II- INFLATION ET CONTROLE DES PRIX AU BRESIL

II- INFLATION ET CONTROLE DES PRIX AU BRESIL
José Carlos SOUZA BRAGA
En 1987 l’histoire économique du Brésil a battu un record, avec 365%
d’inflation annuelle. Paradoxalement, on avait pu l’année précédente mener à
bien un programme de lutte contre l’inflation, en la réduisant de 235% en
1985 à 65% en 1986.
Durant les huit premiers mois du Plan Cruzado, l’inflation était
d’environ 1% par mois. Le désastre du cruzado, la défaite du Plan Bresser ont
mis fin à l’expérience et, depuis, un retour à l’orthodoxie économique est
malheureusement en train de s’effectuer.
A partir de 1974, la politique économique du Brésil a enregistré
plusieurs échecs dans la lutte pour la stabilisation des prix. Les treize
dernières années, les taux d’inflation ont été très élevés. La tendance a été
l’accélération du processus inflationniste et, dans bien des cas, on approchait
de l’hyper-inflation.
Nous analyserons ici les caractéristiques de l’inflation brésilienne ainsi
que les échecs des politiques économiques hétérodoxes de stabilisation. Nous
envisagerons successivement : les caractéristiques du récent processus
inflationniste au Brésil ; l’expérience du Plan Cruzado ; le record de
l’inflation en 1987, les perspectives et les changements nécessaires dans la
politique de contrôle des prix.
1- LES CARACTERISTIQUES DU RECENT PROCESSUS INFLATIONNISTE AU
BRESIL
Le premier élément important à analyser est la corrélation entre les taux
élevés de l’inflation et les périodes de décélération de l’activité économique
au Brésil. La récession économique des années 1962-67 a été accompagnée
par des taux élevés d’augmentation des prix. Une réduction importante de
l’inflation a pourtant eu lieu durant la période de récupération et d’euphorie
économiques, entre 1986 et 1973. De 1974 à 1976, une inflexion de la
croissance et de l’inflation s’est manifestée, alimentant une tendance à la
décélération économique (encore observable de nos jours) et à l’accélération
inflationniste qui, dans les années quatre-vingt, en est venue à dépasser 100%
par an.
Cahiers du Brésil Contemporain, 1988, n°3
José Carlos SOUZA BRAGA
Ce phénomène s’explique par le pouvoir des oligopoles industriels et
marchands, qui réagissent vivement à la chute des ventes en augmentant leurs
marges brutes de profit (mark-up). Ce processus, propre aux grandes
corporations industrielles et commerciales, est encore aggravé par
l’inefficacité de la politique gouvernementale de contrôle des prix. De plus,
la balance des paiements limite les possibilités d’importer des marchandises à
des prix plus intéressants, ce qui pourrait susciter une chute des prix internes.
En réalité, la politique de contrôle des prix ne renforce le processus
d’indexation qu’à partir de la création de la correction monétaire généralisée
(dans toute l’économie). Ainsi, le gouvernement autorise le secteur privé à
augmenter les prix selon l’évolution de l’indice général des prix (qui
détermine la correction monétaire). De cette façon, les prix contrôlés par le
gouvernement sont établis par référence à un index général. ainsi, l’inflation
passée est projetée vers le futur en créant une inflexibilité à la baisse du taux
général d’augmentation des prix.
Dans la mesure où l’autorisation d’augmentation des prix est établie
pour des secteurs ou pour des groupes de produits, le gouvernement finit par
réduire le degré de concurrence entre les entreprises lors de la formation des
prix. Cela s’explique par le fait que le prix autorisé sert moins comme
plafond que comme plancher. Les entreprises -comme dans un cartelpeuvent réaliser des “accords de prix” par lesquels elles s’engagent à ne pas
les fixer au-dessous de ceux autorisés officiellement. En fait, ironiquement,
plusieurs entreprises réclament au gouvernement -même si elles en sont
quelque peu gênées- de voir leurs prix contrôlés par le Conseil
interministériel des prix, le CIP. Il faut signaler que, dans ce cas-là,
l’interaction entre les pouvoirs oligopolistes du marché et l’indexation -par le
biais du contrôle des prix- renforce l’inflation et apaise la concurrence. Dans
les périodes de récession, cette interaction empêche que la réduction de la
demande ne provoque une chute du taux d’inflation.
