Union européenne et lutte contre le terrorisme

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Mouvement Européen-France / COS / Comité politique extérieure et Défense / Contribution
personnelle
Union européenne et lutte contre le terrorisme
Par Serge GUILLON
Les Etats membres de l’Union européenne ont adopté une définition commune du
terrorisme dans la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre
le terrorisme.
Selon cette décision cadre, le concept de terrorisme résulte de la combinaison de
deux éléments:
la nature des infractions. Il se rapporte à « une liste d’actes criminels graves
(meurtre, blessures corporelles, prise d’otage, extorsion, fabrication d’armes,
attaques, menaces de commettre l’un des actes précités, etc.) »;
la finalité de ces actes. Ils peuvent être considérés comme des infractions
terroristes « lorsqu’ils sont commis à des fins d’intimidation d’une population,
en vue de forcer un gouvernement ou une organisation internationale à
exécuter un acte ou à s’en abstenir ou qui déstabilisent fortement ou
détruisent les structures fondamentales politiques, constitutionnelles,
économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale ».
En 2008, une extension de la définition du terrorisme a été décidée pour inclure
dorénavant les mouvements ou personnes s'adonnant à de la « provocation
publique ». Cette définition qui correspond à celle du Code Pénal Espagnol intègre
également les notions de « recrutement », «d’entrainement » et «d’apologie ».
La note qui suit s’efforce de montrer que :
le terrorisme est un phénomène multiforme et ancien en Europe ;
l’implication de l’Union dans la lutte contre le terrorisme résulte des
attentats du 11 septembre 2001 ;
le traité de Lisbonne a permis de réelles avancées en matière de lutte
contre le terrorisme ;
le 11 janvier 2015 a relancé la lutte européenne contre le terrorisme
Elle propose à titre indicatif une liste de sujets pouvant faire l’objet de débats
au sein du mouvement européen.
1/ Le terrorisme est un phénomène multiforme et ancien en Europe
Depuis les années 1960, l’Europe a toujours connu des attentats terroristes
particulièrement meurtriers. Ce terrorisme résultait la plupart du temps de groupes
MOUVEMENT EUROPEEN FRANCE/SG/1.3.2015
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nationaux à caractère révolutionnaire (Brigades rouges, Bande à Baader, Action
directe etc) ou séparatiste (IRA, ETA°etc). La création de l’OLP en 1967, à l’origine
d’une vague d’attentats et de détournements d’avions dans les années suivantes,
marque l’émergence d’un terrorisme d’origine extérieure agissant sur le territoire
européen.
Ces attentats ont toujours été concentrés sur quelques pays. Le Royaume-Uni avec
l’IRA (20 juillet 1982 attentats de l'IRA provisoire à Londres à Hyde Park et Regent's
Park le 20 juillet 19 8 morts et 60 blessés ), l’Italie avec différents mouvements (
Exemple : le 2 août 1980, le massacre de la gare de Bologne fait 85 morts),
l’Allemagne (Exemple : le 5 septembre 1972, la prise d'otages des Jeux olympiques
de Munich, réalisée par les activistes palestiniens de Septembre noir), la Belgique .
Dans ce contexte, la France a été la victime de nombreux attentats ainsi que le
montre la liste non exhaustive figurant ci-dessous.
Quelques exemples d’attentats meurtriers en France entre 1960 et 2000
18 juin : Déraillement du train Strasbourg-Paris par l'explosion d'une bombe posée sous les
rails à la hauteur de Vitry-le-François. Attentat attribué à l'OAS. 28 morts.
15 septembre 1974 : Attentat à la grenade au drugstore Saint-Germain-des-Prés à Paris, 2
40
morts et 34 blessés .
