Handelbare Zertifikate oder Emissionssteuer?

UNIVERSITÄT HAMBURG
FACHBEREICH WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFTEN
ARBEITSBEREICH INTERNATIONALE WIRTSCHAFTSBEZIEHUNGEN
PROF. DR. THOMAS STRAUBHAAR
Seminar „Aktuelle Probleme der Wirtschaftspolitik“ im
Wintersemester 2009/10
Betreuer: Dipl.-Vw., Dipl.-Kfm. Sebastian Schröer
Panel E: Energie und Klimapolitik
Thema E4:
Handelbare Zertifikate oder Emissionssteuer? Eine
ökonomische Analyse
eingereicht von:
Schmidt, Constanze
Saja, Katarzyna
Abgabedatum 26.10.2009
Saja, Katarzyna
Schmidt, Constanze
Betreuer: Betreuer: Dipl.-Vw., Dipl.-Kfm. Sebastian Schröer
Hiermit erklären wir, dass wir diese Seminararbeit selbständig und nur mit Hilfe der
genannten Literaturangaben verfasst haben.
Hamburg, den 26.10.2009
Inhaltsverzeichnis
1.
Einleitung......................................................................................................................................... 1
2.
Ursachen und Bedeutung des Klimawandels: Historische und empirische Darstellung................. 1
3.
4.
5.
2.1
Geschichte des Klimawandels durch Industrialisierung.......................................................... 1
2.2
Empirische Fakten ................................................................................................................... 2
2.3
Kyoto Protokoll........................................................................................................................ 4
Theoretische Einbettung: Regulierung externer Effekte................................................................. 5
3.1
Pigou-Steuer ............................................................................................................................ 5
3.2
Handelbare Emissionszertifikate nach Coase.......................................................................... 6
Instrumente zur Treibhausgasregulierung ...................................................................................... 8
4.1
Steuerlösungen........................................................................................................................ 8
4.2
Zertifikatsysteme................................................................................................................... 10
4.3
Kritische Gegenüberstellung beider Alternativen ................................................................. 13
4.3.1.
Instrumentenanalyse anhand umweltökonomischer Beurteilungskriterien ................ 13
4.3.2.
Politische Durchsetzbarkeit........................................................................................... 14
4.3.3.
Zwischenfazit ................................................................................................................. 15
Schlussbetrachtung ....................................................................................................................... 16
I
Abbildungsverzeichnis:
Abbildung 1: Atmosphärische Konzentration des Kohlendioxids (ppm)................................................. 3
Abbildung 2: Funktionsweise der Pigou-Steuer ...................................................................................... 8
Abbildung 3: Funktionsweise der Zertifikatslösung .............................................................................. 12
Tabellenverzeichnis:
Tabelle 1: Vergleich der Instrumente Steuer und Zertifikate anhand der OECD-Kriterien................... 13
Abkürzungsverzeichnis:
eK – Externe Kosten
GDP – Gross domestic product
GSVK-Grenzschadenvermeidungskosten
IAM- Integrated Assessment Models
IPCC- Intergovernmental Panel on Climate Change
II
1. Einleitung
Die wirtschaftspolitische Relevanz des Klimaschutzes in der nationalen und internationalen Politik hat
in letzter Zeit stark zugenommen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie Länder das
auftretende Klimaproblem möglichst effizient lösen können und ihre Klimapolitik sinnvoll
aufeinander abstimmen. In diesem Zusammenhang muss geklärt werden, wie der Klimawandel aus
ökonomischer Sicht gebremst werden kann. Hinsichtlich dieser Problemstellung gibt es zahlreiche
Instrumente, welche das Problem der Klimaverschmutzung und einer damit einhergehenden
langfristigen Umweltschädigung beseitigen sollen.
Die vorliegende Arbeit stellt eine ökonomische Analyse zweier wirtschaftspolitischer Instrumente
dar, mit deren Hilfe einer Umweltschädigung entgegen gewirkt werden kann. Dazu werden die Preisund Mengenlösungen Steuer und Zertifikate analysiert.1 Kern dieser Untersuchung ist eine
vergleichende Instrumentenanalyse anhand umweltökonomischer Beurteilungskriterien. Zu diesem
Zweck wird in Abschnitt 2 ein kurzer Überblick über die Empirie zum Thema gegeben. In Abschnitt 3
wird vertieft auf die theoretische Grundlegung eingegangen, um in Abschnitt 4 die Instrumente
abschließend ökonomisch zu analysieren. Am Ende der Arbeit soll dann eine Aussage darüber
getroffen werden, welche der beiden wirtschaftspolitischen Maßnahmen am besten geeignet ist, um
aktuellen Problemen des Klimaschutzes mit politischen Eingriffen entgegen zu wirken.
2. Ursachen und Bedeutung des Klimawandels: Historische und empirische Darstellung
2.1 Geschichte des Klimawandels durch Industrialisierung
In den vergangenen Jahrzehnten ließ sich ein allmählicher Anstieg der Durchschnittstemperatur der
erdnahen Atmosphäre und der Meere beobachten. Heutzutage können wir sagen, dass der
Klimawandel, der heute und in den nächsten zwei bis drei Jahrzehnten stattfinden wird, sich nicht
mehr aufhalten lässt.2 Diese Annahme resultiert aus der stetigen Zunahme der CO2-Konzentration,
welche die natürliche Regenerationsfähigkeit der Atmosphäre erschöpft, so dass der sog.
Treibhausgaseffekt auftritt.3
1
Die Instrumente “Moral Suasion”, also die Förderung des Umweltbewusstseins in der Bevölkerung und das
Instrument der ordnungsrechtlichen Auflagen werden in dieser Arbeit nicht näher betrachtet. Zu einem
weiterführenden Vergleich, welche auch diese Instrumente berücksichtigt, siehe bspw. TROJA, MARKUS (1998)
und HAENSGEN, TINEKE (2002).
2
Vgl. STERN, NICOLAS (2007), S. 2.
3
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 5.