Une deuxième caractéristique du processus inflationniste au Brésil est
l’instabilité des récoltes agricoles. Elle est aggravée par l’inadéquation de la
politique gouvernementale en matière de stocks régulateurs, et par les limites
et les insuffisances de la politique agricole elle-même. En fait, les prix
agricoles jouent un rôle important dans l’augmentation de l’indice général
des prix. Il faut dire que le choc des prix agricoles, qui a eu lieu dans la
deuxième moitié de 1985, a accéléré la décision du gouvernement de lancer
le Plan Cruzado dès le début de 1986. En effet, le choc a augmenté les
expectatives inflationnistes et le comportement des prix en général a échappé
au contrôle du gouvernement.
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
Dans la politique agricole, l’un des principaux problèmes tient justement
aux bouleversements des cultures selon l’évolution des prix des produits : il
suffit que le soja se vende pendant quelques années un bon prix pour qu’il
remplace, dans bien des cas, la culture du mais ou celle du riz. Il manque une
réglementation qui établisse la spécialisation des productions de certaines
zones géographiques, afin d’éviter cette instabilité. En outre, la production
d’aliments de base a besoin d’aide au niveau des crédits et d’assistance
technique. Cela explique la stagnation de la production pendant plusieurs
années. Quant à la politique de stocks régulateurs, il faut noter que ceux-ci
n’existent pas et devraient être constitués, sur la base moyenne de trois mois
de consommation, pour les produits fondamentaux comme le mais, le riz, le
haricot et la viande.
Un autre facteur qui, lui aussi, provoque l’inflation et détermine même
sa croissance est l’instabilité du change, surtout dans les moments où le
gouvernement dévalue très fortement la monnaie nationale. Il suffit de
rappeler que, pendant la période des deux "chocs de change"(1979 et 1983),
l’inflation a énormément monté...
Nous remarquons nettement ici un des aspects les plus importants de ce
processus : la dette extérieure brésilienne. Pour faire face au service de la
dette, il faut aussi obtenir des résultats très positifs de la balance
commerciale. Cela implique que la régulation du taux de change soit
obligatoirement inflationniste. Cette fragilité de l’économie brésilienne a joué
un rôle très important dans la gestion du Plan Cruzado, comme nous le
verrons plus tard.
La persistance de l’inflation tient également aux coûts financiers élevés,
si fréquents dans l’économie brésilienne : des entreprises publiques et
privées, soumises à de lourds taux d’intérêt, finissent par les répercuter en
partie sur les prix de leurs biens et de leurs services.
Le déficit public doit être envisagé comme un phénomène
essentiellement financier. Comme on le sait déjà, la dette extérieure a été en
grande partie nationalisée. Si l’on ajoute à cela l’augmentation des taux
d’intérêt internationaux et nationaux, on ne peut qu’assister à une nette
élévation de l’endettement public.
Ce n’est pas le fait que le gouvernement dépense trop en biens et en
services qui explique le déficit public. Dans ce sens, le déficit public n’est
pas la cause de l’inflation car la capacité de production croissante suffit à
satisfaire les dépenses publiques. Si le déficit public est inflationniste, c’est à
cause d’une complexe relation financière qui oblige le gouvernement à faire
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tourner sa dette à des taux d’intérêt très élevés (opération dont bénéficient les
agents privés excédentaires).
Les dimensions mêmes de la dette publique et le besoin de la faire
toujours tourner font que le gouvernement maintient des taux d’intérêt élevés
en augmentant ses propres coûts financiers et ceux des autres débiteurs.