10 mars 1975 : Attentat de la gare de l’Est à Paris, 1 mort et 7 blessés
3 octobre 1980 : Attentat de la rue Copernic à Paris, une bombe explose devant la
synagogue de la rue Copernic : 4 morts et 22 blessés
29 mars 1982 : Attentat du Capitole revendiqué par Carlos, une bombe explose dans le train
TEE "le Capitole" reliant Paris à Toulouse, tuant 5 personnes et faisant 27 blessés. Jacques
57
Chirac aurait dû emprunter ce train .
22 avril 1982 : une voiture piégée explose devant le siège du magazine Al Watan Al Arabi rue
58
Marbeuf à Paris faisant un mort et 63 blessés .
9 août 1982 : Fusillade de la rue des Rosiers, à Paris, qui fait 6 morts et 22 blessés. Les
services de police et de renseignements chargés de l'enquête ont soupçonné le Fatah,
Conseil révolutionnaire d’Abou Nidal
15 septembre 1986 : une bombe explose à la préfecture de Paris sur l'île de la Cité causant 1
81
mort et 45 blessés .
17 septembre 1986 : Attentat de la rue de Rennes, une autre bombe explose devant le
81
magasin Tati, rue de Rennes à Paris faisant 7 morts et 55 blessés .
17 novembre 1986 : assassinat à Paris de Georges Besse, PDG de Renault, revendiqué par
81
l'organisation d'extrême-gauche Action directe
118
Attentat à la station Saint-Michel, 8 décès et 117 blessés . Entre juillet et octobre 1995, la
France est touchée par 8 attentats qui feront 10 morts et une centaine de blessés. Ceux-ci
furent attribués au Groupe islamique armé (GIA)
3 décembre 1996 : Attentat du RER B à Port-Royal, une bombe placée à la station PortRoyal dans le RER à Paris fait 4 morts et 170 blessés116.
En dépit de la fréquence de ces attentats en particulier dans les années 1970 à
1990, l’Union européenne s’est peu impliquée dans la lutte contre le terrorisme
considérée comme avant tout un sujet de coopération bilatérale. C’est ainsi qu’en
1976 en dehors des traités européens, a été créé le groupe TREVI (« terrorisme,
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radicalisme, extrémisme et violence internationale ») destiné à renforcer les
échanges d’informations dans ce domaine et qui va préfigurer EUROPOL.
Cette passivité européenne résulte principalement du mode de décision à
l’unanimité au sein du Conseil qui paralyse le processus décisionnel dans le
domaine de la justice et des affaires intérieures. Paradoxalement, la mise en
œuvre de l’espace Schengen est à l’origine d’un développement de la coopération
policière en Europe, les autorités publiques considérant que la libre circulation doit
être compensée par une vigilance accrue des administrations chargées de la
sécurité.
2/ L’implication de l’Union dans la lutte contre le terrorisme résulte des
attentats du 11 septembre 2001
L’implication de l’Union européenne s’est intensifiée depuis les attentats du
11 septembre 2001, suivis de ceux perpétrés à Madrid le 11 mars 2004 191
morts) puis à Londres le 7 juillet 2005 (56 morts résultant de quatre attentats dans
les transports en commun) revendiqué par un groupuscule affilié à Al Quaida, qui
ont frappé l’Europe au cœur. La nomination d’un coordinateur européen de la lutte
contre le terrorisme et la mise en œuvre anticipée de la clause de
solidarité prévue par le traité constitutionnel européen, en sont l’illustration.
Face au terrorisme, les principaux leviers d’action de l’Union sont
l’harmonisation législative, la coordination opérationnelle des services des États
membres et le dialogue avec les pays tiers.
Plusieurs textes législatifs européens ont été adoptés
L’ampleur de la réponse législative européenne a souvent été oubliée. Les
textes adoptés sont très diversifiés ainsi que le montre les exemples cités cidessous.
