- une chambre de vérification des comptes et de contrôle des services personnalisés
comprenant outre le président de la chambre 10 conseillers;
- une chambre de discipline budgétaire présidée par le président de la section des
compotes assisté des deux présidents de chambre.
Cette organisation a montré dans son fonctionnement quotidien certaines faiblesses et une
inadéquation aux contrôles qui ont été réalisés. Il s’agira en conséquence, pour la future
Cour, de revoir cette organisation sans pour autant calquer sur la fonction juridictionnelle et
la fonction de contrôle de gestion mais en s’appuyant (comme dans les récentes Cours) sur
les compétences à mettre en œuvre.
15
Depuis 1997, la classe politique et les partenaires veulent confier à la section des comptes
la vérification des projets mais pour l’instant l’effectif est tout à fait insuffisant.
l’organisation de la future Cour des Comptes
Mettre en oeuvre en matière d’organisation des missions et structures de la future cour des
comptes, les recommandations du rapport Breyton de mai 2002 «audit institutionnel de la
section des comptes» (Marc Breyton, Magistrat de la Cour des Comptes du Sénégal),
financement Union Européenne (UE), diffusé au plus haut niveau et tous les partenaires
début septembre.
Régler rapidement le problème INTOSAI AFROSAI. Du fait de retards de paiement
depuis 1983 (500 US$/an) la section des comptes n’est pas membre de ces organisations.
Le MEF saisi a réglé les arriérés début 2002, mais la section des comptes s’est heurtée à
une fin de non recevoir du fait que le Contrôle d’Etat du Mali est représenté. Hors le CE
s’était substitué à la section des comptes en l’absence d’une institution cour des comptes
seule acceptable par l’INTOSAI.
4.2.
Ressources Humaines
4.2.1. Effectifs Actuels
L’effectif actuel est de neuf (9) magistrats, et six (6) ont été recrutés en août 2002 mais ne
sont pas encore nommés. 15 autres magistrats par an sont prévus et 60 à horizon 2005. Il
restera à créer et pourvoir 47 postes de magistrats pour l’encadrement de la cour soit
environ 16 postes par an sur trois ans ou 24 postes en deux ans.
L’ensemble des cours de la sous-région créées ou en train de l’être programment des
effectifs et un organigramme à peu près similaires (Mauritanie = 65 magistrats, Sénégal =
60 magistrats).
4.2.2. Le Recrutement et le Statut
Le recrutement et le statut sont pour l’instant ceux des cadres A de l’Administration
nommés magistrat pour un mandat de cinq (5) ans renouvelable tacitement (le non
renouvellement étant décidé après avis du bureau de la Cour Suprême). Bien que d’origine
des services financiers leur traitement et avantages ont été revus à la hausse, ce qui
contribue à attirer les candidatures d’autant qu’il est de notoriété publique que les pressions
de l’exécutif ont diminué.
A terme, le rapport Breyton recommande, et nous partageons cette recommandation, la
création d’un statut de Magistrat de l’ordre financier (Statut créé par le Sénégal, la
Mauritanie, le Maroc, la Tunisie, le Gabon) et des recrutements d’une équipe
pluridisciplinaire, sur le marché du travail, ne provenant pas de la Fonction Publique ni
d’une formation ENA et ayant des origines universitaires. L’âge actuel des magistrats de la
section des comptes (45-55 ans) appelle la mise en place urgente d’un mécanisme de
succession (fonctionnement en binôme).
16
Ce statut est recommandé pour faire exister une magistrature financière spécifique à coté
des magistrats judiciaires et administratifs, avec un statut particulier et des règles de
promotion adaptées, afin de les caractériser en raison de la spécificité des règles de
contrôles et des procédures financières par rapport à la magistrature judiciaire classique.
4.2.3. La Formation
La formation a été un souci constant de la section des comptes sans cependant jamais faire
l’objet d’une réflexion approfondie et très peu de formations ont eu lieu par le passé car
jamais inscrite au budget de l’Etat. Quelques bailleurs ont financé quelques voyages
d’études et actions de formation entre 1995 et 1999 (sur financement PNUD , en 1999, un
voyage d’études audit des projets au Maroc, en 1995, l’Ambassade de France a
spécialement organisé pour la section des comptes une session portant sur l’élaboration
d’un programme annuel de vérification). L’un des nouveaux magistrats a pu assister en
2002 à Libreville à un séminaire de l’AISCUF sur le «contrôle des projets de
développement et les fonds des organisations internationales».
Les recommandations inscrites au rapport Breyton paraissent très adaptées et pertinentes.
Elles prévoient entre autres (i) comme au Sénégal un appui-accompagnateur (formationaction) plus des voyages d’études (ii) la mise en place urgente d’un plan de formation pour
les trois (3) à quatre (4) prochaines années (incluant formation initiale sur place, formation
continue et stages auprès d’autres CC. Ce plan de formation devra être formalisé et couvrir
l’ensemble des paramètres (détection des objectifs et besoins, choix des thèmes,
identification des véhicules, programmation calendaire et budgétaire), mais des thèmes
incontournables en constitueront le tronc commun minimum afin de préparer les évolutions
des missions de section des comptes vers cour des comptes:
-
de la comptabilité publique au contrôle des crédits,
de la loi de finances à la loi de règlement,
du droit du travail au droit pénal des affaires,
du mode de fonctionnement d’une administration centrale à celle d’une collectivité
territoriale,
- du contrôle du budget d’un établissement public au droit des sociétés et aux nouvelles
règles du SYSCOA,
- formations régulières et complémentaires en micro-informatique.
Un plan d’action (il figure dans le rapport Breyton, accepté par tous, et d’excellente qualité,
qui par ailleurs prévoit une montée en puissance raisonnée et organisée et programme
toutes les opérations autour d’une phase de transition et d’un plan d’action sur trois ans).
Comme marque de son rôle irremplaçable auprès du parlement et preuve de son désir de
collaborer le plus tôt possible, la section des comptes doit nécessairement réaliser dès
maintenant le contrôle des lois de règlement 1996 à 2000, tel que prévu à son programme
2002. Elle doit établir son plan d’action autour de la priorité absolue que constitue cette
17
tâche fondamentale. Elle pourra bénéficier de l’appui des autres structures de contrôle ou
d’auditeurs privés indépendants pour cette tache.
18
ANNEXE A-1: SCHEMA DE REPARTITION DES EFFECTIFS AU SEIN DE
L’ORGANIGRAMME DU MEF
19
20
A-1.a: SCHEMA DE REPARTITION DES EFFECTIFS AU
SEIN DE L’ORGANIGRAMME DU MEF
A-1.B: LES PROFILS DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DE QUATRE
FONCTIONS DU MEF: PLANIFICATION, DETTE PUBLIQUE BUDGET,
TRESOR-COMPTABILITE PUBLIQUE
Au Niveaux Central et Déconcentré
DNP/DRP/CPS(*)
A Planificateur
Ingénieur statisticien
Ingénieur statisticien économiste
Economiste
Economiste de l'Education
Ingénieur aménagement du territoire
Ingénieur des Travaux Statistiques
Inspecteur des services économiques
Inspecteur du Trésor
Administrateur civil
Gestionnaire
Inspecteur des Finances
Professeur de l'Enseignement Supérieur
Conseiller des Affaires Etrangères
Administrateur des Arts
Ingénieur Agriculture et Génie Rural
Ingénieur Eaux et Forets
Ingénieur en élevage
Ingénieur en agriculture
Ingénieur industrie et mines
Ingénieur technologies alimentaires
Ingénieur constructions civiles
Médecin
Nutritionniste
Traducteur-interprète
Informaticien
Démographe
DNB/DRB
39
11
1
DNTCP/Trésor. Rég.
et Structures Compt.
1
1
11
1
1
3
11
19
3
1
2
1
6
1
2
28
11
76
2
7
1
1
1
5
7
7
1
1
1
4
1
1
total A
B Technicien statistiques
Technicien planificateur
Technicien informatique
Comptable
Informaticien
Rédacteur administratif
Secrétaire
Attaché d'Administration
Contrôleur des finances
Contrôleur du Trésor
Contrôleur des Impôts
Contrôleur Services Economiques
DGDP
1
1
105
10
6
1
1
2
1
2
1
1
1
18
49
100
1
5
7
1
7
43
2
9
21
6
62
146
1
20
DNP/DRP/CPS(*)
Documentaliste
Technicien de santé
Enseignant du primaire et du secondaire
Technicien supérieur de gestion
DGDP
DNB/DRB
DNTCP/Trésor. Rég.
et Structures Compt.
8
16
77
9
250
4
37
1
22
3
10
144
10
2
64
1
5
73
220
1
2
3
total B
C Agent technique des statistiques
Adjoint des services financiers
Adjoint du Trésor
Adjoint administratif
Secrétaire
Adjoint Comptable
Agent technique d'Agriculture
Technicien informaticien adjoint
Agent de saisie
32
47
1
3
3
1
1
1
total C
57
(*) CPS Santé, Education, Agriculture
source : PRECAGED - Diagnostic RH - Octobre 2000
22
A-1.C: PROGRAMME DE FORMATION AU SEIN DU MEF
THEMES DE FORMATION
DNP/DRP/CPS
Economie et planification du secteur
Gestion comptable et financière des projets
Budget-programme, CDMT
Statistiques
Analyse et programmation financière
Suivi-évaluation des projets-programmes
DGB/DRB
Analyse et programmation financière
Comptabilité matière
Elaboration et exécution budgétaires
Gestion comptable et financière des projets
Budget-programme, CDMT
DNTCP
Gestion de la trésorerie
Gestion budgétaire
Gestion financière des collectivités locales
Politique monétaire et politique bancaire
Nomenclature budgétaire et comptable UEMOA
Politique et Programmation financière
SYSCOA
Fiscalité
Techniques de recouvrement
23
ANNEXE B: LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION
EXPERTISE INFORMATIQUE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
1.
LES STRUCTURES NATIONALES EN CHARGE DES NOUVELLES
TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION
1.1.
Historique
La Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI)
Par l’ordonnance n°77-3M/CM-LN du 30 mars 1977, le gouvernement malien a créée la
Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI), rattachée au Ministère du
Plan. Par le décret n°144/PC-RM du 25 juin 1984 portant organisation de ses services à
travers ses sections études et exploitations, la DNSI s’est vue confier la charge:
- D’élaborer les éléments d’une politique informatique nationale et de veiller à son
adaptation aux besoins socio-économiques du pays;
- Du traitement des travaux mécanographiques du Gouvernement, des sociétés ou
services privés pour lesquels elle sera sollicitée.
1.2.
Conseil National de l’Informatique
En 1983, un Conseil National de l’Informatique (CNI) sera mis en place par décret
(n°5/PC-RM du 6 janvier 1983) au sein même de la DNSI. Il a un rôle consultatif dans la
politique d’informatisation de l’état et émet des recommandations pour «l’élaboration et la
mise en œuvre d’un plan informatique national et pour une rationalisation des équipements
[…] et du personnel informatique». Par ce même décret, un Comité technique informatique
a été créé, pour assister le CNI dans la préparation et le suivi des dossiers techniques.
En 1985, pour résoudre les principaux problèmes constatés, le CNI proposera un plan
d’action à travers vingt projets. C’est le premier Plan National Informatique (PNI) dont le
but est de planifier les actions d’amélioration ou de renforcement des capacités de
traitement automatisé des données de l’administration, ainsi que le développement cohérent
de l’informatisation des secteurs publics et parapublics. Ce plan d’action sera adopté par le
gouvernement en octobre 1985.
Malgré cela, ce plan informatique sera un échec: par manque de suivi de l’exécution des
projets et par inadéquation technique des solutions retenues avec les besoins. L’ignorance
du développement de la micro-informatique dans ces années-là et les retards d’exécutions
ne faisant qu’accroître l’anachronisme des solutions. En 1998, la DNSI procédait à un
24
constat d’échec du Plan national informatique1, et suggérait plusieurs axes de redéveloppement.
Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information
Partant du constat d’échec du Plan National de l’informatique2 et de la nécessité de
disposer d’une vision globale des ressources informatiques nationales, il a été décidé, par
décret présidentiel du 13 décembre 2000, de constituer une Mission de l’informatique et
des nouvelles technologies de l’information. L’objectif de cette mission, constituée pour
une durée de trois ans, est défini par l’article 2 du décret:
ARTICLE 2 - La Mission de l'Informatique et des Nouvelles Technologies de l'Information
est chargée d'élaborer, de coordonner, de développer et d'assurer la mise en œuvre de la
politique du Gouvernement en matière d'informatique et des Nouvelles Technologies de
l'Information. A ce titre, elle:
1) Veille à l'élaboration et à la mise en œuvre d'un schéma directeur national informatique
et des Nouvelles Technologies de l'Information;
2) Conçoit et développe les infrastructures nationales nécessaires à la diffusion des
Nouvelles Technologies de l'Information et notamment le réseau intégré Intranet de
l'Administration;
3) Assure l'informatisation et l'accès aux Nouvelles Technologies de l'Information des 701
Communes du Mali;
4) Assiste et accompagne les départements ministériels, institutions de l'État et autres
structures publiques dans l'élaboration et la mise en œuvre des programmes d'action
informatique et des Nouvelles Technologies de l'Information;
5) Veille à l'harmonisation des standards technologiques, matériels et logiciels;
6) Propose des référentiels techniques communs pour l'Administration et identifie les
besoins communs des services publics en matière d'équipements et de logiciels;
7) Elabore un plan d'action national pour la formation et la promotion de l'Informatique et
des Nouvelles Technologies de l'Information au sein des entreprises privées et dans le
secteur public.
Par l’arrêté n°01-0206/PM-RM du 7 février 2001, fixant l’organisation de la Mission de
l'Informatique et des Nouvelles Technologies, le gouvernement précise, dans l’article 4,
que «[le chef de la Mission de l'Informatique et des Nouvelles Technologies] est chargé,
particulièrement, de veiller à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un schéma directeur
national informatique et nouvelles technologies de l’information».
1.3.
Situation Actuelle
1
Cf. Évaluation du plan national informatique et propositions d’orientations stratégiques pour le
développement de l’informatique au Mali. Ministère de l’Économie du Plan et de l’Intégration. Direction
Nationale de la Statistique et de l’Informatique. Mars 1998.
2
Cf. Note technique relative à la situation de l’informatique au Mali. Ministère de l’Économie et des
Finances. Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique. 10/03/2001
25
A ce jour, seule la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information
reste active. Le Conseil National de l’Informatique, même s’il n’a pas été dissous, ne siège
plus.
Composée de 10 personnes, dont 3 techniciens, la Mission de l’informatique a, depuis sa
création, peu œuvré dans le domaine de l’exécution budgétaire. On peut citer, par exemple,
dans ses attributions initiales affectant l’exécution budgétaire, le schéma directeur
d’ensemble, le réseau Intranet de l’administration, l’harmonisation des standards, les
référentiels techniques, l’identification des besoins.
Malgré les directives de l’arrêté fixant son organisation, elle n’a toujours pas établi de
schéma directeur d’ensemble. Elle en a chiffré le coût de l’étude à 320 million de FCFA
dont 120 million pour une l’analyse de l’existant, mais ce chiffrage est une évaluation par
extrapolation. La mission de l’informatique n’ayant pas pu produire de document justifiant
son évaluation.