L’ensemble se maintient en un cercle vicieux où les prix augmentent en
fonction du coût de l’argent. Et, c’est évident, ce cercle ne sera rompu que
par la modification de la valeur totale de ces dettes, intérieure et extérieure, et
de leurs coûts respectifs.
Ces derniers temps, l’inflation brésilienne présente un caractère inerte
mais elle est aussi le résultat de profondes instabilités économiques -ce qui la
conduit, systématiquement, aux portes de l’hyper-inflation.
2- L’EXPERIENCE DU PLAN CRUZADO
Au début de l’année 1986, le gouvernement semblait avoir perdu le
contrôle du processus inflationniste et on craignait l’hyper-inflation.
Le 28 février 1986, la politique économique brésilienne connaît une
transformation radicale. Depuis 1976, le pays a vécu toute une série
d’expériences orthodoxes visant à combattre l’inflation. En février 1986, une
politique de stabilisation de type hétérodoxe est mise en oeuvre, dont les
caractéristiques portaient un coup immédiat au taux d’inflation. Le résultat
est connu : l’inflation s’est maintenue aux environs de 1% par mois jusqu’en
novembre 1986 ; le salaire réel et la masse salariale ont augmenté ; la
consommation a explosé.
La population vivant dans l’euphorie, on eut le sentiment que l’idée de
citoyenneté renaissait dans le Brésil. La population fêtait cela avec le
gouvernement et comptait sur les promesses du PMDB (Partido do
movimento democratico brasileiro), qui représentait cette transition vers la
démocratie. Cette conjoncture politique, renforcée par les élections des
gouverneurs fédéraux en novembre 1986, a dramatiquement marqué la
politique économique. Le gel des prix était la "pièce de résistance" du
processus politico-économique.
La crise économique en cours depuis la deuxième moitié des années
soixante-dix s’est compliquée de façon tout à fait nouvelle. Face à cette crise,
le Plan Cruzado ne représentait qu’une ouverture, un premier pas vers le
développement d’un ensemble de réformes économiques. Mais ses premiers
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
résultats et la conjoncture politique lui ont conféré un contenu presque
magique.
En réalité, le Plan Cruzado n’avait réussi qu’à rompre les tendances
inflationnistes et à éliminer l’indexation qui alimentait la hausse de prix. Il a
créé à court terme des conditions de stabilité pour la formation des prix dans
la nouvelle monnaie.
Il faut bien comprendre le processus de gel des prix dans les économies
soumises à une instabilité inflationniste, comme dans le cas brésilien.
Dés le début, le gel des prix a besoin de ce qu’on appelle un “alignement
dynamique” de tous les principaux prix : ceux des matières premières et ceux
des produits de base, ceux des biens d’équipement et de consommation, ceux
des aliments, les salaires et le change. Cela signifie que, face aux coûts
élevés, la production de biens doit être d’une rentabilité courante, proche de
son niveau moyen sur le long terme. Une fois déduite l’inflation externe, le
change ne doit pas être en décalage par rapport aux derniers mouvements de
l’inflation interne. Les salaires réels doivent atteindre un certain niveau en
terme de norme de consommation des salariés, compte tenu des derniers
indices de la productivité de l’économie.
Dans le cas brésilien, cet “alignement dynamique” ne peut se faire qu’en
ayant, dans le passé récent, des règles d’indexation égalitaires. De cette
façon, les pertes des différents secteurs face à l’inflation pourront être
tendanciellement minimisées. Ces secteurs pourront tous supporter le blocage
des prix pendant un certain temps. Ainsi sont créées les conditions
économiques et politiques favorables à la stabilité : par exemple, après la
stabilisation, le rapport prix-salaire sera un point de départ pour la
négociation entre les capitalistes et les travailleurs.
