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Lilli Hasche
Zwischen militärischen und humanitären
Maximen:
NGO-Kritik an der UN-Intervention in der
Demokratischen Republik Kongo
Studentisches Arbeitspapier Nr. 3/2013
Herausgegeben von Alex Veit
Impressum:
Lilli Hasche: Zwischen militärischen und humanitären Maximen: NGO-Kritik an der UNIntervention in der Demokratischen Republik Kongo, 2013
Entstanden im Forschungsseminar „Opposition und internationalisiertes Regieren“, 2011-12,
Institut für Politikwissenschaft, Universität Bremen
Herausgegeben von Alex Veit
Institut für Interkulturelle und Internationale Studien (InIIS)
Universität Bremen
Postfach 33 04 40
28334 Bremen
Inhalt
I. Grunddaten
1
II. Die Kongo-Kriege – Kontext des Konflikts
3
III. Die Akteure des Konflikts
4
Die Congo Advocacy Coalition
Die UN in der Demokratischen Republik Kongo
Regierung und Armee der Demokratischen Republik Kongo
4
5
8
IV. Der Konflikt um Kimia II: Eine UN-Intervention zwischen
humanitären und militärischen Maximen
9
1. Vor Kimia II (22.12.2008 bis 25.02.2009)
2. Die Operation Kimia II (2.3.2009 bis 31.12.2009)
3. Von Kimia II zur MONUSCO (1.1.2010 bis 28.5.2010)
10
12
18
V. Fazit
19
Anhang
20
Abkürzungsverzeichnis
Zusammensetzung der Congo Advocacy Coalition
Literatur
20
21
22
NGO-KRITIK AN DER UN-INTERVENTION IN DER DEMOKRATISCHEN REPUBLIK KONGO
1
»Most external actors considered violence against
the masses a normal feature of life in the Congo.”
Séverine Autesserre (2006: 297)
I. Grunddaten
Streit um die militärische Operation Kimia II
Die militärische Offensive Kimia II gegen Rebellengruppen in den beiden kongolesischen
Provinzen Nord- und Süd-Kivu ist der Gegenstand des Konfliktes. Da diese Offensive von der
UN-Mission in der Demokratischen Republik Kongo (MONUC) und der kongolesischen
Regierungsarmee FARDC gemeinsam geplant und durchgeführt wurde, wandte sich das
protestierende NGO-Bündnis Congo Advocacy Coalition (CAC) an diese beiden Akteure. Die
Koalition beschuldigte sowohl die kongolesische Regierung als auch MONUC, die
Zivilbevölkerung nicht ausreichend zu schützen. Der MONUC wurde außerdem vorgeworfen,
das UN-Mandat unzureichend auszufüllen. Grobe Fehler während »Kimia II« hätten
katastrophale humanitäre Folgen für die Zivilbevölkerung nach sich gezogen. Die CAC forderte
die MONUC auf, kongolesische Zivilist_innen ihrem Mandat gemäß effektiv vor Gewalt zu
schützen und militärische Optionen im Kampf gegen Rebellengruppen dieser Maxime
unterzuordnen.
Internationaler Streit, lokale Opfer
Betrachtet wird der Konflikt um die Folgen von Kimia II in den ostkongolesischen Provinzen
Nord- und Süd-Kivu. Obwohl die Militäroffensive vor allem lokale humanitäre Konsequenzen
hatte, spielte sich der politische Konflikt um diese Folgen in erster Linie auf internationaler
Ebene ab: über das Internet und Medien mit globaler Reichweite, vor dem UN-Sicherheitsrat und
innerhalb der International Community im Kongo.
Zeitlicher Fokus: Kimia II und die Folgen
Die vorliegende Studie fokussiert den Zeitraum zwischen der Verabschiedung der für die Kimia
II-Offensive maßgeblichen UN-Resolution 1856 (UNSC 2008) am 22.12.2008 und der Ablösung
der MONUC durch die Nachfolgemission MONUSO (UN-Stabilisierungsmission im Kongo,
UNSC 2010) zum 30.06.2010. Kimia II selbst dauerte vom 2.3.2009 bis 31.12.2009.
2
Zentrale Akteure: NGOs, die UN und der kongolesische Staat
Zur Untersuchung des Konflikts werden besonders die MONUC und die beteiligten UNInstanzen, sowie die Congo Advocacy Coalition und deren »Mitglieder« (besonders die
internationalen NGOs) betrachtet. Hauptverantwortlicher für die Befriedung der Rebellionen auf
seinem Territorium ist jedoch der kongolesische Staat, im Speziellen die Regierung und die
nationale Armee FARDC.
Ergebnisse des Konflikts: Durchsetzung der humanitären Maxime?
Die Hauptforderungen der oppositionellen Akteursgruppe CAC wurden umgesetzt und fanden
teilweise Eingang in offizielle UN-Dokumente. Außerdem veränderte sich zumindest
vorübergehend die Machtbalance zwischen den kontrahierenden Akteuren. Auf der einen Seite
schuf die conditionality policy eine Basis, die es den UN verstärkt ermöglichte, Forderungen an die
kongolesische Regierung zu stellen. Auf der anderen Seite stärkten die humanitären
Komponenten der UN ihre Position gegenüber den militärischen Komponenten: Humanitäre
Forderungen fanden zumindest formell verstärkt Gehör, indem sie in neue Mandate eingearbeitet
wurden. Inwiefern diese Machtverschiebung von dauerhafter Natur war, kann im Rahmen dieser
Fallstudie nicht beurteilt werden, da dies vor allem erst in der Folgemission MONUSCO deutlich
werden wird.
3
II. Die Kongo-Kriege – Kontext des Konflikts
Die Militäroperation Kimia II richtete sich gegen eine der stärksten Rebellengruppen im Osten
der DR Kongo, die Forces Démocratiques pour la Libération du Rwanda (FDLR). Die FDLR war aus
verschiedenen Gruppen entstanden, die 1994 den Völkermord im Nachbarland Ruanda
organisiert hatten. Nach dem Sieg ihrer militärischen Gegner in Ruanda im selben Jahr flüchteten
ihre Mitglieder über die Grenze in den Kongo. Dort konnten sie in den Gebirgsregionen der
Provinzen Nord-Kivu und Süd-Kivu größere Territorien besetzen und die Bevölkerung sowie
den Handel mit natürlichen Ressourcen kontrollieren. Bis Anfang 2009 ging die kongolesische
Regierung nicht effektiv gegen die FDLR vor (Michels 2010). Erst ein Abkommen mit der
ruandischen Regierung führte zu einer ersten militärischen Offensive der kongolesischen Armee
FARDC gegen die FDLR. Diese Operation wurde vom 20.01. bis zum 25.02.2009 unter dem
Namen Umoja Wetu gemeinsam mit regulären ruandischen Streitkräften durchgeführt. Die UNMission MONUC war daran nicht beteiligt. Kimia II stellte nach Abzug des größten Teils der
ruandischen Streitkräfte die gemeinsame Folgeoffensive der FARDC und der MONUC dar. Sie
dauerte vom 2. März bis zum 31. Dezember 2009) (HRW 2009d: 42-44).
Hintergrund dieser militärischen Auseinandersetzungen waren die gewaltsamen politischen
und sozialen Konflikte im Osten der Demokratischen Republik Kongo, in denen ethnische
Identitäten im Kampf um politische und ökonomische Vorherrschaft instrumentalisiert wurden.
