Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels

DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES
DIRECTION B: POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHESION
DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
Analyse de la valeur ajoutée
des Fonds structurels européens
ÉTUDE
Cette étude a été réalisée pour la commission du développement régional du Parlement
européen.
AUTEURS
Centre for Industrial Studies (Italie): Julie Pellegrin, Davide Sartori, Alessandro Valenza
Leeds Metropolitan University - European Regional Business and Economic Development
Unit - ERBEDU (Royaume-Uni): Stratis Koutsoukos, professeur John Shutt
Contributeurs à l’étude de cas: Catherine Brooks (UK-IE), J. Andres Faina (ES),
Margareta Holmstedt (SE), Stratis Koutsoukos (SE-UK), Martin Pelucha (CS),
Alessandro Valenza (IT-FR) et Marcin Zawicki (PL).
ADMINISTRATEUR RESPONSABLE
Mme Ivana KATSAROVA
Direction Politiques structurelles et de cohésion
Parlement européen
B-1047 Bruxelles
Courriel: [email protected]
VERSIONS LINGUISTIQUES
Original: EN
Traduction: DE, FR
CONCERNANT L’ÉDITEUR
Pour entrer en contact avec la direction thématique ou pour recevoir son bulletin
d’information mensuel, écrire à: [email protected]
Manuscrit achevé en juin 2009.
Bruxelles, © Parlement européen, 2009.
Cette étude est disponible sur internet à l’adresse: http://www.europarl.europa.eu/studies
CLAUSE DE NON-RESPONSABILITÉ
Les opinions exprimées dans le présent document n’engagent que la responsabilité de ses
auteurs et ne représentent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen.
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que la source soit mentionnée et que l’éditeur en soit informé au préalable et reçoive un
exemplaire.
DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES
DIRECTION B: POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHESION
DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL
Analyse de la valeur ajoutée
des Fonds structurels européens
ÉTUDE
Résumé
La présente étude fournit une analyse critique et approfondie des
instruments de la politique communautaire de cohésion déployés au
cours des deux dernières périodes de programmation, à savoir 2000-2006 et 2007-2013. Au moyen de huit études de cas régionales,
complétées d’un examen des sources secondaires, le rapport donne un
aperçu de l’incidence que les programmes des Fonds structurels ont eu
ou sont susceptibles d’avoir et se penche de près sur les principales
questions relatives à la valeur ajoutée et à la durabilité économique de la
politique de cohésion.
PE 419.107
Juin 2009
FR
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
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Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
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RÉSUMÉ
Contexte
La politique régionale communautaire, qui vise à instaurer la cohésion économique et
sociale, constitue une politique majeure de la Communauté européenne depuis plus d’un
demi-siècle. Conçue pour réduire les disparités des niveaux de développement entre
régions défavorisées et régions prospères de l’Union européenne, elle s’est développée et
représentait actuellement 36 % des dépenses budgétaires de l’Union au titre des politiques
régionales communautaires 2008, soit 0,38 % du RNB de l’UE. Cette politique est
fermement ancrée dans les Traités fondateurs de l’Union européenne et a fait l’objet de
changements et d’adaptations permanents, avant d’atteindre sa forme actuelle pour la
période de programmation 2007-2013. La politique régionale communautaire a dû relever
de nouveaux défis. Après avoir joué un rôle important dans l’intégration des nouveaux
États membres et le processus d’élargissement de l’Union, elle est de plus en plus
fréquemment sollicitée pour relever le défi d’une Europe plus concurrentielle et plus durable,
dans un environnement international mondialisé, sous l’égide des agendas de Lisbonne et
de Göteborg. La politique régionale de l’Union européenne doit également, dans le cadre de
la période de programmation actuelle, répondre de manière croissante au changement
climatique et environnemental et aux agendas en matière de développement durable. Plus
récemment, la politique de cohésion de l’Union a été mise à contribution face à la crise
financière en cours pour créer un stimulant additionnel et majorer l’avance à concurrence
d’un montant de 6,25 milliards d’euros supplémentaires destinés aux États membres
(Commission européenne, 2008d), avec des ressources financières pour un montant total
de 347 milliards d’euros sur la période 2007-2013. Inversement, les pleines implications de
la récession mondiale sur la politique de cohésion ne sont pas claires, alors que sont
réexaminées les dépenses du budget communautaire et de la politique de cohésion, les
priorités et les ressources. D’où l’importance essentielle du contrôle continu de la politique
de cohésion de l’Union, d’une part, et de toute démarche visant à contribuer à l’effort,
d’autre part.
Objectif de l’étude
La présente étude entend fournir une analyse complète de la nature, du rôle et de l’impact
des instruments de politique de cohésion, à savoir les Fonds structurels (ci-après «les
Fonds structurels») et des Fonds de cohésion. L’étude fait spécifiquement référence à deux
aspects importants de la contribution des Fonds structurels et de cohésion au
développement régional, plus précisément:
•
•
la durabilité des interventions financées par les Fonds structurels et de cohésion, c’està-dire la viabilité d’un projet ou d’un programme au terme de l’intervention des Fonds
structurel;
la valeur ajoutée de ces interventions, c’est-à-dire la quantité, le type et l’impact des
avantages supplémentaires en termes de résultats obtenus grâce au financement
européen d’un projet, en plus des avantages initialement prévus, mais aussi grâce à
d’autres sources de financement.
L’étude analyse par ailleurs la manière dont les interventions des Fonds structurels
abordent les obstacles au développement régional et identifie les impacts globaux des
programmes financés par les Fonds structurels. L’analyse entend présenter une vision
comparative des différents instruments mobilisés et identifier les conditions dans lesquelles
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Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
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ces derniers semblent obtenir les meilleurs résultats. Globalement, cette étude a pour objet
de formuler des recommandations politiques concrètes et des directives spécifiques à
l’attention des décideurs.
Méthodologie
L’étude adopte une vision à long terme concernant la contribution des Fonds structurels au
développement régional. Elle analyse en particulier les tendances à l’œuvre en 2000-2006
pour déduire les enseignements utiles aux périodes de programmation actuelles et à venir.