Quand les prix gelés sont “dynamiquement désalignés”, la suppression
de ce gel suscite des tensions inflationnistes ; les salaires nominaux tentent
vainement de “rattraper” les prix. Des pressions se manifestent également au
niveau des coûts. Ces pressions sont inégalement distribuées dans la structure
de production -ce qui, dans une économie indexée, provoque en peu de temps
la perte des gains accumulés pendant la durée du gel. Le taux d’inflation
s’élève à nouveau. Cela est encore pire si l’économie traverse une crise de
financement public et privé, les profits productifs augmentant à un taux
inférieur à celui des services des dettes (intérêts et amortissements).
Finalement, sous la contrainte externe d’une dette impossible à rembourser,
germe une situation explosive. L’incertitude et l’instabilité de la politique de
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change qui en découlent compromettent la stabilité de la monnaie du pays en
cause.
Au moment du gel des prix effectué par le Plan Cruzado, les conditions
favorables à un “alignement dynamique” des prix existaient. Un “alignement
dynamique” des prix ne correspond évidemment pas à un système de prix
relatifs en équilibre, puisque ces derniers changent constamment dans la
dynamique capitaliste. Par contre, “l’alignement dynamique” correspond à un
ensemble de prix où les pertes relatives face à l’inflation globale sont
minimisées. C’est le maximum qui puisse être fait pour entreprendre un gel
des prix ou, encore, pour essayer de s’en sortir avec succès.
Les six premiers mois du Plan Cruzado ont engendré une importante
stabilité des prix, une croissance économique et de meilleurs salaires réels.
Pour comprendre le passage du succès au désastre, il faut analyser deux
phénomènes différents.
Tout d’abord, le gel des prix est devenu un dogme en immobilisant
l’administration de la politique économique à court terme. En outre,
l’ensemble des réformes économiques qui aurait dû faire suite au Plan
Cruzado a été remplacé par des intérêts issus du régime autoritaire et qui
sont, encore et toujours, présents dans le processus de transition
démocratique au Brésil.
Nous essayerons d’examiner de plus près chacun de ces phénomènes. En
réalité, le gel des prix est devenu un dogme à cause des élections du 15
novembre 1986. Comment aurait-on pu persuader les candidats aux
gouvernements des Etats fédéraux de la nécessité de modifier le gel des prix
avant les élections ? Comment convaincre le président Sarney, qui gagnait en
prestige et jouissait de la confiance populaire comme jamais auparavant ? Et
comment, encore, convaincre la population qui, pour la première fois depuis
22 ans, bénéficiait de la politique des revenus ?
Mais, dès août 1986, le système des prix commençait à se désorganiser.
L’explosion de la consommation a entraîné un rythme de croissance
industrielle qui n’a pas été suivi par l’offre en matières premières et en biens
intermédiaires, et ce retard était dû à la fois à la déficience des capacités
productives et aux producteurs brésiliens qui, profitant du gel des prix,
augmentaient leur participation sur le marché international (où de meilleurs
prix leur étaient garantis) : c’est le cas, par exemple, des secteurs du papier,
de la cellulose, de l’aluminium, de la fonte, des plaques en fer ou en acier,
etc.
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
De plus, face à un gel des prix qui se prolongeait, les entreprises ont
réagi en ajournant les investissements. L’imposition de surprix à de
nombreux produits a exercé des pressions sur le coût de production
industrielle des biens de consommation et des biens d’investissement.
Les industries à leur tour exerçaient une pression sur les chaînes
commerciales, en réduisant leurs marges de commercialisation. A la fin de
1986, même si le gouvernement maintenait toujours le gel des prix, une
“désobéissance civile” se manifestait déjà de la part des entreprises.
Immobilisé dans cette politique de prix, le gouvernement s’est servi des
exemptions fiscales - surtout de l’impôt sur les importations –pour réduire les
difficultés des entreprises au niveau des coûts mais sans résoudre pour autant
les problèmes provoqués par la rigidité de la politique des prix.
La Banque centrale, craignant une spéculation sur les stocks à cause
d’une demande exacerbée et des expectatives face au gel des prix, commença
à augmenter le taux réel d’intérêt dès le mois de juillet. Les coûts financiers
du capital de roulement et d’autofinancement augmentèrent, le maintien du
gel des prix n’en devint que plus difficile.