Lokale politische, ökonomische und soziale Spannungen verschiedener ethnischer Gruppen
entluden sich seit Beginn der 1990er Jahre in gewaltsamen Auseinandersetzungen um
Herrschafts- und Landansprüche (Autesserre 2006: 149-154). Die Folgen des Genozids in
Ruanda 1994, verschiedene Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen ausländischer Regierungen,
sowie der Kampf um die politische Macht in der Hauptstadt Kinshasa führten von 1998 bis 2001
zu einem internationalen Krieg. Im Jahr 2000 wurde daraufhin die UN-Friedensmission
MONUC eingerichtet. (Michels 2010). Während die internationalen und nationalen Konflikte in
der Region seit 2003 als weitgehend befriedet galten, bestanden die lokalen Konfliktlinien im
östlichen Kongo weiterhin. Als ein wesentliches Hindernis für eine nachhaltige Konfliktbeilegung
galt dabei die FDLR, die vor allem Angehörige der kongolesischen Tutsi-Ethnie, aber auch
andere kongolesische Bevölkerungsgruppen und das Nachbarland Ruanda militärisch bedrohten.
Seit 1998 sollen Schätzungen zufolge mehrere Millionen Menschen an den Folgen der Kriege im
Kongo gestorben sein, im Kivu waren über eine Million Menschen auf der Flucht. Auch das
große Ausmaß sexueller Gewalt im Kontext militärischer Auseinandersetzungen gilt als
außergewöhnlich (Michels 2010).
4
III. Die Akteure des Konflikts
Die Congo Advocacy Coalition
Die Congo Advocacy Coalition (CAC) war ein loses Netzwerk lokaler und internationaler NichtRegierungsorganisationen (NGOs), die im humanitären und Menschenrechtsbereich in der
Demokratischen Republik Kongo tätig waren. Sie wurde im Juli 2008 aus Anlass des
Friedensabkommens von Goma8 mit dem Ziel gegründet, »Aufmerksamkeit auf den Schutz von
Zivilist_innen und die Einhaltung der Menschenrechte im Friedensprozess des östlichen Kongo
zu lenken « (CAC 2008a, Übers. d. Verf.). Das Netzwerk bestand also schon vor dem Beginn der
Kimia II-Offensive und hatte zu diesem Zeitpunkt schon fünf Dokumente veröffentlicht (CAC
2008a; CAC 2008b; CAC 2008c; CAC 2009a; CAC 2009b).
Initiiert wurde die Gründung von interessierten internationalen NGOs (INGOs) sowie von
zwei Plattformen lokaler NGOs (LNGOs) aus den Kivus (Kemp 2012). Ein Steuerungskomitee,
bestehend aus lokalen und internationalen Menschenrechts- und humanitären Organisationen,
sammelte Informationen, verfasste Berichte, Briefe und Pressemitteilungen. Die
Mitgliedsorganisationen entschieden dann für jedes Dokument einzeln, ob sie als Mitherausgeber
auftreten wollten (Kemp 2012). Daher variierte die Zahl der zugehörigen NGOs von Dokument
zu Dokument zwischen 64 und 100 (CAC-Veröffentlichungen).
Zu den am meisten in Erscheinung tretenden internationalen Mitglieds-NGOs zählten Human
Rights Watch (HRW), Oxfam und das Enough Project, die ihre Strukturen (Internetseite, Kontakte,
etc.) auch zur Veröffentlichung der Berichte und Pressemitteilungen zur Verfügung stellten. Sie
waren neben ActionAid, dem International Rescue Committee, Mercy Corps und dem Norwegian Refugee
Council die internationalen Mitglieder des Steuerungskomitees (CAC 2008a).
Die lokalen Mitglieder gruppierten sich vor allem um zwei NGO-Plattformen in Nord- und
Süd-Kivu. Über diese Plattformen erreichte die CAC viele NGOs, ohne aufgrund der hohen
Mitgliederzahl arbeitsunfähig zu werden (Kemp 2012). Die lokalen Mitglieder des
Steuerungskomitees der CAC waren der Conseil Régional des Organisations Non Gouvernementales de
Développement, Promotion et Appui aux Initiatives Féminines, Institut Congolais pour la Justice et la Paix und
die Association des Femmes Juristes du Congo (CAC 2008a).
Die CAC trat durch Pressemitteilungen, Berichte sowie Briefe an internationale
Entscheidungsträger in Erscheinung. Seit Juli 2008 wurden acht Dokumente veröffentlicht
(2008a; 2008b; 2008c; 2009a; 2009b; 2009c; 2009d; 2009e). Die ursprüngliche Idee monatlicher
Berichte über den Fortschritt des Friedensprozesses nach dem Friedensabkommen von Goma
wurde aufgrund seines Scheiterns schnell verworfen. Die Mitgliedsorganisationen konzentrierten
sich wieder auf ihr humanitäres Aufgabenfeld (Kemp 2012). Nach der Ankündigung der
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8
Das Friedensabkommen von Goma vom Januar 2008 sollte zur Verständigung zwischen verschiedenen kongolesischen
Rebellengruppen, insbesondere dem Tutsi-dominierten Congrès National Pour la Défense du Peuple (CNDP) und der
Regierung führen. Die FDLR und die ruandische Regierung waren nicht daran beteiligt.
5
Militäroperation Kimia II, deren Risiken den humanitären Organisationen bereits vor dem
eigentlichen Beginn bewusst waren, verschoben sich die Prioritäten der CAC auf die Kritik an der
MONUC. Anstatt regelmäßige Berichte zu verfassen, bezog sich die CAC nun ad hoc auf
aktuelle Ereignisse, die sie dazu nutzte, die internationale Aufmerksamkeit auf die Situation zu
lenken. Vor dem Besuch der damaligen amerikanischen Außenministerin Hillary Clinton im
Kongo im August 2009 verfasste sie beispielsweise einen offenen Brief mit Forderungen an die
US-amerikanische Regierung (CAC 2009d). Zu den Adressaten der CAC gehörten neben Clinton,
dem UN-Sicherheitsrat und der MONUC auch der UN-Emergency-Response-Coordinator, die
kongolesische Regierung, die FARDC, internationale Geber sowie »with less hope of success« die
bewaffneten Gruppen im Kivu (Kemp 2012).
Neben den gemeinsamen Berichten traten einzelne Mitgliedsorganisationen auch selbstständig
und unabhängig von der CAC in Erscheinung. Dabei ergänzten sie die Dokumente der Koalition
mit eigenen Berichten und Forderungen. Zur Veröffentlichung der CAC-Dokumente wurde vor
allem die Infrastruktur von Human Rights Watch genutzt. HRW war schon lange vor der
Gründung der CAC im Kongo aktiv. Sie verfasste detaillierte Berichte über
Menschenrechtsverletzungen (zum Beispiel HRW 2009d zu Kimia II) und veröffentlichte
Pressemitteilungen zu aktuellen Entwicklungen und Begebenheiten (z.B. HRW 2009a). HRW
agierte international und unabhängig von staatlichen Geldern und finanzierte sich eigenen
Angaben zufolge ausschließlich über private Spenden und Stiftungsgelder (HRW 2013). Die
Organisation mit Hauptsitz in New York verfügte über eigene Mitarbeiter_innen im Kongo
sowie über Büros in anderen Ländern. Anneke van Woudenberg, Senior Researcher von HRW
im Kongo, erstellte seit mehreren Jahren regelmäßige Berichte für den UN-Sicherheitsrat und
andere internationale Akteure (HRW 2012). Auch Oxfam und das Enough-Projekt
veröffentlichten über ihre Seite Berichte der CAC (Oxfam 2009a, Enough 2009) und eigene
Dokumente zum Thema ohne eindeutigen Bezug zur CAC (Oxfam 2009b).