La mission travaille actuellement à l’aménagement d’un «centre des technologies de
l’informatique du Mali» (CTIM) dans les bâtiments de la bibliothèque nationale. Ce centre
aurait pour vocation d’héberger des ressources systèmes et un centre de formation, et si les
travaux ont bien débuté, les études préliminaires de ce centre sont prévues pour 2003 et un
plan de développement sur la période 2004 à 2007.
La mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information, dont le
mandat est provisoire, souhaite mettre en place une sorte d’agence pour gérer le CTIM.
Elle conçoit la gestion comme une communauté d’ensemble où les différents responsables
informatiques doivent s’assurer des applications départementales dont ils auront la
responsabilité. Elle prévoit la mise en place de cette agence en 2003. Dans l’intervalle, la
mission constate l’autonomie des différents projets et regrette l’absence de prise en compte
de ses propres projets.
1.4.
Constat
Le principal objectif de la mission, rappelé dans l’arrêté fixant son organisation, est
l’établissement du schéma directeur. Le coût élevé, mais néanmoins très imprécis, du
schéma directeur n’a pas permis son exécution. Il aurait été nécessaire d’établir un cahier
des charges de l’étude, afin, éventuellement, de revoir les prétentions et les objectifs de
celui-ci, pour parvenir à mettre en œuvre cet outil de planification et de budgétisation de
l’informatique nationale, même au prix de quelques concessions.
Dans ce contexte, on constate que le CTIM ne repose donc ni sur un schéma directeur, ni
sur une adhésion préalable des Ministères intéressés, notamment la Cellule d’appui à
l’informatisation des services fiscaux et financiers (CAISFF) du Ministère des Finances.
On peut légitimement s’interroger sur la pérennité de ce projet engagé sans l’aval des
principaux intéressés. De plus, les directions informatiques disent ne pas être informées des
projets de la mission de l’informatique, et engagent projets et appels d’offres qui pourraient
être remis en cause à moyen terme.
26
Dans le domaine de l’harmonisation des technologies matérielles et logicielles, la mission
n’a pas non plus émis de recommandations en vue d’éviter que les projets en cours ne
divergent et ne puissent, à moyen terme, être interconnectés.
Dans la continuité des échecs successifs des plans et des programmes d’informatisation, la
difficulté à établir aujourd’hui un schéma directeur est emblématique de la difficulté à faire
converger les principaux vecteurs de l’informatique d’état. La Mission de l’informatique et
des nouvelles technologies de l’information n’a pas démontré, à ce jour, qu’elle était
capable de réussir là où les autres plans ont échoué.
1.5.
Recommandations
La situation actuelle de blocage doit être levée dans les meilleurs délais. A court terme, il
est indispensable qu’un schéma directeur soit mis à l’étude, afin de définir clairement la
politique informatique de l’Etat.
De plus, ce schéma doit être réalisé dans la concertation, afin que celui-ci ne puisse être
remis en cause par les administrations intéressées. L’expert recommande la création d’une
commission interministérielle ad hoc, dans laquelle seraient représentées toutes les
directions informatiques. Elle aurait la charge d’étudier un cahier des charges, de mettre en
place l’étude et le suivi du schéma directeur, d’établir une planification du développement
du réseau administratif, d’émettre des recommandations pour la normalisation des
équipements logiciels et matériels et de définir les modalités de fonctionnement du CTIM
qui, selon l’expert, ne devrait pas être remis en cause.
2.
ANALYSE DES APPLICATIONS PAR DIRECTION
2.1.
Direction Générale des Douanes
2.1.1. Historique
Pays test dans la mise en œuvre du logiciel SYDONIA par la CNUCED, le Mali s’est doté
dès 1985 de ce logiciel de gestion des services des douanes.
Conçu et développé par la CNUCED il y a presque 20 ans, dans le but de faciliter le
commerce international, ce logiciel intégré met à la disposition des administrations
douanières de plus de soixante-dix pays, un ensemble de modules fonctionnels permettant
de traiter l’ensemble des aspects des procédures douanières.
Ce logiciel est capable de traiter un grand nombre d’opérations relatives aux systèmes
douaniers: Gestion des déclarations, tous les types de taxation (TVA à l’importation, droits
de douanes, TIPP, taxe sur les cigarettes, etc.), suivi des manifestes, gestion de la
comptabilité, production de données statistiques et économiques en vue de l’analyse des
chiffres du commerce extérieur.
2.1.2. Situation Actuelle
La plus importante difficulté est la complète isolation de chacun des sites en raison de
l’absence de réseau d’interconnexion. Chacun des sites, y compris à l’intérieur même de
Bamako, fonctionne sur des bases de données indépendantes. Les mises à jour des données
27
communes, par exemple le NIF ou les tarifs douaniers, sont effectuées manuellement à
partir de listings. En sortie, les données sont consolidées à la Direction Régionale des
douanes par des exportations sur des supports amovibles.
Ce logiciel a été initialement écrit en langage BAL sur système Prologue. Ce langage et ce
système d’exploitation étant aujourd’hui obsolètes, la CNUCED procède actuellement à la
mise à jour et au portage de l’application sur base de données Oracle. Cette nouvelle
version intitulée SYDONIA++, fonctionne sur système d’exploitation Unix. De plus,
l’ancienne version ne sera plus maintenue par la CNUCED, aussi la transition se révèle-telle indispensable.
Afin d’appuyer cette importante mise à jour puisqu’elle nécessite un renouvellement d’une
grande partie des matériels, et afin de pouvoir exploiter les nouvelles fonctionnalités de
cette nouvelle version, la Direction générale des Douanes a créé en 1999 le «Plan de
Développement Informatique» (PDI).
Ce plan a pour objectif de moderniser l’administration des douanes, d’accélérer les
procédures, d’assurer un meilleur suivi des opérations et de sécuriser les recettes. Mis en
œuvre et suivi par une cellule informatique appuyée par la CAISFF, il prévoit la mise en
place d’un réseau Intranet de raccordement des différents sites. De plus, ce plan prévoit les
liaisons inter-directions nécessaires à l’échange des données, notamment avec le Trésor et
les impôts.
2.2.
Direction Nationale du Budget (DNB)
2.2.1. Historique
Le premier projet d’informatisation de la préparation du budget a été réalisé il y a une
dizaine d’années, sur DBase II et Access, par un contractuel. Cette première application est,
à ce jour, toujours en service.
En 1996 a été mis en place le projet de programme de réforme économique pour le
développement (PRED), qui dans le cadre du volet «réforme budgétaire» a développé
l’application «suivi et exécution budgétaire».
Cette application gère la préparation du budget, le suivi et l’exécution du budget, la gestion
du personnel, la gestion des recettes, la gestion du parc automobile, la gestion des projets
de développement. Ce projet a pris fin en juin 1998.
Un développement confié à la société Infotel a ensuite permis de développer les
applications complémentaires suivantes: Notification des crédits, gestion des baux
administratifs, centre des aides extérieures au développement (en cours de finalisation),
gestion des factures énergétiques (EDM) et téléphoniques (SOTELMA).
2.2.2. Situation Actuelle
Toutes ces applications sont, à ce jour, opérationnelles. Cependant, chaque Ministère a son
propre serveur sur lequel est installé une base indépendante. Et si chaque ordonnateur peut
saisir les écritures de crédit et peut ordonnancer les dépenses de son Ministère, les
engagements des DAF ou des DRB sont adressés aux contrôles financiers sur support
28
papier pour être visés. Et c’est toujours sur support papier que les engagements sont remis
aux DAF d’origine pour le mandatement. Le mandat, toujours sous format papier, est visé
par le contrôle financier puis remis au Trésor pour paiement.
La principale difficulté dans l’informatisation de cette chaîne est la nécessité
d’interconnecter tous les intervenants. Le faible niveau d’interconnexion des Ministères, et
même des différentes directions d’un même ministère réparti sur des sites différents, ne
permet pas l’extension de l’informatisation de la chaîne budgétaire. La deuxième difficulté
est l’obsolescence du système de gestion des bases de données utilisées (DBase) qui
fonctionne actuellement sur des micro-ordinateurs. Ce système ne supporterait pas une
mise en réseau.
2.2.3. Recommandation
En parallèle avec le développement du réseau d’interconnexion des administrations
chargées de l’exécution des dépenses budgétaires, il est nécessaire de planifier un redéveloppement de tous les outils sur base Oracle. Afin, d’une part, de permettre une mise
en réseau des différents intervenants, de permettre aux applications de monter en puissance
et de tenir la charge, et enfin, d’assurer une pérennité à ce programme et une
interconnexion logicielle ultérieure avec les autres applications (Trésor et Comptabilité
Publique notamment).
2.3.
Direction Générale des Impôts
2.3.1. Le Programme SIGTAS
Le Mali s’est doté, à travers le projet PAMORI et grâce aux services de la société
canadienne CRC-Sogema, d’un système de gestion intégré des taxes et impôts: le
programme SIGTAS ( Standard Integrated Government Tax Administration System ou, en
français, Système standard et intégré d'administration des taxes gouvernementales).
Ce système informatisé, a été implémenté en 1997 à la DGE (Division des Grandes
Entreprises). Il permet de gérer toutes les impositions prises en charge par ce service.
Si ce programme donne pleine satisfaction à la DGE, il reste sous employé, en raison de
l’absence de déploiement vers les centres des impôts situés en région: les carences en
matière de réseau ne permettant pas cette extension. De même, l’application n’est pas
couplée avec la gestion des bulletins d’imposition (GBI) qui n’est pas localisée sur le
même site.
De plus, il existe des exceptions en matière de gestion de certaines taxes comme la TVA
qui, pour des montants de plus de 30 millions de Francs CFA, est géré manuellement par
les centres des impôts. Vraisemblablement pour garder la maîtrise des plus gros
contribuables, dans le contexte de décentralisation actuelle.
2.3.2. Numéro d’Identification Fiscale (NIF)
Les services des impôts attribuent et gèrent un système d’identification fiscal de tous les
contribuables exerçant une activité commerciale ou artisanale, personne physique ou
morale. Cet identifiant est le NIF, ou numéro d’identification fiscale. Tous ces
contribuables ont obligation de déclarer leurs activités au centre des impôts dont ils
29
dépendent, dans les 10 jours suivant la création. La cellule informatique des impôts leur
attribue alors un numéro d’identification fiscal unique.
En raison des carences en matière de réseau, les mises à jour du NIF sont transmises au
Trésor sur support magnétique. Ces mises à jour sont également transmises aux douanes,
mais sur support papier. Les services des douanes ressaisissent manuellement les nouvelles
identifications, avec un important risque d’erreurs. La principale difficulté de ce procédé
d’identification provient des erreurs de saisie des raison sociale et commerciale, ainsi que
des sigles des personnes morales (probablement par confusion).
La Direction nationale du commerce et de la concurrence délivre des intentions
d’importation et d’exportation. Malheureusement, elle n’a pas de fichier NIF actualisé.
2.3.3. Gestion des Bulletins d’Imposition (GBI)
Application développée en parallèle avec l’application de gestion du NIF, et qui permet de
calculer le montant de l’imposition des contribuables. Tous les centres d’imposition (une
cinquantaine en tout) sont gérés manuellement. Toutes les déclarations des contribuables,
regroupées par rôle, sont adressées par les centres des impôts à la Cellule Informatique et
Statistique qui, grâce à l’application GBI, calcule et émet les avis d’impositions.
Si la cellule informatique des impôts est très satisfaite de la possibilité d’intégrer facilement
les changements réglementaires dans les applications GBI (calcul des avis d’impositions) et
SIGTAS (gestion des taxes et impôts), elle regrette cependant que l’application du NIF ne
soit pas interconnectée avec celle du SIGTAS.
2.4.
Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique
La Paierie Générale du Trésor (PGT) utilise l’application Dépense. Développée par la
CAISFF, cette base de données sous Oracle permet la gestion des crédits budgétaires, la
gestion des bordereaux et des mandats, le suivi des ordres de recettes. Les principaux
émetteurs et destinataires des données de la base sont les DAF et DRB, la DNB et l’
Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT). Cependant, cette application n’est
implantée qu’à la PGT et à la RGD et n’est pas raccordée aux autres bases. Aussi tous les
échanges se font actuellement de façon manuelle.
L’application DRMALI permet le suivi et le contrôle de l’exécution budgétaire. Elle
permet, entre autres fonctions, la saisie de crédits budgétaires de la DNB, le contrôle des
dépenses, la production des dépenses par ligne budgétaire et l’édition du tableau des
opérations financières de l’État (TOFE).
Elle a été développée par la CAISFF, sur base de donnée Oracle, et est actuellement
hébergée sur un serveur de la CAISFF. L’application n’étant pas interconnectée avec les
DAF et les DRB, les échanges sont donc faits manuellement.
2.5.
Bureau Central de la Solde (BCS)
La gestion de la solde des agents de la fonction publique est réalisée par l’application
SOLDE. Elle permet la gestion des agents, de réaliser les imputations budgétaires, de gérer
primes, avancements et indemnités, de calculer et d’éditer les bulletins de paye. Ce
30
programme est installé sur les serveurs de la CAISFF et est accessible uniquement depuis
les postes du Bureau central de la solde situés sur le site du Trésor, mais pas par les postes
de la Direction nationale de la fonction publique. Aussi les agents de la fonction publique
doivent-ils se déplacer pour réaliser saisies et éditions informatiques.
Une autre difficulté est l’absence d’interconnexion entre l’application SOLDE et
l’application GESTION DU PERSONNEL installée dans les DAF et les DRB, due à
l’absence de réseau inter-administrations. Elle impose au personnel du Bureau central de la
solde de reprendre les états de salaire visés par les DAF et DRB et de les ressaisir dans
l’application.
A noter que la demande de renforcement de la formation continue des agents gestionnaires
de la solde, émise par la CAISSF, ne concerne pas l’usage de l’application informatique3.
2.6.
Direction Générale de la Dette Publique (DGDP)
Depuis 1994, la DNDP est équipée du logiciel CS-DRMS4 du Commonwealth Secrétariat,
en remplacement d’un ancien logiciel Afidiex de la société Systema. Cette application n’est
pas pleinement utilisée. D’une part par un manque de motivation des agents et d’autre part
par l’isolement de l’application vis à vis du Trésor, vers lequel doivent remonter les
informations sur les tirages. Un raccordement réseau entre la DNDP et le Trésor permettrait
de revaloriser cette application.
2.7.
Directions Administratives et Financières et des Directions Régionales du
Budget
L’application principale de gestion au service des Directions Administratives et Financières
et des Directions Régionales du Budget est PRED (Programme de Réforme Économique
pour le Développement). Développée en 1999 par une société locale dans le cadre d’un
projet du même nom lancé par l’USAID, elle a permis, en plus de la mise à disposition
d’outils informatiques aux DAF et DRB, d’améliorer les procédures de ces services. Elle
permet la gestion et l’organisation du personnel, la gestion du budget, des marchés, du parc
automobile, des recettes non fiscales et du courrier.
Cette application n’est pas centralisée, mais dupliquée dans chacune des DAF et DRB qui
dispose donc d’un serveur et d’un réseau local autonome fermé. Aussi, les informations
échangées avec le trésor ou la DNB ne le sont que par voie de saisie et édition manuelle.