Les exportateurs se mirent à ajourner la conversion du change (de
devises en cruzados) dans l’attente d’une dévaluation plus forte du taux de
change. Evidemment, c’était aussi une façon de faire pression. La balance
commerciale ne put qu’enregistrer des réductions considérables des
excédents commerciaux. Et, déjà, les futures difficultés pour le paiement du
service de la dette étaient prévisibles, les réserves internationales du Brésil ne
cessant de diminuer. (Selon le concept de “caisse”, elles ont chuté de 52%
entre juillet et décembre, selon le concept de “liquidité internationale”, la
chute a été de 41%). En octobre, la Banque centrale a repris la politique de
mini-dévaluation du taux de change -en augmentant, évidemment, les coûts
d’importation : il ne manquait plus rien pour que le gel des prix devienne une
simple rhétorique
Nous l’avons vu, à partir de la rigidité de la politique des prix,
l’administration du court terme n’est plus viable. La situation du change
devient critique. Les politiques monétaires, fiscales et cambiales rendaient
évidente l’inconsistance du gel des prix. C’était le retour du vieux processus
inflationniste.
Le deuxième phénomène qui explique le passage du succès au désastre
est le manque de réformes économiques qui auraient dû modifier les
conditions de financement de l’économie brésilienne et mettre la récupération
économique, en cours depuis 1984-85, sur un chemin de croissance stable et
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soutenue. En créant dans le court terme un cadre stable à la formation des
prix (avec la fin de l’indexation), le succès du Plan -jusqu’à juillet-août- était
une condition déjà acquise pour la réalisation des réformes.
Mais le conservatisme et la conception du gel des prix comme panacée
ont prévalu. Certains membres du gouvernement soulignaient déjà -sans être
entendus- les risques à court terme de cet enchantement magique. Certains
secteurs ne voulaient pas entendre parler de grands changements. Il est
évident que la principale raison de l’échec étaient les forces politiques qui
composaient le gouvernement, dont la plupart des membres défendaient le
maintien du statu quo. Ainsi, le moratoire de la dette extérieure n’a pas eu
lieu quand il le fallait, c’est-à-dire aux environs de juillet, lorsque les réserves
internationales étaient élevées, le soutien populaire puissant. A cette époquelà, cet instrument de négociation face aux créanciers aurait pu compter sur un
appui interne qui, ensuite, a fait défaut.
La restructuration des finances publiques n’a pas avancé. On a
simplement créé les Lettres de la Banque centrale. Ces LBC faisaient tourner
la dette publique à un coût plus bas, en se constituant comme un instrument
de régulation des liquidités sans rapport obligatoire avec l’indice des prix.
Mais la complexité de la dette publique demandait un processus plus fort de
dévaluation et de création de titres financiers pour pouvoir changer son
échéancier en élargissant les délais.
Une politique fiscale innovatrice n’a pas été élaborée qui aurait touché à
la justice sociale de l’assiette de l’impôt, aurait réduit les exonérations
fiscales dés secteurs propriétaires, et aurait assuré un meilleur rendement des
impôts, en vue d’un développement plus global.
Une organisation financière mieux articulée des investissements des
entreprises de l’Etat n’a pas été mise en place et une tentative dans ce sens par le biais d’un holding de ces dernières- s’est heurtée aux forts intérêts
favorables au maintien de l’autonomie de ces firmes.
Les banques privées ont rationalisé leurs coûts pour faire face à la fin de
l’indexation, mais une restructuration dans leur participation aux
financements à long terme n’a pas été opérée.
