ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE

ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCE
RESTRICTED
G/ADP/IG/W/14
27 octobre 1998
(98-4189)
Comité des pratiques antidumping
Groupe informel de l'anticontournement
Original: anglais
THÈME 1 – QU'EST-CE QUE LE CONTOURNEMENT?
Communication des États-Unis
Le Secrétariat a reçu le 26 octobre 1998 la communication ci-après de la Mission permanente
des États-Unis.
_______________
INTRODUCTION
La présente communication contient les réponses des États-Unis aux questions posées par
Hong kong, Chine, au cours de la réunion d'avril 1998 au sujet des trois cas hypothétiques de
contournement exposés dans la communication des États-Unis du 8 octobre 1997 (G/ADP/IG/W/2) et
aux observations concernant ces mêmes cas avancés par le Japon dans la communication qu'il a
présentée à la deuxième réunion du Groupe informel. Pour plus de commodité, nous avons repris ici
les cas hypothétiques considérés et les questions et les observations de Hong Kong, Chine, et du
Japon.
NICKEL/ALLIAGE DE NICKEL
Hypothèse. Un pays importateur institue une mesure antidumping ou une mesure
compensatoire sur les importations de nickel (l'élément) en provenance d'un pays
exportateur. La description du produit donnée dans la mesure fait état de nickel pur à
au moins 99 pour cent (ce qui est la norme dans l'industrie). La mesure s'applique à
des expéditions, effectuées depuis le pays exportateur, d'un volume moyen de
100 tonnes par an sur les quelques années qui précèdent. Le pays exportateur réagit à
la mesure en ajoutant une petite proportion d'argent au nickel au cours du processus
de fabrication, ce qui donne un métal contenant 98,5 pour cent de nickel pur, 0,5 pour
cent d'argent et 1 pour cent d'impuretés normales. Les exportations de nickel standard
pour l'industrie effectuées par le pays exportateur tombent aussitôt à zéro et font place
à des exportations annuelles de 100 tonnes du nouvel alliage, produit par les mêmes
producteurs du pays exportateur et vendu, sous couvert des contrats initiaux de vente
du nickel, à des prix et dans des quantités tellement analogues qu'on ne peut que
penser qu'il s'agit des mêmes produits, vendus aux mêmes clients et destinés à des
fins analogues à celles auxquelles était destiné le nickel exporté précédemment.
Question de Hong Kong, Chine. L'adjonction d'argent aurait-elle un effet sur le coût et la
valeur de l'alliage?
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Réponse. Il est vraisemblable que l'adjonction d'argent renchérirait le coût de l'alliage. Les
effets sur la valeur seraient sans doute négligeables puisque le nouvel alliage est vendu aux mêmes
clients qu'avant à des fins analogues.
Question de Hong Kong, Chine. Le nouvel alliage aurait-il des caractéristiques physiques
différentes et des utilisations finales différentes? Sur quels critères faudrait-il se fonder pour
déterminer si le nouvel alliage constitue vraiment un nouveau produit?
Réponse. La seule caractéristique physique différente que présente le nouvel alliage
correspond à l'adjonction d'argent. Le métal importé a les mêmes utilisations que le nickel pur à
99 pour cent. La deuxième question n'est pas tout à fait claire. Le "nouvel" alliage est nouveau parce
qu'il n'était pas produit avant l'enquête antidumping.
Question de Hong Kong, Chine. S'il est décidé que l'alliage de nickel et le nickel sont un
même produit, pourquoi n'avoir pas inclus l'alliage dans la requête antidumping et l'ordonnance
antidumping initiales? S'il est établi que l'alliage est un produit différent, comment justifier qu'il ait
été inclus dans l'ordonnance antidumping initiale?
Réponse. L'alliage de nickel n'est pas exactement le même produit que le produit initial, mais
il est presque identique. Quant à savoir pour quelles raisons le nouvel alliage n'a pas été inclus dans la
requête, c'est sans doute parce que les auteurs de la requête n'ont tout simplement pas prévu que les
exportateurs modifieraient le métal de la sorte. En revanche, la raison pour laquelle les auteurs de la
requête n'ont pas inclus des alliages légèrement différents dans leur requête n'a pas nécessairement un
rapport avec la question du contournement. Ce qui justifie d'inclure l'alliage de nickel dans
l'ordonnance c'est que c'est un produit très similaire qui a remplacé les exportations de nickel visées
initialement par l'ordonnance de façon à lui ôter tous ses effets en tant que mesure corrective du
dumping.
