From utopian ideas to action

From utopian ideas to action
Innovative financing for development, discussed for the first time in Monterrey in 2002, has
emerged from two observations:
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Limitations of official development assistance ($120 billion) to achieve internationally
agreed goals. So-called traditional ODA also raises qualitative questions. It fluctuates
significantly from one year to the next and is fragmented (there are over 4,000 aid
relationships according to the OECD DAC).
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Second, limitations of the market economy and private flows – trade and investment–
(attracted by profitable and volatile countries/sectors only – as could once again be
seen recently with the financial crisis).
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At the same time, international solidarity imperatives, such as the Millennium
Development Goals, promotion of growth and the emergence of new needs relating
to the preservation of global public goods (tackling climate change) require increased
amounts of more stable, predictable and sustainable financial flows.
As a result, there is an intermediary place for additional innovative financing mechanisms for
development, which address the shortcomings of the market economy and traditional official
development assistance.
They aim to meet the major challenges we are facing, especially in the health sector:
financing ways for demand to be met (drugs are in the North and the people who need them
in the South), financing ways to ensure research (develop new vaccinations), finding ways to
ensure regular and predictable financing (access to treatment), finding ways to speed up
disbursement of aid (frontloading), especially when it is economically sound to change the
way it is done over time (vaccinations), finding ways to influence market prices (pooling
resources, long-term contracts with suppliers).
These financing mechanisms are innovative for three reasons: (i) because of the nature of
the resources and the way they are collected (more money for health, education, etc.); ii)
because of the way they are used (more health, education, for money) and iii) because of
their mode of governance (not involving the conventional North-South relationship, but
multilateral management, partnerships with private bodies as financers including the Bill and
Melinda Gates Foundation, or as operators on the ground).
Today we can talk about six major categories of innovative financing for development that all
help raise these new, more stable, predictable and sustainable resources (over $2.5 billion
thus far):
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(i) Taxes based on globalized activities, set up in a coordinated way by a group of countries
and whose use is jointly managed (the air-ticket solidarity levy, which is UNITAID’s main
contributor).
(ii) Guarantee mechanisms (International Finance Facility for Immunization - IFFim, advance
market commitments – AMCs, see pilot AMC for a new pneumococcal disease vaccine)
which influence the way resources are allocated over time (IFFim) or create economic
incentives (AMCs).
(iii) Market mechanisms (auctioning of resources with quotas and use of a fraction of such
resources for development: e.g. CO2 auctioning – see Germany).
(iv) Voluntary contributions from individuals, companies or consumers (see the Millennium
Foundation, RED products for the Global Fund), with the participation of States that can take
several forms (tax incentives, channelling of resources, etc.). We can also include in this
category policies aiming to lower migrants’ remittances and to optimize their use to further
development.
(v) Debt-management mechanisms, with ‘debt to health’ and ‘debt to nature’ type
mechanisms and initiatives aiming to take greater account of external shocks affecting
developing countries (counter-cyclical non-concessional loans whose annual payments vary
according to the fluctuations of developing countries’ export revenue).
(vi) International lottery mechanisms for development, an idea originally put forward by the
FAO, and that can take multiple forms (internationally coordinated private lotteries, lotteries
organized by States themselves, States contributing a fraction of tax revenue, etc.).
Some misconceptions
1. “Innovative financing is used as an excuse for States not to deliver on official development
assistance commitments.” FALSE
On the contrary, innovative financing from the outset has been designed to generate
additional resources for development, and not be used as a substitute for traditional
resources, as stated in declarations adopted by the United Nations and in various
conclusions of Leading Group meetings. The ‘niche’ idea behind innovative financing versus
traditional official development assistance (used in sectors or economic approaches that are
not sufficiently targeted by traditional assistance) is also in practice a guarantee. The
measurement issue in official development assistance (which raises the question of
perimeters selected by the OECD DAC for this aggregate, which is by nature heterogeneous)
must also be separated from the additionality issue (i.e. of whether innovative financing
actually complements traditional financing).