Après avoir analysé les caractéristiques de la politique économique à
court terme et celles des réformes, on peut comprendre le déclin du Plan
Cruzado entre juillet 1986 et février 1987. Durant cette période, la crise de
l’approvisionnement a été l’un des premiers facteurs du mécontentement de
la population. L’insatisfaction des classes moyennes a été fortement aurait
fallu exploitée par la presse conservatrice. A vrai dire, il que le gouvernement
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
établisse des stocks régulateurs correspondant à une moyenne de trois mois
de consommation, comme on le fait dans les pays développés. Mais ce n’était
pas et ce n’est toujours pas le cas, et l’action des spéculateurs s’en trouve
grandement facilitée.
C’est le ministère des Finances qui s’est occupé de la définition et de la
coordination générale de la politique d’approvisionnement, en tenant compte
des intérêts publics qui garantiraient la réussite du programme économique.
La mise en oeuvre de cette politique s’est heurtée à des structures
administratives déplorables : quarante-huit organismes “couvraient” le seul
secteur de l’approvisionnement. D’où un excès de bureaucratie, de décisions
et d’attributions conflictuelles, la multiplication des fonctions, l’inefficacité
dans la quête d’informations et dans les instruments de contrôle et de
fiscalisation. On y observait -comme dans d’autres secteurs du
gouvernement- la profonde crise des appareils de l’Etat et de leur
bureaucratie. Un Etat si détérioré -l’héritage de l’autoritarisme- ne contrôle
plus rien et, au contraire, est contrôlé par les intérêts privés (bien souvent
présents dans les bureaucraties publiques et privées) et même par ceux des
membres du Parlement.
L’action spéculative des éleveurs, des producteurs de fonte et
d’aluminium, et des fabricants de produits laitiers, entre autres, ont renforcé
la pratique du surprix.
A partir de la deuxième moitié de l’année 1986, les surprix et la crise de
l’approvisionnement se sont faits de plus en plus sentir. Les deux principaux
mouvements de la politique économique se sont révélés inopérants et ont
même aggravé la situation.
Le premier de ces mouvements, en juillet 1986, a cherché à réduire la
consommation et à créer un Fonds national de développement avec les taxes
obligatoires sur les combustibles, les automobiles, les billets d’avion pour
l’étranger et les dollars du tourisme international. La réduction de la
consommation s’est effectuée à travers les limitations des consortium de
voitures et du crédit ainsi qu’à travers une meilleure rémunération des
Caisses d’épargne.
En novembre, le gouvernement a brutalement augmenté l’impôt sur les
produits industrialisés (1’IPI), sur les cigarettes et les boissons alcoolisées préférant procéder à un ajustement fiscal par cette voie-là plutôt qu’à travers
l’impôt sur les revenus, qui aurait touché l’ensemble des salariés. Le prix des
produits surtaxés a crû de 100% (impôts compris). C’était le coup d’arrêt
José Carlos SOUZA BRAGA
définitif d’une guerre qui était, de fait, perdue depuis le début de la deuxième
étape du Programme économique.
Les formateurs de prix menant une lutte ouverte de désobéissance civile
contre le gel des prix, l’inflation est donc passée de 1,3% en octobre à 3,3%
en novembre et 7,3% en décembre.
Au sein du gouvernement, les conditions internes s’étaient détériorées.
Auprès de l’équipe économique, il n’existait plus de consensus sur la
direction à prendre : les uns pensaient à un nouveau gel des prix, les autres à
la conclusion d’accords sur les prix avec les entreprises. L’occasion d’établir
des règles de sortie du gel des prix ayant été manquée, lorsqu’elles le seront
enfin, en février, il sera déjà trop tard.
Le Conseil interministériel des prix fixa les nouveaux prix selon ce que
l’on croyait néanmoins être une variation des coûts ; les prix du marché
dépassèrent (à la hausse) les prix officiels. La politique de contrôle des prix
devint une pure fiction. Le gouvernement ne maîtrisa plus l’inflation. On
revint au point de départ : en janvier 1987 l’inflation atteignit 16,8%, contre
15% en janvier 1986. Un an après le Plan Cruzado, l’inflation était de 13,9%
contre 12,5% en février 1986.