Observation du Japon. Un produit contenant du nickel à 98,5 pour cent peut être ou non
similaire à un produit contenant du nickel à 99 pour cent. Il s'agit là d'une détermination factuelle, qui
dépend de facteurs comme la question de savoir si le nickel à 98,5 pour cent et le nickel à 99 pour
cent sont interchangeables. Lorsque deux produits sont similaires, il existe toujours la possibilité de
définir avec précision les produits visés de façon que l'enquête initiale englobe des produits
comportant des modifications mineures.
Réponse. Cet exemple reposait sur l'hypothèse que la différence qu'il y avait entre du nickel
pur à 99 pour cent et le nouvel alliage composé à 98,5 pour cent de nickel pur et 0,5 pour cent d'argent
était mineure. Si cette différence ne paraît pas mineure, nous pouvons proposer comme exemple du
nickel pur à 99 pour cent et un nouvel alliage contenant 98,99 pour cent de nickel pur et 0,01 pour
cent d'argent. Il est indiscutable que l'ancien et le nouveau produit sont interchangeables puisque le
nouveau produit est vendu aux mêmes clients, pour les mêmes fins. Nous reconnaissons qu'on ne
peut pas envisager que tous les nouveaux produits ne présentent que des différences mineures par
rapport aux produits visés par l'ordonnance initiale.
Nous ne pensons pas qu'il soit toujours possible de définir la portée d'une ordonnance avec
suffisamment de précision pour qu'elle recouvre toutes les modifications mineures possibles qui
devraient être prévues. On peut toujours imaginer de nouvelles modifications. Si, par exemple,
l'ordonnance antidumping initiale avait été applicable à du nickel pur à 98,5 pour cent, il aurait été
possible d'y échapper en produisant du nickel pur à 98,49 pour cent. Si elle avait été applicable à du
nickel pur à 98 pour cent, il aurait été possible d'y échapper en produisant du nickel pur à 97,99 pour
cent, et ainsi de suite.
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Observation du Japon. En fait, le nickel à 98,5 pour cent et le nickel à 99 pour cent
(contenant moins de 1,5 pour cent de cobalt) sont classés dans des lignes tarifaires différentes dans le
SH, ce qui n'a rien à voir avec la légère différence de degré de pureté du métal. Le nickel à 99 pour
cent est nécessaire pour fabriquer de l'acier inoxydable, le nickel à 98,5 pour cent est surtout utilisé
pour la fabrication de soupapes. Il est nécessaire dans ce cas de procéder à des enquêtes antidumping
distinctes.
Réponse. Le fait que le nickel à 98,5 pour cent et le nickel à 99 pour cent sont classés dans
des lignes tarifaires différentes dans le SH est sans rapport avec la question du contournement. Si le
nickel à 98,5 pour cent est surtout utilisé pour la fabrication de soupapes, c'est sans doute que les
impuretés proviennent de la présence de cobalt ou de quelque autre substance qui ne conviendrait pas
pour la fabrication d'acier inoxydable. Mais il ne serait pas difficile au fabricant de nickel de
fabriquer du métal pur à 99 pour cent puis d'y ajouter 0,5 pour cent d'acier. Cet alliage composé de
98,5 pour cent de nickel et 0,5 pour cent d'acier serait parfaitement utilisable pour la fabrication
d'acier inoxydable; il en faudrait simplement un peu plus pour obtenir la même proportion de nickel
dans l'alliage final.
Observation du Japon. Si un Membre élargit la portée de la définition d'un produit en
prenant des mesures anticontournement longtemps après l'établissement de la détermination initiale de
l'existence d'un dommage, cela signifie que la détermination de l'existence d'un dommage était fondée
sur des renseignements incomplets touchant les importations et la production nationale du produit
dont la définition a été élargie. Cette décision initiale fondée sur des renseignements incomplets est
contraire aux dispositions de l'article 3 de l'Accord antidumping.