Le niveau privilégié de l’analyse est le niveau régional.
La méthodologie utilisée se base sur une approche double:
•
•
premièrement, l’étude examine les programmes dans le contexte de preuves
secondaires:
· un vaste corpus d’évaluations publiées, de documents universitaires et de divers
rapports communautaires consacrés à la politique de cohésion de l’Union
européenne;
· des preuves quantitatives concernant les dépenses suivant les principaux domaines
d’investissement;
deuxièmement, huit études de cas régionales ont été effectuées dans des régions
représentatives de différents types de voies de développement régional et d’obstacles à
surmonter, afin de fournir une analyse commentée détaillée et actualisée sur les
problèmes clés, proportionnellement à la valeur ajoutée et à la durabilité économique
de la politique de cohésion communautaire.
L’étude part du principe que plusieurs choix clairs doivent être faits en ce qui concerne le
thème central de l’analyse, afin de couvrir un champ d’étude aussi vaste. Ces choix sont les
suivants:
•
•
•
la période de programmation 2000-2006 est l’axe prioritaire des études de cas, quels
que soient les enseignements tirés du passé et la manière dont ils ont été mis à profit
dans la période de programmation en cours;
les études de cas se concentrent sur les programmes opérationnels régionaux objectif 1
et 2, cofinancés par le FEDER et le FSE; un programme Interreg fait l’objet d’une étude
de cas régionale spécifique;
l’analyse descriptive fondée sur des preuves secondaires étudie les autres instruments
(Fonds de cohésion, initiatives communautaires diverses, ISPA), et en particulier les
récentes initiatives Jaspers, Jessica, Jeremie, Jasmine, et le rôle de la Banque
européenne d’investissement.
Étude des sources secondaires disponibles
La littérature consacrée au développement régional est vaste et représente l’évolution de la
pensée, depuis les théories traditionnelles sur la croissance économique et les divergences
entre macrorégions, à une approche davantage microrégionale centrée sur l’organisation
des sociétés et le rôle de la technologie et de l’innovation. Plus récemment, l’intérêt pour le
capital et l’environnement sociaux a abouti à la mise en exergue du rôle local de la
Communauté dans les régions et les problèmes d’inclusion sociale et de développement
durable ont revêtu une importance primordiale. Sous l’influence de ces différentes théories,
la politique de cohésion de l’Union a fini par se concentrer sur les questions suivantes:
concepts théoriques et implications du «nouveau régionalisme»; flexibilité, innovation et
créativité en tant que vecteurs de croissance; système d’enseignement; adaptation aux
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Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
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nouvelles théories capitalistiques vertes, environnementales et sociales de développement
régional; liens entre la théorie et l’élaboration de la politique.
L’évolution du débat sur la politique régionale communautaire s’est accompagnée de
l’évolution de la pratique de l’évaluation des programmes. Le cadre d’évaluation a accru la
propension à remettre en cause les résultats de la politique de cohésion et à étudier les
processus de mise en œuvre. Cette situation a donné naissance à un phénomène d’étude à
grande échelle relative à l’impact des Fonds structurels et de cohésion sur les performances
des régions. Les analyses sont normalement réalisées au niveau macro ou micro. Toutefois,
les résultats ne sont pas cohérents d’une étude à l’autre, ce qui constitue une source de
scepticisme quant à l’efficacité de la politique. Les macroanalyses se fondent sur des
modèles de simulation qui produisent généralement des résultats contrastés, car elles
dépendent fortement des hypothèses de départ. Pour les programmes plus petits, un
contrôle des données et des enquêtes est réalisé afin d’évaluer les effets sur l’emploi. Un
éventail de techniques ascendantes sont également appliquées pour évaluer divers
microeffets. Bien que ces techniques d’évaluation constituent un outil utile pour les
gestionnaires, dès lors qu’elles impliquent la participation directe des parties prenantes et
l’analyse des études de cas dans l’optique d’une évaluation, les résultats restent
insuffisants et isoler les effets des seules interventions des Fonds structurels reste une
difficulté structurelle.
En dépit de ces difficultés, les preuves de l’efficacité des projets et des bonnes pratiques
dans l’apprentissage des politiques et la gestion de programmes ont été reconnues en tant
qu’indicateurs bruts de l’efficacité de la politique de cohésion.
Les nouvelles dispositions applicables à la période 2007-2013 ont évolué dans le sens d’une
simplification de l’architecture de la politique de cohésion, en réduisant le nombre
d’objectifs et d’instruments: de neuf objectifs (Fonds de cohésion et initiatives
communautaires inclus) et six instruments en 2000-2006 à trois objectifs et
3(+1) instruments en 2007-2013. Les trois nouveaux objectifs fixés pour la période
2007-2013 intègrent les anciens objectifs 1, 2 et 3 et les initiatives communautaires: ces
trois nouvelles priorités sont la convergence, la compétitivité et l’emploi et la coopération
territoriale au sein de l’Union. Les deux premiers correspondent globalement aux domaines
d’intervention de l’objectif 1 et de l’objectif 2 pour la période 2000-2006, tandis que la
coopération territoriale au sein de l’Union succède à l’ancienne initiative communautaire
Interreg. Contrairement à la période de programmation précédente, le statut de la
coopération territoriale a été relevé au niveau d’objectif distinct, avec une base juridique
propre et, partant, une visibilité renforcée. Cette évolution reflète l’attention accrue dont
bénéficie la dimension territoriale de la politique de cohésion dont il est question ci-avant.
De surcroît, afin de soutenir la politique de cohésion sur la période 2007-2013, la
Commission européenne a développé plusieurs initiatives d’ingénierie financière, Jeremie,
Jaspers et Jessica, lesquelles ont pour objectif d’améliorer l’accès à la finance et au capitalrisque et impliquent une coopération renforcée entre la CE et la Banque européenne
d’investissement (BEI). Une quatrième initiative, baptisée «Jasmine», a été lancée en 2008
pour renforcer le développement du microcrédit en Europe. Ces initiatives viennent
compléter les instruments financiers accessibles aux PME dans le cadre des programmes de
politique régionale de l’Union européenne financés par le FEDER et le FSE et ont pour
objectif de soutenir les actions d’amélioration de la qualité de la conception des projets
dans l’Union européenne, en offrant une capacité d’assistance technique affectée à la
conceptualisation des projets d’envergure sur la base des principes des bonnes pratiques de
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Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
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planification financière et en renforçant la mise à disposition du développement financier
accessibles aux PME.