Le mandat d’arrêt européen a été créé par la décision-cadre du 13 juin 2002. Il
remplace les conventions d’extradition existantes par une procédure de remise plus
rapide, faisant intervenir exclusivement les autorités judiciaires. Il a supprimé le
principe de la double incrimination – selon lequel les faits fondant la poursuite ou la
condamnation doivent être constitutifs d’une infraction tant dans l’État membre
d’exécution que dans l’État membre d’émission du mandat – pour 32 infractions
graves, dont le terrorisme. Les États membres doivent consentir à la remise de leurs
nationaux et respecter un délai impératif de 90 jours.
Des mesures de gel des fonds ou des avoirs financiers des personnes ou
entités impliquées dans des actes de terrorisme ont été adoptées, en application
de la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations unies. La liste des
personnes ou entités visées est régulièrement actualisée. La 3 e directive antiblanchiment du 26 octobre 2005 et le règlement du même jour sur le contrôle des
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mouvements d’argent liquide ont également renforcé la lutte contre le financement
du terrorisme.
La directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’obligation
pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers a
imposé aux Etats de mettre en oeuvre un régime de transfert des données API des
compagnies aériennes vers les autorités répressives sur demande de ces dernières.
Elle vise principalement à lutter contre l’immigration clandestine et à améliorer les
contrôles aux frontières (article premier).
La directive du 29 avril 2004 relative à l’indemnisation des victimes de la
criminalité permet aux victimes du terrorisme d’être indemnisées plus aisément.
Des programmes d’assistance aux victimes ont aussi été adoptés.
La coordination opérationnelle entre les États a été renforcée.
L’unité de coopération judiciaire Eurojust, créée par la décision du Conseil du 28
février 2002, est une instance encore jeune mais qui peut apporter une contribution
utile à la lutte contre le terrorisme. Composée de procureurs, magistrats ou
d’officiers de police ayant des compétences équivalentes des États membres,
Eurojust facilite et soutient les enquêtes transfrontalières et peut demander aux
autorités d’un État membre d’entreprendre une enquête ou des poursuites sur des
faits précis.
Une « task force » de lutte contre le terrorisme a été créée au sein de l’Office
européen de police (Europol), installé à La Haye. Son efficacité est cependant
limitée par les réticences des services des États membres à l’alimenter en
informations jugées sensibles.
Un coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme a été mis en place et joue
un rôle très actif au sein des institutions européennes.
Les échanges d’informations entre les services des États membres ont été
renforcés, grâce au détachement d’experts nationaux du groupe antiterrorisme
(GAT) au sein du centre de situation conjoint (SITCEN) de l’Union européenne.
Par ailleurs, le traité de Prüm du 27 mai 2005 (dit « Schengen III »), dont la France
est signataire avec l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, le Luxembourg
et les Pays-Bas, vise à approfondir la coopération transfrontalière, notamment en
vue de la lutte contre le terrorisme. Ce traité facilite les échange d’informations
entre Etats membres, en prévoyant un accès réciproque et automatique à des
bases de données nationales : les registres d’immatriculation de véhicules, les
fichiers nationaux d’analyse ADN ou les bases de données dactyloscopiques
(empreintes digitales). D’autres modalités de coopération sont également prévues
comme la mise en place de patrouilles communes en cas d’événements de grande
ampleur
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Le dialogue de l’Union avec les pays tiers s’est intensifié
Le partenariat transatlantique contre le terrorisme s’est traduit par la
signature de deux accords entre Europol et les États-Unis d’Amérique, en 2001 et
2002, suivie par la conclusion de deux accords d’entraide judiciaire et d’extradition,
en juin 2003. Plusieurs initiatives ont été prises aussi en matière de sûreté des
transports aériens et maritimes. Un accord sur le traitement et le transfert des
données relatives aux passagers (dites PNR) par les transporteurs aériens aux
autorités américaines a notamment été conclu le 17 mai 2004.
Une assistance ciblée sur des pays prioritaires, situés au Maghreb et en
Asie du Sud-est, a été mise en place et ce thème fait partie intégrante du
partenariat euro-méditerranéen. Un code de conduite contre le terrorisme a ainsi
été adopté lors du sommet de Barcelone du 28 novembre 2005.