3- LE RECORD DE L’INFLATION ET SES PERSPECTIVES
En 1987, l’inflation a été profondément marquée par les expectatives
face à la politique de contrôle des prix Entre mars et juin, l’accélération
inflationniste s’est accentuée et, en juin, elle a atteint 26% Comme, depuis
novembre 1986, une chute des salaires réels et une décélération de
l’ensemble de l’économie s’étaient produites sans qu’il y ait eu de choc
agricole ou cambial, cette explosion inflationniste ne peut s’expliquer que par
les grands mouvements de spéculation menés par les formateurs de prix. Ces
mouvements traduisaient l’opposition des entreprises à un nouveau gel
possible des prix au cours de l’année 1987.
Ce qui s’est passé en 1987 illustre bien la démoralisation d’un
instrument de politique économique qui s’était montré utile dans la première
moitié de 1986. Pour saisir les causes de cette démoralisation, il faut prendre
en considération d’une part, bien sûr, l’attitude spéculative des entreprises et,
d’autre part, la prolongation du gel des prix par le Plan Cruzado ainsi que
l’échec du Plan Bresser.
La panique des entreprises face au gel a eu un impact si important sur
les prix qu’on peut la concevoir comme un mécanisme extrêmement efficace
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
dans le processus de démoralisation de la fonctionnalité des politiques
hétérodoxes. Comme le gel des prix était le symbole même d’une politique
économique hétérodoxe, son échec a renforcé les intérêts conservateurs : il a
permis un retour à l’hégémonie de la politique économique orthodoxe.
Aujourd’hui, au Brésil, c’est justement ce à quoi on assiste en matière de
gestion de l’économie. Il faut commencer à imaginer le moyen de regagner le
temps perdu.
Il faut aussi rappeler qu’une politique hétérodoxe de lutte contre
l’inflation exige une formulation macro-économique adéquate et flexible sur
le long terme, et des changements importants dans les appareils de l’Etat.
Etant donné la longue durée du gel, le gouvernement n’a pu en gérer la
sortie et les entrepreneurs ont vécu cette phase de dégel comme un véritable
départ d’une course de “Formule 1” : ils ont fixé leurs nouveaux prix en
accélérant fortement leurs expectatives, leurs spéculations et leurs coûts.
Le Plan Bresser a eu le mérite de freiner la tendance à l’hyper-inflation,
mais de façon trop artificielle. Le gel a eu lieu juste après le ‘“choc” des prix
publics et du taux de change, tandis que les salaires réels ont été fixés après
des pertes importantes les mois précédents.
A vrai dire, il ne s’agissait pas vraiment d’une situation “d’alignement
dynamique” : seuls les salaires étaient gelés, les taux de change variant et
certains prix étant officiellement modifiés pendant la durée du gel des prix.
C’est la raison pour laquelle, à la sortie du gel, les règles n’ont pas été
respectées en ce qui concernait les salaires et les prix : la montée
inflationniste a repris.
Après avoir analysé ces différentes expériences, examinons les
conditions théoriquement nécessaires à la réussite d’une politique hétérodoxe
de contrôle des prix dans des économies comme l’économie brésilienne.
La complexité de la situation actuelle -comme on vient de le voirrequiert une étude plus approfondie. Les règles d’indexation doivent admettre
la nécessaire augmentation du salaire réel (en détérioration depuis fin 1986),
aussi bien que les pressions réelles des coûts sur certains prix publics et
privés. Il faut qu’une correction réaliste des prix soit faite et qu’un
"alignement dynamique" soit opéré. Il est évident que, dans l’immédiat, on
observera un taux plus élevé d’inflation mensuelle mais c’est tout de même la
condition sine qua non d’une stabilité future.