Les «quatre J» représentent une tentative de renouvellement de l’approche appliquée à
l’élaboration de la politique de cohésion communautaire. Le premier volet a pour objectif
d’atteindre des formes d’aide financière plus durables, plus efficaces et plus flexibles et
d’augmenter le nombre de demandes. Le deuxième entend amplifier dynamiquement la
capacité administrative des pouvoirs de gestion respectifs. La transformation des
subventions en formes financières recyclables constitue une véritable innovation dans
l’élaboration de la politique communautaire et représente une étape importante sur la voie
d’une approche plus durable économiquement au niveau de l’assistance au titre de la
politique de cohésion de l’Union. L’effet de levier obtenu grâce à la combinaison flexible des
subventions et des prêts constitue un autre élément essentiel. Idéalement, les nouvelles
initiatives doivent donner accès à de nouvelles sources d’expertise et de capacité technique,
financière et managériale.
D’aucuns s’inquiètent de voir les nouvelles initiatives financières portées à une échelle trop
grande sur le plan de la conception de projet, ou objectent que des mécanismes existent
déjà dans certains programmes des Fonds structurels, notamment pour soutenir le capitalrisque et les fonds empruntés dans leurs régions respectives. Il reste beaucoup à faire pour
communiquer le rôle et le potentiel des nouvelles initiatives financières, car il est
actuellement trop tôt pour évaluer leur impact.
Les programmes de la période 2000-2006 n’ont pas encore déployé intégralement leurs
effets, dès lors que les dépenses n’ont pas encore été finalisées. Par ailleurs, bien que les
programmes 2007-2013 soient en cours, les évaluations ex post des programmes
2000-2006 ne sont pas encore disponibles pour permettre des discussions définitives
concernant les réorientations de dépenses et de priorités. Les composants de l’évaluation
ex post du programme 2000-2006 dans l’Union à 27 États membres commandée par la
DG Regio, en particulier, commencent tout juste à arriver. Toutefois, ils se trouvent encore
à un stade précoce de l’analyse finale pour la plupart. Nous avons, lorsque cela était
possible, fait référence à ces travaux tels qu’ils se présentent.
Néanmoins, une analyse statistique des données disponibles sur les modèles de dépenses
engagées est utile pour mettre en lumière certains changements différenciant les deux
périodes de programmation sous revue. La figure suivante présente une illustration
graphique des résultats obtenus pour l’ensemble de l’Union européenne.
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Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
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Figure 1. -Répartition du budget des Fonds structurels par domaine politique
2000-2006
7%
20%
2007-2013
21%
9%
5%
4%
2%
3%
16%
3%
8%
4%
7%
19%
6%
19%
25%
24%
Environm ent
Innovation
Hum an Resources
Equal opportunities
Other
Environm ent
Innovation
Hum an resources
Equal opportunities
Other
Business support
Accessibility
Urban regeneration
Tourism
Business support
Accessibility
Urban regeneration
Tourism
Source: Étude des données de la DG Regio par les auteurs
Traduction du graphique:
Environnement
Innovation
Ressources humaines
Égalité des chances
Autres
Soutien aux entreprises
Accessibilité
Rénovation urbaine
Tourisme
Ces éléments démontrent que les programmes 2007-2013 commencent effectivement à
réorienter les priorités en faveur de l’innovation, conformément aux recommandations de la
stratégie de Lisbonne. L’accroissement des investissements dans l’environnement
confirment également la sensibilisation aux défis futurs que les régions européennes sont
susceptibles de devoir relever, tels que la mondialisation, le changement climatique, le
changement démographique et la sécurité de l’approvisionnement énergétique:
•
•
•
•
Les deux périodes de programmation ont alloué des ressources considérables aux
investissements financiers dans le domaine de l’accessibilité; il s’agit de la priorité
disposant du plus important pourcentage de fonds de la période de programmation,
avec un quart du total des dépenses des Fonds structurels. Il s’agit, pour l’essentiel,
d’une conséquence des investissements importants consentis par les nouveaux États
membres dans ce domaine.
Les ressources humaines jouent également un rôle vital dans le cadre de la politique de
cohésion et sont largement représentées par les interventions cofinancées au titre des
programmes des Fonds structurels, qui captent environ 20 % de l’ensemble des
ressources.
Le financement alloué aux instruments «traditionnels» de soutien aux PME
(investissement en capital physique et service d’assistance aux entreprises) est en recul
significatif dans les régions «convergence» et «compétitivité», au bénéfice d’une
augmentation contrefactuelle de formes plus innovantes de soutien visant à renforcer le
développement technologique, l’innovation et l’entrepreneuriat.
L’attention accordée à l’égalité des chances est désormais traitée plus indirectement.
Dans la pratique, il s’agit d’un élément présent dans presque toutes les interventions
relatives aux ressources humaines. Cette démarche a abouti à une diminution des fonds
7
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
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•
exclusivement consacrés à cette priorité, même si la nouvelle approche stratégique et la
nouvelle programmation mettent davantage l’accent sur l’égalité entre genres et
l’égalité des chances sur le marché de l’emploi.
L’assistance au titre des Fonds structurels durant la période 2007-2013 reste en grande
partie fournie sous la forme de subventions non remboursables (90 % des dépenses).
