Baisse des charges sur les bas salaires : il faut continuer !

REPÈRES ET TENDANCES
EMPLOI
Baisse des charges
sur les bas salaires :
il faut continuer !
THOMAS GUILLAUME*
C
1
Notamment
autour de
l’article
de Crépon
et Desplatz,
« Une nouvelle
évaluation
des effets des
allègements de
charges sociales
sur les bas
salaires », dans
Economie et
Statistiques,
n° 348.
Sociétal
N° 37
3e trimestre
Confronté à la persistance du chômage, le
nouveau gouvernement dispose d’un instrument
encore insuffisamment exploité : l’allègement des
charges sociales sur les bas salaires, un moyen
juste et efficace pour permettre aux moins
qualifiés, principales victimes de la concurrence
internationale, d’accéder à l’emploi. Le dispositif
actuel risque cependant d’enfermer ceux qui en
bénéficient dans une « trappe » à bas salaires et
faibles qualifications. Il faudrait étendre les
allègements actuels et veiller à ce que la hausse
du Smic n’annule pas leurs effets sur l’emploi.
L
’allègement des charges sociales
sur les bas salaires a récemment
fait l’objet de polémiques entre
économistes français1, à propos du
nombre d’emplois créés par cette
mesure. La réalité du problème
posé par le coût du travail non
qualifié et l’utilité de ces allège-
ments ne sont pourtant plus guère
contestés, ce qui prouve déjà que
les esprits ont beaucoup évolué
depuis dix ans.
En 1991, la Direction de la Prévision
du ministère de l’Economie (DP)
avait présenté à la Commission des
2002
* Haut fonctionnaire, auteur de L’économie française à l’aube du XXIe siècle, éditions
Economica.
40
Comptes de la Nation un rapport
où, pour la première fois, l’administration montrait clairement et quasi
publiquement que le coût du travail
non qualifié était trop élevé en
France, ce qui entraînait des pertes
massives d’emplois. A l’époque, la
ministre de l’Emploi s’était fortement
opposée à cette conclusion iconoclaste, suivie en cela par une bonne
partie de la commission. Les économistes français étaient à vrai dire
eux-mêmes très divisés.
La Direction de la Prévision expliquait depuis déjà longtemps le rôle
du coût du travail dans l’économie.
Dans les années 80, le ministère de
l’Economie avait été convaincu de
la nécessité d’une modération des
salaires et des prélèvements sociaux
pour restaurer la compétitivité extérieure de la France. En 1982, la grave
crise des paiements extérieurs du
pays avait contribué à cette prise
de conscience.
En 1991, la DP ajoutait un élément
à son analyse : indépendamment de
l’équilibre des échanges extérieurs et
du niveau du coût moyen du travail,
BAISSE DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : IL FAUT CONTINUER !
il y avait un problème particulier
au niveau du Smic. Pour beaucoup,
c’était profaner un tabou que de
s’exprimer ainsi. La DP recommandait cependant de réduire, non pas
le Smic (sauf, il est vrai, pour les plus
jeunes), mais les cotisations sociales
patronales qui en alourdissaient le
coût pour les employeurs. Ce
conseil de politique économique a
finalement été suivi, mais on peut
regretter qu’il ait fallu si longtemps
pour que de telles idées mûrissent
en France2.
de charges sociales : la ristourne
dégressive a été augmentée et
étendue jusqu’à 1,8 Smic et une
ristourne forfaitaire annuelle de
640 euros par tête a été créée.
Ces aides sont certes soumises à
la condition d’une réduction du
temps de travail dans le cadre
d’un accord collectif. Mais il y a
bien là reconnaissance manifeste
(et tardive) de l’importance du
coût du travail pour l’emploi, notamment des moins qualifiés.