2.7.1. Constat
Le MEF a développé (ou sous-traité le développement) un certain nombre d’applications
qui sont en mesure de répondre à ses besoins immédiats, dans un contexte donné. Les
limitations actuelles sont d’avantage dues à une carence en matière de réseau qu’en
fonctionnalité des applicatifs. En effet, il est parfois difficile de justifier l’informatisation
de traitements lorsque les temps de saisies et d’éditions sont aussi importants que les
3
4
Rapport de la CAISFF sur l’état de l’informatisation de la chaîne budgétaire. Non référencé. Non daté.
Commonwealth Secretariat Debt Recording and Management System. Cf. http://www.csdrms.org/
31
traitements manuels traditionnels. Aussi il sera difficile de faire évoluer les applications
sans développer les réseaux d’interconnexion des différents sites impliqués.
2.7.2. Recommandations
La priorité doit être donnée au développement des interconnexions aussi bien physique
(réseau) que logique (inter-application). Ce point sera développé dans les recommandations
sur le développement du réseau.
3.
CELLULE D’APPUI A L’INFORMATISATION DES SERVICES FISCAUX
ET FINANCIERS (CAISFF)
3.1.
Historique
Crée en 1995 par le Ministère des Finances et du Commerce de l’époque pour répondre à
ses importants besoins d’informatisation, la CAISFF s’est attachée à répondre aux besoins
en ingénierie informatique de ses différentes directions, en termes d’orientations
techniques, de mise en œuvre et de suivi des développements (par projets externes de
partenaires de développement ou par sous-traitance) et de gestion des ressources, dans les
domaines des systèmes, réseaux, serveurs, applications et formations.
A ce titre, elle est particulièrement présente dans les directions des Impôts, des Douanes, du
Trésor, du budget, du Contrôle Financier. Pour répondre à cette demande, elle a mis en
place, dans les locaux qui lui sont affectés, un centre serveur avec les dispositifs de sécurité
idoine.
3.1.1. Serveurs et Installations Techniques
3.1.1.1.
Maintenance
Les serveurs, les systèmes de gestion ainsi que les bases de données ORACLE ne sont plus
sous contrat de maintenance depuis fin 2001. En raison, semble-t-il, de l'incapacité des
sous-traitants à assumer leurs obligations contractuelles, mais également en raison de
difficultés budgétaires. Seuls les micro, les imprimantes et onduleurs sont toujours sous
contrat de maintenance.
3.1.1.2.
Sécurité Incendie
Si la salle des serveurs est bien équipée d'un dispositif anti-incendie par saturation de CO2,
en revanche, son efficacité peut être sérieusement mise en cause par les conditions
d'utilisation de la salle. En effet, le volume de gaz étant calculé en fonction du volume de la
pièce, toute ouverture ou accroissement du volume de la pièce se traduira par une réduction
de l'effet recherché.
Ainsi, on constate que les cloisons ne sont pas étanches, qu'une fenêtre ne peut être fermée
en raison de passage de câbles et que la porte d'accès à la salle est rarement fermée.
La centrale d'alarme incendie est raccordée à une sirène située dans le couloir d'accès à la
salle informatique. Il n'existe pas de transmetteur ou de répéteur d'alarme vers l'extérieur du
bâtiment.
32
3.1.1.3.
Sécurité Anti Intrusion
Le contrôle d'accès repose entièrement sur la présence permanente d'un gardien d’une
société Privée de Gardiennage. Et s'il existe bien une serrure à code sur la porte d'accès à la
salle des serveurs, cette serrure est en panne et cette porte est rarement refermée.
3.1.1.4.
Sauvegardes
Les sauvegardes des serveurs sont stockées dans une armoire ignifuse située dans le même
bâtiment que les serveurs. Ce qui représente un risque certain en cas de sinistre.
3.1.2. Constat
La sécurité de la CAISFF repose en grande partie sur la présence permanente du gardien.
Cette sécurité est fragile, car elle ne peut malheureusement pas s’appuyer sur les dispositifs
techniques mis en place, en raison des lacunes et des négligences dans l’installation et dans
l’utilisation des installations.
3.2.
Recommandations
Il est nécessaire de restituer le potentiel d’efficacité du système anti-incendie. Cela ne
nécessite que peu de travaux par rapport à l’investissement initial, et permettrait de
valoriser l’équipement.
Les sauvegardes doivent être délocalisées, au minimum dans un autre bâtiment du Trésor,
dans une armoire ignifugée et à accès sécurisé. Enfin, l’utilisation de la serrure à code
combinée à un vérin de fermeture, assurerait une protection minimale contre la
malveillance.
4.
LE RESEAU INFORMATIQUE DE L’ADMINISTRATION
4.1.
Situation Actuelle
A ce jour, les sites du Trésor, de la DNB, du BCS, de la DNCF et de la CAISFF sont reliés
par un réseau distant en fibre optique. Les réseaux en place sont des réseaux internes ou
localisés à un ou plusieurs sites. À l’opposé du Trésor dont les services sont très localisés,
les douanes souffrent d’un étalement jusqu’à l’international de leurs bureaux.
Cet isolement des sites annihile toute aspiration à faire évoluer les applications. En effet, il
n’est pas possible de justifier les développements des applications pour en améliorer les
performances, quand une importante partie du travail des opérateurs consiste à saisir
manuellement des informations provenant de listing papier émis par un autre service et
également à émettre des états, au mieux sur support magnétique, au pire par édition papier.
De plus, ces transferts génèrent des risques d’erreurs très importants et des délais de mise à
jour très loin du temps réel permis par l’informatique.
33
Réciproquement, il serait inutile d’envisager un coûteux plan de câblage si les applications
n’étaient pas capables d’y échanger leurs données. Un développement réseau parallèlement
à un développement des bases actuelles est indispensable pour sortir de l’isolement actuel.
5.
PROJET D’EXTENSION DU RESEAU ET INTEGRATION DES BASES DE
DONNEES DU MEF
Par l’appel d’offre nº 02/MEF-SG/DNB-CAISFF/2002 en date du 20 août 2002, la CAISFF
a engagé un programme de raccordement des différents sites du MEF et d’intégration des
bases de données des administrations en charge de l’exécution du budget de l’État.
Ce programme consiste à intégrer les bases de données de la DNTCP, de la DNCF et de la
DNB et à relier les sites du MEF, et du Trésor, afin d’interconnecter les directions ou
services suivants: CAISFF, CIT, PGT, BCS, RGD, DNB, DAF, Cabinet du Ministre,
DNCF et DNTCP.
6.
PROJET DE RACCORDEMENT A INTERNET DES 703 COMMUNES DU
MALI
6.1.
Historique
Initié en octobre 1999 par le PNUD à la demande du Président de la République du Mali, le
projet vise, par un raccordement de l’ensemble des communes au réseau Internet, à mettre à
la disposition des citoyens maliens un accès à Internet, quelle que soit sa commune de
rattachement. Par l’intermédiaire des mairies, chaque citoyen pourrait bénéficier d’un accès
à Internet, dans un but pédagogique et culturel d’ouverture sur le monde.
6.2.
Constat
De par la dimension du pays, ce projet représente un investissement très important,
notamment en matière de réseau. Par ailleurs, comme nous l’avons vu, l’administration a
également un besoin très important, en matière de réseau, pour raccorder les différentes
administrations décentralisées (douanes, centres des impôts, trésoreries, etc.).
Malheureusement, aucune démarche de rapprochement entre ces deux projets ne semble
avoir été fait jusqu’à présent.
Il ne paraît pas concevable que le pays se dote d’une double infrastructure réseau, qui plus
est, architecturée sur le même protocole (TCP/IP). De plus, le trafic de ces deux réseaux a
toutes les chances d’être complémentaire, avec un débit important pour l’administration
principalement aux heures de bureau et pour les accès “citoyens” en soirée. Cela
reviendrait, par exemple, à construire deux autoroutes, la première pour les voitures et la
seconde pour les camions, avec des trafics quasi alternés. Enfin, cela doublerait inutilement
les coûts et risquerait même de créer des difficultés réciproques.
La sécurité des transactions qui opèreraient sur un réseau commun ne doit pas être
négligée. Elle représente cependant un coût très inférieur à la duplication des canaux qui,
de toute manière, doivent être quand même sécurisés.
34
6.3.
Recommandations
La priorité doit être donnée à la mise en place d’un large programme de raccordement de
l’ensemble des sites. Ce réseau devrait être conçu en deux parties distinctes:
- Un réseau propriétaire dédié exclusivement à l’usage de l’administration et localisé sur
Bamako;
- Un réseau national partagé, à usage mixte, administration/réseau Internet national.
Il est indispensable d’opérer ce rapprochement, par une étroite collaboration entre le projet
de raccordement à Internet des 703 communes maliennes et les projets d’extension de
réseau de la CAISFF vers les sites délocalisés et décentralisés de l’administration. Il faut
établir un cahier des charges commun tenant compte des contraintes de chacun, afin d’en
optimiser le résultat, en matière d’architecture, de performance, de sécurité, d’équipement,
de maintenance et de coût.
L’expert recommande de ne pas se focaliser sur les projets promettant de la visioconférence
ou de la téléphonie à travers le réseau de l’administration, ainsi que les promesses
d’économie ou d’indépendance à l’égard des opérateurs téléphoniques traditionnels5. Les
applications de téléphonie sur IP ou de visioconférence sont extrêmement consommatrices
de bande passante et saturent rapidement les réseaux en dégradant les performances des
applications essentielles. La mise en œuvre et l’exploitation fiable d’un réseau
interconnectant les applications fondamentales de l’Etat doit rester l’objectif prioritaire des
déploiements informatiques de l’administration.
7.
MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS DE L’ADMINISTRATION
7.1.
Situation Actuelle
Il apparaît que les contrats d’entretien souscrits dans le passé avec des prestataires
extérieurs n’ont pas été reconduits. C’est le cas de la maintenance des postes utilisateurs
(micro-ordinateurs) de l’ensemble des directions, par exemple de la Direction générale des
impôts, mais aussi, et cela est plus fâcheux, des serveurs de la CAISFF. Même les systèmes
d’exploitation et les gestionnaires de bases de données ORACLE, normalement entretenues
par des SSII, ne sont plus sous contrat.
La raison du non-renouvellement de ces contrats est un double problème budgétaire et
d’incompétence. Les sociétés sous contrats ne remplissent pas leurs engagements en termes
de délais d’interventions mais aussi de résultats, par incompétence. Cette incompétence
s’explique par le fait que la société est souvent le fournisseur du matériel sous contrat. Afin
de ne pas voir un marché lui échapper parce qu’elle ne pourrait pas répondre à la double
demande de l’administration, elle est donc tentée de surestimer sa capacité d’intervention
en après-vente.
5
Note de synthèse du pavillon africain de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information.
Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information. Non daté. Page 3, §4
Le réseau Intranet de l’administration. Source probable : Mission de l’informatique et des nouvelles
technologies de l’information.. Non daté. Page 2, §3.
35
Dans la perspective du déploiement du réseau et des applications auprès des différentes
directions du MEF et des autres ministères, il est indispensable de s’assurer que la
maintenance soit effectuée dans de bonnes conditions, sous peine de remettre en cause les
investissements consentis.
7.2.
Recommandations
Le CFAA recommande de procéder à une étude d’évaluation technique et financière des
prestataires de la place. S’il s’avère qu’il n’est pas possible de confier la maintenance au
secteur privé, l’État devra envisager de se doter de son propre service de maintenance. Ce
service, à disposition de l’ensemble des services informatiques des ministères, serait à
même de couvrir tous les besoins de maintenance: micro-informatiques, réseaux,
alimentations secourues, etc. En centralisant la maintenance, l’État aurait une meilleure
connaissance et une meilleure maîtrise de son parc informatique et réaliserait de
substantielles économies sur les contrats de maintenance ainsi que sur le renouvellement
des composantes techniques par l’économie d’échelle réalisée.
Pour cela, un effort particulier devrait être mis sur l’homogénéisation des matériels et des
composants, afin d’assurer l’interchangeabilité, la facilité et le faible coût
d’approvisionnement de composants standards disponibles sur le marché OEM6 et pas
forcément auprès des grandes marques qui privilégient souvent leurs spécificités techniques
afin de maintenir captif leur marché de l’après vente. Ce service de maintenance pourrait
être placé sous la responsabilité d’une structure indépendante des ministères qu’elle devrait
couvrir transversalement, comme le CTIM.
8.
FORMATION ET ADAPTATION DES AGENTS AUX OUTILS
INFORMATIQUES
8.1.
La Formation Initiale
Le Mali n’a pas de structure universitaire ni d’école d’ingénieurs spécialisée en
informatique. Les seules formations sont assurées par le secteur privé (par exemple le
CEFIB) ou par des stages ou cycles universitaires à l’extérieur du Mali.
Néanmoins, des formations universitaires appliquées comme les MIAGE (Méthodes
Informatiques Appliquées à la Gestion des Entreprises) apparaissent, dispensées par
l’Institut Universitaire de Gestion de Bamako7. Cette situation, critique pour l’avenir à
court et moyen terme des recrutements en raison des délais de mise en place et des durées
des cursus, pénalisera la mise en place et l’évolution des projets.
8.1.2. Statuts et Formation des Ingénieurs, Agents et Opérateurs
Les développements des applications informatiques de l’administration sont donc, par la
force des choses, très majoritairement sous-traités à des SSII privées (ou à des
organisations internationales dans le cadre de projets). Le risque est que l’administration
6
Original Equipement Manufacturer. Composants vendus comme pièces détachées aux assembleurs ou aux intégrateurs qui les intègrent
dans leurs configurations. Elles sont plus économiques et de qualité identique (ce sont souvent les mêmes) aux pièces détachées vendues
par le réseau de distribution d’un constructeur informatique.
7
Institut Universitaire de Gestion. Anciennement « École des Hautes Études Pratiques ».
36
cliente ne détienne pas la maîtrise du produit final commandé. Le manque de fiabilité des
sociétés privées fait prendre un risque important à l’administration.
Le personnel de haut niveau œuvrant dans le secteur informatique de l’administration, a
donc été formé par le secteur privé ou à l’étranger. En l’absence de grille indiciaire adaptée,
il n’y a pas de fonctionnaire informaticien: les techniciens, analystes programmeurs et
ingénieurs sont tous contractuels.
Pour la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information, le peu
d’agent intéressés par la fonction publique serait dû à l’absence de projets d’envergure. On
peut néanmoins se demander ce qu’il adviendrait de ces fonctionnaires, attirés par les seuls
projets, après la phase de mise en exploitation de leurs développements. La formation
continue, en particulier des ingénieurs, aux nouveaux outils (Oracle, Unix, etc.) ne se fait
pas en raison des coûts très élevés des stages. Cependant, les personnels concernés se sont
déclarés prêts à signer des engagements de se maintenir dans la fonction publique après la
formation.
La fréquente demande en formation émanant des agents est souvent mal comprise. Les
postes utilisés par les agents sont très souvent «mono application», c’est-à-dire que les
agents y effectuent un travail spécialisé par l’utilisation d’un seul programme. Ce peut être
un travail de simple saisie, ou un travail plus spécialisé de traitement des informations. On
constate fréquemment que la demande en formation ne concerne ni l’application ni la
procédure que l’agent doit appliquer, mais des outils informatiques comme des traitements
de texte ou des tableurs. Certes, ces applications sont des outils informatiques de base, mais
ils ne font pas partie des compétences nécessaires à la fonction de l’agent. En règle
générale, on constate que les agents connaissent suffisamment leurs outils pour
l’exploitation au quotidien.