1
Zunächst lässt sich festhalten, dass der Mensch mit seinem Handeln die Konzentration von
Treibhausgasen deutlich beeinflusst (laut IPCC mit 90% bis 99% Wahrscheinlichkeit).4 CO2 ist ein rund
100 Jahre lang mit hohem Wirkungsgrad aktives Treibhausgas, d.h. die Verantwortung für den heute
bereits sichtbaren globalen Klimawandel ergibt sich aus den kumulierten Emissionen des letzten
Jahrhunderts. Diejenigen Länder, die in der Vergangenheit aufgrund ihres hohen Wachstums
besonders viel Energie nutzten – genannt seien hier vor allem die fossilen Energieträger wie Kohle, Öl
und Gas – setzten die größten Treibhausgasemissionen der Neuzeit in die Atmosphäre frei. Sie haben
von diesem Verhalten profitiert, indem sie durch Umwandlung der fossilen Energieträger in
Geldwerte
Infrastruktur,
Produktionsanlagen
und
einen
Kapitalstock
aufbauen
konnten.
Industrieländer wie z.B. die USA, Europa, Russland und Japan sind die Hauptverursacher des
anthropogenen Treibhauseffektes, gefolgt von den Schwellenländern wie China und Indien, in denen
es in den letzten Jahren zu einem rasanten Anstieg der CO2 Emissionen gekommen ist.5 Obwohl sich
das heutige Wirtschaftswachstum in den meisten Ländern wegen der Finanzkrise verlangsamt hat
und die Rohstoffpreise gesunken sind, prognostiziert die International Energy Agency eine weitere
Steigerung der Weltnachfrage nach Energie. Somit werden auch die Treibhausgasemissionen weiter
steigen.6
2.2 Empirische Fakten
Klimaschwankungen sind, betrachtet man die Erdgeschichte, eine normale Angelegenheit.
Heutzutage erleben wir allerdings eine rasantere Entwicklung. Die globale Durchschnittstemperatur
ist im Laufe des 20. Jahrhunderts um ca. 0,74 °C angestiegen, allerdings weder zeitlich noch regional
gleichmäßig. Besonders in den Zeiträumen von 1910 bis 1945 und seit 1976 ist es zu einer deutlichen
Erwärmung gekommen. Elf der vergangenen zwölf Jahre (1995-2006) fallen unter die zwölf
wärmsten Jahre seit Beginn der der Temperaturaufzeichnungen im Jahre 1850.7 Wie aus den Daten
des IPCC hervorgeht, ist gerade beim wichtigsten von Menschen emittierten Treibhausgas, dem
Kohlendioxid, der Wachstumstrend auf globaler Ebene ungebrochen. Zwischen 1990 und 2004 ist es
zu einem Anstieg der CO2 Emissionen von 28% gekommen, der Trend hat sich in den letzten Jahren
beschleunigt (siehe Abbildung 1).8
4
Vgl. IPCC (2007), S. 2-12.
Vgl. GERMANWATCH (2008), S. 11.
6
Vgl. WORLD ENERGY OUTLOOK (2008), S. 25.
7
Vgl. IPCC (2007), S. 5.
8
Vgl. GERMANWATCH (2008), S. 15.
5
2
Abbildung 1: Atmosphärische Konzentration des Kohlendioxids (ppm)
9
Es gibt eine Menge von wahrscheinlichen Szenarien für die zukünftige Entwicklung des
Klimaproblems. Anders sieht es bei der Untersuchung von Auswirkungen auf eine Volkswirtschaft
aus. Man muss sich die Frage stellen, ob der Klimawandel sich wirklich negativ auf den Wohlstand in
einem Land auswirkt, und wenn ja, in welchem Ausmaß. Eines steht dabei fest: es besteht in der
Wissenschaft
noch
immer
eine
große
Unsicherheit
bezüglich
der
relevanten
Wirkungszusammenhänge. Dies ist das Thema der heutigen Wirtschaftsforschung, welche sich mit
dem Klimawandel beschäftigt.
Eine weitere Analyse des Klimawandels im Hinblick auf die wirtschaftlichen Folgen wurde von
Nicholas Stern durchgeführt. Er hat die wirtschaftlichen Kosten geschätzt und die Risiken mit
unterschiedlichen Techniken bewertet. Laut den von ihm gesammelten Argumenten kommt man zu
dem Ergebnis, dass die Vorteile eines frühen Handelns gegen die CO2-Konzentration bei weitem die
wirtschaftlichen Kosten des Nichthandelns überwiegen. Der Aufsatz schätzt die Gesamtkosten des
Klimawandels auf mindestens 5% des globalen GDP pro Jahr. Im Gegensatz dazu ist es möglich, die
Kosten zur Reduktion der CO2-Emissionen auf etwa 1% des globalen GDP zu begrenzen. Die
gravierenden Auswirkungen der Emissionen können also durch eine Stabilisierung der
Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre begrenzt werden. Dies bedeutet, dass die Emissionen
bis 2050 um wenigstens 25% unter das derzeitige Niveau gebracht werden müssen. Die Bekämpfung
des Klimawandels ist langfristig gesehen eine Pro-Wachstum-Strategie und kann auf eine Weise
erfolgen, die die Wachstumsambitionen reicher oder armer Länder nicht behindert.10
Stern’s Analyse wurde durch viele Wissenschaftler als sehr pessimistisch und selektiv eingestuft. Ihm
wird vorgeworfen, die bisherigen wissenschaftlichen Ergebnisse bezüglich der Klimapolitik verzehrt
9
IPCC (2007), S. 3.
Vgl. STERN, NICOLAS (2007), S. 3.
10
3
zu haben; vor allem bei den Diskontierungssätzen, auf deren Basis die Kosten des Klimawandels
errechnet wurden. Sein Werk sollte nicht als ein wissenschaftliches Dokument gelesen werden,
sondern nur als ein politischer Bericht, der Entscheider zum Handeln auf der internationalen Ebene
bewegen soll.11
2.3 Kyoto Protokoll
Umweltschäden entstehen aus ökonomischer Sicht durch die Tatsache, dass die Umwelt oft als freies
Gut behandelt wird – und das, obwohl die unberührte Natur längst zu einem knappen Gut geworden
ist. Wenn jedes einzelne Gut der Umwelt einen individuellen Eigentümer hätte, dann müsste für ihre
Nutzung ein Preis gezahlt werden, der ihre jeweilige Knappheit zum Ausdruck bringt.12
Da die Nutzer der Umwelt derzeit jedoch keinen Preis dafür bezahlen, kommt es zu Fehlallokationen
bei der Nutzung von Ressourcen unserer Umwelt. Die Wirkungen sind mit einer Subventionierung
der Produktion und des Konsums durch die Umwelt als Subventionsträger vergleichbar.13 Die damit
einhergehenden umweltschädigenden Belastungen kennzeichnet der Ökonom als sog. externe
Effekte oder besser: als volkswirtschaftliche Kosten. Das Klimaschutzprogramm stellt somit im
ökonomischen Sinne ein Allokationsproblem dar.14
Da der Klimawandel ein globales Problem ist, muss die Antwort darauf ebenfalls global sein. Mit dem
Kyoto-Protokoll von 1997 wurde ein großer Schritt in Richtung Klimaschutz anvisiert. Die
Vereinbarung sieht vor, dass die unterzeichnenden Vertragsparteien, die meisten von ihnen
Industrieländer, im Zeitraum von 2008 bis 2012 ihre Treibhausgasemissionen gegenüber dem Jahre
1990 um durchschnittlich 5,2% reduzieren müssen. Das Protokoll wurde bisher von 175 Staaten
ratifiziert. Wichtige Länder wie China und Indien haben den Vertrag zwar unterschrieben und
ratifiziert, sind aber von den Beschränkungen des Kyoto Protokolls gar nicht betroffen. Die USA
haben die Ratifikation des Vertrags durch das Repräsentantenhaus ausgesetzt. Zur Erfüllung der
Verpflichtungen sieht das Protokoll den Einsatz der sog. flexiblen Mechanismen vor:
Emissionshandel, Joint Implementation und Clean Development Mechanism.15
11
Vgl. NORDHAUS, WILLIAM D. (2007a), S. 686-702 und TOL, RICHARD S.J., (2006), S. 4.