2. “Innovative financing mechanisms are basically just taxes.” FALSE
Several big categories of mechanisms have been successfully introduced, in which
government can play multiple roles, including direct levying of funds (via developmentdirected taxes), facilitating or channelling private voluntary contributions, and acting as a
guarantee to further allocation of private funds. Taxes do not represent one of these big
categories of initiatives. There is considerable potential for private voluntary financing when
consumers purchase goods and services, which could be better coordinated with public
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action (leverage). States could also play a larger role in providing incentives (tax instruments)
and guidance.
3. “The taxes under consideration are global, supranational taxes.” FALSE
The taxes under consideration or being implemented (the air-ticket solidarity levy in a dozen
countries) are not “global taxes” in that they are mandatory or decided on a supranational
basis. They are introduced on a voluntary basis by a group of States, which coordinate their
base, rate and use. They are original in that they target sectors that have benefited from
economic globalization and the opening of borders (transportation, tourism,
telecommunications, the financial sector, etc.) and that are on average less taxed than
strictly domestic activities (or not taxed at all, like the foreign exchange market).
4. “Innovative financing affects the smooth running of the market and influences its growth.”
FALSE
Often drawing on public-private partnerships, innovative financing is based on an awareness
of a shared interest to finance development. Economic stakeholders (companies,
consumers) who benefit the most from globalization can be interested in making a small
contribution to help meet global needs (treating pandemics, tackling climate change, etc.).
The funds will end up furthering economic stability and global prosperity. Moreover, it could
be economically sound to financially address today’s needs (global public goods) whose cost
for the global economy will be much higher if we wait to address them in the future. Lastly,
when financing is provided through taxes, they can be designed to be as less distortive as
possible from a micro-economic point of view (broad base, low rate, progressive revenuebased structure, possible exemptions).
5. “Innovative financing for development complicates aid architecture.” FALSE
Countries involved in innovative financing give more importance to abiding by the principles
of aid effectiveness and coherence. The priorities financed are those of internationally
agreed goals in the area of development. The ways funds are used (pooling resources,
concluding long-term contracts with suppliers, responding to recurrent needs of recipient
countries) aim to make aid more effective and adapted. The governance of most existing
mechanisms (GAVI, UNITAID, etc.) involves countries from various levels of development
from every continent in an original way.
Different levels of action
The world today is confronted with an undeniable “resource squeeze”. On one hand, there is
an economic, financial and food crisis dramatically affecting States’ resources against a
backdrop of unprecedented global debt. On the other hand, there are needs relating the
management of interdependency and international solidarity, which have been growing in
recent years, especially in the context of the financial crisis. MDG-related needs, which are
worryingly behind schedule in some areas and some countries are compounded with new
financial needs relating to climate change: $100 billion from public and private funds need to
be raised by 2020 according to the Copenhagen Accord.
Three levels of complementary action must continue to work in synergy to meet these
challenges:
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The universal level: the United Nations, which by nature deals with global solidarity
challenges, has played a decisive role in recognizing innovative financing for
development. In 2002, innovative financing mechanisms were mentioned in the Final
Declaration of the Monterrey International Conference on Financing for Development
and were at the top of the agenda of the Doha Conference, which called for a scaling
up of innovative financing. Since 2004, several countries’ initiatives, such as the
Brazil-Chile-Spain-France quadripartite group against hunger and poverty, have also
played a decisive role in this area.
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The multilateral level: in addition to the United Nations, it has been useful to establish
a pioneering group to share experiences and best practices, in order to rally political
support and serve as a think tank for launching concrete initiatives. This has been the
role of a the Leading Group on Innovative Financing to Fund Development (known as
the “Leading Group”) since 2006 which counts 60 States, international organizations
and NGOs among its members. It has an informal structure with a rotating presidency
(currently held by Japan). Its secretariat is ensured by France. The Leading Group
has effectively promoted the implementation of such financing, at times dispelling
misconceptions, and has sought to assess the actual impact of innovative financing
on development. Several task forces have been set up within the Leading Group to
deal with particular topics (financial integrity, education, international financial
transactions). Other initiatives, such as the Task Force on Innovative International
Financing for Health Systems, have also played an important role in catalyzing
initiatives and financing mechanisms.