TROIS EFFETS
En 1993, sous le gouvernement
SUR L’EMPLOI
Balladur, les salaires proches du
Smic ont été exonérés des coti’allègement des cotisations pasations patronales à la branche
tronales sur les bas salaires est
famille pour un coût de 1 milliard
la mesure la plus efficace pour créer
d’euros. Puis, en 1995-1996, la
des emplois, c’est-à-dire celle qui
« ristourne Juppé » sur les charges
crée (ou sauve) le plus d’emplois
sociales a été créée, pour un coût
par euro dépensé par les adminisde 5 milliards d’euros, et fusionnée
trations publiques. Ces créations
avec la précédente exonération,
résultent de plusieurs mécanismes.
portant le coût total de cette ristourne à 6 milliards d’euros. Cette
D’abord, la baisse du coût du traréduction fusionnée est
vail se traduit par une
de près de 200 euros par
baisse des prix de vente
Il s’agit
mois au niveau du Smic
et une amélioration de
(soit 13 % du coût du de modifier
la compétitivité de la
travail charges comprises) la combinaison
France. Les exportations
et décroît linéairement
augmentent et les imentre le capital
jusqu’à 1,3 Smic, d’où
portations diminuent au
son appellation de ris- et le travail non
profit de l’emploi. C’est
tourne dégressive. En qualifié, et non
l’effet le plus ancienne1997, la Direction de la
ment reconnu.
de freiner
Prévision, l’Insee et la
Dares (ministère de le progrès
Ensuite, l’allègement des
l’Emploi) publiaient un technique.
charges sur les bas sa« Bilan économique et
laires se traduit par une
moindre substitution de capital au
social de la France », préparatoire
travail non qualifié. Cela se passe au
à la Conférence nationale sur
niveau de l’entreprise (les tâches
l’emploi et la durée du travail, où
non qualifiées sont moins autol’utilité des allègements de charges
sociales sur les bas salaires était
matisées) mais aussi, et surtout, au
niveau macro-économique : les acpleinement reconnue.
tivités intensives en main-d’œuvre,
Après quelques tergiversations (en
notamment dans les services, sont
favorisées au détriment des plus
1998, la limite de la ristourne a été
ramenée de 1,33 à 1,30 Smic), le
capitalistiques, et la consommation
se déforme à leur avantage. Il s’agit
gouvernement Jospin a consolidé
évidemment de modifier la combice dispositif. Puis Martine Aubry,
qui était déjà ministre de l’Emploi
naison entre le capital et le travail
en 1991, a proposé les lois sur les
non qualifié au sein de l’économie,
35 heures qui portent son nom et
et non de freiner le progrès technique.
instituent de nouvelles réductions
L
L’arbitrage entre emplois non qualifiés et qualifiés est aussi modifié au
profit des premiers, mais les seconds bénéficient des autres effets
de ces mesures qui, au total, contribuent aussi à créer des emplois qualifiés, même si c’est en moins grand
nombre.
Troisième conséquence de ces
mesures : une amélioration de la
rentabilité des entreprises, grâce à
une diminution de leurs coûts, qui
les incite à accroître leur offre et
à embaucher.
Une réduction uniforme du taux des
cotisations patronales, non ciblée
sur les bas salaires, a qualitativement
les mêmes conséquences, si ce n’est
qu’elle ne modifie pas la répartition
des emplois entre qualifiés et non
qualifiés. Elle est cependant moins
créatrice d’emplois pour chaque
euro dépensé, notamment parce
que, pour réduire de 1 % le coût
d’un cadre, il faut aider beaucoup
plus l’entreprise que pour réduire
de 1 % le coût d’un smicard, et
parce que l’emploi non qualifié est
plus substituable au capital que
l’emploi qualifié.
Le chômage des personnes qualifiées
est principalement conjoncturel (la
croissance du PIB le ramène vite à
des niveaux « normaux » ) alors que
le chômage des non qualifiés est
structurel3. Le taux de chômage en
mars 2001 était encore de 14,1 %
pour les non diplômés ou titulaires
du seul CEP, et de 4,9 % pour les
diplômés du supérieur. Les moins
qualifiés sont surtout victimes de
la concurrence internationale, notamment celle des pays moins
développés. Secondairement, le
progrès technique peut aussi leur
être défavorable.
2
Cf. la contribution
de F. Ecalle à
« 30 ans de prévision
et de conseil »,
Colloque du
trentenaire de
la DP, Les éditions
de Bercy, 1997.