Vgl. DICKERTMANN, DIETRICH (1993), S. 35-36.
13
Eine Kommerzialisierung der Umwelt findet demnach – ohne einen Berechtigungsschein – seit jeher und in
einem zunehmenden Maß statt.
14
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 6-7.
15
Der Emissionshandel wird Gegenstand der weiteren Analyse sein.
12
4
3. Theoretische Einbettung: Regulierung externer Effekte
Im vorigen Kapitel wurde gezeigt, dass das Klimaproblem aus ökologischer und ökonomischer Sicht
ein großes Problem für die Menschheit darstellt. In den nächsten Kapiteln werden zwei wichtige
theoretische Konzepte – Pigou-Steuer und das Coase-Theorem – dargestellt. Anschließend werden
sie anhand der wesentlichen ökonomischen und ökologischen Kriterien im Hinblick auf ihre Eignung
für den internationalen Klimaschutz bewertet.
3.1 Pigou-Steuer
Bereits in den Dreißigerjahren des 19. Jahrhunderts entwickelte Arthur C. Pigou ein Modell, bei dem
erstmals auch die Umwelt einer ökonomischen Betrachtung unterzogen wurde. Ziel seiner Theorie
war die Internalisierung externer Effekte betriebswirtschaftlicher Aktivitäten auf die Volkswirtschaft.
Unter Internalisierung versteht man die Einbeziehung von Zusatzkosten, die durch externe Effekte
verursacht werden, in das Wirtschaftskalkül des Verursachers von externen Effekten. Das Ziel der
Internalisierung wird erreicht, indem die externen Kosten auf den Verursacher über eine Steuerlast
zugewiesen werden. Die externen Kosten bezeichnet man auch als soziale Zusatzkosten, da sie sich
aus der Differenz von privaten und sozialen Kosten ergeben, wobei im Falle einer Umweltschädigung
die sozialen Kosten gleichzusetzen sind mit den Umweltschadenskosten.16 Pigou ging es zunächst um
externe Effekte, bei denen kein Ausschlussprinzip vorlag und die eindeutigen Kosten und Nutzen den
öffentlichen Gütern nicht zugewiesen werden konnten. Mit dem Modell zur Internalisierung externer
Effekte
entstand
erstmals
eine
ökonomische
Bewertung
der
Umwelt
als
normaler
Produktionsfaktor.17
Bei positiven Externalitäten sollen nach Pigou Subventionen für Leistungen gezahlt werden, deren
Kosten ein einzelner trägt, von denen aber die Allgemeinheit profitiert. Umweltökonomisch
relevanter ist jedoch der umgekehrte Fall: negative externe Effekte sollen über die so genannte
Pigou-Steuer internalisiert werden.
Die Pigou-Steuer bildet die theoretische Grundlage für Umweltabgaben, die versuchen, das
Verhalten von Produzenten und Konsumenten zu beeinflussen, um angestrebte umweltpolitische
Ziele zu verwirklichen. Im Vordergrund steht die Internalisierungs- und Lenkungsfunktion, d.h. die
Umweltsteuer funktioniert als Anreiz zur Verminderung oder Vermeidung von Umweltgefährdungen.
Der Steuersatz stellt dabei im Endeffekt einen Festpreis für externe Effekte dar.
16
17
Vgl. LACHMANN, WERNER (2004), S. 529.
Vgl. BUTTGEREIT , REINHOLD (1991), S. 36.
5
Die Steuer baut auf dem Verursacherprinzip auf. Dieses Prinzip will demjenigen Produzenten, der
einen Schaden durch externe Effekte verursacht, hierfür auch die Kosten für diesen Schaden
zurechnen. Die Höhe der Steuer muss den sozialen Zusatzkosten entsprechen, die sich aus den
volkswirtschaftlichen Kosten (soziale Grenzkosten) abzüglich der einzelwirtschaftlichen Kosten
(private Grenzkosten) berechnen.18 Durch die Berücksichtigung der sozialen Zusatzkosten in das
wirtschaftliche Kalkül des Unternehmers ist dieser dazu gezwungen, die veränderte Kostensituation
in seiner Produktion zu berücksichtigen. Letztendlich wird der Verursacher externer Kosten so
besteuert, dass die sozialen und privaten Grenzkosten bei der gesamtwirtschaftlich optimalen Menge
identisch sind.19 Die Reaktion der Unternehmen auf die Umweltabgabe ist durch das Ziel bestimmt,
die Steuerschuld zu senken. Ist der Steuersatz höher als die zusätzlichen Vermeidungskosten pro
Emissionseinheit, so reduzieren die Unternehmen den Schadstoffausstoß so lange, bis die
zusätzlichen Vermeidungskosten gleich dem Steuersatz sind.20
Das Festsetzen des konstanten Steuersatzes ist die entscheidende Maßnahme des Staates, um alle
externen Kosten zu internalisieren. Die Pigou-Steuer ist für den Staat somit ein ökonomisches
Instrument, welches den Unternehmer anreizen soll, den verursachten (Umwelt-)Schaden zu
reduzieren.