Aux niveaux conceptuels, un débat important a eu lieu durant les années de transition
entre les périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013 au sujet de la question de la
valeur ajoutée du financement structurel. L’aspect qualitatif et quantitatif de la valeur
ajoutée fait de plus en plus l’objet d’un débat spécifique, en particulier les domaines hors
objectif 1, où l’impact de la politique régionale communautaire se mesure moins aisément
par l’intermédiaire des résultats d’une intervention directe. Cette démarche a abouti à la
conceptualisation du nouvel objectif 2 relatif aux agendas de Lisbonne et Göteborg, qui a
soutenu de nouveaux domaines, tels que l’économie du savoir, l’innovation et la
compétitivité. La forme et la signification d’une valeur ajoutée européenne changent. L’idée
a été mise en exergue pour la première fois dans le cadre du deuxième rapport sur la
cohésion. L’argument de la Commission stipule notamment que des effets complémentaires
accompagnent l’européanisation de la mise en place de la politique associée, au niveau du
programme, à une planification stratégique pluriannuelle, à une implication large et
diversifiée des diverses parties prenantes clés menant à de nouvelles dispositions de
partenariat, en mettant l’accent sur des objectifs partagés, la transparence et une approche
plus systématique et plus structurée des procédures de gestion du programme et de
l’inclusivité. Dans les récents travaux commandés par la DG Regio dans l’optique de
l’évaluation ex post des programmes 2000-2006, la valeur ajoutée a été définie comme
suit: «effet positif de la gestion et de la transposition de la politique de cohésion sur la
transposition des politiques de développement régional/économique des États membres (ou
de la politique publique d’une manière générale dans certains domaines) qui:
•
•
résulte de l’influence de la politique de cohésion et ne se serait pas produit sans
l’intervention de la politique de cohésion (situation «hors politique»);
a donné lieu à des changements concrets dans les manières dont les États membres
gèrent et appliquent les politiques nationales (diffusion) et qui ont amélioré le
fonctionnement des politiques des États membres.» (Ex Post Evaluation of ERDF in
Objective 1 and 2, 2000-06, Work Package 11, «Management and implementation
systems for Cohesion policy»; EPRC, 2008a-d).
Sur le plan opérationnel, il convient de noter la manière dont la transition entre la période
de programmation 2000-2006 et la période actuelle se caractérise par une approche plus
stratégique. Cette nouvelle approche s’est reflétée dans la manière dont les programmes
ont été conçus suivant les orientations stratégiques communautaires (OSC) et le cadre de
référence stratégique national (CRSN), ainsi qu’en référence à l’agenda de Lisbonne, qui
envisageait de consacrer davantage de fonds au développement d’entreprises, à
l’innovation et à l’économie de la connaissance.
Preuves émanant d’études de cas
Les régions et leurs programmes opérationnels, représentatifs des différents types
d’interventions possibles des Fonds structurels et de la grande diversité de conditions
socioéconomiques caractérisant les régions de l’Union européenne, ont été identifiés par
l’intermédiaire d’un processus de sélection en deux temps. Premièrement, les 252 régions
de l’Union définies au niveau NUTS 2 ont fait l’objet d’une analyse et d’une classification
basées sur leurs caractéristiques structurelles spécifiques, ainsi que sur leurs modèles ou
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Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
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trajectoires de développement régional propres. Deuxièmement, ces régions ont été
groupées sur la base des critères suivants: tendances de changement démographique,
nature rurale/urbaine de la région, performance économique régionale et modèles de
croissance.
La combinaison de ces différents critères a permis de sélectionner les régions et
programmes opérationnels associés suivants pour les soumettre à des études de cas
approfondies:
•
•
•
•
•
•
•
•
Ombrie (Italie)
Prague (République tchèque)
Galice (Espagne)
Yorkshire & le Humber (Royaume-Uni)
Région Sud et Est (Irlande)
Norra-Norland (Suède)
Petite Pologne (Pologne)
INTERREG IIIA – ALCOTRA (Italie/France).
La lecture horizontale des huit études de cas met en lumière les problèmes fondamentaux
concernant la valeur ajoutée et la durabilité économique des instruments financiers de la
politique de cohésion de l’Union européenne, ainsi que les conditions renforçant plus
efficacement la durabilité. Le tableau ci-dessous (p. 31) présente une synthèse des
principales conclusions de chaque cas selon le domaine d’étude.
Stratégie
Les domaines des études de cas examinés révèlent un changement de politique stratégique
marqué et systématique entre les périodes de programmation antérieures et actuelles:
•
•
•
•
Un changement distinct s’est produit dans les programmes FSE: ceux-ci, qui s’étaient
essentiellement concentrés sur la formation professionnelle et l’inclusion sociale durant
la période de programmation 2000-2006, se sont redéployés sur l’innovation et la
société de la connaissance durant la période de programmation 2007-2013.
Dans les domaines de l’objectif 1, les programmes du FEDER se sont eux aussi
caractérisés par une transition entre des investissements majeurs dans les
infrastructures de base, la gestion du transport et de l’eau en particulier, durant la
période 2000-2006, marquée par la nécessité de combler un fossé au niveau de l’accès
aux infrastructures, d’une part, et un ensemble d’investissements structurels plus
réduits, mais tout aussi importants, et une attention accrue à des sujets centraux tels
que l’innovation et les TIC, d’autre part.
Si les programmes objectif 2 du FEDER ont essentiellement soutenu les PME durant la
période 2000-2006, ils transposent principalement les objectifs de Lisbonne durant la
nouvelle période, en mettant l’accent sur l’innovation et l’environnement. Les
interventions soutenant le tourisme sont pour la plupart négligées dans la nouvelle
période, en dépit de leur importance stratégique passée.
La prise d’effet des nouvelles initiatives telles que Jessica, Jeremie, Jaspers et Jasmine,
qui représentent des mesures innovantes de la nouvelle période de programmation,
s’est avérée lente dans les nouveaux et les anciens États membres. Largement perçues
comme adaptées aux pays de l’Union à 15 États membres, les nouvelles initiatives
nécessitent une importante expérience de programmation et des délais de lancement
prolongés avant de se matérialiser. Les résultats globaux de l’ensemble de l’Union
européenne suggèrent que la majorité d’entre elles porteront leurs fruits dans le
courant de la deuxième moitié des programmes. Tout le monde n’est pas persuadé que
les nouveaux outils d’ingénierie financière soient utilisables dans le cadre des nouveaux
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Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
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programmes. D’aucuns ont par exemple considéré que les projets attendus étaient trop
grands et trop complexes, d’une part, et qu’ils dépassaient les ressources actuelles en
termes d’expérience et de capacité, d’autre part.