3
Le critère le plus
pertinent est celui
du chômage des
non diplômés, mais
les statistiques de
l’emploi distinguent
seulement les
postes non qualifiés,
et, pour des raisons
pratiques, les
allègements de
charges sont ciblés
sur les bas salaires.
Bien que ces trois
notions soient
différentes, elles
concernent en
pratique assez
largement la même
population.
Sociétal
UNE EFFICACITÉ
LARGEMENT PROUVÉE
L
’allègement des cotisations patronales sur les bas salaires est
une mesure socialement juste, qui
permet d’atteindre simultanément
N° 37
3e
trimestre
2002
41
REPÈRES ET TENDANCES
deux objectifs : d’une part, garantir
aux salariés un revenu suffisant à
travers le Smic ; d’autre part, contrecarrer la baisse de la demande de
travail non qualifié des entreprises
françaises, principalement imputable
à une ouverture des échanges extérieurs qui profite au reste de la
population. L’idéal est certes de
relever le niveau de formation de
la population active, notamment
en faisant bénéficier de la formation
continue ceux qui en ont le plus
besoin. Mais il y avait encore en
1998 25 % de la population âgée
de 25 à 49 ans à n’avoir aucun
diplôme (ou le seul CEP), et ce
pourcentage ne pourra diminuer
que lentement, quels que soient
les efforts, indispensables, qui
seront accomplis. Il faut donc
prendre des mesures d’effet plus
immédiat.
4
La ristourne
dégressive coûte
6 milliards
d’euros.
5
Cf. L’économie
française à l’aube
du XXIe siècle,
T. Guillaume,
Economica,
2000.
Sociétal
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42
lié à l’effet de substitution évoqué
ci-dessus entre les emplois non
qualifiés, le capital et les emplois
qualifiés.
L’étude de Crépon et Desplatz
publiée par l’Insee compare l’évolution de l’emploi dans les entreprises qui ont le plus bénéficié des
allègements et dans les autres. Elle
conclut à la création de 460 000
emplois à la suite de l’instauration
de la « ristourne Juppé » en 1995,
dont le coût budgétaire est de 5 milliards d’euros, ce qui fait 90 000
emplois par milliard d’euros, soit
bien plus que les estimations précédentes. Toutefois, les auteurs
présentent aussi le résultat obtenu
avec une méthode plus fruste mais
plus précise, qui donne 60 000
emplois pour 1 milliard d’euros. Leur
évaluation néglige, il est vrai, certains mécanismes qui atténuent
l’impact bénéfique de ce dispositif,
par exemple les pertes d’emplois
dans les entreprises dont les charges
ne sont pas allégées et qui sont
plus sévèrement concurrencées par
celles qui profitent de ces mesures.
L’élasticité de l’emploi non qualifié
à son coût est de mieux en mieux
mesurée empiriquement. A partir
de cette élasticité, et en utilisant
des modèles macro-économiques,
on estime que les allègements de
charges sur les bas saIl n’empêche : au-delà
laires créent de 35 000 à Les allègements
des débats inhérents à ce
80 000 emplois au bout
de charges sur
type d’évaluation, l’étude
de cinq ans pour un
apporte de nouvelles
coût budgétaire initial les bas salaires
preuves de l’efficacité
d’1 milliard d’euros4.C’est créent de 35 000
bien mieux que pour
des allègements de
à 80 000 emplois
toute autre baisse d’un
charges sur les bas
prélèvement obligatoire. au bout de cinq
salaires. Les créations
Si l’on tient compte des ans, pour un
d’emplois sont plutôt
recettes fiscales et sodans le haut de la fourcoût budgétaire
ciales induites par les
chette des estimations
emplois créés, c’est aussi initial d’un
retenues jusque-là, et
bien mieux que pour milliard d’euros.
aussi plus rapides que
toutes les autres mesures
prévu à se concrétiser.
de politique de l’emploi
(emplois jeunes, préretraites…)5.