La coopération avec la Russie s’intensifie dans ce domaine dans le cadre
de la construction d’un espace commun de liberté, de sécurité et de justice.
3/ Le traité de Lisbonne permet des avancées majeures en matière de lutte
contre le terrorisme
Le traité de Lisbonne a introduit plusieurs innovations.
L’introduction de la possibilité, pour les États membres intéressés, de
coopérer plus étroitement dans le domaine de la sécurité et de la
défense (coopération structurée permanente) et à moins de 28 ;
la généralisation du recours au vote à la majorité qualifiée et à la codécision
entre le Parlement européen et le Conseil pour pratiquement toutes les
questions importantes en matière de justice et d’affaires intérieures, ce qui
facilité la décision dans ces domaines ;
la possibilité de définir des infractions pénales et leurs sanctions en matière de
terrorisme.
Par ailleurs, sur proposition d’un groupe qui était présidé par Michel BARNIER,
une clause de solidarité en matière de terrorisme a été intégrée dans le texte et
a d’ailleurs fait l’objet d’une application anticipée après les attentats de Madrid
et Londres.
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personnelle
La clause de solidarité de l’article 222 du traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne
« 1. L’Union et ses Etats membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un Etat
membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine
humaine. L’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis
à sa disposition par les Etats membres, pour :
a/ - prévenir la menace terroriste sur le territoire des Etats membres ;
- protéger les institutions démocratiques et la population civile d’une attaque terroriste ;
- porter assistance à un Etat sur son territoire, à la demande de ses autorités politiques, dans le
cas d’une attaque terroriste. (…)
2. Si un Etat membre est l’objet d’une attaque terroriste (…), les autres Etats membres lui portent
assistance à la demande de ses autorités politiques ».
4/ Les actions de l’Union européennes ont permis d’obtenir des résultats
positifs dans la lutte contre le terrorisme
Depuis 2008, Europol publie sur son site un rapport annuel de suivi de la lutte contre
le terrorisme en Europe. Il distingue plusieurs catégories de terrorisme selon ses
finalités et ses formes. Les djihadistes européens font aujourd’hui partie des
principales cibles des filets de surveillance des services de renseignement
européens
Il montre que, par exemple, c’est grâce au mandat d’arrêt européen que l’Italie a
remis aux autorités britanniques, dans un délai record, l’un des auteurs présumés
des attentats de Londres du 21 juillet 2005, qui avait été arrêté à Rome,.
Il précise que contrairement aux années précédentes, le nombre de faits liés au
terrorisme ont augmenté dans l’Union européenne en 2012. Ainsi, 219 attentats,
contre 171 en 2011, et 17 victimes ont été recensés pour la seule année 2012 dans
l’ensemble de l’Union européenne. Deux affaires ont particulièrement été
marquantes : celle, en France, de Mohamed Merah, le tueur au scooter (7 tués à
Toulouse et à Montauban) et celle de l’attaque contre des touristes israéliens en
Bulgarie (7 tués également). Pour cette dernière, le Hezbollah est suspecté d’en
avoir été à l’origine.
Mais la majorité des activités terroristes (ce qui englobe les attentats réussis comme
les complots déjoués) sont le fait de groupes séparatistes, lesquels sont actifs dans
seulement deux pays, à savoir la France (121 faits concernant principalement la
Corse) et en Espagne (46 faits liés au Pays Basque).
Europol précise par ailleurs que 587 personnes ont été interpellés pour
terrorisme en 2012, un chiffre en hausse comparé à 2011. Depuis le
développement des actions européennes, plusieurs centaines de terroristes
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personnelle
présumés
sont
arrêtés
chaque
année.
5/ Le 11 janvier 2015 a relancé la lutte européenne contre le terrorisme
L’Union européenne n’est pas restée inactive ces dernières années et s’est
impliquée dans la lutte contre les formes les plus récentes de terrorisme.