Réponse. Une constatation d'anticontournement concernant le nouvel alliage n'étendrait pas
la protection conférée par l'ordonnance. Elle garantirait simplement que l'ordonnance s'applique à ce
qui, d'un point de vue commercial pratique, est un même courant d'exportation. Ces exportations
causent un dommage à la même branche de production que les exportations initiales. La
détermination initiale concluant à l'existence d'un dommage était fondée sur tous les renseignements
disponibles au moment où elle a été rendue.
CHARNIÈRES – ASSEMBLÉES/NON ASSEMBLÉES
Hypothèse. Un pays importateur impose une mesure antidumping ou une mesure
compensatoire sur des charnières en provenance d'un pays exportateur. La
description du produit donnée dans la mesure fait état de charnières complètes, qui
sont ce qui était exporté par le pays exportateur. Le pays exportateur réagit en
expédiant séparément les deux moitiés de la charnière et l'axe vers le pays
importateur ou un pays tiers, où ils sont assemblés en quelques minutes, avant d'être
vendus dans le pays importateur. Les pièces de la charnière sont fabriquées par les
mêmes producteurs du pays exportateur et vendues à des prix et dans des quantités
tellement analogues qu'on ne peut que penser qu'il s'agit des mêmes produits, vendus
aux mêmes clients du pays importateur, sous couvert des contrats initiaux de vente
des charnières, destinés à des usages analogues à ceux auxquels les produits étaient
destinés avant l'adoption de la mesure antidumping ou de la mesure compensatoire.
Question de Hong Kong, Chine. Les expéditions des moitiés de charnières et des axes vers
le pays importateur entrent-elles dans le cadre du paragraphe 2 a) de la Règle générale du Système
harmonisé?1
1
Le paragraphe 2 a) de la Règle générale du Système harmonisé stipule: "Toute référence à un article
dans une position déterminée couvre cet article même incomplet ou non fini à la condition qu'il présente, en
l'état, les caractéristiques essentielles de l'article complet ou fini. Elle couvre également l'article complet ou fini,
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Réponse. Que les expéditions soient ou non visées par la Règle générale du Système
harmonisé n'est pas nécessairement déterminant pour la question du contournement. La description
du produit donnée dans l'ordonnance dans l'hypothèse qui nous intéresse n'est pas fondée sur le
Système harmonisé, et les règles du Système harmonisé n'auraient pas nécessairement d'effet sur
l'issue de l'enquête anticontournement.
Question de Hong Kong, Chine.
nécessairement vendus à des prix de dumping?
Les moitiés de charnières et les axes sont-ils
Réponse. Non. En pratique, il existe deux possibilités. S'agissant du prix construit à
l'exportation, l'assemblage serait effectué aux États-Unis par un importateur lié à l'exportateur avant
d'être vendu au client américain. Dans ce cas, la vente porterait sur des charnières complètes et se
ferait sans doute au même prix qu'avant. La seule différence serait que l'assemblage final se ferait
après l'importation, et non avant. S'agissant du prix à l'exportation, la vente concernerait les éléments
des charnières. Dans ce cas, le prix demandé au client américain serait sans doute établi déduction
faite du coût de l'assemblage. Les éléments pourraient ne pas être vendus à des prix de dumping. Une
constatation de contournement ne signifie pas que les importations font l'objet d'un dumping. Elle
signifie simplement que les importations sont assujetties à l'ordonnance antidumping. Le réexamen
administratif annuel des ventes assujetties à l'ordonnance permet de déterminer s'il y a eu dumping.
Question de Hong Kong, Chine. L'assemblage des charnières est-il une simple modification
marginale?
Réponse. Nous ne sommes pas tout à fait certains de ce qu'il faut entendre par "modification
marginale", mais l'exemple retenu repose sur l'hypothèse que les opérations additionnelles
d'assemblage sont négligeables du point de vue commercial.
Question de Hong Kong, Chine. Les produits finis assemblés dans un pays tiers sont-ils
nécessairement vendus à des prix de dumping? L'assemblage effectué dans le pays tiers aurait-il des
incidences sur les coûts de production?