3.2 Handelbare Emissionszertifikate nach Coase
Bei dem Konzept der Pigou-Steuer spielen staatliche Eingriffe eine große Rolle. Es gibt jedoch auch
die Möglichkeit eines alternativen Internalisierungsmodells, welches auf Verhandlungslösungen setzt
und bei dem der Marktmechanismus stärker zur Lösung von Problemen in Verbindung mit
Externalitäten herangezogen wird. Dieses Modell wurde von Ronald H. Coase 1960 entwickelt und
nach ihm als Coase-Theorem benannt. Es ist als Reaktion auf die viel diskutierte Pigou-Steuer zu
verstehen.21
Coase zeigt in seinem Theorem, dass Wirtschaftssubjekte selbst über einen Markt eine effiziente
(d.h. pareto-optimale) Lösung zur Internalisierung externerer Effekte22 finden können. Er stellt die
Vorgehensweise in Frage, üblicherweise den Verursacher eines Schadens zu bestrafen.23 Damit
kritisiert er die Interpretation des Verursacherprinzips, auf dem das Modell der Pigou-Steuer beruht.
18
Vgl. BUTTGEREIT , REINHOLD (1991), S. 37.
Vgl. FRITSCH, MICHAEL , WEIN THOMAS, EWERS, H ANS-JÜRGEN (2005), S. 119.
20
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 20.
21
Vgl. COASE, RONALD H. (1960), S. 1.
22
Da es Coase um die Internalisierung negativer externer Effekte geht, wird im Folgenden der Begriff „externer
Effekt“ als bedeutungsgleiches Wort für „negativer externer Effekt“ verwendet. Es wird in diesem
Zusammenhang von Schädiger und Geschädigten gesprochen.
23
Vgl. COASE, RONALD H. (1960), S. 1.
19
6
Coase verweist darauf, dass es sich bei externen Effekten vielmehr um ein Problem reziproker Natur
handelt. Wenn beispielsweise ein Schaden bei einem Individuum A verhindert werden soll,
verursacht dieses andererseits Schaden bei einem zweiten Individuum B. In seinem Aufsatz „The
Problem of Social Costs“ stellt er dies beispielhaft anhand eines Viehzüchters und eines Bauern dar.
Die umherlaufenden Rinder zerstören beim Grasen das Ackerland des Bauern und Coase betitelt das
hier auftretende Problem schlicht: „The nature of the choise is clear: meat or crops“.24 Also muss
entschieden werden, welcher Konsum – und zwar auf dem Markt über Preise – höher bewertet wird.
Diese Entscheidung wird den beiden Verhandlungspartnern, Verursacher und Schädiger, überlassen.
Würde man in diesem Falle vermeiden wollen, dass die Rinder die Ernte des Bauern fressen, müsste
als Vermeidungsmaßnahme ein Zaun aufgestellt werden, sodass die Ernte sicher vor dem grasenden
Vieh geschützt ist.
Coase geht es bei seiner Theorie einer Verhandlungslösung jedoch nicht um eine Vermeidung des
Schadens um jeden Preis, sondern vielmehr um den Vergleich der Nutzenverluste seitens des
Schädigers und des Geschädigten. Es soll auf dem Markt über Preise entschieden werden, welcher
Konsum, im Beispiel also das Fleisch der Rinder oder das Korn des Bauern, höher bewertet wird.
Coase macht die Wirtschaftssubjekte zu Verhandlungspartnern, die selbst eine Übereinkunft über
ihre Ressourcenallokation erzielen können. Er geht davon aus, dass die Wirtschaftssubjekte
Probleme, die durch externe Effekte entstehen, selbst lösen können, wenn sie nur über die
Allokation von Ressourcen verhandeln und diese ohne Kosten tauschen können.25 Dem Staat kommt
dabei die Aufgabe zu, Eigentumsrechte zu definieren, durch die es den Verhandlungspartnern
möglich ist, über die Schädigung bzw. Nutzung zu entscheiden.26
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass sowohl der Pigou-Ansatz als auch das Coase-Theorem
auf sehr strikten und wenig realistischen Annahmen beruhen. Diese Konzepte sind jedoch ein
wichtiger Baustein der heutigen marktwirtschaftlichen Instrumente die zur Bekämpfung des
Klimaproblems angewendet werden.
24
Vgl. COASE, RONALD H . (1960), S. 2.
Für das Coase-Theorem ist vorausgesetzt, dass die Verhandlungspartner leicht eine Übereinkunft über die
Ressourcenallokation erzielen können. Es wird davon ausgegangen, dass beim Tausch zwischen den Akteuren
keine Transaktionskosten entstehen.
26
Vgl. TROJA, MARKUS (1998), S. 41.
25
7
4. Instrumente zur Treibhausgasregulierung
4.1 Steuerlösungen
Bei Steuerlösungen wird das oben beschriebene Allokationsproblem (Klimaproblem) durch einen
Eingriff in das Preissystem beeinflusst. In der Literatur wird oftmals behauptet, im Idealfall
vollständiger Informationen könne eine pareto-optimale Lösung durch die Anwendung einer PigouSteuer erreicht werden. Die folgende Grafik verdeutlicht die Wirkungsweise der Pigou-Steuer anhand
einer Emissionssteuer:
Abbildung 2: Funktionsweise der Pigou-Steuer
27
Die Angebotskurve A1 stellt die privaten Grenzkosten eines Produzenten dar. Dabei sind die
Grenzkosten diejenigen Kosten, welche Produzenten bei der Produktion einer weiteren Einheit eines
Gutes X entstehen. Im Schnittpunkt mit der Nachfragekurve N ergibt sich die produzierte Menge M1
des Gutes X. Entstehen bei der Produktion des Gutes X negative Externalitäten, wie z.B.
Umweltschäden, so werden diese zunächst bewertet, um sie anschließend durch das Erheben einer
Steuer zu internalisieren. Die Höhe des Steuersatzes bemisst sich aus dem Differenzbetrag zwischen
privaten und sozialen Grenzkosten. Sie hängt außerdem von der Preiselastizität von Angebot und
27
BEAT HOTZ-HART, SCHMUKI, D., DÜMMLER, P. (2006), S. 263.
8
Nachfrage ab, denn je unelastischer die Nachfrage bzw. der Konsum nach dem Gut X ist, umso höher
muss die Steuer sein.
Wird eine Steuer erhoben, so verschiebt sich die Angebotskurve nach links oben auf die
Angebotskurve A2. Der neue Schnittpunkt zwischen Angebot und Nachfrage in M2 beschreibt das
neue volkswirtschaftliche Optimum: die produzierte Menge des Gutes X hat sich aufgrund der
Internalisierung des externen Effektes verringert. Durch eine geringere Gesamtproduktion entstehen
weniger Umweltschäden.