Depuis mars 2013, le coordinateur pour la lutte contre le terrorisme communique
régulièrement des informations au Conseil sur la question des combattants étrangers
et de leur retour au pays, une attention particulière étant accordée aux combattants
se rendant en Syrie et en Iraq.
En juin 2013, le Conseil JAI a adopté un ensemble de 22 mesures relatives aux
combattants étrangers, qui avaient été proposées par le coordinateur. Dans le
prolongement de ces mesures, il a présenté, en décembre 2013, un rapport
recensant quatre domaines dans lesquels un soutien de l'UE aux États membres
serait particulièrement important.
Au cours de l'année 2014, le coordinateur pour la lutte contre le terrorisme a
régulièrement présenté au Conseil des rapports sur l'état d'avancement de la mise
en œuvre des mesures approuvées par les ministres, ainsi que des propositions pour
les travaux futurs. En outre, il a rencontré les autorités de pays tiers et d'institutions
internationales, afin d'examiner la menace et de définir d'éventuels domaines de
coopération.
À la suite des attentats terroristes commis à Paris en janvier 2015, de multiples
réunions ont été organisées et notamment un conseil européen qui a adopté des
orientations politiques qui devraient faire l’objet de propositions concrètes en avril ou
mai 2015
Feuille de route adoptée par le Conseil européen de janvier 2015
1. Assurer la sécurité des citoyens
Assurer la sécurité des citoyens constitue une nécessité immédiate. À cet effet, nous devons mieux
utiliser les instruments dont nous disposons et les étoffer, en particulier afin de déceler et d'empêcher
les déplacements ayant un lien avec le terrorisme, notamment les déplacements de combattants
terroristes étrangers. Nous demandons:
que les législateurs de l'UE adoptent d'urgence une directive robuste et efficace relative
à un système européen de dossiers passagers (PNR), en l'assortissant de garanties solides
en matière de protection des données;
que le cadre Schengen existant soit pleinement exploité afin de renforcer et de moderniser
le contrôle aux frontières extérieures: nous sommes d'accord pour procéder sans délai à des
contrôles systématiques et coordonnés de personnes jouissant du droit à la libre circulation au
moyen de bases de données pertinentes dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en nous
fondant sur des indicateurs de risque communs que
que toutes les autorités compétentes renforcent leur coopération dans la lutte contre le trafic
d'armes à feu,
que les services de sécurité des États membres renforcent leur coopération;
que les États membres mettent en œuvre rapidement les règles renforcées visant à prévenir
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le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, que les travaux visant l'adoption de la
directive relative à la sécurité des réseaux et de l'information progressent rapidement, compte tenu
de l'importance que revêt la cybersécurité.
2. Prévenir la radicalisation et protéger les valeurs
La prévention de la radicalisation est un volet essentiel de la lutte contre le terrorisme. Il convient de
rassembler les instruments dans le cadre d'une approche globale destinée à faire face
à ce phénomène. Nous demandons:
que des mesures appropriées soient prises, conformément aux constitutions nationales,
pour déceler et retirer les contenus promouvant le terrorisme ou l'extrémisme sur Internet,
que soient établies des stratégies de communication destinées à promouvoir la tolérance,
la non-discrimination, les libertés fondamentales et la solidarité dans toute l'UE, notamment grâce à
un renforcement du dialogue interconfessionnel et intercommunautaire,
que soient prises des initiatives concernant l'éducation, la formation professionnelle, l'emploi,
l'intégration sociale et la réinsertion, dans le contexte judiciaire, afin qu'une parade soit trouvée aux
facteurs contribuant à la radicalisation, y compris dans les prisons.