Auch die LNGOs existierten schon vor der Gründung der CAC (Kemp 2012) und hatten sich
zu zwei Plattformen zusammen geschlossen. Die Organisationen und ihre Plattformen waren
vorrangig lokal aktiv, sodass sie international oder im Internet kaum in Erscheinung traten.
Durch den Zusammenschluss in der CAC profitierten sie von den Kommunikationsstrukturen
der beteiligten internationalen Partner.
Während sich die Legitimität und der Vertretungsanspruch der CAC über die lokalen NGOs
ergaben, lieferten die internationalen NGOs die notwendige Expertise, Beziehungen,
Anerkennung in der »international« und »humanitarian community« 9 (Veit 2010: 50) sowie die
finanziellen und infrastrukturellen Ressourcen.
Seit dem Ende von Kimia II im Dezember 2009 sind keine weiteren Veröffentlichungen oder
anderweitige Aktivitäten der Congo Advocacy Coalition bekannt geworden.
Die UN in der Demokratischen Republik Kongo
Die »Mission de l’Organisation des Nations Unies en République Démocratique du Congo«
(MONUC) wurde am 30.11.1999 durch die Resolution 1279 (UNSC 1999) ins Leben gerufen. Sie
endete am 30. Juni 2010 mit der Umwandlung in die Folgemission MONUSCO (UNSC 2010).
Zeitweilig war die MONUC mit knapp 20.000 Blauhelm-Soldaten und mehreren hundert zivilen
Mitarbeitern die größte UN-Friedensmission. Neben der MONUC waren auch eine Reihe
weiterer Unterorganisationen der UN in der DR Kongo aktiv. Durch ihre breitgefächerten
——————
9
Eine detailliertere Erläuterung dieser Begriffe befindet sich in der Konfliktbeschreibung auf Seite 17.
6
Kompetenzen in vielen originär staatlichen Aufgabenbereichen (vgl. Turner 2007: 147) wurden
die UN ein Teil der politischen Arena im Kongo und zunehmend Adressat von Forderungen 10
unterschiedlicher Interessengruppen, deren Interaktionen als Contentious Politics11 verstanden
werden (vgl. Tilly/Tarrow 2007: 7).
Die Resolution 1856 vom 22.12.2008 (UNSC 2008) bestimmte die Aufgaben,
Verpflichtungen und Kompetenzen der MONUC im Untersuchungszeitraum. Auf Grundlage
von Kapitel VII der UN-Charta beschloss der UNSC ein robustes12 Mandat vorrangig zum
Schutz der Zivilbevölkerung in den Provinzen Nord- und Süd-Kivu (UNSC 2008: §§ 2, 3, 6, 7).
Die MONUC sollte »alle erforderlichen Mittel«13 (UNSC 2008: § 5) einsetzen, um ihr Mandat zu
erfüllen. Ein wichtiger Teil des Zivilist_innenschutzes waren Demobilisierungs- und
Repatriierungsprogramme für Rebellengruppen (UNSC 2008: § 19). Dabei sollte die MONUC
mit der kongolesischen Regierung und der Regierungsarmee zusammenarbeiten (UNSC 2008: §
14). Außerdem betonte der Sicherheitsrat, die Hauptverantwortung für den Schutz der
Zivilbevölkerung liege weiterhin bei der kongolesischen Regierung und erachtete die
Rebellengruppe Forces Démocratique de Libération du Rwanda (FDLR) als ein wesentliches Hindernis
für die Stabilität in den Kivus. Der Sicherheitsrat verurteilte nicht nur die Verletzung von
Menschenrechten durch Rebellengruppen, sondern insbesondere auch durch die staatliche
Armee.
Die MONUC sollte sich also neben anderen Aufgaben mit dem Ziel der Stabilisierung und
Friedenskonsolidierung in der Region vor allem auf den Schutz der Zivilbevölkerung im Osten
Kongos konzentrieren und dabei die Einhaltung der Menschenrechte sowie des humanitären
Völkerrechts garantieren. Der Hinweis auf die Wichtigkeit, »dass die MONUC das in dieser
Resolution beschriebene Mandat vollständig erfüllt« (UNSC 2008: § 8), wies gleichzeitig
daraufhin, dass die Ausführung des Mandats in der Vergangenheit nicht immer nach den
Vorstellungen des Sicherheitsrates erfolgte.
Die Vereinten Nationen sind kein unitary actor, also kein einheitlich handelnder Akteur, sondern
ein Komplex unterschiedlichen Logiken unterliegender (Unter-/Teil-)Organisationen. Relevant
im Kongo waren der von einigen Mitgliedsstaaten dominierte, politisch agierende UNSicherheitsrat, die dem Department of Peacekeeping Operations im UN-Sekretariat unterstellte Mission
MONUC, sowie autonomere Abteilungen und Unterorganisationen wie das
Entwicklungsprogramm UNDP, die Menschenrechtsabteilung OHCHR oder die humanitären
Abteilungen OCHA. Die Bezeichnungen »Mission« (MONUC), »humanitarian« (OCHA) und
»human rights« (OHCHR) illustrieren die divergierenden Foki der Teilorganisationen. Die UN
wird in dieser Arbeit daher selbst als Figuration betrachtet und die Machtbalancen zwischen
unterschiedlichen Teilorganisationen analysiert. Zugleich muss die UN, gerade im
Zusammenspiel mit weiteren Akteuren, jedoch auch als Gesamtakteur verstanden werden.
Das Verhältnis zwischen dem UN-Sicherheitsrat und der MONUC war hierarchisch geprägt,
da die MONUC auf die Gunst des UN-Sicherheitsrats angewiesen war. Der Sicherheitsrat vergab
das Mandat an die MONUC, entschied über ihre Ressourcen, Rechte und Pflichten. Außerdem
war der Sicherheitsrat als Mandatsgeber auch zur Kontrolle verpflichtet. Die MONUC sollte
ihrerseits das Mandat umsetzen und in diesem Fall die Zivilbevölkerung schützen.
Darüber hinaus wurden sowohl die MONUC als auch der UNSC als Adressaten mit
spezifischen Forderungen von der CAC angesprochen. An den UNSC wurden mehrfach
——————
Tilly und Tarrow nutzen den Begriff »Claims«, der hier mit Forderungen übersetzt wird (2007: 4).
Eine Definition des Begriffs Contentious Politics erfolgt zu Beginn von Teil IV. (Konfliktbeschreibung) auf Seite 12.
12 Ein so genanntes robustes Mandat erlaubt den Einsatz militärischer Gewalt durch internationale UN-Truppen gemäß
Kapitel VII, § 42 der UN-Charta unter bestimmten Umständen (UNO 1945, VII §§ 41-42).
13 Engl . Original »all necessary means«.
10
11
7
Forderungen gestellt, einerseits die volle Ausübung des Mandats einzufordern und zu garantieren
und andererseits das Mandat an die Gegebenheiten anzupassen (CAC 2009c). Der UNSicherheitsrat wurde also sowohl als eigenständiger Akteur als auch als Mandatsgeber der
MONUC angesprochen.
An die MONUC wurden besonders durch die internationalen Mitglieds-NGOs Forderungen
und Empfehlungen zu einer anderen Ausführung und Einhaltung des Mandats gestellt (z.B.