Der Ansatz einer Emissionssteuer kann in der realen Politik aufgrund des hohen Informationsbedarfs
nur scheitern. Die Komplexität des Klimaproblems, zeitlich verzögerte und lokal unterschiedliche
Auswirkungen sowie die Unsicherheiten bezüglich der verursachten Schäden machen es unmöglich,
die Kostenverläufe zu schätzen. Ökologisch sinnvolle Emissionshöchstgrenzen werden dabei
höchstens zufällig eingehalten.28 Im Mittelpunkt der Klimapolitik kann daher nur eine Steuer gemäß
dem Preis-Standard-Ansatz zur Anwendung kommen, die nicht den Anspruch auf vollständige
Internalisierung erhebt, sondern ein Internalisierungsniveau mit minimalen Kosten zu erreichen
versucht. Bei diesem Ansatz obliegt es dem Staat oder der internationalen Gemeinschaft den
Steuersatz so zu wählen, dass nur noch die Treibhausgasmenge emittiert wird, die dem zuvor
festgelegten Standard entspricht.29 Der Abgabensatz muss relativ hoch sein und zudem im Zeitablauf
steigen. Die Anpassung der Haushalte und Unternehmen wird somit langsam stattfinden, da z.B. die
Energienachfrage eine geringe Preiselastizität aufweist.30 Außer einer Lenkungswirkung als
Hauptzweck kann die Erzielung von Einnahmen in Betracht gezogen werden, wobei das Aufkommen
aus Emissionssteuern wegen großen Unsicherheiten schwer zu prognostizieren ist.
Bei einer Umweltsteuer sind unterschiedliche Bemessungsgrundlagen denkbar. Bei einer
Produktmengenabgabe wird die Steuer auf jede produzierte Gütereinheit erhoben. Dies hat zur
Folge, dass durch die Steuer der Preis des Gutes steigt, wodurch Angebot und Nachfrage auf einem
niedrigeren mengenbezogenen Niveau der Produktion übereinstimmen. Als alternatives Konzept
bietet sich die Inputabgabe an, z.B. auf den Wert des Energieinputs. Sie ist sinnvoll, wenn die
Nutzung knapper und umweltschädlicher Produktionsfaktoren begrenzt werden soll. Die in der Praxis
bedeutsamste Bemessungsgrundlage ist jedoch die Emission. Eine große Schwierigkeit besteht
jedoch in der Ermittlung der Emissionsmenge und in den hohe Kosten der Emissionsmessung. 31
28
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 29.
Vgl. HEILMANN, SVEN (2005), S. 7, weiterführende Literatur BAUMOL, W./OATES, W. (1988).
30
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 28.
31
Vgl. TROJA, MARKUS (1998), S. 36.
29
9
Eine Umweltabgabe kann unterschiedliche Formen annehmen: eine inländische Steuer zur
Erreichung eines nationalen Reduktionszieles, eine internationale Steuer oder eine international
harmonisierte inländische Steuer. Im Folgenden werden diese Ansätze näher erläutert.32
Aus Sicht nur eines Landes ist eine solche Maßnahme zur Emissionsvermeidung von einem
ungünstigen Kosten-Nutzen-Verhältnis gekennzeichnet, da bei Einführung einer inländischen Steuer
die einheimischen Produkte verteuert werden und somit die internationale Wettbewerbsfähigkeit
des Landes verringert wird. Im Falle einer internationalen Steuer muss das gesamte
Steueraufkommen nach einem bestimmten Schlüssel auf alle beteiligten Länder verteilt werden.
Dadurch werden finanzielle Anreize zur Beteiligung an der Emissionsreduktion ausgelöst. Hindernis
für eine internationale Steuer mit einheitlichem Steuersatz sind die Unterschiede in den nationalen
Steuersystemen. Bei den international harmonisierten inländischen Steuern verbleibt das
Steueraufkommen bei den beteiligten Ländern. Als Anreiz zur Teilnahme an einer internationalen
Kooperation können feste Transferzahlungen zwischen den Ländern vereinbart werden. Bei einer
gemeinsamen Besteuerung innerhalb von Staatengruppen, wie z.B. der EU, können die
Wettbewerbsnachteile gegenüber nicht kooperativen Drittstatten verringert werden.33
Für eine ausreichende Wirksamkeit der Umweltsteuer darf es nur möglichst wenige Ausnahmen von
der Besteuerung geben. Energieintensive Wirtschaftszweige könnten z.B. von einer Umweltsteuer
befreit werden.34
4.2 Zertifikatsysteme
Im Gegensatz zu einer preisbasierten Abgabenlösung stellt der Emissionsrechtehandel ein
mengenbasiertes Instrument dar.35 Dabei wird kein Preis für Umweltnutzung gesetzt, sondern das
Ausmaß der Umweltnutzung selbst wird begrenzt.
Die Zertifikatlösung basiert auf der oben beschriebenen Idee des Coase-Theorems. Dies ist in der
ursprünglichen Fassung als Verhandlungslösung wegen seiner restriktiven und wenig realistischen
Annahmen (z.B. keine Transaktionskosten), nicht direkt auf das Klimaschutzproblem anwendbar.36
Das Theorem bildet jedoch die Grundlage für das Konzept des Zertifikathandels, das 1968 von John
H. Dales weiterentwickelt wurde.37 Laut seiner Aussagen kommt die Übernutzung der Umwelt nicht
32
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 26.
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 26-27.
34
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 29.
35
Vgl. HEILMANN, SVEN (2005), S. 9.
36
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 34.
37
Für den gesamten Entwurf siehe DALES, JOHN H. (1968): Pollution, property & prices: an essay in policymaking and economics, University of Toronto Press.
33
10
dadurch zustande, dass keine Nutzungsrechte definiert sind, sondern dass zu viele Nutzungsrechte
definiert sind. Wenn diese Rechte auf eine bestimmte Menge begrenzt werden, werden sie zu einem
Knappheitsgut. Durch einen freien Handel bildet sich Angebot und Nachfrage ein Knappheitspreis
heraus. Die Zuweisung der knappen Umweltressourcen wird über den Marktmechanismus
abgewickelt.38 Sobald die Verfügungsrechte z.B. durch den Staat oder eine internationale Behörde
definiert sind, wird entsprechend dem Coase-Theorem durch Handeln der Marktteilnehmer ein
effizientes Ergebnis erzielt.39
Mit der Einführung des Emissionshandels wird eine Obergrenze für die gesamte Schadstoffmenge
vorgegeben.