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The level of operators is also essential: at the most practical level, bodies managing
innovative financing - the Global Fund, GAVI (a foundation) and UNITAID (a fund
hosted by the WHO) - must move forward together. The lessons they have learned
provide a crucial guide for States.
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Intertervention de Cyrille PIERRE
Session informelle sur les financements innovants du développement
New York, 3 juin 2010
De l’utopie à l’action
Les financements innovants du développement, évoqués pour la première fois à Monterrey
(2002) sont nés d’un double constat :
- Constat des limites des flux d’Aide publique au développement (120 Mds USD) pour
atteindre les objectifs internationalement agréés. L’APD « classique » pose en outre parfois
des questions d’ordre qualitatif : elle est soumise en particulier à des fluctuations importantes
d’une année sur l’autre et reste fragmentée (plus de 4000 « relations d’aide » selon le CAD
de l’OCDE).
- Constat des limites du marché et des flux privés –commerce, investissement- (attirés par
les seuls pays / secteurs rentables et volatiles -comme l’a encore montré récemment la crise
financière).
- Dans le même temps, les impératifs de solidarité internationale (objectifs du millénaire pour
le développement), de promotion de la croissance et l’émergence de nouveaux besoins liés
à la préservation des biens publics mondiaux (lutte contre le changement climatique)
nécessitent des flux financiers accrus plus stables, plus prévisibles et plus pérennes.
Il existe donc un espace intermédiaire pour des financements innovants du développement
complémentaires, répondant aux insuffisances du marché et de l’aide publique « classique ».
Ils visent à répondre aux grands défis auxquels nous faisons face, en premier lieu dans le
secteur de la santé : comment solvabiliser la demande (« les molécules sont au nord, les
malades sont au sud »), comment solvabiliser la recherche (exemple du développement de
nouveaux vaccins), comment assurer des flux de financements réguliers et prévisibles
(exemple de l’accès aux traitements), comment accélérer le décaissement de l’aide
(« frontloading »), notamment dans les cas où il est économiquement rationnel de modifier
sa répartition dans le temps (exemple de la vaccination), comment peser sur les prix du
marché (« pooling des ressources », contrats de long terme avec des fournisseurs) ?
Ces financements sont en réalité innovants de trois manières : (i) par la nature des
ressources mobilisées et leurs mode de collecte (« more money for health / education etc.
»), (ii) par leurs modalités d’utilisation (« more health / education etc. for money ») et (iii) par
leur mode de gouvernance (pas de relation d’aide nord-sud « classique » mais une gestion
multilatérale, partenariats avec des acteurs privés soit comme financeurs –Fondation Bill et
Melinda Gates-, soit comme opérateurs sur le terrain).
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Aujourd’hui, on peut recenser 6 grandes familles de financements innovants du
développement, qui contribuent tous ensemble à lever ces nouvelles ressources (plus de 2,5
Mds USD jusqu’à maintenant), plus stables, prévisibles et pérennes :
(i) Les taxes assises sur des activités mondialisées, mises en place de façon coordonnée
par un groupe d’Etats et dont l’emploi fait l’objet d’une gestion mutualisée (ex. contribution de
solidarité sur les billets d’avion finançant l’essentiel des ressources d’UNITAID).
(ii) Les mécanismes de garantie (International finance facility for immunization ou IFFim,
advance market commitments ou AMC -cf.pilote pneumocoque), qui conduisent à influer sur
l’allocation dans le temps des ressources (IFFim) ou à procurer des incitations économiques
(AMC).
(iii) Les mécanismes de marché (mise aux enchères d’une ressource contingentée et
utilisation d’une fraction de la ressource pour le développement : exemple des enchères CO²
- cf. Allemagne),
(iv) Les contributions volontaires des citoyens, des entreprises ou des consommateurs (cf.
Fondation du millénaire, produits RED pour le fonds mondial), avec une intervention des
Etats qui peut prendre plusieurs formes (incitations fiscales, canalisation des ressources…).