Oxfam 2009b: 5; HRW 2009d: 21). Die CAC richtete sich erst im Oktober 2009 direkt an die
MONUC (CAC 2009e), vorher stellte sie ihre Forderungen an den UNSC (CAC 2009c) oder
Vertreter_innen der UNSC-Mitgliedsstaaten (CAC 2009d) und damit indirekt auch an die
MONUC.
UN-Sicherheitsrat
POLITISCH
Mandatsgeber ↔
Ausführerin
MONUC
MILITÄRISCH
Abb. 1: Das Verhältnis des UN-Sicherheitsrates und der MONUC
(Quelle: Eigene Darstellung)
Durch die regelmäßige Verlängerung des UN-Mandats ergaben sich für den Sicherheitsrat
Möglichkeiten, die Mission in kleinen Schritten zu verändern. Ein wichtiger Wandel war die
Transformation der MONUC in die MONUSCO im Mai 2010 (UNSC 2010).
Auch humanitäre und Menschenrechtsorganisationen wie das Office for the Coordination of
Humanitarian Affairs (OCHA) oder das Office of the High Commissioner for Human Rights
(OHCHR) sind Teil des UN-Systems. Sie vertraten im Kongo den humanitären Anspruch der
UN und setzen sich über Berichte, Appelle und Ermahnungen für die Einhaltung der
Menschenrechte ein. Offensichtlich spielten sie aber keine große Rolle bei der Planung
militärischer Missionen. Die Warnungen humanitärer UN-Mitarbeiter_innen vor katastrophalen
Folgen der militärischen Offensiven Umoja Wetu und Kimia II und die Entscheidung der UN,
sich trotzdem an Kimia II zu beteiligen, verdeutlichen das Übergewicht militärischer Strategien
und Präferenzen.
Die Beteiligung an Kimia II führte laut INGOs zu internen Konflikten innerhalb der
MONUC. Teile der Führung waren gegen eine Beteiligung, weil sie »catastrophic human costs«
(HRW 2009d: 137) befürchteten und nicht mit einer Armee zusammen arbeiten wollten, die für
massive Menschenrechtsverletzungen bekannt war. Andere befürworteten eine Beteiligung in der
Hoffnung, Menschenrechtsverletzungen mit militärischen Mitteln aktiv begrenzen oder
unterbinden zu können (HRW 2009d: 43; 137). Diese Konflikte wurden nicht öffentlich
ausgetragen. Informationen darüber stammen aus einem internen Papier sowie aus Interviews
von HRW mit anonymen MONUC-Angestellten (HRW 2009d: 137-138).
Zwischen politischen, humanitären und militärischen Handlungslogiken können
Widersprüche entstehen. Der organisatorische Aufbau der UN und der verschiedenen SubOrganisationen bildet diese Widersprüche teilweise ab. Der Sicherheitsrat als höchste Instanz
muss als strukturelle Kopplung die verschiedenen Logiken agieren und zwischen den Zielen
verhandeln (vgl. Bornemann 2007: 81-83). Dabei muss er versuchen, unterschiedlichen
Ansprüchen gerecht zu werden. Die Auswirkungen dieser Interdependenzverhältnisse werden im
der Konfliktbeschreibung (Seiten 19-20) weitergehend analysiert.
Menschenrechts- und
humanitäre
Unterorganisationen
HUMANITÄR
UN-Sicherheitsrat
POLITISCH
8
MONUC
MILITÄRISCH
Abb. 2: Der UN-Sicherheitsrat zwischen humanitären und militärischen Ansprüchen (Vereinfachte Darstellung)
Regierung und Armee der Demokratischen Republik Kongo
Die Rolle der Regierung der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo oder DRK) war im
vorliegenden Konflikt widersprüchlich. Ihren eigenen Bekenntnissen zufolge war das zentrale
Ziel der Regierung, und in ihrem Auftrag der FARDC, die Wiederherstellung staatlicher Autorität
sowie die Friedenskonsolidierung auf dem gesamten Territorium. Dabei bekannten sich die
staatlichen Organe wiederholt zum Schutz der Menschenrechte (UNSC 2008: Präambel, §§ 3, 14;
UN 2009: § 138). Zugleich war auch die nationale Armee FARDC an schweren
Menschenrechtsverletzungen (z.B. Massenvergewaltigungen) beteiligt (HRW 2009d: 85-113). Das
größte Problem der Regierung war ihre begrenzte Autorität in den östlichen Landesteilen, die mit
Hilfe der MONUC hergestellt werden sollte (UNSG 2009a: § 95). Rebellengruppen wie der
Congrès National pour la Défense du Peuple14 (CNDP) oder die FDLR kontrollierten große
Gebiete (HRW 2008: 4-5).
Zudem integrierte die FARDC während des laufenden Konfliktes Mitglieder ehemaliger
Rebellengruppen (HRW 2009d: 127-128). Dabei kam es jedoch zu vielen Problemen: Sold wurde
nicht ausbezahlt, die Verpflegung reichte nicht, die neuen Soldaten wurden nicht trainiert und mit
den Strukturen und Vorgaben der Armee vertraut gemacht. Von Menschenrechtsverletzungen
durch diese »neuen« Teile der Armee wurde besonders häufig berichtet (HRW 2009d: 127f;
UNSG 2009c: § 11; Oxfam 2009b: 3). Zudem wurde selbst ein mit internationalem Haftbefehl
gesuchter Rebellenführer nicht verhaftet, sondern als Kommandeur eingegliedert (HRW 2009d:
53).
Das Justizsystem war unfähig, seinen Verpflichtungen in ausreichendem Maß
nachzukommen. Straflosigkeit bei schwersten Menschenrechtsverletzungen war die Regel und
Fortschritte der geplanten Justizreform waren kaum zu beobachten (HRW 2009d: 128-129).
Deshalb sollte die DR Kongo auch im Justizwesen von MONUC unterstützt werden (UNSC
2008: § 4c).
Es wurde berichtet, dass große Teile der Zivilbevölkerung durch die wiederholten Angriffe
von FARDC-Truppen auf Zivilist_innen das Vertrauen in die Regierungsarmee verloren hatten
(Oxfam 2009b: 4). Gerade in abgeschiedenen Regionen waren die Regierungssoldaten jedoch der
einzige Kontakt zu Vertreter_innen des Zentralstaats. Dadurch war das Vertrauen der
Zivilbevölkerung in die nationale Regierung vermutlich gering.
——————
14
Nationaler Kongress zur Verteidigung des Volkes.
9
IV. Der Konflikt um Kimia II: Eine UN-Intervention
zwischen humanitären und militärischen Maximen
Der Konflikt zwischen der Congo Advocacy Coalition, den UN und der Demokratischen
Republik Kongo über die militärische Offensive Kimia II lässt sich in drei zeitliche Abschnitte
unterteilen. Im ersten Abschnitt werden die Interaktionen der verschiedenen Akteure und die
Interdependenzen vor Beginn des konkreten Konflikts um Kimia II beschrieben und analysiert.
Im folgenden Abschnitt wird das Handlungsgefüge während des Konflikts unter Einbeziehung
der CAC dargestellt, was ermöglicht, Unterschiede herauszustellen, die sich durch das Auftreten
der CAC ergaben und die Rolle und den Einfluss der Opposition im Konflikt herauszuarbeiten.
Der letzte Abschnitt dient dazu, langfristige Auswirkungen im Anschluss an den Konflikt zu
beschreiben, da auch ohne direkte Interaktionen noch Interdependenzen und Auswirkungen zu
beobachten waren.