3. Coopérer avec nos partenaires à l'échelon international
Il faut que les relations extérieures de l'UE contribuent également à combattre la menace terroriste,
qui s'intensifie dans certaines régions du voisinage de l'UE, en particulier en Syrie et en Libye. Nous
devons:
nous attaquer aux crises et aux conflits, en particulier dans notre voisinage méridional,
en procédant à un réexamen stratégique de notre approche;
dialoguer davantage avec les pays tiers sur les questions de sécurité et de lutte contre
le terrorisme,;
instaurer, au niveau international, une coopération soutenue et coordonnée avec
les Nations unies et le Forum mondial de lutte contre le terrorisme, ainsi qu'avec les initiatives
régionales pertinentes;
instaurer un dialogue entre les cultures et les civilisations afin de promouvoir ensemble
les libertés fondamentales.
. En avril, la Commission présentera une proposition relative à un programme européen global pour
la sécurité. Le Conseil rendra compte de la mise en œuvre concrète des présentes orientations d'ici
la réunion du Conseil européen de juin
6/ Le mouvement européen France propose de débattre des thèmes suivants
Les présidents et représentants des commissions des affaires européennes des
principaux États membres concernés par la politique de lutte contre le terrorisme
(Allemagne, Danemark, Espagne, Royaume-Uni) ainsi que la présidence lettone de
l’Union européenne (représentée par la présidente de la commission des affaires
européennes) se sont réunis au Sénat le 30 mars. La réunion s’est conclue par
l’adoption de la déclaration de Paris sur la politique européenne de lutte contre le
terrorisme.
La déclaration indique que "le terrorisme constitue une atteinte directe aux valeurs
fondamentales, énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne" et que "les
citoyens européens sont en droit d’exprimer des attentes fortes quant à leur sécurité ;
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personnelle
que la lutte contre le terrorisme et l’utilisation des moyens conférés à cette fin aux
États membres doivent respecter les valeurs de l’Union et l’État de droit".
La déclaration rappelle que la sécurité nationale demeure de la responsabilité de
chaque État membre.
Elle se prononce toutefois en faveur d’actions prioritaires pouvant être utilement
menées au niveau européen, telles que et qui peuvent faire l’objet de supports de
débats au sein du Mouvement européen :
l’élargissement de la définition des infractions terroristes aux « combattants étrangers
»,
le renforcement du rôle de coordination de FRONTEX, organe chargé de la
coopération aux frontières extérieures de l’Union,
l'amélioration des dispositifs d’identification des personnes tels que le système
d’information Schengen (SIS II),
l’adoption, devenue urgente, de la proposition de directive dite PNR dans le respect
des garanties indispensables pour la protection des données personnelles,
l’adoption rapide de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil
relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment
de capitaux et du financement du terrorisme ainsi que des propositions législatives
annoncées pour 2015 par la Commission européenne en matière de lutte contre le
trafic d’armes à feu,
l’amélioration très substantielle de l’information d’Europol et d’Eurojust par les
services des États membres ainsi qu’un renforcement des moyens de ces agences,
une meilleure implication des acteurs privés de l’internet dans la lutte contre le
terrorisme, prolongée par l’adoption de la proposition de directive visant à assurer un
niveau commun élevé de sécurité des réseaux et l’intégration d’une dimension de
sécurité informatique dans les formations dispensées dans le cadre d’ERASMUS+ ,
le développement de réseaux européens visant à sensibiliser l’ensemble des acteurs
européens au phénomène de radicalisation et à proposer des solutions s’insérant
dans une logique de contre-discours et notamment le réseau de sensibilisation à la
radicalisation (RSR),
l’inscription de la lutte contre le terrorisme international comme une priorité de l’action
extérieure de l’Union européenne et de son Service européen pour l’action extérieure
notamment par un partenariat global avec les acteurs régionaux des parties du
monde où les risques sont les plus sensibles.
Par ailleurs, pourrait également faire l’objet de débats :
La création d’un parquet européen et d’une police européen spécialisée
dans la lutte contre les infractions les plus graves et notamment le
terrorisme
10
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Union européenne et lutte contre le terrorisme

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