Réponse. Comme on l'a déjà dit, il n'y a pas nécessairement de lien entre une constatation de
contournement et l'existence de marges de dumping. La constatation de contournement a pour seul
effet d'assujettir les ventes des produits importés aux droits éventuels prévus dans l'ordonnance. Les
réexamens administratifs ont pour objet de déterminer s'il existe des marges de dumping.
L'assemblage effectué que ce soit aux États-Unis ou dans des pays tiers pourrait avoir des incidences
sur le coût de production, mais pas nécessairement.2
Question de Hong Kong, Chine. Ne se pourrait-il pas que le producteur/exportateur trouve
de bonnes raisons commerciales (avantages comparatifs) de choisir un lieu différent pour
l'assemblage? Par exemple, les axes et les moitiés de charnières sont faits à la machine alors que le
montage fait intervenir la main-d'œuvre. Des lieux différents présentent des avantages différents.
ou à considérer comme tel en vertu des dispositions qui précèdent lorsqu'il est présenté à l'état démonté ou non
monté."
2
À supposer que l'opération ait une incidence sur le coût de fabrication des charnières exportées vers
les États-Unis, elle n'en aurait pas nécessairement sur le prix aux États-Unis.
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Réponse. Dans la présente hypothèse, l'opération d'assemblage est tellement minime qu'il est
hautement improbable qu'il puisse y avoir de "bonnes raisons commerciales" (autres que le souci
d'échapper à des droits antidumping) d'effectuer ailleurs les opérations d'assemblage.
Question de Hong Kong, Chine. Pourquoi n'a-t-on pas utilisé l'expression "charnières et
parties de charnières" dans la requête antidumping et l'ordonnance antidumping initiales?
Réponse. Il peut y avoir toutes sortes de raisons à cela, mais le plus vraisemblable est qu'il
n'y avait pas d'exportation de parties de charnières au moment où l'enquête a été ouverte.
Observation du Japon. La tendance à la mondialisation de la fabrication fait qu'un
producteur peut transférer sa production dans un autre pays pour toute une série de raisons
commerciales tout à fait étrangères à une procédure antidumping, parmi lesquelles des variations des
coûts de la main-d'oeuvre, des fluctuations des taux de change et l'augmentation des ventes dans une
certaine région du monde (parce que l'assemblage du produit se fait désormais dans le pays tiers). La
possibilité que d'autres facteurs que la procédure antidumping amènent les fabricants à modifier la
structure de leurs opérations de production à l'échelle mondiale n'est pas envisagée dans ces exemples.
La deuxième catégorie d'exemples pourrait en outre inciter des Membres à "tourner" les
dispositions de procédure de l'Accord antidumping. Lorsque les importations de pièces détachées
augmentent sous l'effet de la création d'une industrie d'assemblage, une détermination concluant à
l'existence d'un dommage dû à l'importation de ces pièces détachées doit être rendue avant d'imposer
des droits antidumping, car il se peut que les importations et la "branche de production nationale" qui
doivent faire l'objet de l'enquête sur le dommage soient radicalement différentes.
Par exemple, l'industrie de l'emboutissage, qui fabrique des pièces de charnières de portes en
acier est généralement très différente des industries spécialisées dans le montage, la peinture et la
vente de charnières de portes finies. Il pourrait exister pour les pièces de charnières de portes en acier
un marché indépendant original par rapport au marché des charnières de portes finies dans le pays
importateur. Il n'y a donc aucune raison de penser que les importations de pièces détachées font
l'objet d'un dumping, même si c'est le cas des produits finis. L'enquête en matière de dumping
concernant les pièces détachées comporte une comparaison entre le prix de vente sur le marché
intérieur et le prix de vente à l'exportation. Le texte actuel de l'Accord antidumping autorise
l'ouverture d'une enquête distincte pour les importations de pièces détachées.