In jedem dieser Abschnitte werden, in Orientierung an Norbert Elias (1970), die relevanten
Interdependenzen und Interaktionen innerhalb der Figurationen der Akteure beschrieben und
analysiert. Der Begriff Figuration bezeichnet dabei ein Handlungsgefüge interdependenter
Akteur_innen, die eine gemeinsame (Analyse-)Einheit bilden. Im Zentrum der Figurationen
stehen die Beziehungen zwischen den Akteur_innen, die von Hierarchien und Machtbalancen
geprägt sind und stetigem Wandel unterliegen. Macht ist nicht einfach da, sondern ein relationales
Charakteristikum in der Beziehung zwischen Akteur_innen (Elias 1970: 172-174).
Zur Analyse der Vorgehensweise der CAC werden die Instrumente von Contentious Politics
nach Charles Tilly und Sidney Tarrow (2007) genutzt. Mit dem Begriff beschreiben und
analysieren sie Interaktionen in politischen Kontexten:
»Contentious Politics involves interactions in which actors make claims bearing on someone else’s interests,
leading to coordinated efforts on behalf of shared interests or programs, in which governments are
involved as targets, initiators of claims, or third parties. Contentious politics thus brings together three
familiar features of social life: contention, collective action, and politics.« (Tilly/Tarrow 2007: 4)
Mit Hilfe dieser analytischen Instrumente soll gezeigt werden, wie sich die Interdependenzen
innerhalb der Figurationen durch gezielten Einsatz von Instrumenten der Contentious Politics
veränderten und dies der Opposition ermöglichte, ihre Forderungen durchzusetzen.
10
1. Vor Kimia II (22.12.2008 bis 25.02.2009)
Um zu untersuchen, welche Auswirkungen das Auftreten der CAC im Konflikt um Kimia II
hatte, werden nun zuerst die Interdependenzen und Interaktionen der anderen Akteure vor dem
Auftreten der CAC beschrieben, also Interdependenzen und Interaktionen, die schon vor Kimia
II eine Rolle spielten. Dabei wird der Zeitabschnitt zwischen der Resolution 1856 (22.12.2008)
und dem Ende der militärischen Offensive Umoja Wetu (25.02.1009) betrachtet.
Der kongolesische Staat und die Zivilbevölkerung
Die Regierung war die offizielle Vertretung der Zivilbevölkerung, seit 2006 sogar durch
demokratische Wahlen legitimiert. Damit ging zwar einerseits das Recht einher, die Bevölkerung
international, zum Beispiel in Verhandlungen mit den UN zu vertreten, andererseits aber auch die
Pflicht, die eigene Bevölkerung zu schützen. Der Vertretungsanspruch lieferte der Regierung
offizielle Legitimität in Verhandlungen. Außerdem wäre die Regierung damit theoretisch der erste
Adressat für Forderungen nach einem besseren Schutz der Zivilbevölkerung. Es ist jedoch zu
vermuten, dass das Verhältnis zwischen Zivilbevölkerung und Staat schon vor Kimia II
geschwächt war, weil sich die Bevölkerung nicht auf staatlichen Schutz verlassen konnte. Das
beeinflusste auch die Wahl der Adressaten der Opposition, die im folgenden Zeitabschnitt
genauer beschrieben wird.
lokale NGOs
Zivilgesellschaft
Zivilbevölkerung
kongolesische Regierung
FARDC
Abb. 3: Das Verhältnis der kongolesischen Regierung und der Bevölkerung
Der kongolesische Staat und die UN
Die UN-Mission MONUC wurde 1999 unter Zustimmung der Regierung der DRK ins Leben
gerufen (Bellamy 2011: 40) und sah eine Kooperation der UN-Truppen und der FARDC zum
Schutz der Zivilbevölkerung vor. Somit war die MONUC bei der Umsetzung ihres Mandats von
der Kooperation mit Regierung und FARDC abhängig.
Seit 2004 arbeiteten die beiden militärischen Organisationen bei Offensiven gegen Rebellen in
Ostkongo zusammen. Die FARDC stellte dabei die Fußtruppen, und wurde dabei von MONUC
logistisch und mit schweren Waffen unterstützt. Trotz vieler Kooperationsprobleme und Streit
um Menschenrechtsverletzungen der FARDC-Soldaten war diese „unhappy marriage“ eine
Symbiose zum gegenseitigen Nutzen. MONUC konnte das eigene Mandat erfüllen, ohne das
Leben von Blauhelmsoldaten den hohen Risiken des Nahkampfs auszusetzen. FARDC weitete
den eigenen territorialen Einflussbereich erfolgreich aus, obwohl die kongolesische Armee ohne
fremde Unterstützung kaum einsatzfähig war (Veit 2010: 220-235).
Diese Symbiose kam allerdings 2009 in eine Krise, als die kongolesische Regierung mit dem
Nachbarland Ruanda die Militäroffensive Umoja Wetu gegen die Rebellengruppe FDLR
verabredete. Allerdings wurden die maßgeblichen Operationen von der ruandischen Armee
alleine durchgeführt, da die FARDC militärisch zu schwach organisiert war, um es mit den
Rebellen der FDLR aufzunehmen. Seitens der UN wurde diese Absprache als Affront gewertet,
denn die MONUC wurde weder an der Planung noch an der Durchführung beteiligt. UN- und
11
NGO-Mitarbeiter_innen (zum Beispiel CAC 2009b) warnten von Beginn an vor möglichen
katastrophalen Folgen für die Zivilbevölkerung. Doch erst nachträglich und aufgrund
wiederholter Nachfragen wurde die UN-Mission über die Vorgänge und Planungen informiert.
Bei der Erarbeitung und Durchführung von Kimia II war die MONUC deshalb zu großen
Kompromissen bereit, um kein weiteres Mal ausgeschlossen zu werden (HRW 2009d: 43). Auch
wenn es aus den genannten Gründen innerhalb der MONUC/UN durchaus Stimmen gegen eine
Beteiligung an Kimia II gab, überwogen jene Kräfte, die von innen heraus Einfluss auf die
Offensive nehmen wollten (HRW 2009d: 43; 137).
Andererseits benötigte die kongolesische Regierung internationale Ressourcen, um ihre
Armee zu versorgen, die ohne grundlegende Ausstattung an Proviant, Munition und
Transportmittel nicht einsatzfähig und in der Lage war, die Zivilbevölkerung zu schützen (Veit
2010: 221). MONUC/UN und FARDC/Regierung standen in gegenseitiger Abhängigkeit. Die
Konflikte zwischen den beiden Akteursgruppen wurden mit den Machtmitteln »Souveränität«
(Kongo) und materielle Ressourcen (MONUC und UN) verhandelt. Gleichzeitig waren die
Akteursgruppen durch das UN-Mandat und die gemeinsame Verantwortung für den Schutz der
Bevölkerung in den Kivu-Provinzen zur Kooperation gezwungen (Veit 2010: 234). . Dieses
Abhängigkeitsverhältnis könnte eine Erklärung dafür sein, dass die UN bei Umoja Wetu über den
Einspruch von Diplomat_innen nachträglich eine begrenzte Einbindung der MONUC in die
Planung und Ausführung erreichten.