Un indicateur simple permet de
confirmer le caractère social de ces
L’évolution de la productivité du
mesures. De 1982 à 1994, la part des
travail au cours de ces dernières
emplois non qualifiés dans le total
années apporte une première
des emplois était passée de 27 % à
confirmation empirique des effets
21 % (en équivalents temps plein
bénéfiques de ces allègements de
pour tenir compte du temps partiel)
charges. Son ralentissement est en
et semblait décliner inexorablement.
effet imputable, pour une bonne
Depuis 1994, cette part est stabilipart, à un enrichissement de la
sée et remonte même légèrement
croissance en emplois, lui-même
(22 % en 2001).
EMPLOI
FINANCEMENT ET
TRAPPES À BAS SALAIRES
L
’allègement des charges sociales
pose, comme toute réduction
d’impôt, un problème de financement. Une telle mesure génère
bien entendu de l’activité et des
emplois, qui accroissent les recettes
fiscales et sociales et permettent
d’économiser des allocations de
chômage. Mais ces recettes ou ces
économies ne profitent pas toutes
au régime général des salariés qui,
en revanche, supporte le coût des
baisses de cotisations. Il faut donc
mettre en place des tuyauteries
budgétaires parfois très complexes
(le Forec par exemple) qui ont en
elles-mêmes des effets pervers
(opacité du financement, déresponsabilisation des gestionnaires
des organismes concernés…) pour
rembourser le régime général.
Surtout, les baisses d’impôts ne
s’autofinancent jamais entièrement
et n’induisent parfois leurs recettes
supplémentaires qu’après un délai de
plusieurs années. Dans une situation
comme la nôtre, où le déficit public
structurel est encore élevé et où la
limite de 3 % du PIB que nous nous
sommes engagés à ne pas dépasser
peut être rapidement atteinte, les
baisses d’impôts doivent être financées par une modération de la
croissance des dépenses publiques,
ou à défaut par d’autres impôts.
Or les mesures de financement
pèsent sur l’activité et sont ellesmêmes destructrices d’emplois.
Tous comptes faits, heureusement,
les créations d’emplois dues à la
réduction des charges sociales sur
les bas salaires sont telles que le
solde des effets sur l’emploi après
financement est toujours largement
positif.
Le financement des allègements de
charges sur les bas salaires comporte tout de même une limite,
qui tient à la capacité des gouvernements à freiner les dépenses
publiques ou à augmenter les prélèvements obligatoires sur d’autres
BAISSE DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : IL FAUT CONTINUER !
catégories sociales que les salariés
peu qualifiés (tous les impôts, même
sur les entreprises, sont toujours
payés in fine par des ménages).
La ristourne dégressive pose aussi
un problème que les économistes
appellent « trappe à bas salaires ».
La ristourne est maximale au niveau
du Smic, diminue lorsque le salaire
augmente et devient nulle pour
1,3 Smic. Il en résulte que si un employeur augmente de 1 % un salarié
proche du Smic, le coût total qu’il
supporte augmente de beaucoup
plus de 1 %. Il y a là une incitation
assez forte à ne pas augmenter la
rémunération des salariés dans le
champ de la ristourne. Conséquence : les salariés concernés ne
sont pas non plus incités à améliorer leur qualification.
Cet effet pervers peut être atténué
en rendant la ristourne moins dégressive, c’est-à-dire en relevant le
niveau de salaire pour lequel elle
devient nulle. A la limite, elle pourrait ne pas être dégressive du tout,
comme l’aide forfaitaire par tête
liée au passage à 35 heures. Mais
pour un même taux de réduction
des charges au niveau du Smic,
moins la ristourne est dégressive et
plus elle est chère pour les finances
publiques. Si l’aide forfaitaire de
640 euros par tête était appliquée
aux 15 millions de salariés, elle
coûterait 9,5 milliards d’euros, alors
qu’elle diminue le coût du travail
au niveau du Smic de seulement
4 %. Il n’y a pas moyen d’échapper à
ce dilemme : renforcer les trappes
à bas salaires ou augmenter le coût
budgétaire du dispositif.
