apchq - Ville de Québec

MÉMOIRE 016
CRÉER LES CONDITIONS GAGNANTES
À LA DENSIFICATION
MEMOIRE PRESENTÉ PAR L’APCHQ – RÉGION DE QUÉBEC
À L’AGGLOMÉRATION DE QUÉBEC
DANS LE CADRE DU PREMIER PROJET DE SCHÉMA D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT RÉVISÉ
LE 3 JUIN 2016
Introduction
Le premier projet de Schéma d’aménagement et de développement révisé de l’Agglomération de Québec (Schéma)
porte à l’avant plan la question de la densification du milieu urbain. L’APCHQ – région de Québec joint sa voix à celle
des autorités de l’Agglomération afin de propulser un modèle de développement plus dense, plus compact et plus
durable sur notre territoire.
Il nous apparaît cependant important de soulever certains éléments vécus par les constructeurs immobiliers dans leur
pratique et qui alimenteront la réflexion sur la façon de parvenir aux objectifs fixés, tout en continuant d’offrir des
milieux de vie de qualité. Nous soulignons la nécessité :
+
de tenir compte des besoins des citoyens, en particulier leurs préférences résidentielles et leurs moyens
financiers,
+
de combler certaines lacunes de la planification de façon immédiate par le biais du Schéma d’aménagement
et de développement révisé,
+
d’apporter des améliorations à la règlementation afin de permettre la densification souhaitée.
Tenir compte des besoins
La densification du milieu urbain actuel de l’agglomération de Québec est une nécessité qui correspond à la réalité
contemporaine dont nous partageons la finalité. Cependant, le Schéma prévoit, afin de mettre en œuvre
son orientation « Accueillir la croissance résidentielle dans des milieux de vie de qualité », la construction de
24 700 maisons et duplex, de même que 36 800 appartements et condos. Nous croyons que cet objectif est
ambitieux et risqué, puisqu’il ne tient pas réellement compte des préférences résidentielles des ménages et de leurs
capacités financières.
Les préférences résidentielles
Plusieurs études (SCHL, 2009; Université Laval, 2011) démontrent que la grande majorité des familles de
l’agglomération de Québec désirent vivre dans une maison unifamiliale détachée, dans un quartier composé
essentiellement de ce même type d’habitation. Cette donnée correspond également à la réalité vécue par les
entrepreneurs en construction. Le tableau suivant montre que cette tendance est loin de s’essouffler, bien au
contraire, puisque les intentions d’achats sont encore en grande majorité pour des maisons. Il est à noter que 61 %
souhaitent choisir une maison de type détachée.
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Tableau 1 : Types de résidences achetées au cours des 5 dernières années et intentions d’achats au cours de 5 prochaines années, RMR de
Québec (APCHQ, 2016)
Type de résidences
Achats passés
Une maison (détachée, jumelée ou 72 %
en rangée)
Condo ou appartement
24 %
Intentions d’achat
73 %
23 %
L’un des grands risques de limiter le développement de ce type d’habitation est de créer des fuites vers les
municipalités limitrophes. En 2011, l’enquête origine-destination (Dessau, 2015) révélait déjà que l’agglomération de
Québec attirait quotidiennement 322 979 déplacements à la période de pointe du matin, dont 34 729 provenaient de
l’extérieur de son territoire. Il est à considérer que plus de 90 % de ces déplacements s’effectuent en automobile. Ce
phénomène a nécessairement pris de l’expansion depuis 2011 et risque de s’accentuer si l’agglomération ne réussit
pas à conserver les ménages sur son territoire.
Pour cette raison, l’APCHQ – région de Québec émet une réserve sur le chiffre de 24 649 maisons et duplex
prévu au Schéma d’aménagement et de développement révisé. En effet, cette quantité d’unités correspond tout
juste au nécessaire, ce qui signifie qu’il sera impossible de faire face à la demande dans le cas d’une hausse
soudaine due, par exemple, à une croissance économique plus importante que prévue d’ici 2040. L’Agglomération
admet elle-même les limites de cette prévision dans son Schéma alors qu’elle explique qu’il s’agit d’un scénario
tendanciel basé sur les besoins résidentiels selon les stades de vie. Conséquemment, si les baby-boomers
décidaient, comme il est probable, de rester plus longtemps dans leur maison, le scénario ne tiendrait plus la route et
il serait impossible de répondre à la demande pour ce type d’unité.