UN
UN-Sicherheitsrat
MONUC
Unterstützermission ↔ Gastgeber
KONGO
kongolesische Regierung
FARDC
Abb. 4: Das Verhältnis zwischen den UN und der Demokratischen Republik Kongo
Die kongolesische Zivilbevölkerung und die UN
Obwohl die UN mit ihrer militärischen Intervention »liberalen Frieden« (Veit 2010: 44-50)
schaffen wollten, sahen sie keinen Zwang zur Legitimierung ihrer gesellschaftlichen Position und
ihres Vorgehens durch die Zivilgesellschaft. Dem lag die Annahme einer Friedensverantwortung
zu Grunde. Sind Gesellschaften nicht in der Lage, sich selber zu befrieden, so die Idee, geht diese
Verantwortung an die internationale Gemeinschaft über (Veit 2010: 43). Die Bevölkerung verliere
dabei ihr Recht auf Souveränität und Selbstbestimmung (Veit 2010: 43), die lokalen Akteure
werden nicht als Bürger gesehen, die Möglichkeit, politische Forderungen zu stellen
(beispielsweise über die Intervention), wird ihnen abgesprochen (Veit 2010: 51). Die UN
legitimeren sich und ihre Mission im Kongo also nicht vor der Zivilbevölkerung, sondern über
ihr Ziel, einen »liberalen Frieden« zu schaffen (Veit 2010: 50). Hinzu kam, dass die UN und die
MONUC lokale Konflikte wenig beachteten, sondern als bloße Konsequenzen regionaler und
nationaler Spannungen betrachteten (Autesserre 2006: 297). Beides hatte zur Folge, dass die
lokale Zivilbevölkerung als Akteur in UN-Interventionskontexten eine untergeordnete Rolle
spielte und von sich aus effektiv keinen besseren Schutz einfordern konnte.
12
2. Die Operation Kimia II (2.3.2009 bis 31.12.2009)
Kimia II, die gemeinsame militärische Offensive der FARDC und der MONUC gegen die
FDLR, startete am 2. März 2009 und endete am 31. Dezember desselben Jahres. Das Ziel war
das Zurückdrängen, die Demobilisierung und die Repatriierung der ruandischen FDLR-Rebellen
(HRW 2009d: 43). Tatsächlich konnten zwischen Januar und September 2009 1087 Rebellen
entwaffnet und mit ihren Familienangehörigen nach Ruanda repatriiert werden. 250 bis 300
Kämpfer wurden getötet und die Strukturen der FDLR geschwächt (HRW 2009d: 44).
Gleichzeitig
verursachte
die
Offensive
enorme
humanitäre
Kosten
mit
Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen das humanitäre und Völkerrecht durch die
FDLR und die FARDC: 1400 Zivilist_innen wurden getötet, 7500 Frauen und Mädchen
vergewaltigt und Tausende zu Zwangsarbeit gezwungen. Etwa 9000 Häuser wurden
niedergebrannt und über 900.000 Menschen waren gezwungen zu flüchten. Außerdem konnte die
FDLR neue Kämpfer rekrutieren (HRW 2009d: 45; CAC 2009e). Aufgrund dieser dramatischen
humanitären Auswirkungen kam es zum Konflikt zwischen den UN und dem NGO-Netzwerk
CAC.
Die Congo Advocacy Coalition stellte mit Blick auf die Auswirkungen von Kimia II
Forderungen an verschiedene Akteure: an die MONUC, den UN-Sicherheitsrat sowie an einzelne
Mitgliedsstaaten des UN-Sicherheitsrates. Besonders die Regierung der USA, die zwar keine
militärischen Streitkräfte, aber militärische Beobachter in die Konfliktregion entsandt hatte,
wurde dabei auch einzeln angesprochen. Hinzu kamen ihre Forderungen an die kongolesische
Regierung und an die FARDC. Die CAC agierte auf mehreren politischen Ebenen gleichzeitig,
indem sie verschiedene Akteure ansprach.
Die Congo Advocacy Coalition und die kongolesische Regierung
Auch die kongolesische Regierung und deren Armee war ein Adressat der CAC-Forderungen.
Die FARDC wurde aufgefordert, Angriffe auf die Zivilbevölkerung zu unterlassen. Die
Regierung sollte die Einhaltung der Nulltoleranz-Policy15 durchsetzen (HRW 2009d: 20-21) und
die Straflosigkeit für Menschenrechtsverletzungen beenden (CAC 2009d). Das Verhältnis
zwischen der CAC und der Regierung der DRK war ein Verhältnis von Zivilgesellschaft und
Staat. Da die kongolesische Regierung die Hauptverantwortung für den Schutz ihrer Bevölkerung
trug, stellte die CAC Forderungen an die Regierung. Der Repräsentationsanspruch für die Rechte
der kongolesischen Zivilbevölkerung wurde dabei vor allem durch die Mitgliedschaft
kongolesischer NGOs in dem Bündnis legitimiert. Die Regierung reagierte jedoch nicht auf die
Forderungen: offenbar war der Druck der NGO auf die Regierung zu schwach. Die Ignoranz der
Regierung gegenüber der CAC verdeutlicht das fragile Verhältnis zwischen der kongolesischen
Bevölkerung und dem Staat. Große Teile der Bevölkerung im Osten Kongos hatten das
Vertrauen in die Regierung und erst recht in die Armee für die Befriedung der Region eingebüßt
(Oxfam 2009b). Der Staat und die Armee wiederum zeigten wenig Interesse am Wohlergehen der
vom Krieg betroffenen Bevölkerung im ruralen Raum.
Auch aufgrund dieses Desinteresses verfügte die CAC über keine oder nur sehr geringe
direkte Machtmittel der kongolesischen Regierung gegenüber. In der Beziehung zur MONUC
hatte sie dagegen einen viel besseren Stand, ihre Forderungen fanden dort durchaus Gehör. Über
diesen Kanal konnte sie deshalb indirekt Einfluss auf die kongolesische Regierung ausüben:
Konnte die CAC mithilfe ihrer Aktionen erreichen, dass die UN die Zusammenarbeit zwischen
——————
15
Mit der Nulltoleranz-Policy verpflichtete sich die kongolesische Regierung im Juli 2009, Menschenrechtsverletzungen
durch die Regierungsarmee zu bekämpfen und zu ahnden (HRW 2009d: 130).
13
den MONUC-Truppen und der FARDC beendeten, realisierten sich dadurch ihre Forderungen.
Deshalb richtete sie sich vermehrt direkt an die MONUC und an den UN-Sicherheitsrat.
Congo
Advocacy
Coalition
lokale
NGOs
Zivilgesellschaft
/-bevölkerung
im Kivu
Problem
kongolesische
Regierung
FARDC
Abb. 5: Das Verhältnis der kongolesischen Regierung und der Bevölkerung
Die Congo Advocacy Coalition und die UN
Zentraler Adressat der Congo Advocacy Coalition war jedoch nicht die kongolesische Regierung,
sondern der UN-Sicherheitsrat, welcher sowohl für die Kontrolle der MONUC-Mission als auch
für die Mandatsgebung und –verlängerung zuständig war. Die CAC forderte den Sicherheitsrat
mehrfach dazu auf, bei der MONUC einerseits auf die volle Ausübung des Mandats zu drängen
(also insbesondere den Schutz von Zivilist_innen), und andererseits das Mandat an die
Gegebenheiten anzupassen (CAC 2009c). Der UN-Sicherheitsrat wurde also sowohl als
eigenständiger Akteur als auch als Mandatsgeber der MONUC angesprochen. Doch nicht immer
waren Forderungen eindeutig zuzuordnen, beispielsweise wenn von »UN-officials« als Adressaten
die Rede war (CAC 2009e). Dann war häufig »die UN« als Gesamtorganisation Adressat der
Forderungen.