Efficacité
L’impact des Fonds structurels sur les économies régionales, c’est-à-dire leur efficacité
s’agissant de réaliser l’objectif premier de réduction des disparités entre régions, se mesure
difficilement par l’intermédiaire des études de cas régionales. En revanche, les preuves
collectées par l’intermédiaire des études de cas contribuent à évaluer l’efficacité des
stratégies des Fonds structurels adoptées pour éliminer des obstacles spécifiques au
développement régional. Un certain nombre de conclusions propres aux études de cas sont
susceptibles de fournir un apport d’informations qualitatif pour compléter les travaux en
cours quant à l’évaluation ex post du programme 2000-2006, parrainée par la DG Regio:
•
•
•
•
•
Les interventions des Fonds structurels se sont avérées particulièrement efficaces sur le
plan de l’élimination des obstacles au développement socioéconomique des régions
objectif 1. En se concentrant sur l’amélioration de l’accessibilité, par exemple, les
programmes FEDER de l’objectif 1 ont eu un impact significatif sur la dynamique
économique régionale. Ils ont par ailleurs appuyé les disciplines de contrôle et
d’évaluation, les partenariats, les priorités horizontales, la budgétisation pluriannuelle,
les contrôles et les audits financiers, ainsi que l’amélioration de la gouvernance. Dans
les nouveaux États membres, ils ont également favorisé la modernisation administrative.
Ils ont aidé les acteurs locaux en renforçant le sentiment d’appropriation relativement à
la planification et au développement locaux.
Dans les programmes de l’objectif 2, les interventions des Fonds structurels tendaient à
se concentrer sur les forces et les atouts, plutôt que sur les faiblesses. Elles se
concentraient sur la capacité endogène des régions (entreprises locales, patrimoine
naturel, etc.). Néanmoins, aucune preuve manifeste des impacts quantitatifs des
programmes objectif 2 n’existe. Il s’avère cependant que les programmes objectif 2 ont
joué un rôle important s’agissant de soutenir les interventions stratégiques
(approvisionnement en eau, rénovation urbaine, TIC, etc.). Les subventions visant les
PME ont atteint un pourcentage élevé des bénéficiaires potentiels et ont joué un rôle
décisif dans la stimulation du développement des entreprises et des PME dans les
régions.
Le FSE a généralement fourni des ressources destinées à la formation régionale de la
politique et à la mise en place de formations. Il a joué un rôle important dans le
domaine de l’inclusion sociale. Les programmes consacrés à l’emploi et à la création
d’emplois ont eu des effets positifs, malgré des différences sur le plan de l’impact des
emplois créés par rapport à la taille des marchés de l’emploi régionaux.
Les Fonds structurels ont joué un rôle important dans la mise en place de thèmes
dominants (horizontaux) tels que l’environnement et l’égalité entre les genres. La
priorité horizontale relative à l’environnement, en particulier, a souvent été transposée
efficacement et a fait figure d’amélioration louable par rapport aux politiques nationales
et régionales existantes. Cependant, les questions de genres semblent nécessiter un
«réglage» au niveau des outils d’intervention correspondants. Dans certains cas, la
critique des priorités horizontales a mis en lumière une approche de «case à cocher»,
en lieu et place d’un apport d’informations utiles concernant les priorités horizontales.
Les mesures les plus performantes semblent être celles qui ont reçu un montant de
financement critique - un constat qui semble se vérifier, quel que soit l’instrument
(FEDER ou FSE), l’objectif (objectif 1 ou objectif 2), ou le pays dans lequel
l’investissement a été réalisé (UE-15 ou nouveaux États membres).
10
Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
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•
En dépit des difficultés résultant d’un manque de preuves finales d’évaluation à ce stade,
il s’avère que les interventions des Fonds structurels ont dans certains cas échoué à
éliminer les disparités intrarégionales. Cette situation est en partie due au fait que
celles-ci sont le fruit de problèmes profondément enracinés et complexes qu’il est
difficile de résoudre rapidement.
Durabilité
Les études de cas accordent une attention toute particulière à la durabilité économique,
c’est-à-dire à la viabilité économique des programmes, des priorités et des projets
soutenus au terme de l’intervention réalisée sous l’égide des Fonds structurels. Les
résultats des études de cas semblent démontrer la réussite de certaines dépenses objectif 1
consacrées aux infrastructures, tandis que d’autres formes de soutien des objectifs 1 et 2
ont, dans la plupart des cas, été plus difficiles à examiner sur le plan de la viabilité
économique:
•
•
•
•
Les interventions infrastructurelles du FEDER paraissent durables et fournissent le cadre
de développement fondamental, surtout dans les régions objectif 1. Ce constat
s’explique non seulement par le fait que ces investissements dans les infrastructures
présentent un caractère relativement permanent, mais aussi parce qu’ils s’avèrent utiles
à d’importantes communautés d’usagers. D’autre part, les interventions de soutien aux
entreprises se caractérisent par un niveau de durabilité inférieur à celui des autres
domaines d’investissement. Explications potentielles: le tissu industriel des régions n’est
pas encore suffisamment développé et les PME restent trop fragmentées d’un territoire
à l’autre, et n’innovent pas beaucoup.
Les subventions versées par le FEDER aux PME se révèlent durables, en particulier
lorsque leur objectif est de développer des réseaux entre entreprises ou avec des
universités et des centres de recherche. Dans les régions de l’objectif 2, en particulier,
les projets développés sur la base d’un partenariat à large spectre semblent avoir de
meilleures chances de subsister par leurs propres moyens.
Les interventions du FSE paraissent plus dépendantes du soutien de l’Union, ceci en
raison de la nature des projets financés, dont les résultats intangibles sont plus difficiles
à identifier et à évaluer sous l’angle de la durabilité. Néanmoins, la durabilité des
interventions du FSE est difficile à établir, puisque ceux-ci soutenaient des ressources
humaines en dehors des principaux cadres pédagogiques courants. Il est par
conséquent plus difficile d’établir si ces interventions sont favorisées par des systèmes
et des politiques nationaux lorsque prend fin le soutien des Fonds structurels dans les
domaines concernés.