Nous croyons que certaines unités prévues à titre de condo et d’appartement devraient être plutôt être prévues dans
un type d’habitation unifamilial ou bifamilial. À ce titre, nous démontrons plus loin qu’il est possible de faire des
développements unifamiliaux et bifamiliaux denses et conviviaux.
La capacité financière
Par ailleurs, il est important de considérer les effets de la limitation de l’agrandissement du périmètre urbain et la
volonté d’une densification accrue, sur les prix des terrains et des propriétés. Au Québec, seul 60 % des ménages
sont propriétaires de leur résidence, alors que ce taux est de 69 % dans le reste du Canada (APCHQ, 2013). On peut
donc se poser la question de l’abordabilité, considérant que 90 % des jeunes entre 18 et 39 ans désirent devenir
propriétaires dans les prochaines années.
C’est le prix qui détermine principalement les décisions d’achat des ménages, suivi par la proximité du lieu de travail
et la proximité des services, tel qu’illustré dans le tableau suivant.
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Tableau 2 : Principaux critères utilisés pour l'achat d'une résidence pour les intentions d'achats au cours des 5 prochaines années, RMR de
Québec (APCHQ, 2016)
Critères d’achat d’une résidence
Prix
Proximité du lieu de travail
Proximité des services (magasins, restaurants, loisirs,
hôpitaux, etc.)
69 %
40 %
37 %
Au centre-ville, le prix élevé des terrains, de même que les exigences réglementaires importantes, par exemple en ce
qui concerne les stationnements sous-terrain, font souvent augmenter considérablement le coût des projets. Ceci les
rend accessibles à un marché très limité de consommateurs de produits d’habitation haut de gamme. Il devient
également impossible de construire des logements locatifs avec des grandes unités (4 et demi, 5 et demi), qui
conviendraient à un public plus large, dont possiblement les jeunes familles. Les municipalités devront donc être
conciliantes pour tenir compte de ces réalités.
En ce sens, même si nous comprenons les raisons menant à la limitation de l’agrandissement du périmètre urbain,
nous demandons à l’Agglomération de Québec d’être flexible dans son approche et de permettre certains
projets situés à l’extérieur du périmètre actuel ou d’évaluer certaines inclusions. Certains projets horspérimètre urbain peuvent répondre totalement aux exigences du développement durable lorsqu’elles permettent, par
exemple :
+ de requalifier des terrains abandonnés comme d’anciennes carrières ou sablières
+ de densifier le tissu urbain lorsque le terrain est enclavé
+ de réaliser des bouclages de rue
+ de rentabiliser des équipements existants (bassins de rétention, réseaux d’aqueduc et d’égout, etc.).
Nous croyons également que l’Agglomération ou ses municipalités, devraient s’impliquer davantage en adoptant une
politique de subventions pour les acheteurs qui souhaitent s’installer dans les secteurs ciblés pour la densification et
répondant aux critères de développement durable. Bien que le programme Accès-Famille soutienne l’accès à la
propriété de certaines familles, les projets mis de l’avant ne sont pas situés dans les centres à densifier et les critères
pour y accéder sont mal adaptés à la réalité.
Nous pouvons citer en exemple le programme Habitations urbaines, de la Ville de Montréal, qui facilite
spécifiquement les projets familiaux en centre-ville. S’adressant aux promoteurs, ce programme octroie une aide
financière pouvant aller jusqu’à 12 500 $ par logement pour les projets répondant aux besoins des familles et situés
principalement dans certains secteurs centraux ciblés. Les logements admissibles doivent avoir au moins 5 pièces,
une superficie minimale de 96 m2 et être vendus à 400 000 $ ou moins (Ville de Montréal, Site Internet). Nous
aimerions qu’un tel programme plus englobant, répondant à plus d’objectifs de développement et élaboré en
collaboration avec tous les acteurs de la construction à Québec, soit mis de l’avant.