Doch auch die MONUC wurde direkt von zivilgesellschaftlichen Gruppen kritisiert. An die
Mission wurden besonders durch die INGOs Forderungen nach einer anderen Durchführung
und besseren Einhaltung des Mandats gestellt (z.B. Oxfam 2009b: 5; HRW 2009d: 21). Die CAC
selbst richtete sich erst im Oktober 2009 direkt an die MONUC (CAC 2009e), der die NGOKoalition vorwarf, die Zivilbevölkerung nicht ausreichend und effektiv zu schützen, und dadurch
gegen ihr Mandat verstoßen zu haben. Die erreichten militärischen Erfolge gegen die FDLR
würden die hohen humanitären Kosten nicht legitimieren. Dem übergeordneten Ziel der
Friedensschaffung in der Region werde so nicht gedient (HRW 2009d: 45). Außerdem wurde
kritisiert, dass die MONUC an ihre Beteiligung an der Offensive keine Bedingungen knüpfe (wie
den unbedingten Verzicht auf Menschenrechtsverletzungen seitens FARDC-Soldaten) (CAC
2009c). Die MONUC hatte ihre Beteiligung an der Offensive im Vorhinein trotz Warnungen mit
der Möglichkeit begründet, Menschenrechtsverletzungen »von innen« zu verhindern (HRW
2009d: 43).
Die CAC griff als Konfliktmittel für ihre Forderungen auf Berichte, Pressemitteilungen und
Briefe an einzelne Entscheidungsträger_innen zurück. Im Zeitraum der Offensive Kimia II
veröffentlichte sie drei Briefe bzw. Berichte: »UN Security Council: Push for Civilian Protection
During Congo Visit« (18. Mai, 68 Unterschriften; CAC 2009c), »Clinton should highlight rape
and justice issues« (10. August, 88 Unterschriften; CAC 2009d) und »Civilian Cost of Military
Operation is Unacceptable« (13. Oktober, 84 Unterschriften; CAC 2009e).
Einige Mitgliedsorganisationen veröffentlichten auch unabhängig von der CAC Berichte zu
diesem Thema, in denen sie einzelne Akteure zum Handeln aufriefen. Insgesamt konnten sieben
Berichte oder Briefe einzelner Mitgliedsorganisationen an UN-Entscheidungsträger ausfindig
gemacht werden. Ein Beispiel ist HRW mit dem »Letter to UN Security Council Regarding the
Debate on Protection of Civilians in Armed Conflicts« am 22.6.09 (HRW 2009d). Eine Gruppe
lokaler NGOs verfasste einen «Letter from Parents in Eastern DRC to the UN Security Council”
14
(HRW 2009b), der über die Homepage von HRW veröffentlicht wurde. Viele der
Unterzeichner_innen waren auch Mitglieder der CAC. Der umfassendste Bericht zu Kimia II
kam ebenfalls von HRW: In »You will be punished« (HRW 2009d) wurden (systematische)
Menschenrechtsverletzungen aller Konfliktbeteiligten (besonders FARDC und FDLR) im
Verlauf von Kimia II zusammengetragen sowie Kimia II als militärische Offensive und die Rolle
der FARDC und der MONUC beim Schutz der Zivilbevölkerung ausführlich analysiert.
Die CAC stellte in Bezug auf Kimia II drei Hauptforderungen an die UN, ihre Mission MONUC
und den Sicherheitsrat:
Sie forderte erstens den Schutz der Zivilbevölkerung während militärischer Operationen und bei
der Bekämpfung der FDLR mit Hilfe einer interdisziplinären Strategie (CAC 2009e) und eines
»new comprehensive approach emphasizing protection of the civilian population« (CAC
2009d).
Zweitens sollte die MONUC ihre Kooperation mit der FARDC an klare Bedingungen knüpfen,
um so die Einhaltung der humanitären und Menschenrechte zu garantieren (CAC 2009e).
Dazu gehörte die Unterbindung von Menschenrechtsverletzungen durch FARDC-Einheiten
sowie die strikte Verfolgung von Straftaten gegen die Menschlichkeit (CAC 2009d).
Drittens forderte die CAC zusätzliche Kapazitäten und Ressourcen, wie die im November 2008
genehmigte Entsendung von 3000 zusätzlichen Soldat_innen und zusätzlichen Materials,
umzusetzen (CAC 2009c), um die Möglichkeiten der MONUC so wenig wie möglich durch
Ressourcenprobleme zu beschneiden.
Die CAC forderte die UN also dazu auf, humanitäre Aspekte stärker zu berücksichtigen und den
Schutz von Zivilist_innen in militärischen Operationen mehr zu berücksichtigen (CAC 2009c).
Die Forderung nach zusätzlichen Ressourcen zeigte aber auch, dass die CAC einer militärischen
Intervention keineswegs abgeneigt war. Ihre Mitglieder erkannten die Intervention als legitim an
(Veit 2010: 50) und kritisierten lediglich die Ausgestaltung des Mandats.
Die CAC bemühte sich wenig um die Mobilisierung der Bevölkerungen, die sie als globale
beziehungsweise kongolesische Zivilgesellschaftsorganisationen hätten ansprechen können.
Weder wurden Zivilgesellschaften des globalen Nordens mobilisiert, noch wurden
Demonstrationen im Kivu oder Kinshasa organisiert. In den Medien wurde die CAC nicht
einmal erwähnt, es wurde keine eigene Homepage eingerichtet (sondern die der großen MitgliedsNGOs genutzt). Obwohl die Verkehrssprachen in der DR Kongo u.a. Französisch und im Kivu
Swahili sind, hatte die CAC einen englischen Namen und veröffentlichte Dokumente auf
Englisch. Gerade die Kommunikationssprache zeigt, an wen sich die CAC richtete: An den
internationalen Politikbetrieb, UN-Funktionsträger_innen und andere professionelle
Expert_innen in Think-tanks, NGO und Wissenschaft zwischen New York, Kinshasa und den
Kivu-Provinzen. Die Contentious Performance (vgl. Tilly/Tarrow 2007: 11) der CAC fand deshalb
vor allem innerhalb der Öffentlichkeit der Kongo-Expert_inn en ein Publikum.
Abb. 6: Die international community im
Kongo
15
Die Reaktion der UN
Zwar gab es nur eine öffentliche direkte Reaktion der UN-Mission MONUC auf die CAC
(MONUC 2009b), vermutlich kam es jedoch auch jenseits der öffentlichen Kommunikation über
Pressemitteilungen zu direktem Austausch (HRW 2009d: 137; vgl. Veit 2010: 199).
Alan Doss, MONUC-Chef und Repräsentant des UN-Generalsekretärs im Kongo,
beantwortete einen Brief der CAC (2009e). Unter dem Titel »MONUC welcomes call for more
civilian protection capacity« machte er sich die Forderungen der CAC nach einer Vergrößerung
der militärischen Truppenstärke und Waffengerät für die MONUC zu Eigen. Zugleich beteuerte
er, die MONUC tue bereits ihr »utmost to protect civilians« (MONUC 2009b). Probleme mit
dem militärischen Partner FARDC seien bekannt. Ihnen würde durch »monitoring«, »training,
particularly in human rights and international humanitarian law« entgegengewirkt. Er ermutigte
auch »Congo’s military leaders to take corrective measures«. Der in höflichem und
wertschätzendem Ton verfasste Brief lokalisierte Handlungsbedarf einerseits beim Sicherheitsrat,
der bereits 2008 zugesagte zusätzliche Ressourcen bis dahin nicht bereit gestellt hatte; und
andererseits bei der FARDC, deren innere Organisation verbessert werden müsse. Doss nutzte
die CAC-Kritik an der von ihm geleiteten MONUC vor allem dazu, Ressourcen von MONUCs
Mandatsgeber einzufordern. Eigene Fehler werden nicht eingeräumt.