A travers le CTIM, la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de
l’information envisage la mise en place d’un centre équipé pour donner des formations en
technologies informatiques. Partagé par l’ensemble des services de l’état, ce centre mettrait
à disposition des salles et des matériels adaptés à cet enseignement.
8.2.
Recommandations
Il est nécessaire que le Mali se dote, dans les meilleurs délais, d’une structure
universitaire de formation en informatique. Cette formation devra pouvoir mettre à
disposition, dans quelques années, aussi bien de l’administration que du secteur privé,
des compétences de haut niveau en matière de système, de réseau, et de développement
de base de données.
L’administration doit également assurer la formation continue des ingénieurs et analystes
programmeurs. La constante rapidité d’évolution des technologies informatiques, amplifiée
par les projets à mettre en œuvre, doit conduire l’administration à se doter d’un centre
apte à assurer ces formations. Le projet du CTIM est une solution qui va dans ce sens.
37
ANNEXE C: COLLECTIVITES LOCALES DECENTRALISÉES
1.
CONSTAT
1.1.
Organisation Administrative
La loi du 12 avril 1994 portant code des collectivités territoriales a organisé la
décentralisation selon trois niveaux: la collectivité de base est la commune, urbaine ou
rurale, d’importance variable; le niveau supérieur est le cercle qui regroupe plusieurs
communes; le dernier niveau est la région qui comprend plusieurs cercles. Les communes
sont au nombre de 703; il existe 49 cercles et 8 régions. La ville de Bamako dispose d’une
organisation spécifique: elle est divisée en 6 communes regroupées au sein du district de
Bamako.
Les organes de gestion des collectivités territoriales sont identiques: une assemblée
délibérante élue, conseil communal, conseil de cercle, assemblée régionale ou conseil de
district (Bamako) selon le cas, et un exécutif qui est soit le maire (communes et district de
Bamako), soit le président du conseil de cercle ou le président de l’assemblée régionale.
Les conseillers communaux sont élus au suffrage universel direct; les conseillers de cercle
sont désignés par les conseils communaux de leur ressort, chacun de ceux-ci disposant d’un
nombre de représentants déterminé en fonction de la population des communes qu’ils
représentent; les membres des assemblées régionales sont désignés par les conseils de
cercle de leur ressort selon les mêmes modalités.
1.2.
Organisation Financière et Comptable
Les lois fondatrices ont conféré aux collectivités territoriales une autonomie financière
matérialisée par un budget voté par l’assemblée délibérante, approuvé par l’autorité de
tutelle et exécuté par l’exécutif (maire ou président) et le comptable public, receveur de la
collectivité. Le budget des collectivités comprend deux parties: une section de
fonctionnement et une section d’investissement, laquelle est financée par un prélèvement,
dont le taux est fixé par l’autorité de tutelle, sur les recettes de fonctionnement. Le budget
des collectivités est obligatoirement voté en équilibre; dans le cas contraire l’autorité de
tutelle déclenche la procédure de relecture par l’organe délibérant, elle règle le budget si
cette procédure n’est pas concluante au bout d’un certain délai. Le budget n’est exécutoire
qu’après approbation formelle ou tacite de la tutelle qui est, soit le ministre de
l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales (régions et district de Bamako),
soit le haut-commissaire (cercles d’une région et commune chef-lieu), soit le délégué du
Gouvernement dans ce cercle (communes du ressort du cercle, y compris la commune chef-
38
lieu); la tutelle des communes du district de Bamako est assurée par le représentant de
l’Etat dans le district. Le contrôle exercé par la tutelle porte sur l’équilibre réel du budget,
l’inscription des dépenses obligatoires, l’absence de dépenses non autorisées, le respect des
lois et règlements; la loi ne précise pas si l’exercice de la tutelle inclut un contrôle
d’opportunité. Outre le budget, la plupart des délibérations à caractère financier prises par
les collectivités territoriales (comptes, conventions d’emprunt, décisions de subvention,
taux des impôts et taxes…) sont soumises à approbation.
Les ressources des collectivités territoriales sont fixées par la loi; elles comprennent:
•
•
•
•
•
La dotation générale de décentralisation est déterminée par le budget de l’Etat et
comprend une part fixe et une part proportionnelle à l’importance de la population;
La dotation du fonds de péréquation qui assure une péréquation des ressources entre
les différentes collectivités; ce fonds a récemment été supprimé;
Les recettes fiscales qui sont de trois ordres:
o les impôts d’Etat transférés aux collectivités et reversés à celles-ci en fonction
d’une clé de répartition;
o les impôts et taxes directs que les collectivités sont habilitées à instituer dans le
cadre de la loi;
o les impôts et taxes indirects;
Les autres revenus: domaine et services;
Les emprunts, les subventions, l’autofinancement, les dons et legs.
La Loi No. 95-034 du 12/04/1995 portant code des collectivités territoriales dans son
article 182 fixe les dépenses obligatoires à la charge de celles-ci; ce sont:
•
•
•
•
•
•
Les indemnités et traitements du personnel en fonction dans les services des
collectivités;
Les frais de fonctionnement des services;
Les dépenses d’entretien du patrimoine;
Les cotisations des collectivités aux organismes de sécurité sociale et de retraite du
personnel en fonction dans les services des collectivités;
Les primes des assurances obligatoires;
Les dépenses pour la salubrité et la qualité de l’environnement.
La loi ne précise pas la nature des dépenses facultatives ou non autorisées.
1.3.
Exécution des Budgets des Collectivités Territoriales
Conformément aux dispositions du règlement général sur la comptabilité publique
l’exécution du budget d’une collectivité territoriale requiert l’intervention d’un ordonnateur
et d’un comptable public. L’ordonnateur est le Maire, le président du conseil de cercle ou le
président de l’assemblée régionale. Il engage, liquide et ordonnance les dépenses; il liquide
et ordonnance les recettes. Il tient la comptabilité administrative. Il dispose sur le
comptable public d’un droit de réquisition dont les modalités de mise en œuvre et les effets
39
sont définies par la loi. Le comptable public, receveur de la collectivité, est seul habilité à
payer les dépenses, à recouvrer et à encaisser les recettes, à détenir les fonds de la
collectivité, à les manipuler et à les gérer, à tenir la comptabilité en deniers et en valeurs; il
est personnellement et pécuniairement responsable des actes de sa gestion, cette
responsabilité étant mise en jeu soit par le Ministre chargé des finances, soit par le juge des
comptes. Les receveurs des collectivités territoriales sont des fonctionnaires de l’Etat
relevant de la direction nationale du trésor et de la comptabilité publique (DNTCP) dont le
réseau déconcentré est organisé comme suit:
Au niveau de chaque cercle, une recette-perception dont le chef de poste est à la fois
comptable secondaire de l’Etat et comptable principal du cercle et des communes de son
ressort, y compris de la commune chef-lieu; les perceptions sont au nombre de 41. Au
niveau de chacune des régions, une trésorerie régionale dont le responsable (trésorier
payeur régional) est comptable de la région, du cercle et des communes de son ressort; il
existe huit (8) trésoreries régionales. Le comptable du district de Bamako est le receveur
général du district, sept (7) perceptions assurant la gestion des communes qui en dépendent.
La faiblesse de la couverture du réseau des comptables du Trésor en province a conduit le
Ministre de l’Economie et des Finances à créer, au cours de l’année 2000, 20 nouvelles
recettes-perceptions dont la mise en service interviendra progressivement.
Les opérations financières d’une collectivité territoriale sont retracées dans les écritures du
comptable public assignataire selon un plan comptable qui a été adopté par le décret n°
370/99 PRM du 24 novembre 1999. Ce plan comptable, largement inspiré du système de
comptable ouest africain (SYSCOA), comprend sept (7) classes de comptes (voir détail
dans la section suivante: Harmonisation des comptes des collectivités décentralisées avec
les comptes de l’Etat) et présente les particularités suivantes:
La classe 3, normalement réservée à la tenue de la comptabilité matière, n’est pas utilisée,
celle-ci faisant l’objet d’un suivi particulier au niveau de l’ordonnateur. La classe 8 retrace
les opérations étrangères à la gestion courante: cessions d’immobilisations et prélèvement
au profit de la section d’investissement notamment. Les dépenses et les recettes sont
directement imputées aux comptes appropriés des classes 6 (charges par nature) et 7
(produits par nature) dès la prise en charge du titre (mandat ou titre de recettes) par le
comptable assignataire. Les opérations comptabilisées à ces comptes correspondent donc à
des charges et à des produits, pas nécessairement à des décaissements ni des encaissements.
Cette procédure est en contradiction avec l’article 191 de la loi portant code des
collectivités territoriales qui dispose que les recettes sont prises en compte au titre de
l’année où elles sont encaissées par le comptable; d’après les informations obtenues à la
DNTCP, il est envisagé de modifier l’article 191. Le développement des comptes à
l’intérieur des classes 6 et 7 correspond à la classification du budget.
Dans les postes comptables la comptabilité des collectivités territoriales est tenue en partie
double et manuellement. Si certaines collectivités importantes semblent disposer d’une
application informatique pour la tenue de la comptabilité administrative, il n’existe pas de
logiciel qui permette la tenue informatisée de la comptabilité du receveur; toutefois une
40
application informatique est en cours de mise au point et devrait être opérationnelle d’ici à
la fin de l’année. Sa mise en œuvre impliquera l’équipement des postes comptables en au
moins un micro-ordinateur, seuls 18 d’entre eux (les huit (8) TPRs et 10 recettesperceptions) en étant actuellement dotés. Les comptabilités des collectivités décentralisées
sont régulièrement centralisées à l’agence comptable central du trésor (ACCT) par
l’intermédiaire des trésoreries régionales (TPR).
1.4.
Résultats
L’année 2000 constitue le premier exercice budgétaire et comptable de la décentralisation.
L’ensemble des comptes de gestion de l’exercice 2000 ont été établis par les comptables et
mis en état d’examen; ils sont à la disposition du juge des comptes qui, à ce jour, n’a pas
rendu de jugement les concernant. Il ne semble pas qu’une synthèse des résultats financiers
de l’exercice 2000, qui eût permis d’apprécier la réalité financière de la décentralisation, ait
été établie. Les comptes de gestion de l’exercice 2001 sont en cours d’élaboration par les
comptables concernés; une application informatique développée avec l’appui de
l’assistance technique française devrait faciliter et accélérer leur production, du moins pour
les 18 postes comptables qui sont équipés d’un ordinateur.
2.
EVALUATION DU DISPOSITIF
2.1.
Forces
Les lois de 1994 et de 1996 ont créé et mis en place une décentralisation cohérente,
structurée, couvrant l’ensemble du territoire. Elles ont défini les attributions et les
compétences des collectivités territoriales, arrêté leur organisation et les modalités de leur
fonctionnement, déterminé leurs moyens. D’une manière générale le dispositif législatif est
très complet: au texte fondateur s’ajoutent des lois relatives à la gestion du personnel des
collectivités, à leurs ressources fiscales et à leur domaine; des décrets ont précisé les
attributions et les compétences des autorités représentant l’Etat et les conditions de mise à
disposition de ses services techniques. La réglementation technique adoptée ou en cours
d’adoption est également complète. Une instruction interministérielle (MEF/MATCL)
relative à la gestion budgétaire et comptable des collectivités a été adoptée en octobre
2001; elle décrit les procédures d’élaboration , d’adoption et d’approbation du budget, fixe
les modalités d’exécution des opérations (dépenses, recettes, trésorerie…) arrête les règles
relatives à la tenue de la comptabilité de l’ordonnateur et de celle du comptable (écritures,
registres,…). Cette réglementation est complétée par d’autres textes plus spécifiques: un
guide du fonctionnement des comptes du plan comptable élaboré par la direction nationale
du trésor à l’intention de ses comptables déconcentrés (avril 2000); un manuel de
procédures de gestion des communes mis au point par le Ministère de l’administration
territoriale et des collectivités locales en novembre 2001; instruction générale de la DNTCP
en date du 24 mai 1993 sur les modalités de présentation des comptes de gestion. Un
Décret portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités est
finalisé et devrait être adopté prochainement; un projet d’arrêté relatif à la création et au
fonctionnement des régies d’avance et des régies de recettes des collectivités est en cours
d’élaboration.
41
Autre point fort, les trois niveaux de la décentralisation correspondent à des niveaux
préexistants de déconcentration des services de l’Etat; l’appui technique de ces services aux
collectivités, d’ailleurs prévu par la loi du 20 mars 1996, en est donc facilité. Cet appui se
matérialise notamment par l’exercice de la tutelle et de l’assistance conseil et l’intervention
des services déconcentrés du MEF: ce sont les services de la DNTCP présents à chacun des
niveaux de la décentralisation et dont le rôle est essentiel; ce sont aussi services de la
Direction nationale des impôts (DNI) qui ont la charge de l’émission des rôles d’impôts au
bénéfice des collectivités; le réseau déconcentré de la DNI comprend huit (8) directions des
services fiscaux (régions), 49 centres des impôts en province (cercles) et six (6) à Bamako.
L’appui de l’Etat se matérialise également par l’intervention de l’Agence nationale
d’investissement des collectivités territoriales (ANICT8).
Autre atout, l’encadrement contraignant et le contrôle permanent qui caractérisent le
fonctionnement des collectivités décentralisées. C’est d’abord l’exercice de la tutelle qui
porte sur quasiment toutes les décisions à caractère financier. C’est ensuite le contrôle
permanent qu’exerce le comptable public sur les opérations de l’ordonnateur par son visa
des recettes et des dépenses avant leur prise en charge, conformément aux dispositions du
règlement général sur la comptabilité publique. Ce sont enfin les vérifications techniques et
inopinées opérées par les corps spécialisés de l’Etat: comptable supérieur du trésor et
inspection générale des finances pour les comptables; contrôle général des services publics
(CGSP) et inspection de l’intérieur (dépendant du MATCL) pour les ordonnateurs. Enfin le
compte de gestion du comptable public et le compte administratif de l’ordonnateur font
l’objet d’un contrôle juridictionnel par le juge des comptes.
Il y a lieu d’ajouter également la mise en place d’un manuel de procédures administratives
et financières des communes.
2.2.
Faiblesses
L’organisation de la décentralisation telle qu’elle existe actuellement révèle des
insuffisances, la plus pénalisante étant la faiblesse structurelle de certaines collectivités, les
plus petites notamment: élus et personnels insuffisamment qualifiés, infrastructures
réduites ou inexistantes, ressources limitées. Cette faiblesse se manifeste en particulier par
la difficulté pour les services fiscaux d’obtenir des collectivités les éléments matériels qui
leur sont nécessaires pour émettre les rôles d’impôts et les autres titres de recettes directes;
situation aggravée par le taux de recouvrement des impôts sur rôles qui demeure
globalement médiocre pour l’exercice 2000, et par l’éloignement du comptable public qui
nécessite, pour le paiement de certaines dépenses et le recouvrement des recettes, le recours
à des régisseurs dont la qualification est limitée et sur lesquels les contrôles paraissent
aléatoires. La conséquence en est une fragilisation de l’équilibre financier des collectivités
concernées et une difficile maîtrise de leurs finances par ceux qui en ont la charge.