Une fois mises en place les règles d’indexation qui produisent cet
“alignement”, le gel des prix peut être repris n’importe quand avec des pertes
José Carlos SOUZA BRAGA
relatives tendanciellement minimisées. Les expectatives face au gel perdent
leurs caractères d’exacerbation et d’hystérie. Comme le gouvernement peut à
tout moment imposer le gel des prix, il est possible d’éviter, par exemple, que
les chocs de l’offre, sectoriellement délimités, se transmettent aux autres prix
en conséquence du système même d’indexation. A la fin d’un gel de durée
déterminée, le gouvernement effectue les corrections de prix stratégiques et
met à nouveau en marche le "pilote automatique" de l’indexation. Cela peut
se faire jusqu’au moment où une “perte de contrôle” éventuelle oblige à
décider une nouvelle et courte période de gel. Cette combinaison
d’indexation en vue de “l’alignement dynamique” et du gel de durée
déterminée, brise les expectatives et les spéculations inflationnistes. Elle
permet aussi la suppression de l’indexation à partir du moment où les facteurs
structuraux de l’inflation -crise de financement et dette extérieure, par
exemple- sont résolus en vue du développement économique et de la
distribution des revenus.
Les expériences récentes de gel des prix prouvent bien que cette
stratégie devrait être adoptée dans des économies comme l’économie
brésilienne, l’inflation de ce pays n’étant pas uniquement inerte. Au Brésil,
elle a ses racines dans la période d’industrialisation des années cinquante, et
dans l’absence d’une articulation interne adéquate entre le système productif
et le système financier. La dette extérieure et le “déficit public” sont les
manifestations les plus frappantes de cette désarticulation.
A ces origines, il faut ajouter “la bombe à retardement” de la correction
monétaire créée dans les années soixante par Campos et Bulhoes. A partir de
ce moment, une indexation générale a été instaurée (base de l’inertie
inflationniste) mais sa fonctionnalité a cessé d’exister quand les premières
difficultés économiques se sont fait sentir dans les années soixante-dix. Le
gel des prix, tel que nous l’envisageons, permet tout de même que
l’indexation soit utilisée comme stratégie et, parallèlement, que se créent les
conditions de réalisation des réformes structurales. Le succès de la politique
de contrôle des prix passe par une réforme politico-administrative des
appareils de l’Etat. Si on ajoute à cela une formulation macro-économique
adéquate, la stabilité des prix et la normalisation de I’approvisionnement
pourront être atteintes.
Le Conseil interministériel des prix, le CIP, devrait présenter une
politique articulée à l’industrialisation du pays. Il lui faudrait, en
conséquence, centrer le contrôle des prix sur la prise en considération des
marges de profit et sur la rentabilité des investissements en expansion. Son
action ne pourra être menée avec succès qu’en se fondant sur une législation
II- Inflation et contrôle des prix au Brésil
et une administration actualisées, qui permettraient effectivement de
contrebattre les abus du pouvoir économique.
Les lignes générales d’une politique des prix et d’approvisionnement
agricole et industriel qui moderniserait la production pourraient être établies
par un Conseil issu de la fusion du CIP et du CINAB (Conseil
interministériel d’approvisionnement) ; les institutions gestionnaires de ce
nouveau Conseil devraient être organiquement liées à un ministère
coordinateur (ministère du Plan ou des Finances) afin d’éviter les conflits
d’intérêts des différents secteurs dans la formulation de la politique globale.
La structure des organismes responsables de l’approvisionnement devrait être
transformée et les institutions qui ne correspondent plus aux intérêts publics
supprimées. Des stocks régulateurs devraient être constitués pour garantir
l’approvisionnement alimentaire malgré les incertitudes, les fluctuations et
les spéculations sur les récoltes. De plus, les investissements dans les ports,
les entrepôts et le transport ne seraient plus ajournés. Enfin, il est
extrêmement souhaitable qu’une junte de commodities soit mise en place
pour s’occuper des importations destinées aux stocks régulateurs.
Ce ne sont que quelques exemples des réformes possibles que l’Etat
brésilien doit opérer pour exercer à nouveau ses fonctions véritablement
publiques dans le développement économique et social du pays.