L’impact durable des Fonds structurels sur le «modus operandi» des administrations
publiques est notable. Les gérants de Fonds structurels ont acquis de nouvelles
méthodologies et de nouveaux instruments susceptibles d’imprégner l’ensemble de
l’administration et d’avoir des effets à long terme.
Valeur ajoutée
La politique régionale communautaire se distingue par la valeur ajoutée positive qu’elle
semble posséder sur les administrations, les parties prenantes régionales et l’apport dans le
domaine de la politique régionale:
•
Les fonds structurels ont joué un rôle fondamental au niveau de la transposition
d’interventions qui n’auraient pas vu le jour sur la seule base des fonds nationaux. Ce
constat, qui s’applique tout particulièrement aux investissements à long terme et à
grande échelle tels que l’environnement et les infrastructures de transport dans les
régions objectif 1, se vérifie plus spécialement dans les nouveaux États membres.
11
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
_________________________________________________________________________
•
•
•
Un important effet qualitatif est sensible, surtout dans les régions relevant de
l’objectif 2. Les interventions stratégiques ont souvent promu l’innovation et permis
d’expérimenter de nouvelles méthodologies ou de nouveaux outils de développement
économique régional qui n’auraient pas été possibles dans la plupart des cas sans
politiques nationales/régionales majeures préexistantes.
Sans le FSE, la plupart des interventions dans le domaine de la formation
professionnelle et de l’inclusion sociale n’auraient pas été mises en place.
Les impacts du développement régional sur la gouvernance sont très importants à long
terme. Cet effet est particulièrement palpable dans les nouveaux États membres. Sur ce
plan:
· Les administrations régionales et locales ont renforcé leur capacité à gérer le
développement local en raison de la disponibilité de ressources dans une perspective
à plus long terme (six années de programmation), ce qui permet une vision plus
large, plus cohésive et à plus grande échelle (effets de développement des
capacités).
· Les effets de développement de capacité n’ont pas été uniquement perçus dans les
nouveaux États membres, mais aussi dans des administrations régionales publiques
efficaces des 15 anciens pays membres, telles que celles du Royaume-Uni et de la
Suède.
· Les Fonds structurels ont encouragé l’innovation et la comparaison avec des
expériences dans d’autres pays, dans le contexte d’un cadre législatif commun.
Cette évolution a également été rendue possible par la coopération territoriale.
· La constitution de réseaux a été stimulée à des niveaux très régionaux et locaux.
Les Fonds structurels ont également favorisé la sensibilisation et la responsabilité
sur le plan du développement local parmi les différents acteurs impliqués tels que
les acteurs économiques et sociaux, les universités et les administrations de
municipalités urbaines et villageoises.
· Les Fonds structurels ont fourni un incitant décisif sur le plan de la transposition de
thèmes majeurs tels que l’environnement et l’innovation, ainsi que, dans une
moindre mesure, des questions de genre.
12
Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
Yorkshire & le
Humber
(R.-U.)
PO
(employabilité et
entrepreneuriat)
· FEDER –
majeure partie
des ressources
consacrée aux
PME
· FSE – invest.
dans le capital
humain
· Priorité au plus
performant et à
l’ingénierie
financière
STRATÉGIE
2000-2006
2007-2013
Synthèses des études de cas
· FEDER –
faible niveau en
termes d’emplois et
d’augmentation des
ventes,
performances
améliorées sur le
plan du soutien
financier aux PME
· FSE – inconnu
actuellement
13
· Bonne
performance
attendue, surtout
en matière de
soutien aux
entreprises et
d’innovation
(FEDER; nbre de
PME et d’emplois
soutenus) et
capital humain
(FSE; nbre de
personnes aidées
dans leur
formation et la
recherche d’un
emploi)
· Bonne
performance
escomptée en
matière de
bonnes pratiques
environnementales et d’égalités
et diversité;
sujets
transversaux à
intégrer dans les
priorités.
EFFICACITÉ
2000-2006
2007-2013
· La durabilité
(environnementale
et financière) est
probablement le
défi le plus
difficile. Des
difficultés
considérables sont
survenues lors de
la poursuite des
programmes
traitant les
problèmes sociaux
(rénovation
urbaine). D’autre
part, le soutien
aux PME, lorsqu’il
se basait sur des
prêts, avait
davantage de
chances de se
perpétuer par ses
propres moyens.
Durabilité
· En innovation et
rénovation urbaine.
· Projets TIC en
particulier soutenus
par le FEDER.
· Les thèmes
transversaux,
par ex. l’égalité des
chances et
l’environnement,
n’auraient
probablement pas
été déployés sans
Fonds structurels.
· Les mécanismes
tels que la
constitution de
réseau et les PPP
ont grandement
bénéficié des Fonds
structurels
· Le FEDER contribue
à créer une vision
de développement
locale et partagée.
Le programme a besoin des
éléments suivants:
· Renforcement de la
concentration et du levier
financier (passage des
subventions à des prêts)
· Investissement accru dans
l’innovation.
· Simplification et flexibilité
dans la gestion de fonds.
· Développement du
partenariat local.
· La durabilité est un
problème.
· Intégration accrue entre le
FSE et le FEDER.
Valeur ajoutée Enseignements tirés
______________________________________________________________________________________________________________
· Efficacité élevée sur
le marché de
l’emploi, dans les
infrastructures et
l’environnement.
· FEDER –
la plupart des
ressources
consacrées au
développement
de la société de
la connaissance
et à la
modernisation
des
infrastructures
· FSE –
Employabilité
· Toutes les
interventions ont
été consacrées à
la coopération
transfrontalière
dans le domaine
social,
économique,
environnement.
et culturel.
· FEDER –
la plupart des
ressources
consacrées à la
modernisation
des
infrastructures
· FSE –
Employabilité
· Toutes les
interventions
ont été
consacrées à la
coopération
transfrontalière
dans le
domaine social,
économique,
environnement.
et culturel.