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Adopter des nouvelles façons de faire
Les constructeurs d’habitations à Québec sont prêts à participer à la création de nouveaux milieux de vie plus denses
et à la transformation des secteurs existants. Afin de s’assurer que les résidents auront accès à des milieux de vie de
qualité, nous croyons qu’il sera nécessaire d’améliorer considérablement la qualité des quartiers existants et de
mieux planifier les nouveaux développements. Ce n’est qu’en rendant les milieux de vie denses attractifs, par une
meilleure accessibilité aux lieux d’emploi et aux services, que nous pourrons inciter les acheteurs à considérer cette
option.
Optimiser et coordonner davantage les développements
Dans les quartiers existants, en particulier ceux visés par des efforts importants de densification comme les pôles et
les axes, il sera nécessaire d’améliorer la mixité, ainsi que la qualité des aménagements. Un quartier mixte permet un
meilleur accès aux services et la diminution de la part modale des déplacements motorisés. Il permet aux jeunes
familles, par exemple, d’accéder facilement aux activités sportives des enfants. Il permet également aux personnes
âgées d’être à proximité des services dont elles ont besoin. De même, les aménagements de rues devront désormais
favoriser les déplacements actifs afin de bâtir un environnement à échelle humaine. Nous savons que ces principes
font partie des intentions du Schéma d’aménagement et de développement, mais nous demandons à l’Agglomération
de Québec de prendre position plus fermement et d’obliger les municipalités à appliquer les principes de mixité
et de design à échelle humaine dans les quartiers à densifier, ainsi que de s’assurer qu’elles adoptent des
règlements appropriés à cet effet.
Dans les nouveaux quartiers, les besoins en infrastructures et services devront faire l’objet d’une planification
détaillée des services requis en fonction des projets présentés. Les écoles primaires, par exemple, sont souvent
prévues très tard dans les processus de développement de nouveaux quartiers. Il s’agit cependant d’un service
essentiel pour les nouvelles familles qui s’y installeront. Il en va de même pour les services de transport, qu’il s’agisse
du service de transport en commun ou du développement du réseau routier. Les résidents doivent avoir accès à
plusieurs options de transport efficaces et rapides à partir des nouveaux quartiers. Nous demandons donc à
l’Agglomération de Québec de coordonner davantage le développement avec ses partenaires (Gouvernement
du Québec, Réseau de Transport de la Capitale, commissions scolaires, etc.) et ce, en amont des projets.
Meilleure planification de la conservation des milieux naturels
Le Schéma d’aménagement et de développement révisé compte parmi ses orientations d’être une capitale durable
et, en ce sens, de « valoriser et préserver le patrimoine et les milieux d’intérêts ». Nous sommes tous conscients de
l’importance de conserver les milieux naturels, en particulier les milieux humides. Par ailleurs, une part importante
des exigences en ce domaine provient du Ministère du développement durable, de l’environnement et de la Lutte aux
changements climatiques (MDDELCC).
En ce sens, et afin de mieux planifier le développement en fonction des contraintes, nous demandons à
l’Agglomération de Québec de développer un outil de gestion des milieux naturels. À Lévis, une banque de
milieux naturels a été créée afin de déterminer lesquels peuvent être détruits et lesquels doivent être conservés. Cela
facilite les démarches des constructeurs et permet à la Ville de mieux planifier globalement son territoire :
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Les plans de gestion des milieux naturels permettent à la Ville de Lévis de déterminer à
l’avance les milieux humides qu’elle souhaite conserver. Ils permettent également de préserver
les boisés, crans rocheux et autres milieux naturels d’intérêt.
La Ville peut donc préserver les milieux naturels qu’elle considère les plus intéressants et
s’assurer d’une bonne planification du développement. Elle peut ainsi maintenir l’intégrité de la
trame naturelle sur son territoire (Ville de Lévis, Site Internet).