L’absence de statistiques sur la gestion de l’exercice 2000 ne permet pas de confirmer cette
8
L’ANICT est une EPA national créé par la loi du 7 juillet 2000. Avec un budget de 21 milliards de fcfa elle
fournit un appui technique aux collectivités pour la mise au point de leurs projets d’investissement et des
financements correspondants.
42
appréciation portée par plusieurs responsables rencontrés lors de la mission; ce point reste
donc à préciser.
3
RISQUE
Le risque existe, même si le strict encadrement qui caractérise le fonctionnement des
collectivités territoriales en limite les effets; il tient principalement au caractère aléatoire de
la qualité et de la régularité de la dépense et de la recette publique, en raison:
•
•
•
4
De la réglementation technique qui reste à mettre en oeuvre dans des domaines
aussi essentiels que les régies d’avance et de recettes et la nature des pièces
justificatives de dépenses.
Du contrôle des opérations qui n’est pas exhaustif, en particulier du fait de
l’absence de contrôle juridictionnel des comptes.
De la faiblesse des structures de nombreuses collectivités et du manque de
formation des gestionnaires qui rendent délicate la maîtrise de leurs finances tant en
dépenses (procédures d’engagement, de contrôle…), qu’en recettes (établissement
des titres et recouvrement).
RECOMMANDATIONS
Il importe de renforcer et de fiabiliser les procédures d’exécution et de contrôle des
dépenses et des recettes, surtout en ce qui concerne les petites collectivités. Les
recommandations suivantes devraient y contribuer:
•
•
•
•
•
Mettre en œuvre le contrôle juridictionnel des comptes des collectivités par le juge
des comptes.
Finaliser, adopter et mettre en application les textes relatifs aux régies et aux
pièces justificatives des dépenses; modifier l’article 191 de la loi n° 94-034 du 12
avril 1994.
Accélérer le déploiement en cours du réseau des comptables du trésor de manière
à les rapprocher des collectivités qu’ils gèrent.
Renforcer, généraliser et rationaliser le contrôle par les services de l’Etat des
opérations des intervenants dans le processus d’exécution du budget (maires ou
présidents, comptables et régisseurs); étendre le domaine d’intervention de
l’ANICT et renforcer le contrôle de ses opérations par le juge des comptes et les
services de l’Etat.
Finaliser et mettre en œuvre un programme de formation technique à l’intention
des élus et des personnels des communes (secrétaires, régisseurs…), mais
également des agents de l’Etat intervenant dans le processus (tutelle, comptables,
services fiscaux).
43
ANNEXE C1: HARMONISATION DES COMPTES DES COLLECTIVITES
DECENTRALISEES AVEC LES COMPTES DE L’ETAT
1.
La Situation Actuelle
Le plan comptable actuel de l’Etat (PCE) a été adopté en 1984; il comprend 9 classes de
comptes:
•
cinq (5) classes de comptes de bilan:
classe 1: comptes de ressources à long et moyen terme
classe 2: comptes d’immobilisations
classe 3: comptes internes
classe 4: comptes de tiers
classe 5: comptes financiers
•
deux (2) classes pour la présentation économique des opérations d’exécution du
budget:
classe 6: comptes de charges
classe 7: comptes de produits
•
•
une (1) classe destinée au suivi des valeurs inactives: la classe 8;
une (1) classe pour la présentation budgétaire des opérations d’exécution de la loi
de finances (comptabilité analytique budgétaire): la classe 9.
UNE APPLICATION INFORMATIQUE (TABOR) PERMET LA TENUE AUTOMATISEE DE LA
COMPTABILITE DE L’ETAT AU NIVEAU CENTRAL ET DANS LES TPR ET GENERE LA PRODUCTION
PERIODIQUE DE DIVERS DOCUMENTS DE SYNTHESE A L’ATTENTION DES DECIDEURS (TABLEAU
RECAPITULATIF DES OPERATIONS DU TRESOR NOTAMMENT) ET DES ETATS COMPTABLES
(BALANCES, …).
Le plan comptable des collectivités territoriales ( PCCT ) a été adopté en 1999; il comprend
huit (8) classes de comptes réparties en deux sections.
2.
Section Investissement
•
•
•
classe 1: comptes des ressources durables;
classe 2: comptes d’actifs immobilisés;
classe 3: comptes de stocks (non utilisée);
44
•
•
3.
classe 4: comptes de tiers;
classe 5: comptes financiers.
La Section Fonctionnement
•
•
•
classe 6: comptes de charges par nature,
classe 7: comptes de produits par nature,
classe 8: comptes des autres charges et des autres produits.
Le plan comptable de l’Etat (PCE 1984) et le plan comptable des collectivités territoriales
(PCCT) divergent sur les points suivants:
•
•
•
•
3.1.
La classe 3: dans le PCE elle est utilisée pour la tenue des comptes internes; prévue
dans le PCCT pour la tenue des comptes de stocks (comptabilité matière), elle n’est
pas utilisée;
Dans le PCE la classe 8 décrit les opérations sur valeurs inactives; dans le PCCT
elle retrace les opérations hors gestion courante;
Dans le PCE les dépenses et les recettes budgétaires sont comptabilisées en classe 9
dès leur prise en charge (dépenses) ou leur encaissement (recettes); en fin
d’exercice elles sont réfléchies aux comptes appropriés des classes 6 (charges par
nature) et 7 (produits par nature). Dans le PCCT la classe 9 n’existe pas; les
dépenses et les recettes sont comptabilisées directement en classe 6 ou en classe 7,
dès la prise en charge du mandat ou du titre. La conséquence est que dans le PCE
les dépenses et les recettes comptabilisées en classe 9 correspondent à des
décaissements et des encaissements, tandis que dans le PCCT les imputations en
classes 6 et 7 représentent des droits constatés;
A l’intérieur des classes la répartition des comptes est différente selon les
nomenclatures.
Projets et Perspectives
Si en 1984 le PCE constituait une réelle avancée, ses limites et ses insuffisances apparurent
rapidement, qui tiennent principalement au développement trop succinct des comptes des
classes 1, 2, 6 et 7; de surcroît, la comptabilisation de charges en capital au compte 61 et de
produits en capital au compte 72 n’est pas cohérente. Il doit aujourd’hui être considéré
comme obsolète. Le Mali étant membre de l’UEMOA les services de la DNTCP ont,
logiquement, entrepris d’adapter le PCE de 1984 aux normes de la directive n°
05/98/CM/UEMOA portant plan comptable de l’Etat. Ils ont mis au point une nouvelle
nomenclature budgétaire et comptable qui, tout en respectant le cadre fixé par la directive,
prend en compte les spécificités et les besoins du Mali. Cette nomenclature comprend 10
classes de comptes:
•
5 classes de comptes de bilan:
classe 1: comptes de résultats et de dettes à long et moyen terme,
classe 2: comptes d’immobilisations,
45
classe 3: comptes internes,
classe 4: comptes de tiers,
classe 5: comptes financiers.
•
2 classes pour la présentation économique de l’exécution de la loi de finances:
classe 6: comptes de charges par nature,
classe 7: comptes de produits par nature,
•
•
•
Une (1) classe libre: la classe 8,
Une (1) classe pour la présentation budgétaire de l’exécution de la loi de finances, la
classe 9;
Une (1) classe pour les comptes d’ordre et les résultats de la loi de règlement, la classe
0.
Comme dans le PCE de 1984, les dépenses et les recettes imputées aux comptes appropriés
de la classe 9 sont réfléchies en fin d’exercice aux comptes de charges (classe 6) et de
produits (classe 7) correspondants. Le dispositif permet de dégager des résultats selon trois
optiques différentes:
•
•
•
L’optique budgétaire dans le cadre de l’exécution de la loi de finances: c’est le résultat
(excédent ou déficit) des opérations enregistrées aux comptes de la classe 9;
L’optique patrimoniale: c’est le résultat des opérations comptabilisées aux comptes des
classes 6 et 7;
L’optique loi de règlement: c’est le résultat du budget général complété par les
opérations des budgets annexes non suivis en classe 9 et les soldes des comptes
spéciaux.
Le projet de nouveau plan comptable s’il présente, au plan des principes, certaines
similitudes avec le PCE de 1984 (l’utilisation de la classe 9 et les opérations de réflexion
par exemple), constitue une véritable novation sur les points suivants:
•
•
•
Les classes 1, 2, 6 et 7 sont extrêmement détaillées et les comptes y sont classés de
manière cohérente;
Il permet de retracer les opérations du budget de l’Etat et celles des budgets annexes et
des comptes spéciaux du Trésor; une classe 0 permet la détermination du résultat de la
loi de règlement;
Les comptes 90 (dépenses) et 91 (recettes) font l’objet de développements détaillés
selon une classification correspondant à la présentation du budget; cette harmonisation
des nomenclatures budgétaire et comptable est le résultat d’un collaboration étroite
entre les services de la DNTCP et ceux de la direction nationale du budget.
Le nouveau plan comptable de l’Etat est finalisé. C’est un document technique très complet
et cohérent qui ne se limite pas à un catalogue de comptes; il comprend trois parties:
Partie 1: Les Principes Directeurs;
Partie 2: Les Principales Procédures Comptables;
46
Titre 1: Comptabilisation des recettes budgétaires de l’Etat;
Titre 2: Comptabilisation des dépenses budgétaires de l’Etat;
Titre 3: Comptabilisation des avances et des prêts;
Titre 4: Comptabilisation des emprunts et des engagements du trésor, des
legs et des dons;
Titre 5: Règlements entre comptables;
Titre 6: Opérations relatives aux résultats;
Titre 7: Opérations particulières;
Partie 3: La nomenclature proprement dite au niveau du compte élémentaire.
L’adoption du nouveau plan comptable est suspendue à la publication par les instances de
l’UEMOA du règlement imposant aux états membres la mise en application de la directive
n° 05/98. Dans la perspective d’une mise en application à compter du 1er janvier 2003, les
services de la DNTCP développent, avec l’appui de la coopération française, un logiciel qui
permettra la tenue informatisée de la comptabilité de l’Etat, au moins au niveau de l’agence
comptable centrale du trésor, de la paierie générale, de la recette générale du district et des
huit (8) TPR. A cet égard il est nécessaire de rappeler qu’à ce jour la comptabilité de l’Etat
est tenue en partie simple dans les postes comptables non centralisateurs et que seuls 10
d’entre eux sont équipés d’un micro-ordinateur.
3.2.
Forces et Faiblesses
L’actuel plan comptable de l’Etat (PCE 1984) est obsolète et répond mal aux besoins des
décideurs. Envisager son remplacement par le plan comptable mis au point par l’UEMOA,
avec le concours d’experts internationaux, paraît logique et cohérent, d’autant que ce plan
comptable sert de support au progiciel de comptabilité ASTER qui a vocation à être adopté
par les pays membres. Le nouveau plan comptable présente un certain nombre
d’avantages qui sont autant de points forts:
•
•
•
•
•
Le cadre à partir duquel il a été élaboré est suffisamment souple pour que les
spécificités et les besoins du MALI aient été pris en compte;
Il participe d’une logique reconnue et éprouvée qui permet à la fois le suivi au jour le
jour de l’exécution de la loi de finances et la connaissance de la situation patrimoniale
de l’Etat en fin d’exercice;
Le plan comptable mis au point par les autorités maliennes pallie certaines
insuffisances du cadre fixé par l’UEMOA, en particulier en décrivant de manière
détaillée les procédures comptables et le traitement des opérations; en cela il constitue
un véritable manuel de procédures;
L’adoption par les pays membres de l’UEMOA d’un cadre comptable identique permet
l’établissement au plan régional de synthèses significatives et cohérentes;
L’adoption du nouveau plan comptable, si elle constitue une novation, ne modifie pas
significativement la logique de l’actuel PCE; l’adaptation et la formation des
utilisateurs en sera facilitée.
47
Le plan comptable dont l’adoption est envisagée comporte deux faiblesses. La première est
l’impossibilité d’apprécier en cours d’exercice la situation du patrimoine de l’Etat et son
évolution; c’est le suivi de l’exécution du budget qui est privilégié. L’autre faiblesse est
qu’il présente la même divergence fondamentale avec le plan comptable des collectivités
que le PCE de 1984, liée à l’utilisation de la classe 9; il s’en distingue de surcroît par une
classification différente des comptes à l’intérieur des classes 1, 2, 6 et 7. De ce fait la
constitution d’agrégats entre les comptes de l’Etat et ceux des collectivités ainsi que
l’établissement de synthèses s’avèrent malaisés.
3.3.
Analyse des Risques
Un premier risque est la tenue en partie simple de la comptabilité de l’Etat dans les postes
comptables non centralisateur; cette procédure ne garantit que partiellement la fiabilité des
opérations et rend plus difficile leur suivi et leur contrôle. En effet, cette comptabilité est à
partie double au niveau de tous les postes comptable supérieur du Trésor. Le second risque
résulte de l’absence d’harmonisation entre la nouvelle nomenclature comptable de l’Etat et
celle des collectivités, qui se traduit par la difficulté de constituer des agrégats cohérents.
Ce risque doit être apprécié au regard des considérations suivantes:
•
•
L’Etat et les collectivités territoriales ont des obligations différentes qui se traduisent
logiquement par des particularités de leurs nomenclatures budgétaires et comptables
Le Mali, membre de l’UEMOA, est lié par les directives de l’institution régionale qu’il
doit intégrer dans sa réglementation nationale; son plan comptable applicable aux
opérations de l’Etat se doit donc d’être conforme à la directive de 1998. En
conséquence, c’est le plan comptable des collectivités qu’il conviendrait d’adapter, en
particulier en créant une classe 9 dans l’actuel PCCT; ce choix, s’il était fait, induirait
des inconvénients non négligeables:
il impliquerait la refonte d’une nomenclature qui vient d’être adoptée et la remise en
cause de méthodes et de procédures reconnues et rodées;
il nécessiterait la mise en œuvre d’une nouvelle formation spécifique à l’intention des
utilisateurs;
il alourdirait significativement la tâche des receveurs qui tiennent manuellement la
comptabilité de leurs collectivités.
•
•
D’après les informations obtenues auprès de la DNTCP, l’UEMOA réfléchirait à la
mise au point d’un plan comptable des collectivités décentralisées en cohérence avec le
plan comptable arrêté par la directive n° 05/98, qui serait finalisé à échéance de deux à
trois ans;
Il y a lieu enfin de prendre en considération les éléments suivants:
les services de la DNTCP ont élaboré un projet – dont l’expert n’a pas pu prendre
connaissance – qui rend l’actuel PCCT cohérent avec le nouveau plan comptable de
l’Etat au niveau des classes 1, 2 6 et 7;
48
les services de la DNTCP s’estiment en mesure de procéder aux agrégats nécessaires
entre les comptes de l’Etat et ceux des collectivités, quels que soient les plans
comptables utilisés;
les montants des opérations en cause ne sont pas, du moins pour l’instant,
comparables: les opérations financières de l’Etat sont de l’ordre de 400 milliards de
francs CFA, celles des collectivités représentent environ 4 milliards, soit un rapport
de 1 à 100.
4.