Galice
(Espagne)
Petite Pologne
(Pologne)
Alcotra
(FranceItalie)
· Effets positifs
concernant la
coopération et
l’intégration des
parties prenantes et
des organes
institutionnels,
effets de levier.
· Efficacité élevée
(financière et
physique)
· L’impact se reflète
également dans
l’indicateur du
macrocontexte.
· Capacité à
promouvoir de
nouveaux
partenariats et
investissements
dans le domaine du
partage de la
connaissance et de
la construction de
réseaux
· De par sa nature
intangible, il est
difficile d’évaluer
la durabilité des
impacts dus à
l’augmentation de
la collaboration. La
coopération est en
tout état de cause
un facteur
permanent dans
les zones
transfrontalières
actuellement.
· L’objectif consiste
à améliorer la
qualité de vie, les
principaux effets
concernent:
l’environnement
et la rénovation
urbaine, le
tourisme et la
culture et les
ressources
humaines.
14
· Amélioration au
niveau de la qualité
de la gestion
publique
· Autonomie accrue
des
gouvernements,
des organisations
publiques et des
entreprises au
niveau local.
· Ressources
financières
(infrastructures de
transport et
environnementales), partenariats
de développement
local et capacités
d’organisation.
· Différences territoriales au
niveau de l’ordre
juridique/administratif
· Les PME se sont mises à se
comporter en partenaires,
davantage qu’en
concurrentes
· Le manque d’expérience
pertinente au sein de
l’administration a constitué
le principal obstacle.
· Le programme a besoin des
éléments suivants:
davantage de flexibilité
dans la conception des
outils de suivi
Valeur ajoutée Enseignements tirés
· Durabilité
importante des
projets dans les
domaines de
l’environnement
naturel, de
l’accessibilité;
durabilité variée
des projets dans
d’autres domaines.
· Durabilité élevée
(infrastructure et
capital humain).
Sans fonds, chute
de la croissance
régionale.
Durabilité
· Impact
probablement
important sur les
voies de
transport
importantes pour
le développement
de la région.
· Bonnes
performances
escomptées. Les
domaines les plus
efficaces:
infrastructures de
transports et
environnementales, ressources
humaines et TIC,
R&D et
innovation.
EFFICACITÉ
2000-2006
2007-2013
· FEDER –
priorité:
infrastructures
de transports et
environnemental
es (en
augmentant les
ressources de
ces dernières),
ingénierie
financière
· FSE – priorité à
l’amélioration du
capital humain et
à l’employabilité.
STRATÉGIE
2000-2006
2007-2013
· FEDER –
majeure partie
des ressources
consacrée au
système de
transports, en
premier lieu,
ensuite aux
infrastructures
· FSE – majeure
partie des
ressources
consacrée au
développement
des ressources
humaines, à
l’employabilité
et à l’égalité
des chances.
PO
______________________________________________________________________________________________________________
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
· FEDER –
rénovation
urbaine
· FSE – formation
professionnelle
et inclusion
sociale
Ombrie
(Italie)
Prague
(Rép.
tchèque)
· Principaux effets:
renforcement à long
terme des
investissements
dans l’infrastructure,
développement de la
compétitivité du
secteur privé
· Compte tenu des
problèmes
spécifiques de
Prague, les Fonds
structurels ont
contribué de
manière significative
à l’intégration des
groupes spécifiques
risquant l’exclusion
sociale
· Ressources
FEDER
consacrées à
l’environnement
(énergie et
prévention du
risque).
· FEDER transport et
soutien aux PME
· FSE – appui au
développement
d’une économie
de la
connaissance
15
· Plus de liens
entre l’université
et l’entreprise,
grâce au FSE et
au FEDER
EFFICACITÉ
2000-2006
2007-2013
· Principales
réalisations:
aqueduc,
construction de
nouvelles zones
industrielles,
rénovation urbaine,
e-gouvernement et
société de
l’information,
développement des
ressources
touristiques via une
approche
d’intégration.
Impact important
sur la création
d’emplois
également. Le FSE
établit un lien entre
la main-d’œuvre et
les besoins du
marché de l’emploi.
STRATÉGIE
2000-2006
2007-2013
· FEDER –
majeure partie
des ressources
consacrées au
soutien des
PME
· FSE –
formation
professionnelle
et inclusion
sociale
PO
· Projets FEDER très
durables; les
projets étaient de
grande qualité et
suivaient des
normes
exigeantes, ils
peuvent constituer
la base du
développement
futur.
· La durabilité des
projets FSE est
inférieure à celle
des «projets en
dur», en particulier
en ce qui concerne
les projets portant
sur des questions
sociales impliquant
un travail direct
avec les clients.
· La méthodologie
d’intégration
pourrait soutenir
les partenariats
locaux au niveau
du développement
de projets.
Durabilité
· La contribution du
FEDER soutient la
réalisation des
objectifs fixés dans
la stratégie
beaucoup plus
rapidement que s’il
s’agissait
uniquement de
fonds nationaux.
· FSE – intensité
accrue au niveau de
la coopération entre
sites de recherche
publics et secteur
privé.
· Davantage
d’innovation avec le
DOCUP et qualité
de l’intervention.
· Les questions
d’environnement et
de genres
constituaient une
politique de premier
plan.
· Capacité locale de
programmation
soutenue par les
Fonds structurels.
· Meilleure coordination et
meilleur ciblage des flux
financiers destinés à
l’infrastructure urbaine,
visant des questions de
développement stratégique
essentielles et à
l’amélioration de
l’estimation des valeurs
cibles des indicateurs de
suivi.
· Besoin de coordination des
interventions soutenu par
l’approche intégrée.