Diese
optimale
Menge
ist
gegeben,
wenn
die
Gesamtkosten
aus
Schadensvermeidungskosten und externen Kosten minimiert werden. Das wiederum ist bei jener
Umweltbelastung der Fall, bei der die Grenzkosten der Schadensvermeidung gleich den externen
Kosten sind. Jene optimale Umweltbelastung und was aus ihr folgt, die optimale Emissionsmenge, ist
in der Praxis wegen den hohen Unsicherheiten bezüglich der Kostenverläufe sehr schwer zu
schätzen. Die optimale Schadstoffmenge kann nur durch den „trial and error“ Prozess bestimmt
werden, dabei muss unbedingt beachtet werden, dass ein Handel nur dann zustande kommt, wenn
eine strikte Emissionsbegrenzung vorgenommen wird.40
Diese zulässige Menge wird im nächsten Schritt zwischen den Emittenten nach einem bestimmten
Schlüssel verteilt. Solch eine Primärverteilung ist sehr umstritten, da sie einen großen Einfluss auf die
politische Durchsetzbarkeit der Einführung des internationalen Zertifikatsystems hat. Die
Anfangsverteilung verursacht große Verteilungseffekte zwischen den Ländern, denn sie bestimmt,
wie viele Rechte ein Land zukaufen muss oder verkaufen kann. Somit muss die Erstvergabe
international gerecht sein, was sich auch auf die Anreize für die Teilnahme am System auswirkt. Bei
der Ausgestaltung der Primärvergabe kommt am ehesten eine Gratisvergabe in Betracht, das sog.
„Grandfathering“. Eine mögliche Verteilung könnte auf Basis der gegenwärtigen und der kumulierten
Emissionen, Größe des Sozialproduktes, oder proportional zur Größe der Bevölkerung erfolgen.41 Der
Verteilungsschlüssel darf sich nicht nur an die vergangenen Emissionen orientieren, sondern es muss
auch eine bestimmte Menge an Zertifikaten für Newcomer bereit gestellt werden.42
Die Emissionsrechte können auf einem Markt gehandelt werden. Optimalerweise sind
Marktteilnehmer in ausreichender Anzahl vorhanden, damit der Handel mit möglichst wenig
38
Vgl. BONUS, HOLGER (1994), S.15 ff.
Vgl.HAENSGEN, TINEKE (2002) S. 38.
40
Vgl. FRITSCH, MICHAEL , WEIN THOMAS, EWERS, H ANS-JÜRGEN (2005), S. 142 ff.
41
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 39.
42
Vgl. HANSJÜRGENS, BERND (1998a), S. 4.
39
11
Aufwand abgewickelt werden kann.43 Die Marktnachfrage nach Zertifikaten entspricht der Summe
der Grenzschadenvermeidungskosten aller Wirtschaftsubjekte bzw. Länder, das Angebot dagegen ist
wegen der festgelegten ökologisch optimalen Menge vollkommen preisunelastisch. Werden die
Rechte gehandelt, so bildet sich ein Gleichgewichtspreis für die Zertifikate, der als Maßstab für die
Knappheit des Gutes Umwelt dient (siehe Abbildung 3). Wenn die Kosten der Emissionsvermeidung
größer als der Preis der Zertifikate sind, wird ein Land die Zertifikate kaufen oder halten. Umgekehrt
besteht ein Anreiz zur Emissionsreduktion wenn der Weltmarktpreis P über den nationalen
Grenzkosten der Schadensvermeidung (GSVK) liegt.44
Abbildung 3: Funktionsweise der Zertifikatslösung
45
Wenn man die Primärverteilung außer Acht lässt, führt der Handelsprozess immer zu der gleichen
effizienten Sekundärverteilung der Zertifikate. Emissionsrechte werden folglich in den Ländern mit
niedrigen GSVK vorgenommen, die Zertifikate dagegen gelangen in die Länder mit den höchsten
GSVK.46
Zuletzt soll noch erwähnt werden, dass der Kontrollaufwand eines Zertifikatsystems nicht
unterschätzt werden darf. Eine exakte Abgleichung der gehaltenen Emissionszertifikate mit den
emittierten Schadstoffen muss ermöglicht werden.
43
Vgl. HANSJÜRGENS, BERND (1998a), S. 4.
Vgl. FRITSCH, MICHAEL , WEIN THOMAS, EWERS, H ANS-JÜRGEN (2005), S. 138.
45
Modifiziert entnommen aus: Fritsch, Michael, Wein Thomas, Ewers, Hans-Jürgen (2005), S.138.
46
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 40.
44
12
4.3 Kritische Gegenüberstellung beider Alternativen
4.3.1. Instrumentenanalyse anhand umweltökonomischer Beurteilungskriterien
Im Folgenden wird die Eignung wirtschaftspolitischer Maßnahmen im Falle auftretender externer
Effekte untersucht. In der Literatur ist eine Vielzahl unterschiedlicher Beurteilungskriterien zu finden.
Nach einer Klassifikation der OECD von 1994 lassen sich diese in zwei Oberbegriffe einteilen: die
ökologische Effizienz und die ökonomische Effizienz. Die ökologische Effizienz wird in die
Beurteilungskriterien ökologische Treffsicherheit und Wirkungsgeschwindigkeit unterteilt. Die
ökonomische Effizienz wird in die Kriterien statische und dynamische Effizienz gegliedert. Abbildung
4 zeigt die Steuer- und Zertifikatelösung im direkten Vergleich unter den Kriterien.
Statische
Effizienz
Dynamische
Effizienz
Ökologische
Treffsicherheit
Gesamteinschätzung
Steuer bzw.
Abgabe
Gut
Gut
Eingeschränkt
Gut geeignet, Problem der
adäquaten Bezugsgröße
Handelbare
Zertifikate
Sehr gut (relativ
geringe
Transaktionskosten)
Gut (bei
entsprechender
Kurspflege)
Gut
Konzeptionell gut
geeignetes Verfahren,
Probleme der praktischen
Anwendung
Tabelle 1: Vergleich der Instrumente Steuer und Zertifikate anhand der OECD-Kriterien
47
Die ökologische Treffsicherheit beschreibt die Fähigkeit einer Maßnahme, ein umweltbezogenes
Zielniveau in einer bestimmten Zeit genau zu erreichen.48 Bei einer Steuer wird die Emissionstätigkeit
nicht direkt begrenzt, sondern für den Emittenten verteuert. Dies geschieht durch eine
administrative Festlegung eines festen Preises für die Umweltnutzung. Durch die indirekte
Begrenzung der Emissionstätigkeit ist eine Steuer nur eingeschränkt ökologisch treffsicher. Eine
Verringerung der Gesamtemissionsmenge ergibt sich erst im Zuge unternehmerischer Anpassungen.