Afin d’aller encore plus loin dans la planification concertée et transparente, cet outil et son contenu devraient être
approuvés par le MDDELCC et les mesures de compensations prévues devraient y être indiquées à l’avance
pour chacun des terrains prévus au Schéma.
Adapter la règlementation d'urbanisme aux nouvelles réalités
Nous voulons également rappeler à l’Agglomération que les efforts de densification devront nécessairement
s’accompagner de nouveaux cadres règlementaires plus permissifs envers les formes alternatives d’habitation. En
effet, l’industrie est ouverte à développer de nouvelles façons de faire, à condition que cela réponde à un besoin de la
clientèle et que les projets soient réalisables.
Parmi les formes alternatives de développement qui nous semblent intéressantes, notons, sans s’y restreindre :
•
Le développement de lots plus petits avec des marges réduites, qui sera nécessaire afin de densifier les
tissus urbains existants. Plusieurs terrains vacants en banlieue sont actuellement considérés non
constructibles car il est impossible de rencontrer toutes les exigences liées au lotissement, à l’implantation,
etc. Ces terrains représentent des opportunités intéressantes que nous devons saisir.
•
Le développement d’ensembles immobiliers planifiés de façon harmonisée avec des modèles d’implantation
différents. Par exemple, le développement de lots qui présentent des contraintes spécifiques (présence
d’éléments naturels à conserver, petits espaces, etc.) devra être pensé différemment, avec des cours et des
accès communs.
•
La construction en arrière-lot pour des bâtiments bi-générationnels individuels ou des besoins spécifiques,
devra être de plus en plus considérée. Les personnes âgées, par exemple, vivent en résidence dans un taux
de 18,5 % au Québec, alors que ce taux n’est que de 8,5 % dans le reste du Canada (APCHQ, 2015). Ce
genre de nouveau produit résidentiel pourrait faire partie de la solution afin de maximiser leur taux
d’autonomie et briser leur isolement social.
•
La tendance des minimaisons, qui prend de l’ampleur partout au Québec et dans le monde, mais n’est pas
permise dans l’agglomération. Il nous semblerait pertinent d’en évaluer l’opportunité dans certains quartiers,
notamment les Écoquartiers et les banlieues existantes.
Ces nouvelles approches sont particulièrement populaires dans des villes à l’avant-garde en matière de densification,
comme Vancouver et Portland. Les exemples suivants démontrent que l’on peut parvenir à une densification douce,
tout en conservant une grande qualité de vie urbaine et en offrant des produits répondant aux besoins des ménages.
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Figure 1 : Laneway Houses, Vancouver
La Ville de Vancouver permet le développement de « Laneway houses » dans tous les quartiers résidentiels. Il
s’agit de petites maisons détachées qui se retrouvent en arrière lot, où l’on retrouve traditionnellement des
garages (Ville de Vancouver, site Internet).
Figure 2 : Développement sur des lots étroits, Portland
La Ville de Portland (Oregon) mise sur des développements de lot étroits et des lots à marge 0 (Skinny lot et
Narrow lot) afin de densifier tout en offrant des produits résidentiels adaptés aux besoins de la population.
L’image de gauche démontre qu’il est possible d’insérer ce genre de développement dans des quartiers existants
sans compromettre le caractère du quartier (Ville de Portland, 2015).
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Figure 3 : Développement d'un ensemble résidentiel planifié, Portland
La Ville de Portland (Oregon) développe des ensembles résidentiels alternatifs qui incluent différents types
d’habitation afin de répondre aux besoins de plusieurs catégories de résidents (Ville de Portland, Site Internet).
Afin de permettre et favoriser ce genre d’innovation dans l’habitation ici à Québec, l’APCHQ – région de Québec
demande à l’Agglomération d’utiliser le Schéma d’aménagement et de développement pour orienter ses
municipalités vers des assouplissements règlementaires pour les nouveaux développements et les
insertions.
Il sera probablement nécessaire d’opter pour des outils règlementaires plus performants. Notamment, il nous semble
primordial que le Plan d’implantation et d’intégration architectural (PIIA) relatif à l’insertion de nouveaux bâtiments, en
vigueur sur le territoire de la Ville de Québec, soit revu afin de permettre l’atteinte des ambitieux objectifs du Schéma.