Recommandations
En prenant en compte les développements qui précèdent, l’expert recommande que:
•
•
•
•
•
•
Le nouveau plan comptable de l’Etat, tel qu’il a été finalisé, soit adopté dans les
meilleurs délais après la publication du règlement de l’UEMOA, y compris la
nomenclature budgétaire indissociable de la nomenclature comptable;
La comptabilité de l’Etat soit tenue en partie double dans tous les postes
comptables;
Le plan comptable des collectivités de 1999 continue d’être utilisé en l’état, dans
l’attente de l’adoption par l’UEMOA de la nomenclature en cours de mise au point;
La DNTCP développe une application permettant l’exploitation des comptabilités
des collectivités et leur agrégation avec les comptes de l’Etat;
Les applications informatiques pour la tenue automatisée de la comptabilité des
collectivités dans les postes comptables soient finalisées et rendues opérationnelles;
Dans toute la mesure du possible, un programme soit arrêté pour l’équipement et
l’informatisation de l’ensemble des postes comptables.
49
ANNEXE 1: L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DU MINISTERE DE
L’ECONOMIE ET DES FINANCES
1.
L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE
L’analyse de l’organisation des services décrite au sein de chacun des chapitres traitant des
principales fonctions de préparation, gestion et contrôle des finances publiques est
complétée ci-après par une brève analyse transversale (i) des principales faiblesses
communes à l’ensemble des structures du MEF et (ii) des projets de réforme porteurs de
changements.
1.1.
Les Principales Faiblesses du MEF
L’efficacité globale de l’institution MEF et des résultats attendus des fonctions de
préparation et de gestion budgétaire et financière est négativement influencée par:
1.1.1. La Fréquence des Mutations Institutionnelles
Cette forte instabilité des structures est en particulier mesurée au travers des changements
qui affectent en moyenne tous les deux (2) ou trois (3) ans l’une et/ou l’autre de ces
fonctions majeures: changement de rattachement ministériel et/ou d’intitulé et/ou de
contenu, et souvent, consécutivement, de responsable.
1.1.2. La Rigidité et la Hiérarchie des Textes
la rigidité et la hiérarchie des Textes qui encadrent depuis 1994 l’organisation interne des
services publics. La période 1979-1994 ayant été marquée par des pratiques génératrices de
«désordre institutionnel» (chaque département créait à l’envie n’importe quelle entité,
inventait des niveaux structurels hors de toute cohérence stratégique ou fonctionnelle,…),
des textes ont été produits pour freiner l’inflation des structures, harmoniser les principes
de leur création, organiser l’action ministérielle (Loi 94-009 de mars 1994 portant principes
fondamentaux de la création, de l’organisation, de la gestion et du contrôle des services
publics et, plus récemment, Décret 02-350/PM-RM du 2 juillet 2002 portant répartition des
services publics entre la primature et les départements ministériels). Ces Lois ont été
élaborées pour conférer le poids nécessaire à cette nécessaire «remise en ordre»
institutionnelle mais l’objectif louable d’ordonner l’organisation des institutions et la
création des services a en fait été poussé à l’extrême. Seule une Loi pouvant défaire une
Loi, tout éventuel et nécessaire ajustement institutionnel aujourd’hui s’inscrit
invariablement dans un processus décisionnel rigide et long.9
9
La production d’un Arrêté Ministériel portant organisation des fonctions et activités d’une Direction est exclue, la structuration des
services de tous les départements ministériels étant figée par la Loi de même
50
Ces deux contraintes se sont imposées au MEF comme aux autres institutions et services
publics. Elles freinent la mise en œuvre des réformes institutionnelles souhaitables, et
voulues par les responsables de l’institution. Elles (i) figent la structuration des services de
tout département ministériel et, partant, leur évolution et leur adaptation raisonnées (ii)
s’opposent à une gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs ciblée sur les besoins
de l’institution: les cadres organiques -effectifs cibles par services, annexés aux Textes
fondamentaux sont essentiellement normatifs, répercutés d’un Texte à l’autre sans analyse
ni référence aux besoins qualitatifs et aux activités et leur volume- (cf. aussi chapitre sur les
ressources humaines) (iii) génèrent une superposition hétérogène d’Ordonnances et de
Lois, dont certaines très anciennes et non actualisés, selon les Directions et leur historique
de «rattachement/détachement», produites ces 25 dernières années (1977 à 2000, cf.
tableau page suivante), hors de tout diagnostic organisationnel spécifique et d’ensemble. Le
MEF ne dispose donc pas d’un Texte unique et unifiant relatif à l’ensemble de l’institution,
(iv) interdisent de facto la production par le responsable de l’institution d’Arrêtés portant
attributions et organisation de chacune des directions, à partir d’un Décret portant missions
et organisation du Ministère.
Si la nécessaire restructuration des fonctions et services du MEF est l’une des
préoccupations à l’ordre du jour et mentionnées par la plupart des hauts responsables du
MEF, les contraintes sus-mentionnées ne permettent pas à ce jour d’envisager une
quelconque mise en œuvre rapide et harmonieuse accompagnant et renforçant les progrès
recherchés en matière d’efficacité et de transparence dans la gestion des finances publiques.
1.1.3
Les Textes qui encadrent l’organisation des services du MEF
Directions et Services
Inspection des Finances
Direction Nationale du Contrôle Financier
Direction Administrative et Financière
Direction Générale des Marchés Publics
Direction Générale des Impôts
Direction Générale des Douanes
Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité
Publique
Direction Générale de la Dette Publique
Direction Nationale du Budget
Direction Nationale du Plan (rattachée à MF en février
2000)
Lois et Ordonnances
Ordonnance n° 59/P-RM
Ordonnance n° 85-30/P-RM
Loi n° 88-47/AN-RM
Loi n° 90-06/AN-RM
Loi n° 25 AN-RM
Ordonnance n° 90-58P-RM
Ordonnance n° 030/P-RM
Date
28/09/2000
19/12/1985
05/041988
19/02/1990
09/07/84
15/02/1995
04/03/2000
Loi n° 93-077
Loi n° 86-100
Ordonnance n° 77-29
CM/LN
(fonctionnement……)
29/12/1993
09/02/1987
03/03/1977
1984
Les Textes les plus récents sont ceux de l’Inspection des Finances et de la Direction
Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique, les plus anciens encadrent la Direction
Nationale du Plan et la Direction Générale des Impôts.
Les deux directions intervenant dans le circuit de la recettes (Douanes et Impôts) et les
Marchés Publics se voient attribuer l’intitulé «Direction Générale» et leurs services
51
rattachés sont des «Sous-Direction».10 Toutes les autres Directions du MEF sont des
directions «Nationales» dont les services rattachés sont des Divisions (cf. macroorganigramme du Ministère de l’Economie et des Finances en Annexe A)
Trois Directions mentionnent qu’elles sont «en cours de restructuration». D’autres
réflexions de restructuration sont en cours dans différentes Directions (exemple DNP),
mais toutes semblent non coordonnées entre elles, sans vision institutionnelle globale, et
constituent autant de «chantiers ouverts» qui freinent l’efficacité de l’action et
l’amélioration des résultats attendus de la gestion des finances publiques.
1.2.
Les Points Forts Emergent et Pourraient Emerger des Projets de Réformes
L’Etat malien manifeste sa volonté d’organiser l’action des départements ministériels en
inscrivant les nécessaires réformes dans une analyse institutionnelle d’ensemble, prenant en
compte les conséquences et implications sur le rôle de l’Etat dans un processus
démocratique: privatisation, décentralisation, démocratisation.
1.2.1. Les Mutations d’Organisation et de Structuration des Services du MEF
Les mutations d’organisation et de structuration des services du MEF devraient pouvoir
bénéficier des réflexions et projets de réforme institutionnelle confiés au Commissariat au
Développement Institutionnel (CDI) dont la récente création est une décision porteuse
d’opportunités pour les réformes bien que son impact opérationnel apparaisse encore
limité.11
1.2.1.1.
Le Commissariat au Développement Institutionnel
Le Commissariat au Développement Institutionnel, créé en Mars 2001 (Décret 022 P-RM
et décret 01-374 P-RM du 21/08 2001 fixant organisation et modalités de fonctionnement),
et fusionnant après leur fermeture la Mission de Décentralisation et des Réformes
Institutionnelles (alors rattachée à la Présidence) et le Commissariat des Réformes
Administratives (alors rattaché à la Fonction Publique). Le fonctionnement du
Commissariat est supporté par l’ budget de l’Etat et bénéficie depuis peu d’un petit appui
de la Coopération Néerlandaise. Il regroupe un effectifs composé de 11 cadres de
l’administration en provenance de différents horizons et d’un informaticien.
Il a essentiellement une mission de réflexion, d’évaluation, d’impulsion des changements,
de renseignement des décisions via le lancement de différentes études, et non de mise en
œuvre des réformes. Ses activités couvrent de large domaines: évaluation de l’impact des
réformes du passé, inscription des réformes dans une vision à long terme, coordination et
prise en compte des volets institutionnels des projets (PRODEGE, PRODEC,…), revue des
10
l’historique et les raisons du passage de DN à DG n’ont pu être établies.
Malgré des recommandations argumentées et documentées du CDI, deux décisions ont récemment été prises à l’encontre de l’efficacité
institutionnelle et du recentrage du rôle de l’Etat: (i) la Direction de l’Hydraulique est devenue plus importante, après transfert des
installations 3. (i) malgré le transfert des installations aux collectivités et au privé, la Direction de l’Hydraulique du Ministère de
l’Equipement est devenue plus importantes (nombre de services, effectifs) (ii) le Ministère de la Fonction Publique a changé de
dénomination trois fois en trois ans et a créé à l’encontre des vives recommandations argumentées de la CDI une Direction du Travail et
de la Formation.
11
52
Textes visant à éviter les duplications, consolidation et contrôle de leur application et
renforcement de la cohérence de l’action gouvernementale, redistribution des moyens.
Pour la CDI, «la déconcentration sera très difficile, voire impossible si le gouvernement ne
s’engage pas et si la déconcentration n’avance pas, la décentralisation à terme sera
bloquée».12
Ses organes sont (a) la Commission de Développement Institutionnel, composée de
techniciens de l’administration et de représentant de la société civile, à laquelle sont soumis
pour études les projets et recommandations de réforme, (b) le Comité Inter-ministériel, où
se prennent les décisions.
La décentralisation est considérée par le Commissariat comme le «fer de lance de la
réforme de l’Etat et du développement du secteur privé». Son objectif est de dépasser la
seule approche par les Textes et d’engager des évaluations d’opportunités en matière de
renforcement de la décentralisation, de son impact sur la déconcentration et sur
l’intervention de l’Etat dans les politiques économiques et la gestion de ses ressources
humaines (profils et missions des structures centrales et déconcentrés, et en conséquence
rôle des collectivités et de la société civile,…).
1.2.2. Le Circuit de la Recette
En ce qui concerne le circuit de la recette, le PAMORI (Projet d’Appui à la Mobilisation
des Ressources internes) a appuyé la restructuration des services des impôts. Initié en 1998
avec l’appui de l’ACDI et du Gouvernement Malien, le PAMORI comporte les volets et
sous-projets suivants:
-
appui à la refonte de la législation fiscale;
appui technique et technologique à administration fiscale;
communication pour rendre la société civile plus apte au débat sur les finances
publiques;
modernisation de l’administration fiscale, formation des agents;
et met en avant à ce jour les résultats obtenus par la mise en place d’un système
d’information intégré (Integrated Government Tax Information System, gestion de 13
taxes) : (a) prise en compte de toutes les entreprises supérieures à 2 milliards de chiffre
d’affaires et qui représentent 80 % de la recette, (b) formation de tous les utilisateurs de la
DGI, niveau central très opérationnel à ce jour (c) dans les 3 ans, extension aux 6 centres
d’impôts de Bamako avec un réseau spécial impôts (d) interconnexion prévue (études
lancée et opération pilote en cours) entre douanes, impôts, trésor et Cabinet du Ministère
des Finances.
12
Une enquête de 1998 révèle que (i) l’essentiel des ressources humaines qualifiées reste à disposition des administrations centrales (ii)
un service déconcentré sur trois reste dans un flou juridique et organisationnel, (iii) la part des crédits déconcentrés était de 4 % en 1999
(finances 36,1 % en augmentation de 0,6 % par rapport à 1998), (iii) 2/3 des crédits de personnel sont affectés aux services centraux et
1/3 aux services déconcentrés. L’analyse de l’ensemble du budget de l’Etat confirme que les administrations centrales absorbent 71 %
des ressources
53
Le PAMORI indique s’être engagé sur la voie du «faire faire» par la DGI et avoir en
conséquence mis en place et formé une équipe d’analystes aux méthodes de révision des
procédures de travail. Le PAMORI s’achève en novembre 2002 et la coopération
canadienne (traditionnellement absente des finances publiques) ne souhaite pas poursuivre
son appui. La pertinence de la poursuite du Projet n’a pas encore été tranchée semble-t-il
par l’Etat Malien.
1.2.3. La Direction Nationale du Budget
En ce qui concerne la Direction Nationale du Budget les points majeurs de la réforme
initiée depuis 1994, ont porté sur:
-
Les instruments de préparation, d’exécution, et de suivi-évaluation: avant projet de
budget homogénéisé, circuit de la dépense informatisé (chaque ordonnateur a son
réseau local, la difficulté majeure restant l’absence d’interconnexion);
-
La gestion par les résultats: budget programme initié depuis 1998 et avancées
significatives –même si maîtrise encore insuffisante- dans les ministères sociaux;
-
L’élaboration d’un manuel d’exécution des dépenses en cours de finition (actuellement
à la relecture par les DR);
-
L’élaboration d’un recueil de tous les textes légaux et réglementaires;
-
L’élaboration d’un guide couvrant et expliquant les différentes phases et acteurs dans
l’exécution budgétaire. Ce Guide sera à la disposition des décideurs, acteurs et usagers.
En revanche, la réorganisation de la Direction n’a pas véritablement progressé car le DGB
souhaite une réforme de fond dans le cadre de la mission générale de «conception de la
politique budgétaire et suivi de sa mise en œuvre». Une requête a été introduite auprès de
l’UE et un assistant technique devrait arriver au plus tard début 2003 avec pour objectif (i)
d’effectuer un diagnostic approfondi (ii) de soumettre des recommandations de
restructuration en fonction de la mission générale sus-mentionnée.
Le changement des différentes applications et leur intégration/partage (Budget, Trésor,
Contrôle Financier) demeurent à ce jour le problème le plus crucial, traité et résolu au
travers de différentes études mais impossible à concrétiser dans les faits du fait de
l’absence de réseau et de la dispersion géographique des services (création en vue d’une
«cité administrative»).
La réorganisation de la Direction a été décidée par le DNB, du fait d’institutionnaliser le
budget-programme et d’ajuster les services à la disparition des missions récemment
transférées à d’autres départements ministériels (matériel, contrats plans).
54
L’un des changements voulus par la DNP portera sur la création d’une cellule de
conseil/appui aux structures: comment faire le budget programme?, comment utiliser les
instruments de suivi? (passage à une «dynamique de surveillance»). La DGP a par ailleurs
le projet de faire passer les EPA et EPST du contrat-plan au contrat de performance.