Die Wirkungsgeschwindigkeit, welche die Frage nach der Schnelligkeit des zu erreichenden
Emissionsziels stellt49, ist bei einer Steuer als eher langsam einzustufen. Dies basiert auf der
Annahme, dass ein optimaler Steuersatz nur durch ständige Korrekturen mit dem trial-and-errorVerfahren gefunden werden kann und nicht von Anfang an der Richtige ist. Auch die Wahl der
richtigen Bezugsgröße bzw. Bemessungsgrundlage für die Steuer ist nur schwer realisierbar.
Da durch die Zertifikatmenge eine festgelegte Höchstbelastung nicht überschritten werden kann,
lässt sich festhalten, dass Zertifikate im direkten Vergleich zu Steuern eher geeignet sind, ein
47
Vgl. Fritsch, Michael, Wein Thomas, Ewers, Hans-Jürgen (2005): S. 147.
Vgl. MICHAELIS, PETER (1996): S. 36.
49
Vgl. MICHAELIS, PETER (1996): S. 36.
48
13
vorgegebenes umweltbezogenes Ziel zu erreichen.50 Es gilt jedoch zu bedenken, dass das festgelegte
maximale Umweltbelastung im Normalfall nicht der global optimalen Emissionsmenge entspricht und
insofern falsch sein kann. Auch die Wirkungsgeschwindigkeit ist bei der Einführung eines
Zertifikatehandels schnell. Nach der Implementierung regelt der Markt die Zertifikateaufteilung
eigenständig und schnell.
Die statische Effizienz beschreibt die Kosteneffizienz eines Instruments. Man versteht unter ihr die
Fähigkeit einer Maßnahme, den vorgegebenen Emissionszielwert mit minimalen Kosten zu
erreichen.51 Betrachtet man die statische Effizienz bei einer Steuerlösung, so ist diese gegeben, da
die Schädigung dort vermieden wird, wo sie am kostengünstigsten ist. Ist der optimale Steuersatz
ermittelt, so werden Emissionen bis zur Höhe der Grenzvermeidungskosten vermieden. Darüber
hinaus werden die restlichen Emissionen durch die Zahlung der Abgabe gedeckt. Bei handelbaren
Zertifikaten ist statische Effizienz ebenfalls gegeben. Emissionen werden bis zur Höhe der
Grenzvermeidungskosten vermieden und ferner werden Emissionszertifikate für die restlichen
Emissionen gekauft.
Bei einer Steuerlösung ist auch dynamische Effizienz gegeben. Dynamische Effizienz beschreibt die
Innovationswirkung einer Maßnahme. Unter Innovationswirkung versteht man die Fähigkeit eines
Instruments, umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren.52 Die Steuerlösung induziert dynamische
Anpassungsprozesse bei Forschung und Entwicklung, da die Vermeidung von Emissionen die Zahlung
von Abgaben erspart. Bei den handelbaren Zertifikaten ist eine Analogie zur Steuern vorhanden.
Emissionvermeidungen ersparen den Kauf von Zertifikaten und dies erhöht den Gewinn. Werden
unternehmerische Innovationen zur Vermeidung von Emissionen eingeführt, hat die zu Folge, dass
nicht mehr gebrauchte Zertifikate liquidiert werden können und Gewinn generiert wird.
4.3.2. Politische Durchsetzbarkeit
Bei der politischen Umsetzung einer Steuerlösung stellt sich vor allem der rechtliche
Steuereinführungsprozess als schwierig und langwierig53 heraus. Daneben muss der Staat bei einer
Steuerlösung auf die direkte Festsetzung eines Umweltqualitätsziels nach den ökologischen
Notwendigkeiten verzichten.54 Zieht man dagegen die Möglichkeit einer staatenübergreifenden,
harmonisierten Steuerlösung in Betracht, so müssten die einzelnen Länder einen Teil ihrer
Souveränität zugunsten einer internationalen Steuerbehörde abgeben. Die Realisierung einer solchen
50
51
Vgl. FRITSCH, MICHAEL , WEIN THOMAS, EWERS, H ANS-JÜRGEN (2005), S. 139.
Vgl. PETRICK, KIM (2003), S. 55.
52
Vgl. PETRICK, KIM (2003), S. 63.
Vgl. HANSJÜRGENS, BERND (1998b), S. 379.
54
Vgl. TROJA, MARKUS (1998), S. 63.
53
14
supranationalen Steuerlösung scheint jedoch problematisch, obwohl diese Option im Rahmen des
Kyoto Protokolls durchaus in der Diskussion war.55 Auf der anderen Seite hat der Staat (oder eine
internationale Behörde) die Möglichkeit das Steueraufkommen zurück an die Wirtschaftsubjekte zu
transferieren, z.B. durch Senkung der Einkommenssteuer oder als zusätzlicher Anreiz zur Vermeidung
von Emissionen.
Doch auch Zertifikate sind in dieser Hinsicht nicht frei von Kritik. Ihnen wird insoweit mangelnde
Praktikabilität vorgeworfen, als das die Abgrenzung eines räumlichen Bereiches für den
Zertifikatemarkt aufgrund von Emissions- und Immissionszusammenhängen schwierig ist. Als Lösung
dieses Problems wird häufig der Aufbau eines globalen Emissionszertifikatehandels gesehen. Ein
solcher globaler Zertifikatemarkt würde eine zeitliche und räumliche Differenzierung überflüssig
machen und somit die räumliche Problematik beseitigen.56 Besonders problematisch ist hierbei
jedoch die mangelnde Bereitschaft der Entwicklungsländer an einem Internationalen Programm
teilzunehmen.