POUR DES NÉGOCIATIONS
NON CONTRAINTES
D
ans la situation actuelle,
quelques conclusions pratiques
s’imposent.
1) Le taux de chômage des non
diplômés est encore de 14 %, et
les allègements de cotisations patronales sur les bas salaires consti-
tuent une mesure juste et efficace
pour le réduire. Il faut donc les
consolider, et même les étendre,
dans la mesure où l’évolution des
autres dépenses publiques, voire la
capacité à lever d’autres impôts,
le permet.
d’analyse économique, il faut faire
en sorte que les allègements de
charges sur les bas salaires ne servent pas seulement à compenser
la hausse de ces bas salaires. Cela
pose le problème du Smic, et notamment de son évolution dans le
cadre de la réduction du temps
de travail.
Les allègements de charges instaurés
par la loi Aubry II (aide forfaitaire
annuelle de 640 euros par salarié
Chaque coup de pouce de 1 %
et complément à la ristourne dédonné au Smic détruit au moins
gressive) ne sont accor20 000 emplois7. C’est
ainsi que l’effet des allèdés qu’aux entreprises
gements de charges inappliquant les 35 heures Demander
tervenus ces dernières
dans le cadre d'un accord aux entreprises
années a été très atténué
collectif prévoyant de de s’engager
par les coups de pouce
créer ou sauvegarder des
successifs au Smic. Ce
emplois. Il faut étendre sur l’évolution
dernier doit certes être
ces aides en supprimant de leurs effectifs
revalorisé, mais seuleles conditions qui leurs n’a aucun
ment au rythme des
sont attachées.
intérêt : on ne
gains de productivité
tendanciels. Le RMI doit
La suppression de la sait jamais ce
être augmenté de la
condition relative à la qu’elles auraient
même façon, faute de
durée du travail devrait
quoi les « trappes à
être associée à une ré- fait sans
chômage » (c’est-à-dire
duction des majorations les aides.
les incitations à rester
pour heures supplémenau chômage plutôt qu’à prendre
taires et à une augmentation des
un emploi) seront renforcées.
contingents de ces heures, dans la
perspective de négociations déOn peut constater, à la lecture
centralisées et non contraintes
du rapport Pisani-Ferry, que la
sur l’aménagement et la durée du
deuxième loi Aubry a mis en place
travail. Une incitation à la baisse de
un dispositif affreusement complexe
la durée du travail pourrait être
et pervers de garantie du salaire
maintenue dans l’esprit de la loi
mensuel des smicards dans le
Robien, mais pour des montants
cadre du passage à 35 heures. Il en
nettement plus faibles. Quant aux
résulterait de 2000 à 2005 une
engagements sur l’évolution des
hausse de 18 % du Smic horaire du
effectifs, ils sont très difficilement
seul fait de la réduction du temps
contrôlables et n’ont de toutes
de travail – donc sans compter les
façons aucun intérêt, car on ne sait
hausses liées à la progression
jamais ce que les entreprises au« normale » des salaires réels, à
raient fait sans les aides. Cette
l’inflation et à des coups de pouce
condition devrait donc être supéventuels. Les effets bénéfiques
primée, aussi bien pour les supplédes allègements de charges sements de ristourne que pour l’aide
raient complètement annulés. Il
forfaitaire. Comme beaucoup
faut donc rapidement arrêter cette
d’entreprises n’ont pas encore
machine infernale, ce qui suppose
signé d’accord collectif sur les
qu’en passant aux 35 heures les
35 heures, cette suppression resmicards perdent un peu de
présenterait un nouvel allègement
pouvoir d’achat. Pouvoir d’achat,
significatif des charges sociales.
temps libre, emplois : on ne peut
pas avoir tout, tout de suite, tout
2) Comme le dit Jean Pisani-Ferry
à la fois…l
dans son rapport6 au Conseil
6
« Plein emploi »,
rapport au CAE,
J. Pisani-Ferry, 2001.
7
Chiffre calculé
à partir de « Une
décomposition
du non emploi
en France »,
Laroque et Salanié,
document de travail
de l’Insee, 1999.
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