1.2.4. La Direction de la Planification
En ce qui concerne la planification, la restructuration en cours de la DNP s’appuie sur les
résultats d’un atelier qui a réuni en 2001 une centaine de participants (structures techniques
nationales, société civile, organisations internationales, DAF de tous les départements, tous
les anciens ministres et directeur du plan, niveau régional et local,…), afin de présenter le
projet d’organigramme de la Direction, basé sur (a) le recentrage de ses activités (b) le
renforcement d’activités jusqu’à ce jour partiellement assumées. Ce projet
d’organigramme, dont le nouveau texte devrait être introduit au Conseil des Ministres en
novembre 2002, s’articule en particulier autour de:
-
-
la planification stratégique et la prospective, l’élaboration de politiques et stratégies de
développement;
le cadrage macro-économique et la modélisation;
la mise en place d’un Comité de Prévision Macro-économique (accords FMI);
le regroupement au sein d’une même division de la chaîne PPBS (actuellement partagée
entre 2 Divisions « programmation et financement» et «planification économique et
sociale», la nouvelle division serait baptisée «Division de l’Evaluation, de la
Programmation et du suivi-évaluation des investissements»);
la création d’un service central d’information et de documentation (recensement,
exploitation, gestion de tous les documents de référence);
le transfert du volet formation des fonctionnaires de la Division Ressources Humaines
à la Fonction Publique;
la Division Aménagement du Territoire (dont la mission a été transférée voici 2 ans au
Ministère de l’Equipement mais qui «devrait» revenir à nouveau à la DNP) qui
deviendrait la Division du Développement Régional et Local.
Les CPS, et en l’absence de CPS, les DAF des ministères sectoriels sont les représentants
de la DNP (émanation fonctionnelle) dans les Ministères sectoriels. Actuellement 5 CPS
existent effectivement: travaux publics, agriculture, santé, éducation, hydraulique et
énergie. Deux autres CPS sont créées mais non encore fonctionnelles: transports, industrie
et commerce.13
Il existe un consensus qui relève que les meilleurs budgets-programmes sont produits par
les départements qui disposent de cellule de planification.
La DNP, dans le cadre du PRECAGED, bénéficie de l’appui du PNUD, seul bailleur au
Mali qui appuie le renforcement des capacités de planification. Mais son intervention reste
circonscrite aux études, aux formations, à l’élaboration des nouveaux textes ciblés sur la
13
les CPS existaient dans tous les départements ministériels avant 1992, puis ont été totalement supprimées, puis réactivées voici 3 ans
55
réorganisation de la DNP, et exclue l’élaboration et l’acquisition d’outils et moyens de
travail.
1.3.
Conclusion et Recommandation
Les objectifs de renforcement des performances du système de gestion des finances
publiques et de gestion efficace et transparente des ressources s’appuient (a) sur une
charpente, l’organigramme du MEF, essentiellement construite par le jeu des refontes
gouvernementales (b) sur des fondations, les Textes, dont l’histoire et les composantes
constituent autant de matériaux hétérogènes et peu flexibles (c) sur des volumes et des
structures, les activités et les entités, qui n’ont pas bénéficié d’une vision globale et d’une
mise en cohérence en regard des mutations de l’environnement et des enjeux économiques
et financiers.
Il est recommandé que le Ministère de l’Economie et des Finances puisse renforcer son
engagement sur la voie des réformes institutionnelles en adoptant une approche de réforme
de fond et «intégrée» de l’organisation de l’ensemble des missions et activités de ses
directions centrales et régionales, intégrant les objectifs et les avancées de la
déconcentration et de la décentralisation. Un frein devrait pourvoir être mis aux
restructurations ponctuelles, imaginées Direction par Direction hors d’un cadre et
d’objectifs communs ancrés dans une stratégie de renforcement des performances du
système de gestion des finances publiques. Les Textes hétérogènes et/ou anciens qui
régissent les attributions des directions devraient tous être revus et produits à l’issue d’un
diagnostic organisationnel d’ensemble, auquel serait associé toutes les directions du MEF,
invité à réfléchir et à organiser les missions du MEF en interaction.
56
ANNEXE 2: LA PROFESSION COMPTABLE PRIVÉE
1.
CONTEXTE GENERAL
Le Mali, à l’instar des pays voisins de la région, a un ordre relativement jeune qui n’a été
crée qu’en 1986 et est régi par un ensemble de dispositions législatives et réglementaires
conformes à la Directive № 02/97/CM/UEMOA de l’Union Economique et Monétaire
Ouest Africain (UEMOA).
La profession comptable au Mali est régie par la Loi 86-16/AN-RM du 21 mars 1986
modifiée par la Loi 96-024 du 21 Février 1996 et l’arrêté No 98/1512/MF-SG du 15
septembre 1998. Ces dispositions confèrent à un Ordre (Ordre des Comptables Agrées et
des Experts Comptables Agrées du Mali (OCAECA) doté de la personnalité morale et qui
regroupe les personnes habilitées à exercer la profession. L’OCAECA veille au respect des
règles de déontologie. Il assure la défense de l'honneur et de l'indépendance des professions
qu'il représente.
La tutelle de l'Ordre est exercée par le Ministre chargé de l’Economie et des Finances. La
tutelle est représentée dans le Conseil National de l’Ordre, organe dirigeant de l’Ordre par
un Commissaire au Gouvernement.
1.1
Constat
La profession est structurée en deux compartiments:
1.1.1. Le Comptable Agrée
Est comptable agrée, celui qui fait profession habituelle de tenir, ouvrir, surveiller,
centraliser, arrêter et, dans l'exercice de ces missions, redresser les comptabilités des
entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de travail. Le comptable
agrée est habilité à attester la régularité et la sincérité des états financiers de synthèse des
entreprises et organismes dont il arrête la comptabilité.
1.1.2. L'Expert-Comptable
Est expert-comptable, celui qui fait profession habituelle de réviser et d'apprécier les
comptabilités des entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de
travail. Il est également habilité à attester la régularité et la sincérité des états financiers de
synthèse requis des entreprises par les dispositions législatives et réglementaires en
vigueur. L'expert-comptable peut aussi tenir, organiser les comptabilités et analyser, par les
57
procédés de la technique comptable, la situation et le fonctionnement des entreprises sous
leurs aspects économique, informatique, juridique et financier.
L’accès à la profession est organisée différemment pour les deux catégories de
professionnels mentionnés. Pour être inscrit au Tableau en qualité d'expert-comptable, il
faut notamment:
• être de nationalité malienne;
• jouir de ses droits civils;
• n'avoir subi aucune condamnation criminelle ou correctionnelle de nature à entacher
son honorabilité, notamment aucune condamnation comportant l'interdiction du
droit de gérer et d'administrer les sociétés;
• être titulaire d'un diplôme d'expertise comptable dûment reconnu par l'autorité
compétente ou de tout autre diplôme jugé équivalent, présenter des garanties de
moralité jugées suffisantes par l'Ordre;
• Avoir un domicile fiscal au Mali;
Pour être inscrit au Tableau, en qualité de comptable agréé, il faut notamment:
• être de nationalité malienne;
• jouir de ses droits civils;
• n'avoir subi aucune condamnation criminelle ou correctionnelle de nature à entacher
son honorabilité, notamment aucune condamnation comportant l'interdiction du
droit de gérer et d'administrer les sociétés;
• être titulaire d'un diplôme Universitaires de Technologie (DUT) option Finances et
Comptabilités, d’un Brevet de Technicien (BT) ou d’un diplôme équivalent à l’un
de ces deux diplômes délivré ou reconnu par le ministère chargé de l’Enseignement
Supérieur et justifier de cinq (5) années de pratique professionnelle chez un
membre de l’Ordre pour les titulaires de DUT et de sept (7) années de pratique
professionnelle chez un membre de l’Ordre en ce qui concerne les titulaires de BT;
• présenter des garanties de moralité jugées suffisantes par l'Ordre;
• Avoir un domicile fiscal au Mali.
L’effectif de l’ordre comprend non seulement les experts comptables et les comptables
agrées, mais également les sociétés formées par ces deux catégories de membres. Le
tableau de L’OCAECA comprend à ce jour:
•
•
•
•
1.2.
20 Experts Comptables Agrées (ECA), donc qualifiés pour les missions d’audit et
de commissariat aux comptes;
10 sociétés d’expertises comptables (sociétés regroupant des experts comptables
agrées) ayant les mêmes qualifications;
30 Comptables agrées;
4 sociétés de Comptabilité (Entreprise regroupant des comptables agrées).
Evaluation du Dispositif en Place
1.2.1. Forces
La volonté des professionnels comptables de s’organiser afin d’améliorer la qualité de leurs
prestations est évidente au Mali. Malgré les conditions de travail difficiles et l’étroitesse du
58
marché, des avancées ont été faites pour la mise en place graduelle de structures modernes
qui permettront à la profession de s’affirmer d’avantage dans le cadre de l’audit des projets
de développement et des sociétés commerciales. L’OCAECA est aujourd’hui membre de
la Fédération des Experts Comptables de l’Afrique de l’ Ouest (FECAO) et la Fédération
Internationale des Experts Comptables Francophones (FIDEF) et travaille en partenariat
avec l’Ordre des Experts Comptables de France, qui est membre de la Fédération
International des Comptables (IFAC: International Federation of Accountants). L’Ordre
dispose d’un code déontologique dont l’application incombe au conseil de l’ordre.
1.2.2. Faiblesses
Le nombre de professionnels, 20 pour les ECA est visiblement très faible par rapport aux
besoins de l’économie du Mali. Ce constat est unanimement partagé d’une part par les
clients (opérateurs économiques) et aussi par l’OCAECA lui-même. Tout le contrôle des
sociétés commerciales (contrôle légal pour les missions de commissariat aux comptes) et
les missions d’audit et conseil (relatives aux missions contractuelles) sont exercées par les
seuls professionnels de l’OCAECA et principalement par les dix (10) sociétés d’expertises
comptables. Dans la pratique et sur la base de nos entretiens avec l’OCAECA,
contrairement aux dispositions du code de commerce (OHADA), toutes les sociétés
commerciales ne disposent pas de commissaires aux comptes. Il en résulte qu’un des piliers
sur lequel repose la gestion des sociétés de capitaux et qui a pour rôle de contrôler et de
sécuriser l’environnement des affaires n’est pas totalement opérationnel. Le constat n’est
pas très différent pour l’audit contractuel, il se traduit par une offre de service très faible,
largement en deçà de la demande.
L’OCAECA n’est pas membre de la Fédération Internationale des Comptables (IFAC) et
ne dispose pas non plus de normes qui lui sont propres, bien que la plupart des
professionnels exerçant au Mali affirment exercer selon les normes édictées par l’IFAC.
Cependant, pour l’OCAECA, le référentiel-compte est le Système Comptable Ouest
Africain (SYSCOA), définies depuis 1998 au niveau communautaire par l’Union
Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) et le droit comptable de l’OHADA.
Ces normes sont dans leur ensemble en phase avec les normes définies par l’International
Accounting Standard Committee (IASC) qui existent au niveau international. En outre, la
loi a prévu la création du Conseil National de la Comptabilité (CNC)14, qui aura la charge
de la normalisation comptable au Mali. On constate cependant que cet organe de
normalisation n’est pas encore fonctionnel. On assiste ainsi à la juxtaposition des normes
du SYSCOA et de l’IFAC que les professionnels maliens peuvent, apparemment, adopter
alternativement. Cette pratique informelle dans l’application des normes ne constitue pas
une garantie de leur respect surtout dans un environnement où l’absence d’un conseil de
discipline ou de surveillance pour un contrôle de qualité fiable ne permet pas de suivre la
qualité du travail des membres et de prendre les mesures correctives appropriées.
Le partenariat avec la FIDEF, bien que positif dans la forme, ne semble pas dans le fond
soumettre l’OCAECA aux mêmes rigueurs que les cabinets exerçant en France dans la
14
Le CNC a été crée par décret N°95-319/RM du 12/09/95 à harmoniser avec la directive
N°03/97/CM/CIEMOA du 28/11/97.
59
mesure où la FIDEF ne vient pas réguler le travail de l’ordre au Mali. On note par exemple
que les normes de travail ne sont toujours pas élaborées par l’ordre bien qu’elle continue
d’autoriser de nouveaux membres.
La formation continue est de rigueur pour ce type de profession et ceci en même exigée par
les instances au niveau international comme l’IFAC et l’IASC et même de l’UEMOA.
Certes, il y a une volonté au niveau de l’OCAECA, qui essaye avec l’appui des partenaires
techniques et financiers d’organiser des séances de formation, mais pour le moment, cette
formation fait défaut. Les 40 heures minimums de formation continue préconisée par
l’UEMOA n’est pas encore effective. Cette faiblesse a forcement une incidence sur la
qualité de l’offre de service de la profession.
Tout comme la formation continue, le contrôle qualité est une exigence pour la profession,
elle doit être organisée et exercée par l’Ordre. Selon les informations qu’on a obtenues de
l’OCAECA, aucun contrôle qualité n’a été réalisé depuis plusieurs années, sinon ne l’a
jamais été à l’exception des cabinets qui ont souvent travaillés avec l’USAID.
Pour ce qui est des normes de travail, il n’existe pas un référentiel en la matière conçu par
l’OCAECA, l’application de normes internationales est semble-t-il la pratique, notamment
pour les professionnels qui travaillent en partenariat avec des cabinets internationaux.
D’une manière générale, en absence de référentiel, de politique définie en la matière et de
contrôle formel exercé par l’OCAECA, on peut sans doute conclure que l’application de
normes de travail n’est pas effective.
1.3.
Recommandations
Deux types de recommandations sont ici proposées, les premières à court terme, et les
secondes plutôt à moyen et long terme.
1.3.1. Court Terme
A court terme, l’Ordre devrait concrétiser plusieurs de ses ambitions afin d’offrir des
services de meilleure qualité et aussi faire en sorte que la profession s’exerce selon les
normes internationalement reconnues et adoptées:
•
L’application des 40 heures de formation continue minimum par an nous semble
essentielle afin d’être en phase avec l’évolution de plus en plus du monde des
affaires. Cette formation ne concerne pas que les Experts comptables, mais aussi
les collaborateurs de leurs cabinets. Certes, les financements des PTF peuvent
constituer des supports exceptionnels pour cette activité, il reste indispensable
pour la profession de provisionner ce type de dépense qui rentre dans les charges
d’exploitation normales. L’ordre doit s’assurer que ces heures sont respectées et
aussi comme il essaie de le faire maintenant, jouer le rôle d’initiateur en
organisant des séances périodiques de formation. Il s’assurera ainsi que les
programmes de formation contiennent les modules nécessaires.
•
L’élaboration d’un guide de la profession est aussi essentielle, il s’agit d’une
norme au niveau international (IFAC), son absence constitue forcement une
faiblesse importante. Le partenariat avec des institutions comme l’IFAC, ou
60
même c’est déjà le cas avec des ordres comme l’Ordre des Experts Comptables de
France peut effectivement être utile pour l’élaboration de ce guide. Aussi une
réflexion au niveau de l’UEMOA. peut constituer le meilleur choix en la matière.
•
Enfin, nous insistons sur ce dernier relatif au contrôle qualité, qui une diligence
Indispensable afin d’instaurer et de maintenir une certaine rigueur dans
l’exercice de la profession, par la même préserver son image auprès des clients et
surtout assurer le rôle de garant d’un environnement d’affaires fiable.