Par extension on peut au sens large placer dans cette catégorie les politiques visant à
diminuer les coûts des transferts des migrants et à en optimiser l’utilisation au service du
développement.
(v) Les mécanismes de gestion de la dette, avec les mécanismes de type « debt to health »
ou « debt to nature ») et les initiatives visant à prendre davantage en compte les chocs
exogènes affectant les pays en développement (exemple des prêts concessionnels contracycliques, dont les annuités varient en fonction par exemple des fluctuations des recettes
d’exportation des pays en développement).
(vi) Les mécanismes de loteries internationales dédiés au développement, idée à l’origine
mise en avant par la FAO, et qui peut revêtir de multiples formes (loteries privées
coordonnées au niveau international, loteries organisées par les Etats eux mêmes,
rétrocession d’une fraction des recettes fiscales par les Etats etc.).
Quelques idées reçues
1. « Les financements innovants sont un prétexte pour ne pas respecter les engagements
des Etats en matière d’aide publique au développement » FAUX
Les financements innovants ont au contraire depuis l’origine été conçus comme des
ressources complémentaires pour le développement, non comme un substitut à cette
dernière, comme le précisent les déclarations adoptées aux Nations Unies et les différentes
conclusions des travaux du Groupe pilote. La logique de « niche » dans laquelle s’inscrivent
les financements innovants par rapport à l’APD traditionnelle (intervention dans des secteurs
ou selon des logiques économiques insuffisamment pris en compte par l’aide
« traditionnelle ») constitue aussi en pratique une garantie. La question de la
comptabilisation en aide publique au développement (qui pose la question du périmètre
retenu par le CAD de l’OCDE pour cet agrégat, par nature hétérogène) doit en outre être
distinguée de la question de l’additionnalité (i.e. les financements innovants mis en place
viennent-ils bien en complément des financements « traditionnels »).
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2. « Les financements innovants se résument uniquement à des taxes » FAUX
Plusieurs grandes familles de mécanismes ont été mis en place avec succès, dans lesquels
la puissance publique peut jouer des rôles multiples allant de la levée directe de fonds (via
des taxes affectées au développement) à la facilitation / canalisation de contributions
volontaires privées, en passant par un rôle de garant pour favoriser l’avance de fonds privés.
Les taxes ne représentent qu’une de ces grandes familles d’initiatives. Il existe en particulier
un potentiel considérable de financements privés volontaires, à l’occasion d’actes de
consommation ou d’achats de service, pour lesquels la mise en cohérence avec les
interventions publiques peut être renforcée (effet de levier) ou pour lesquels les Etats
peuvent renforcer leur rôle d’incitation (instruments fiscaux) ou d’orientation.
3. « Les taxes envisagées sont des taxes mondiales à caractère supra-national » FAUX
Les taxes envisagées ou mises en place (exemple de la contribution de solidarité sur les
billets d’avion dans une douzaine de pays) ne sont pas des « taxes mondiales » au sens où
elles seraient obligatoires et décidées sur une base supra-nationale. Elles sont mises en
place de façon volontaire par un groupe d’Etats, qui en coordonnent l’assiette, le taux et
l’emploi. Leur originalité est qu’elles visent des secteurs ayant bénéficié de la mondialisation
économique et de l’ouverture des frontières (transports, tourisme, télécommunications,
secteur financier…) et qui sont en moyenne plus faiblement imposés que les activités
strictement « domestiques » (voire pas du tout, comme le marché des changes).
4. « Les financements innovants affectent le bon fonctionnement du marché et pèsent sur la
croissance » FAUX
S’appuyant fréquemment sur des partenariats public-privé, les financements innovants
reposent sur la conscience d’un intérêt partagé à financer le développement : les acteurs
économiques (entreprises, consommateurs) qui bénéficient le plus de la mondialisation
peuvent trouver un intérêt, sur la base d’une contribution modeste, à répondre à des besoins
planétaires (lutte contre les pandémies, contre le changement climatique etc.) dont le
financement servira au final la stabilité économique et la prospérité mondiale. Il peut par
ailleurs être économiquement rationnel de financer aujourd’hui des besoins (exemple des
biens publics mondiaux) dont le coût pour l’économie mondiale sera beaucoup plus élevé si
les réponses sont différées dans le temps. Enfin, lorsque les financements sont assurés
sous forme de taxes, ces dernières peuvent être conçues de façon à être aussi peu
distorsives que possible d’un point de vue micro-économique (assiette large, faible taux,
progressivité en fonction des revenus, exonérations éventuelles).