Réponse. Comme on l'a déjà dit, ce cas repose sur l'hypothèse que l'assemblage des
charnières est tellement simple que l'effectuer dans un autre pays ne saurait entraîner d'économie
importante au niveau des coûts. De plus, dans cet exemple, les charnières ne sont pas peintes et sont
vraisemblablement vendues par le fabricant. Si l'opération additionnelle (peinture ou finissage) ou les
opérations de montage conféraient une valeur additionnelle substantielle aux charnières, on pourrait
soutenir qu'une constatation de contournement serait plus difficile à établir. Dans notre exemple,
l'opération d'assemblage additionnelle étant minime, il est hautement improbable que des "facteurs
commerciaux indépendants" soient la véritable raison du transfert des opérations de production.
Comme on l'a déjà dit, une constatation établissant que les exportateurs d'éléments de charnières
étaient une manière de tourner l'ordonnance concernant les charnières ne signifierait pas
nécessairement que ces produits étaient vendus à des prix de dumping. Elle aurait simplement pour
effet d'assujettir ces produits à un réexamen en vertu de l'ordonnance.
Nous reconnaissons qu'il serait toujours possible d'ouvrir une nouvelle enquête au sujet du
produit ou des composants exportés à titre de contournement. Prévoir comme seule mesure corrective
l'ouverture d'une nouvelle enquête entraînerait les autorités compétentes dans un véritable jeu du chat
et de la souris dans lequel, chaque fois qu'elles auraient découvert le courant d'importations faisant
l'objet d'un dumping et rendu une nouvelle ordonnance antidumping en la matière, les exportateurs
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introduiraient à nouveau de légères modifications, soit au niveau de la production soit au niveau de la
commercialisation, de façon à tourner l'ordonnance en question. De plus, prévoir le dépôt d'une
nouvelle requête serait imposer à la branche de production nationale qui avait demandé l'adoption de
la mesure antidumping une contrainte injuste, puisqu'elle devrait s'engager dans une nouvelle
procédure dans le seul but de préserver l'efficacité d'une mesure corrective dont elle avait déjà
démontré le bien-fondé.
SEL/SOLUTION SALINE
Hypothèse. Un pays importateur institue une mesure antidumping sur le sel en
provenance d'un pays exportateur. La description du produit donnée dans la mesure
fait état de sel en grains, qui est ce qui était exporté par le pays exportateur. Le
producteur du pays exportateur réagit à la mesure en diluant le sel dans de l'eau et
l'exporte sous forme de solution saline. La solution est produite par les mêmes
producteurs du pays exportateur et vendue à des prix et dans des quantités tellement
analogues qu'on ne peut que penser qu'il s'agit du même produit, vendu aux mêmes
clients du pays importateur, sous couvert des mêmes contrats, et destiné à des usages
analogues à ceux auxquels le produit était destiné avant l'adoption de la mesure
antidumping ou de la mesure compensatoire.
Question de Hong Kong, Chine. La dilution du sel et son exportation sous forme de solution
saline se traduiraient-elles par des coûts de production et de transport différents?
Réponse. Il est probable que les coûts de production et de transport seraient légèrement plus
élevés.
Question de Hong Kong, Chine. Pourquoi la solution saline n'a-t-elle pas été prévue dans la
requête antidumping et l'ordonnance antidumping initiales? Serait-il plus difficile d'établir l'existence
d'un dommage si la solution saline était en soi visée par l'enquête antidumping initiale?
Réponse. Le présent cas repose sur l'hypothèse qu'il n'existe pas de marché pour la solution
saline, et que toutes les quantités de solution importées devront être déshydratées avant d'être vendues
aux États-Unis sous forme de sel. Dans ce cas, la solution ne pouvait pas être incluse dans la requête
puisqu'il n'y avait pas d'importation de ce produit au moment où la requête a été déposée et que l'on
n'avait pas prévu le moyen de tourner la décision. En tant qu'importations de produits de
remplacement très similaires, les importations de solution saline causent un dommage à la même
branche de production que les importations initiales, et seraient donc visées par la détermination
initiale concluant à l'existence d'un préjudice. S'il existait un marché distinct pour la solution saline et
que ce produit ait été visé par la requête et l'enquête initiales, il aurait pu être plus difficile, ou moins
difficile, de démontrer qu'il y avait dommage.