Valeur ajoutée Enseignements tirés
______________________________________________________________________________________________________________
Norra-Norland
(Suède)
PO
· FEDER –
majeure partie
des ressources
consacrée au
soutien des
entreprises et
des transports
· FSE – formation
professionnelle
et inclusion
sociale dans les
zones rurales
· FEDER Innovation et
accessibilité
· FSE – Fourniture
de compétences
et augmentation
de la maind’œuvre
disponible
STRATÉGIE
2000-2006
2007-2013
· Développement
important de la
bande large
· Améliorations
apportées à
plusieurs aéroports
nationaux,
lesquelles ont abouti
au développement
de nouveaux
services réguliers
· Les dépenses les
plus importantes du
programme
concernent la R&D
16
· Concentration
accrue des
efforts, objectifs
plus clairs et
priorités mieux
définies
· Les personnes
interrogées ont
souligné l’utilité
du lien entre les
stratégies des
Fonds structurels
et l’agenda de
Lisbonne
EFFICACITÉ
2000-2006
2007-2013
· La durabilité est
obtenue via la
création de
réseaux durables
entre autorités,
universités et
entreprises sur le
plan local
Durabilité
· Les autorités
régionales ont
considéré
l’approche
communautaire de
développement
comme un
important
«révélateur»
· Les Fonds
structurels
nécessitent des
capacités de
gestion de projets
et une plus grande
rigueur dans la
gestion des
ressources
publiques;
développement de
réseaux locaux;
renforcement de la
coopération.
· Les autorités gérant les
Fonds structurels dans toute
la Suède s’engagent
désormais à respecter
l’exigence de la Commission
européenne en matière
d’évaluation continue
Valeur ajoutée Enseignements tirés
______________________________________________________________________________________________________________
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
Analyse de la valeur ajoutée des Fonds structurels européens
Région Sud et
Est (Irlande)
PO
· FEDER –
majeure partie
des ressources
consacrée aux
infrastructures
· FSE – inclusion
sociale et prise
en charge des
enfants
· FEDER innovation et
économie de la
connaissance
· FSE –
investissement
dans le capital
humain
STRATÉGIE
2000-2006
2007-2013
· Le programme a
obtenu d’excellents
résultats au niveau
des mesures
concernant les
infrastructures de
transport et
l’environnement, en
particulier la gestion
des déchets et de
l’eau.
· Les mesures
concernant la prise
en charge des
enfants dans le
cadre de la priorité
d’inclusion sociale
ont été
particulièrement
importantes au
niveau de l’impact
sur la politique
sociale irlandaise; le
soutien aux PME a
lui aussi été
pertinent.
17
· Environnement et
responsabilité
· Innovation et
économie de la
connaissance
· Développement
urbain durable
· Renforcement des
compétences de
la main-d’œuvre
· Activation et
participation de
groupes hors
main-d’œuvre
EFFICACITÉ
2000-2006
2007-2013
· Sachant qu’une
part importante de
l’intervention
portait sur les
infrastructures
physiques, les
projets se sont
avérés durables à
long terme.
Durabilité
Source: rapports sur les études de cas
Valeur ajoutée Enseignements tirés
______________________________________________________________________________________________________________
Direction B: Politiques structurelles et de cohésion
_________________________________________________________________________
Conclusions et recommandations
Globalement, ce rapport et ses conclusions ne tentent pas de parvenir à une généralisation
définitive des enseignements tirés sur la base du grand nombre de preuves examinées,
mais bien d’identifier certains éléments thématiques, ainsi qu’un commentaire qualitatif
susceptible d’être utile d’un point de vue politique. En tant que tel, ce rapport apporte une
contribution supplémentaire à un débat qui devra faire l’objet d’une évaluation continue.
Remarques finales
•
•
•
•
Les Fonds structurels ont des effets différents selon les pays et les régions. Le contexte
est important. Ce constat se vérifie dans les régions objectif 1, surtout dans les
nouveaux États membres et au niveau des politiques d’intégration (les questions
environnementales principalement).
Les Fonds structurels ont un rôle important à jouer sur le plan de la gouvernance et de
l’innovation dans les régions et les zones de l’Union à 27. Les liens avec la stratégie de
Lisbonne ont été renforcés et de nouveaux instruments financiers innovants ont été
déployés dans le cadre de la nouvelle période de programmation.
Le FSE constitue la plus importante source de financement de l’inclusion sociale et de la
formation professionnelle dans les régions examinées. Il s’agit d’un instrument vital
dans l’élaboration d’une société de la connaissance et d’une société inclusive.
L’impact des Fonds structurels est peut-être le plus important sur la gouvernance
régionale.
Enseignements tirés
•
•
•
•
Les principaux enseignements tirés dans les régions objectif 2 sont les suivants:
· La mise en réseau et l’intégration sont importantes pour le développement local et
fournissent une base de durabilité;
· Le soutien de la compétitivité des PME pourrait avoir besoin de passer d’une
approche de subvention à une approche de prêt. Des recherches supplémentaires
sont nécessaires pour déterminer les conditions dans lesquelles cette proposition se
vérifie;
· Le FEDER présente une importance capitale en matière de promotion des projets
pilotes et des approches innovantes;
· Les programmes objectif 2 auraient dû cibler plus efficacement les forces et les
atouts existants afin de déclencher un cercle vertueux de développement endogène.
Les programmes de coopération transfrontalière sont importants, mais doivent passer
d’une approche d’«échange d’expérience» à une approche davantage opérationnelle. En
ce sens, une réflexion nouvelle concernant l’éligibilité des dépenses s’impose également
dès lors qu’actuellement, les dispositions régissant l’éligibilité ne permettent pas
d’intervention importante sur les infrastructures.
En ce qui concerne les nouvelles infrastructures financières, Jeremie, Jaspers, Jessica et
Jasmine, les fonds de prêt se trouvent toujours à un stade de développement et de
progression précoce. Les régions et les États membres doivent encore découvrir la
manière d’exploiter les nouveaux instruments innovants. Leur potentiel suscite un
intérêt considérable.
La nouvelle approche d’évaluation de la Commission doit être pleinement comprise, et
non uniquement transposée sur le plan formel. Ce faisant, elle pourra avoir un impact
total pour: a) aider les décideurs politiques à choisir une stratégie appropriée pour leur
région et b) fournir une vision claire du processus de transposition du programme. Il est
cependant clair qu’il existe des besoins d’évaluation différents d’un État membre à un
autre et que les incitants à la mise en place d’une culture de l’évaluation dans les
administrations régionales et nationales ont été salués par nombre de nouveaux États
membres.
18