5. « Les financements innovants du développement compliquent l’architecture de l’aide »
FAUX
Les pays impliqués dans les financements innovants accordent la plus grande importance au
respect des principes de cohérence et d’efficacité de l’aide. Les priorités financées
correspondent à des objectifs internationalement agréés dans le domaine du
développement. Les modalités d’emploi des fonds (« pooling » des ressources, conclusion
de contrats de long terme avec les fournisseurs, réponse à des besoins récurrents des pays
récipiendaires) visent précisément à rendre l’aide plus efficace et mieux adaptée. La
gouvernance de la plupart des mécanismes mis en place (GAVI, UNITAID etc.) associe sur
une base originale des pays aux niveaux de développement divers issus de tous les
continents.
Le rôle des Nations Unies et du Groupe pilote
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Le monde est aujourd’hui confronté à un redoutable « effet de ciseaux » : d’un côté, une
crise économique, financière et alimentaire qui pèse dramatiquement sur les ressources des
Etats dans un contexte d’endettement global inédit. De l’autre, des besoins liés à la gestion
de l’interdépendance et à la solidarité internationale, qui se sont accrus dans les dernières
années, notamment dans le contexte de la crise financière : aux OMD, qui connaissent dans
certains domaines et dans certains pays un retard préoccupant, se sont ajoutés les
nouveaux besoins financiers liés au changement climatique : 100 milliards de dollars, issus
de fonds publics et privés devront, selon l’accord de Copenhague, être mobilisés à l’horizon
2020.
Trois niveaux d’action complémentaires doivent continuer à fonctionner en synergie pour
répondre à ces défis :
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Le niveau universel : les Nations Unies, par essence liées aux enjeux globaux de la
solidarité, ont joué un rôle déterminant dans la reconnaissance des financements
innovants du développement : mentionnés dès 2002 dans la Déclaration finale de la
Conférence de Monterrey sur le financement du développement, les financements
innovants se sont vus reconnaître une place éminente à l’occasion de la conférence
de Doha, qui appelait à un changement d’échelle en la matière. Les initiatives portées
depuis 2004 par plusieurs pays (groupe quadripartite Brésil-Chili-Espagne-France
contre la faim et la pauvreté) ont également joué un rôle déterminant en ce domaine.
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Le niveau plurilatéral : en complément des Nations Unies, il est utile de rassembler
un groupe pionnier pour échanger des expériences et bonnes pratiques, pour
mobiliser politiquement et pour servir d’incubateur au lancement d’initiatives
concrètes. Tel a été le rôle du groupe pilote sur les financements innovants pour le
développement (« leading group ») depuis 2006, qui compte aujourd’hui 60 Etats,
des organisations internationales, des ONG : structure informelle avec une
présidence tournante (actuellement le Japon), dont le secrétariat est assuré par la
France, ce groupe a efficacement promu la mise en place de tels financements,
parfois à rebours des idées reçues, et veille à en évaluer l’impact concret sur le
développement. Plusieurs task force ont été constituées en son sein pour traiter de
thématiques particulières (intégrité financière, éducation, transactions financières
internationales). D’autres initiatives (« task force sur les financements innovants pour
la santé ») ont également joué un rôle précieux pour catalyser les initiatives et les
financements.
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Le niveau des opérateurs (cf. rapport du groupe « innovative 8 ») est également
essentiel : au niveau le plus concret, les organismes gestionnaires des financements
innovants doivent continuer à aller de l’avant ensemble, qu’il s’agisse du Fonds
Mondial, de GAVI (fondation), d’UNITAID (fonds hébergé à l’OMS) : leur retour
d’expérience fournit un guide précieux pour les Etats. /.
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