4.3.3. Zwischenfazit
Egal welche der beiden Alternativen gewählt wird, das Oberziel der Klimapolitik ist dem Verursacher
des Treibhausgaseffekts die Kosten anzulasten. Das wiederum sollte die Verursacher dazu bewegen
in alternative, umweltfreundliche Technologien zu investieren. Die Konsumenten sollen daraufhin
ihre Gewohnheiten bei besonders „Treibhausgas-intensiven“ Produkten auf die Preisänderungen
anpassen (und umweltfreundliche Produkte konsumieren).57
Am Beispiel des Kyoto-Protokolls lässt sich feststellen, dass in der Praxis nicht alle Staaten auf
wirksame Weise zur Begrenzung von Treibhausgas-Emissionen verpflichtet werden können. Das hat
zur Folge, dass die Wettbewerbsfähigkeit von Standorten ohne Klimarestriktionen erhöht wird und
dort die Energienachfrage steigen kann. Dies kann gefährlich werden, denn diejenigen Staaten, die
nach Kyoto nicht zu Emissionsminderungen verpflichtet sind, wie z.B. China und Indien, sie gewinnen
ihre Energie zu 80% aus Kohle.58
Nach den bisherigen Erfahrungen innerhalb der EU erscheint die Abstimmung auf eine international
einheitliche Steuer, in diesem Fall konkret eine CO2- oder Energiesteuer, aufgrund der
55
Vgl. GRUBB, MICHAEL, VROLIJK CH., BRACK D. (1999), S. 67.
Vgl. HAENSGEN, TINEKE (2002), S. 49.
57
Vgl. STERN NICHOLAS (2007), S. 353.
58
Vgl. STRÖBELE , WOLFGANG (2005), S. 328.
56
15
unterschiedlichen nationalen Steuer- und Energiesysteme wenig realistisch zu sein. Eine Einigung
kann am ehesten über einheitliche Mindeststeuersätze erfolgen.59
In aktuellen politischen und wirtschaftlichen Diskussionen gibt es weiterhin Anhänger beider Seiten,
die die jeweiligen Vorteile ihres bevorzugten Instruments glaubwürdig darstellen. Befürworter einer
Steuerlösung, wie William Schlesinger und Paul Anderson60, behaupten, dass diese Lösung simpler
sei, transparenter und besser verständlich. Diejenigen, die eine Zertifikatelösung bevorzugen,
kontern damit, dass der Zertifikatehandel nicht weniger verständlich ist: Eileen Claussen und James
Rogers61 geben zu bedenken, dass beide Instrumente darüber hinaus eine gewisse Einschränkung,
einen Kontrollmechanismus zur Überwachung der Einhaltung und Sanktionsmaßnahmen für eine
Nichteinhaltung benötigen.62 Ein entscheidendes Argument pro Zertifikatehandel liefert Jonathan
Lash63: “With a carbon tax, there is little evidence that we could get the price right to begin with, and
even less to suggest that Congress would be willing to raise the tax regularly in order to keep
emission levels falling.”64 Hiermit hebt er die Unberechenbarkeit einer Steuer hervor: damit auch
zukünftig eine Emissionsreduzierung stattfindet, muss die Steuer regelmäßig angehoben werden. Der
Zertifikatehandel ermöglicht dagegen den marktbasierten Abkauf von Zertifikaten seitens des Staates
oder der Geschädigten, um auch in Zukunft das Niveau der Emissionen stetig zu verringern.
5. Schlussbetrachtung
Die Vorliegende Arbeit hatte die Aufgabe, zwei Wirtschaftspolitische Instrumente - Steuern und
Zertifikate - zu analysieren und unter Berücksichtigung der Theorie eine Handlungsempfehlung
aufzuzeigen.
Durch eine ausführliche Analyse des Pigou-Konzepts und
des Coase-Theorems, sowie deren
Erweiterungen konnte gezeigt werden, dass ein Zertifikatensystem einer Steuerlösung überlegen ist.
Theoretisch können beide Instrumente als ökonomisch Effizient eingestuft werden. Aber aus der
klimapolitischen Perspektive ist die tatsächliche ökologische Treffsicherheit von großer Bedeutung,
die bei den Zertifikaten aufgrund der festgelegten maximalen Umweltbelastung gegeben ist.
59
Vgl. RAHMEYER, FRITZ (1999), S. 27 ff.
W. Schlesinger ist Mitglied der US National Academy of Sciences und Professor der Biochemie an der
Nicholas School of Environmental and Earth Sciences in Durham, North Carolina. P. Anderson ist
Vorstandsvorsitzender der Spectra Energy Corporation.
61
Eileen Claussen ist Präsidentin des Pew Center on Global Climate Change. James Rogers ist
Vorstandsvorsitzender und CEO von Duke Energy.
62
Vgl. BUSINESS & THE ENVIRONMENT (2007) S. 13.
63
Jonathan Lash ist Präsident des World Resources Institute in Wahington, DC.
64
JONATHAN LASH (2009), S. 1.
60
16
Gleichwohl sollte eine Steuerlösung immer als konkrete Handlungsalternative im Hinterkopf behalten
werden.
Auch in den aktuellen politischen Diskussionen wird eher zu einer Zertifikatenlösung tendiert. Das in
der EU im Hahre 2003 beschlossene CO2-Handelssystem gilt als Vorstufe eines weltweiten Systems.
Die Primärverteilung erfolgte kostenlos und es gilt zurzeit nur für die größten Emittenten innerhalb
der EU, wie z.B. Kraftwerke.65 Es bleibt abzuwarten, welche weiteren Entscheidungen diesbezüglich
das Nachfolgeabkommen von Kyoto, das in diesem Jahr in Kopenhagen abgeschlossen werden soll,
bringen wird. In den USA, die momentan kurz vor einer Einführung eines der beiden Instrumente
stehen, wird der Kongress zusammen mit Präsident Obama die Entscheidung fällen, welche Lösung
die Förderung von erneuerbaren Energien beschleunigen wird.66 Es ist zu beobachten, dass
momentan auch hier eine Zertifikatenlösung bevorzugt wird.
Politik-Experten und Ökonomen werden weiterhin ihre Argumente vortragen – aber sie sind nicht
diejenigen, die Entscheidungen treffen. Es ist jedoch wichtig, dass die Klimaziele möglichst straff und
effizient eingehalten werden. Das Zertifikatensystem ist nicht ganz ausgereift, konzeptionell jedoch
zur Erreichung eines Umweltziels gut geeignet. Voraussetzung dafür ist, dass möglichst viele Länder
in ein solches Programm involviert werden. Dies stellt nach wie vor eine große Herausforderung für
die Politik dar.
65
STRÖBELE, WOLFGANG (2005), S. 332
Eine weiterführende Diskussion zu diesem Thema findet sich in dem Artikel „Cap and Trade or Cap and Tax?“
von Susan A. Chang im IEEE Spectrum, April 2009.
66
17
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