Les municipalités devront s’assurer que les décisions relatives aux projets soient prises afin de rencontrer les
objectifs collectifs et non ceux d’une minorité de voisins. Dans certains secteurs, il sera aussi nécessaire de passer
par l’adoption de Plans particuliers d’urbanisme (PPU) pour éviter la rigidité des processus référendaires actuels.
Finalement, nous croyons que des mesures d’appui financier devraient être adoptées afin de favoriser certains
développements cadrant dans les objectifs de l’Agglomération. Nous proposons que les municipalités utilisent leurs
pouvoirs afin de réduire le fardeau fiscal des constructeurs immobiliers. Spécifiquement, nous croyons que les
contributions pour fins de parc devraient être éliminées ou réduites lors de lotissements de terrains résidentiels dans
des quartiers existants pour des fins d'insertions. Ceci permettrait la diminution du coût de projet et aurait donc une
influence à la baisse sur les prix de vente.
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Conclusion
L’APCHQ – région de Québec souhaite réitérer sa collaboration envers la population et l’administration de
l’Agglomération de Québec à participer au développement de milieux de vie de qualité et écoresponsable. Pour y
arriver, nous devrons toutefois nous assurer de créer les conditions gagnantes à la mise en œuvre d’une
densification intelligente.
C’est dans l'optique de faciliter la réalisation harmonieuse et socialement acceptable de cette densification, que nous
formulons les 6 recommandations suivantes :
+
+
+
+
+
+
Adopter une certaine flexibilité dans l’application des objectifs de densification en considérant les
préférences et moyens financiers des ménages.
Élaborer une politique d’intervention permettant d’octroyer des subventions dans certains projets porteurs
au centre-ville ou dans les pôles urbains.
Mieux planifier, optimiser et coordonner le développement des secteurs à densifier en privilégiant une
réelle mixité et des aménagements à échelle humaine.
Mieux concerter le développement des quartiers, en prévoyant les besoins en services et infrastructures,
en collaboration avec les différents partenaires.
Développer un outil transparent et efficient de la gestion des milieux naturels.
Adapter la règlementation aux nouvelles formes d’habitation.
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Sources
APCHQ, 2016. Enquête auprès des acheteurs.
APCHQ, 2015. Prévisions économiques 2015-2016, 55 p.
APCHQ, 2011. Analyse du Plan métropolitain d'aménagement et de développement de la Communauté métropolitaine de
Québec, 35 pages. Incluant les données de la SCHL, « Enquête canadienne sur la rénovation et l’achat de logements », 2009.
Dessau, 2015. Enquête Origine-Destination 2011, Volet enquête ménages, 168 p. Disponible en ligne :
https://www.transports.gouv.qc.ca/fr/salle-de-presse/nouvelles/Documents/EnqODQc_Sommaire_201500513.pdf
Lofti, Simin, 2011. Les aspirations résidentielles des résidents de la CMQ dans l’enquête Demain-Québec : je clique et je
m’implique : Une comparaison des ménages qui désirent déménager d’ici 5 ans. Université Laval. 6 p.
Ville de Lévis, Site Internet. Milieux naturels. Disponible en ligne : https://www.ville.levis.qc.ca/environnement-et-collectes/grandsdossiers/milieux-naturels/
Ville de Montréal, Site Internet. Habitations urbaines pour famille. Disponible en ligne :
http://ville.montreal.qc.ca/portal/page?_pageid=9337,112625606&_dad=portal&_schema=PORTAL
Ville de Vancouver, En ligne. Building you laneway house. Disponible en ligne : http://vancouver.ca/home-propertydevelopment/building-your-laneway-house.aspx
Sources des photos
Laneway houses, Vancouver : http://www.vancouverheritagefoundation.org/take-a-tour/laneway-house-tour/
Skinny lot et Narrow lot, Portland: www.portlandoregon.gov/bps/article/558043
Projet planifié en ensemble, Portland : http://www.portlandoregon.gov/bps/67728
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