1.3.2. Moyen et Long Termes
15
•
A moyen et long termes, il faudrait une politique volontariste des autorités afin
que les écoles et les universités puissent offrir un nombre suffisant d’étudiants à
la profession. La loi fait référence à un diplôme d’expertise comptable ou
équivalent pour l’accès à la profession, or ce diplôme n’existe pas au niveau
national. Selon, les informations qui nous ont été données, notamment par
l’ordre, un diplôme15 au niveau communautaire a été crée par l’UEMOA, la
première promotion a été ouverte cette année et il est pour le moment préparé au
CESAG qui à Dakar au Sénégal. Ceci continue une avancée, mais à notre avis,
ce programme n’atteindra pas ses objectifs, notamment en terme d’effectif pour
les différents pays, si on ne prévoit pas une préparation décentralisée, c’est à dans
chaque pays, même si les examens sont centralisés au niveau du CESAG. Ce
souhait est également fortement partagé par l’OCAECA Le diplôme d’expertise
comptable, est un diplôme plutôt professionnel et non universitaire, le système
décentralisé est celui adopté au niveau international, notamment dans le
«système de référence» des pays francophones comme le Mali, c’est à dire la
France.
•
L’unification de la profession avec suppression de la catégorie des CA.
•
Appui du pouvoir législatif dans la mise en œuvre effective des sanctions
disciplinaires de l’Ordre et dans la poursuite des professionnels illégaux
•
Appui du pouvoir exécutif à travers:
- Le respect du monopole confié aux membre de l’Ordre,
- Le renforcement de la coopération entre la profession comptable et les
structures de contrôle de l’Etat.
- L’implication systématique de la profession dans le renforcement de
l’environnement économique et financier de l’entreprise (participation à
la préparation de la réglementation économique et financière etc…)
Diplôme d’Etudes “DECOFI”
61
A.
Renforcement de la
capacité du secteur
public relatif au
système de la gestion
financière
ACTIVITES
i.a.4
i a.3
i.a.2
i.a.1
i.
Minimum nécessaire pour le
renforcement de la gestion financière et
la reddition de l’information
financière :
Améliorer l’utilistion du système
comptable par la mise en place de
procédures permettant la mise à jour et
le suivi régulier des comptes.
L’introduction du manuel de procédures
à la Direction Nationale des Domaines
et du Cadastre
L’administration et la gestion financière
des biens de l’Etat et production de
l’information administrative du
patrimoine,
renforcer le système de gestion et la
comptabilité matière
Elaborer une politique relative au
Système de Gestion de l’Information
(MIS)
ACTIONS & SOUS-ACTIONS
(ou Taches)
X
MEF
62
X
X
MDAF
MDAF
MEF
Govt/Govt
Moyen
X
Elevé
Besoin
en Assistance Technique
Faillite
X
Plan d’Action
X
X
X
Années
2003-04
X
Moyen
Terme
Années
2004-2006
Années
2006+
Long Terme
Horizon de Temps
Court Terme
ANNEXE 3 : MATRICE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Responsabilité
B.
Renforcement de la
capacité du secteur
public relatif au
système d’audit et du
contrôle,
ACTIVITES
63
Elaborer une stratégie en matière de
Govt
Nouvelles Technologies de
l’Information (NTI)
Minimum nécessaire pour
l’uniformisation de l’accès au système
informatique en place: Fonctions à
renforcer:
ii.a.1. Les directions qui participent à la
préparation, l’exécution et au contrôle
MEF
du budget
iii. Elaborer une politique et développer des
Govt/
dispositions réglementaires en vue de
Govt/
l’établissement d’un système global des
MEF
Budget-Programmes
Actions Minima pour l’exécution des
GdM/
programmes et des projets au sein des
MEF/
ministères
Ministère
iii.a.1 Liaison entre le système de gestion et de de la Santé
suivi des programmes/projets avec le
et de
système de la comptabilité des projets
l’Education
iv. Introduire et mettre en place un système
Govt/
global de gestion des Rapports
Govt/
MEF
Fondement pour l’archivage et l’audit:
iv.a.1 Mettre en place un système d’archivage
des documents suivant le flux
d’information financière
i.
Le Contrôle Administratif
i.a Cadres Légaux et Institutionnels
Définir un statut unique des fonctions de
Govt/
contrôle avec des modalités d’accès
MeF
transparentes
i.b Cadre Organisationnel
ii.
(ou Taches)
Responsabilité
X
Faillite
X
X
X
Moyen
X
X
X
Elevé
Besoin
X
X
X
X
X
X
Années
2003-04
Court Terme
X
X
X
Moyen
Terme
Années
2004-2006
X
Années
2006+
Long Terme
Horizon de Temps
ACTIVITES
Acions nécessaires pour le renforcement
du contrôle a posteriori
ii.b.2 Réaliser la constatation des lois de
règlement 1996 à 2000,
ii.b.3 Elaborer un programme de travail pour
i.b.1 Rationaliser l’organisation des
structures de contrôle
i.b.2 Renforcer les moyens humains et
matériels des structures de contrôle, et
former aux techniques d’audit
conformément aux normes d’audit
internationales
Cadre de travail de base
i.b.3 Développer un cadre pour la mise en
place d’un programme annuel de travail
qui couvrira l’audit d’un nombre
significatif de structures maniant les
deniers publics
i.b.4 Etablir une mercuriale des produits
principaux
i.b.5 Introduire les procédures pour le
contrôle des opérations budgétaires sur
financement extérieur
ii.
Le Contrôle Juridictionnel
ii.a Cadres Légaux et Institutionnels
ii.a.1 Transformer la Section des Comptes en
Cour des Comptes, et
ii.a.2 Elaborer un statut des magistrats et des
corps de contrôle,
ii.b Cadre Organisationnel
ii.b.1 Planifier le renforcement des effectifs et
les moyens logistiques sur le long terme
(ou Taches)
RDM/CS
64
SC
X
X
MEF
Govt/CS
(La Cour
Suprême)
X
X
X
MEF
SC
(Section
des
Comptes)
X
X
MEF
X
MEF
X
X
X
X
X
X
Années
2003-04
X
X
X
Moyen
Terme
Années
2004-2006
Années
2006+
Long Terme
Horizon de Temps
Court Terme
X
X
Elevé
X
Moyen
X
Faillite
Besoin
Govt/
MEF
MEF
Responsabilité
C.
Autres activités pour
améliorer la collecte
des impôts et
l’efficacité de la
dépense
ACTIVITES
ii.
ii.a
i.c
i.b.
i.a
i.
iii.b.1
AN/
Govt
AN/
Govt
rationaliser la répartition et la fonction
de recouvrement des impôts au niveau
centrale au niveau déconcentré en
particulier:
Renforcer la capacité de la Division de
Recherche et Vérification de la DNI par
l’accroissement des effectifs, la
formation et l’équipement en matériel
informatique
Efficacité de la dépenses
Recouvrement de recettes douanières
65
MEF
MEF/DNI
Mettre en application un MDAF
système de Cadastre servant
de la base d’imposition pour MEF/DNI
les revenus fonciers;
Amélioration de la collecte des impôts
Minimum nécessaire pour le
renforcement du contrôle parlementaire:
iii.b Cadre Organisationnel
Renforcer les effectifs techniques
permanents et les moyens logistiques de
la Commission des Finances de l’AN
iii. Le Contrôle Parlementaire
iii.a Cadres Légaux et Institutionnels
les trois années à venir
(ou Taches)
Responsabilité
X
X
X
X
Faillite
X
X
Moyen
Elevé
Besoin
X
X
X
Années
2003-04
Court Terme
X
X
X
Moyen
Terme
Années
2004-2006
Années
2006+
Long Terme
Horizon de Temps
66
Introduction de dispositions réglementaires pour la mise en application des procédures pour la gestion des dossiers et la conduite des audits
Ramener les revenus (impôts, taxes et droits de douane) à une base régionale ou par nature plutôt qu’à la catégorie du contribuable
Introduction de dispositions réglementaires relatives aux Budgets-Programmes: préparation exécution qui soient basées sur des programmes plutôt que sur des
Codes fonctionnels. Révision et création de la nomenclature de dépenses pour les Budgets-Programmes.
ANNEXE 4: BIBLIOGRAPHIE CONSULTEE
Titre
Rapport Analytique sur la
Passation des marchés au
Mali
Recommandation visant à
renforcer le Programme
Anti Corruption
CSLP
Aide : Mali – Le suivi des
dépenses budgétaires visant
à la réduction de la pauvreté
et les classifications
budgétaires
Réponse aux Questionnaires
du RONC du FMI
MANUEL PRATIQUE de
l’Administrateur Territorial
et Communal (Vol I & II)
3ème Edition
Recueil des Textes
Organiques des Services du
Ministère des Finances et
du Commerce
Décret N.590 /P-RM :
Portant création de la
CASCA
Décret N.590 /P-RM :
fixant Organisation et
Modalités de
fonctionnement du CGSP
Ordonnance N.00-051/PRM : Portant création du
CGSP
Loi N. 96- 071/ : Portant
Loi Organique fixant
Organisation, règles de
fonctionnement de la
COUR SUPREME et la
Auteur
Banque mondiale
Date
24 décembre 1998
Banque mondiale
3 avril 2002
Gouvernement du Mali
Fonds Monétaire
International
11 mars 2002
4 mars 2002
FMI / Structures locale
2001
Gouvernement du Mali et
Service de Coopération et d
Action Culturelle
31 décembre 1999
Ministère des Finances et
du Commerce : Cellule
d’Appui à la Réforme
Budgétaire
Secrétariat Général du
Gouvernement
Edition 1996
Gouvernement
12 février 2001
Gouvernement
27 septembre 2000
28 Novembre 2000
Présidence de la République 16 décembre 1996
67
Procédure suivie devant elle
Loi N. 86-100 / AN-RM :
portant création de la
Direction Nationale du
Budget (DNB)
Décret N. 91-047 /P-RM :
fixant Organisation et les
Modalités de
fonctionnement de la DNB
Loi N. 93-077 / AN-RM :
portant création d’une
Direction Générale de la
Dette Publique (DGDP)
Modalités de
fonctionnement de la
DGDP
déterminant le cadre
organique de la DGDP
Ordonnance N.00-059/PRM : Portant création de
l’Inspection Générale des
Finances (IGF)
Modalités de
fonctionnement de IGF
déterminant le cadre
organique de IGF
Loi N.01-009 / AN-RM :
portant ratification de
l’OrdonnanceN.00-059/PRM du 28-09-2000 portant
création de IGF
Gouvernement
9 février 1987
Gouvernement
5 février 1991
Présidence de la
Républiques
29 décembre 1993
Gouvernement
29 décembre 1993
Gouvernement
29 décembre 1993
Gouvernement
28 septembre 2002
Gouvernement
12 février 2001
Gouvernement
9 mars 2001
Présidence de la
Républiques
28 mai 2001
68
ANNEXE 5: LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
Noms et Prénoms
1
M. Sambou WAGUE
2
M. Souleymane ONGOIBA
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
21
22
23
Services et Titres
Numéros de téléphone
Directeur National /DNT-CP
Directeur National Adjoint (DNT-CP) Cell. 74 17 90
Point Focal
225323 // 225866
M.Fangatigui DOUMBIA
ACCT
Mme Aminata SOW
RGB/DNT-CP
M. Baye BA
DBF/DNT-CP
M. Siaka CAMARA
DEC/DNT-CP
Mme Kelly Aoua KONE
PGT/DNT-CP
M. Mohamed El Haki Directeur National des Impôts
23 03 09 // 77 06 13
KEITA
M. Abdoulaye TOURE
M. Daoudou COULIBALY
Sekou DIANI
Directeur National du Budget
DD/DNBudget
Président CASCA (Cell. D’Appui aux Cell.75 42 12
Structures de Contrôle de l Administr.) 22 52 83 // 23 45 46
Brehima Noumoussa Diallo Chargé de Misión CASCA
23 45 45 // 24 85 38
22 72 72
M. Salifou KONE
Directeur National du Contrôle
Financier
M.
Mohamed
Lamine Délégué du CF auprès du MEF :
COULIBALY
DNCF
Yacouba DIALLO
Directeur Général Adjoint/ Direction
de la Dette
Zoumana KOÏTA
Chargé de Dossier IBRD/Direction de
la Dette
M. Lahaou TOURE
Président de la Commission des 21 09 19 // 73 08 79
Finances, de l’Economie et du Plan à
l’AN
M. Hamadou Togola
DGA: DNDouanes
M. Moumouni DEMBELE
S/Directeur des Recettes et des Etudes
DNDouanes
M. Ouéna NIARE
Président Section des Comptes de la
Cour Suprême
M. Hamadou DOUMBIA
Magistrat : Section des Comptes
M. Amadou GADIAGA
Contrôleur Général (CGSP)
69
Noms et Prénoms
Services et Titres
Contrôleur Général Adjoint (CGSP)
CGSP : Chef département investigation
CGSP : Chef département audit
42
Mme Diallo O. TRAORE
M. Harourna BOUARE
M.
Ahmadou
Frantao
CISSE
M. Bouafou TOURE
M. Djibril KEITA
M. Oumar FOFANA
M.Mamadou DEMBELE
Mme Oumou TRAORE
TOURE
M. Mouss S. TRAORE
M.
Mamadou
Sékou
TOURE
M. Oumar SANGO
M. Cheikh Abdoulaye
CISSE
Aliou KONATE
M.
Moussa
Mamadou
KONE
M.
John
Calvin
WILLIAMS
Mme Jocelline BAZILEFINLEY
Mme
Dancilla
MUKARUBAYIZA
Mme Alima KONATESYLLA
M. Eric OVERVEST
43
M. Karounga KEITA
44
M. Francesco GOSETTI di Union Européenne : Ambassadeur - 22 11 03
STURMECK
Chef de Délégation
Ms Stéphanie TRUILLË
Union Européenne
22 11 03
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
45
46
Inspecteur en Chef : IGF
Inspecteur en Chef Adjoint: IGF
Inspecteur
Inspecteur
CAFO (ONG)
22 65 86
SECO-ONG
CCA-ONG
CAFO
Président du Conseil National : Ordre 22 80 21 // 22 08 04
des Experts comptables
Cabinet IAE
23 66 75
Cabinet SAFICO
73 13 50
Représentant Résident (FMI)
22 64 65
Représentant Résident PNUD
PNUD
22 01 81
DL 22 20 52
22 37 23
22 01 81
22 37 23
22 01 81
22 01 81
PNUD
22 37 23
PNUD
PNUD
47
Mme.
Margriet Ambassade des Pays-Bas : Premier 21 95 72 // 21 56 11
KOELEMAN
Secrétaire Conseiller Financier
Lr. Harry J.J. van DIJK
Ambassade des Pays-Bas : Premier 21 95 72 // 21 36 17
48
Secrétaire
M. Michel DE VERIDIERE Coopération Française
21 83 38 // 21 08 45
49
M. Etienne LEANDRE
Coopération française
21 83 38 // 21 64 29
50
M. Patrick MEDORI
Coopération française
51
M. Helmut BURMEISTER
Directeur Bureau GTZ
22 92 92 // 22 67 44
52
Mme Louise OUIMET
Ambassadeur du Canada
21 22 36
70
Noms et Prénoms
53
Mme Zamilatou CISSE
54
Anna DIALLO
Services et Titres
Conseiller en Economie : Ambassade 21 30 96
du Canada
USAID : Coordinatrice de Programme 23 68 28 // 22 36 02
71

REPUBLIQUE DU MALI

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