Question de Hong Kong, Chine. Y a-t-il contournement si le producteur met au point
ultérieurement un nouveau produit qui est un produit de remplacement parfait et qu'il l'exporte à la
place du premier?
Réponse. Probablement pas, tout au moins si ce "nouveau produit" est un produit
authentiquement nouveau, dont la raison d'être commerciale n'a rien à voir avec l'ordonnance
antidumping. À supposer par exemple que l'on mette au point un nouveau composé chimique qui
ressemble au sel et qui ait le même goût, mais qui ne provoque pas d'hypertension, les importations du
nouveau produit ne seraient pas une forme de contournement. En revanche si les produits
prétendument "nouveaux" n'étaient autres que du sel auquel on aurait incorporé un additif dans des
proportions minimes, ce qui ne changerait rien au produit si ce n'est à sa description technique, leur
importation pourrait constituer un cas de contournement.
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Question de Hong Kong, Chine.
La solution saline pourrait-elle présenter des
caractéristiques ou des avantages uniques pour certains utilisateurs ne serait-ce qu'à cause de la forme
sous laquelle elle se présenterait? [Nous pensons par exemple aux épices présentées sous la forme
d'herbes aromatiques déshydratées ou en poudre, aux déodorants sous forme d'aérosols (déodorants à
bille ou en bâtons); aux médicaments sous forme de pilules, de capsules ou de sirops, qui sont tous
destinés à répondre aux besoins de différents utilisateurs ou à des besoins différents des mêmes
utilisateurs.]
Réponse. Ce cas, rappelons-le, repose sur l'hypothèse qu'il n'y a pas de marché pour la
solution saline et qu'il n'y a aucun avantage particulier à importer le sel sous cette forme; bien au
contraire, la solution saline étant présumée être légèrement plus coûteuse, tant à l'achat qu'après
transformation pour être vendue aux clients initiaux sous forme de sel. Il est vraisemblable que si
certains utilisateurs trouvaient avantage à acheter le sel à l'état de solution saline, il y aurait déjà eu
des importations de ce produit au moment où la requête a été déposée.
Observation du Japon. Un produit ayant subi une transformation plus poussée, comme une
solution saline, sera souvent différent de l'intrant, comme le sel. C'est ce que confirme le fait qu'il
existe des utilisations différentes (assaisonnement dans un cas et solution pour verres de contact dans
l'autre), des clients différents et des circuits de distribution différents, pour le sel et pour la solution
saline. Imposer des droits antidumping sur les importations de solution saline sans avoir examiné
préalablement s'il y avait dumping et conclu à l'existence d'un dommage, même si ces formalités ont
été effectuées pour le sel, serait contraire à des dispositions-clés de l'Accord antidumping. Le texte
actuel de l'Accord antidumping autorise l'ouverture d'une enquête distincte concernant les
importations de solution saline. Il n'y a aucune raison d'adjoindre des procédures et des dispositions
additionnelles à l'Accord antidumping pour de tels cas.
Réponse. Cette objection repose sur l'hypothèse que le sel et la "solution saline" sont deux
produits différents, vendus à des clients différents, pour des usages différents, mais qu'il est constaté
que les importations de solution saline sont utilisées comme un moyen de tourner une ordonnance
antidumping concernant le sel. L'exemple proposé par les États-Unis repose à l'inverse sur
l'hypothèse qu'il n'y a pas d'importations de solution saline et que toutes les quantités de solution
saline nouvellement importées sont déshydratées et vendues aux mêmes clients, et destinées aux
mêmes usages.
À propos de la plupart des hypothèse, Hong Kong, Chine, et le Japon demandent aussi, en
substance: "s'il fallait que le produit additionnel soit prévu pour obtenir une mesure corrective face au
dumping, pourquoi celui-ci ne l'a-t-il pas été dès le départ?". Comme on l'a vu, il peut y avoir un
certain nombre de raisons à cela, dont la plus évidente est que le produit qui sert à tourner
l'ordonnance pourrait être un nouveau produit (ou une variante de l'ancien), ce que la branche de
production n'avait tout simplement pas prévu lorsqu'elle a présenté une demande de mesure corrective
face aux importations faisant l'objet d'un dumping.
__________