Neben dieser direkten Antwort an die CAC finden sich auch indirekte Reaktionen. Die
regelmäßigen Berichte des UN-Generalsekretärs über die MONUC an den Sicherheitsrat (UNSG
2009a; UNSG 2009b; UNSG 2009c; UNSG 2009d) spiegeln die Vorwürfe der CAC wider. Diese
Berichte wurden in der Regel von MONUC-Personal selbst verfasst, und vom Generalsekretariat
in New York lediglich redigiert (Veit 2010). In einem Bericht (UNSG 2009d) vom 4.12.2009, also
kurz vor Ende von Kimia II, waren dem Abschnitt »Oberservations« erstmals
»Recommendations« hinzugefügt. Dort wurde hinsichtlich der »military gains […] accompanied
by humanitarian costs« (UNSG 2009d: § 91) der Übergang zu einer neuen Phase empfohlen, in
der die negativen Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung reduziert, der Druck auf die FDLR
jedoch aufrechterhalten werden sollte (UNSG 2009d: § 91). Es wurde außerdem betont, dass der
Schutz der Zivilbevölkerung zwar oberste Priorität der MONUC war, die Regierung der DRK
jedoch die Hauptverantwortung trug (UNSG 2009d: § 93). Neben der militärischen Bekämpfung
und politischen Behandlung des FDLR-Problems (UNSG 2009d: § 93.) sollten die Straflosigkeit
(UNSG 2009d: § 94), sowie die Menschenrechtsverletzungen durch die FARDC (UNSG 2009d:
§ 94) bekämpft werden. Der Bericht schlug die Verlängerung der Mission bis zum 30. Juni 2010
vor, um das Mandat bis dahin zu überarbeiten und in eine neue Richtung zu lenken (UNSG
2009d: § 108).
Die Schaffung einer »UN-system-wide strategy on the protection of civilians […] developed
during the reporting period” (UNSG 2009d: § 33a-d) erfüllte die CAC-Forderung nach einem
«plan for protection as part of military operations” (CAC 2009c), unabhängig davon, ob sie in
direkter Reaktion auf ihre Foderungen entstand.
Die Infragestellung der Legitimität und die Schwächung der kongolesischen Regierung durch
die Vorwürfe der CAC bezüglich des Nichtnachkommens ihrer Schutzverpflichtung stärkte die
Position der UN. Während es ihr vorher offensichtlich nicht möglich war, Forderungen an die
Durchführung der Offensive Kimia II zu stellen (siehe Seite 13), schien das nun besser möglich
zu sein. Der UN-Generalsekretär berichtete außerdem: »MONUC developed a policy-paper
setting up conditions under which the mission can provide support to FARDC units« (UNSG
2009d: § 12). Demnach sollte die MONUC keine Einheiten unterstützen, die sich an der
Verletzung humanitärer Rechte und Menschenrechtsverletzungen beteiligten und nur noch an
gemeinsam geplanten militärischen Operationen teilnehmen. Tatsächlich stellte die MONUC
zum 1. November 2009 ihre Unterstützung für eine FARDC-Einheit ein, der schwere
16
Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen wurden (UNSG 2009d: § 2). Mit dieser »conditionality
policy« (UNSG 2009d: § 13) erfüllte die MONUC die zweite wichtige Forderung der CAC.
Auch die im November 2008 vom Sicherheitsrat beschlossenen Truppenaufstockungen trafen in
der zweiten Jahreshälfte ein (MONUC 2009a). Obwohl es sich dabei nur um eine verspätete
Umsetzung früherer Sicherheitsrats-Beschlüsse handelte, wurde damit der dritten wichtigen
Forderung der CAC nachgekommen.
Die Berichte des UN-Generalsekretärs lassen sich zudem wie eine Reflektion über die Argumente
der CAC lesen. Im Juni 2009 wurde zwar von der verschlechterten humanitären Situation und
Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von Kimia II berichtet (UNSG 2009b: §§ 25, 27),
allerdings auch von den militärischen Erfolgen der FARDC (UNSG 2009b: § 4). Der
Generalsekretär forderte die MONUC (und das UN-Flüchtlingswerk UNHCR) dazu auf, ein
»United Nations systemwide concept on the protection of civilians« zu erarbeiten (UNSG 2009b:
§ 74), das in den folgenden Monaten umgesetzt wurde (UNSG 2009d: § 33a-d). Ebenso mahnte
er »the deployment of the additional capabilities authorized in resolution 1843 (2008)” (UNSG
2009b: § 77) an. Trotzdem wurde Kimia II an sich nicht in Frage gestellt (UNSG 2009c: §§ 4-10).
Erst im Dezember 2009 (UNSG 2009d) wurden UN-interne und -externe Diskussionen erwähnt,
Kimia II vollständig zu stoppen und das MONUC-Mandat zu überarbeiten. Insgesamt lässt sich
eine leichte Abkehr von rein militärischen Strategien zu einem »multidimensional approach to
FDLR« (UNSG 2009b: § 82) und ein stärkeres Bewusstsein für die Gefahren des »impact that the
military operations have had on the civilian population« (UNSG 2009b: § 74) beobachten. Dies
zieht sich auch durch nachfolgende Berichte und Mandate (UNSG 2009c: § 75 und UNSG
2009d: § 91).
Warum reagierte die UN auf die humanitären Forderungen?
Die Antwort von Alan Doss (MONUC 2009b) zeigte, dass der Verlauf von Kimia II allen
Akteuren die verheerenden humanitären Auswirkungen bewusst machte. Die NGOs der CAC
trugen zwar ihren Anteil dazu bei, Informationen zusammenzutragen und die Probleme bekannt
zu machen, man hätte das Problem jedoch auch ohne deren Engagement nicht ignorieren
können. So waren sich alle Akteure einig, dass ein Problem bestand, was die Konflikthaftigkeit
des Protestes um Kimia II abschwächte. Im UNSG-Bericht 623 (UNSG 2009d) dankte die
MONUC sogar offiziell den NGOs, die »much needed support« (§ 109) lieferten.
Warum wurde die Offensive so lange weiter geführt, obwohl sie so eindeutig eine humanitäre
Katastrophe nach sich zog? Der humanitären Katastrophe stand ein militärischer Erfolg (UNSG
2009d: § 91) gegenüber. Es bestand also ein Konflikt zwischen den militärischen und den
humanitären Maximen der UN. Dies stärkte auch die humanitär orientierten Unterorganisationen
der UN im Kongo und innerhalb der MONUC. So forderten humanitäre INGOs und
humanitäre Komponenten der UN (zum Beispiel das OCHA) gemeinsam das Ende von Kimia II
und ein Stopp der Unterstützung für die FARDC (UNSG 2009d: § 9). Auch Philip Alston, UNSpecial Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions prangerte die «catastrophic results”
(UNSG 2009d: § 41) von Kimia II an. Die CAC nutzte außerdem den humanitären Anspruch der
UN, der sich in der UN-Charta für Menschenrechte widerspiegelt (vgl. UN 1945: Präambel) und
auf dessen Grundlage sie die »humanitäre Intervention« durchführte. Die humanitäre
Komponente gewann dadurch an Gewicht, sodass stärker und sorgfältiger zwischen
strategischem Erfolg und humanitären Kosten militärischer Operationen abgewägt wurde.
Vielmehr formulierte der UN-Generalsekretär das Ziel, »[to] reduce the impact on the civilian
population« (UNSG 2009d: § 91).
17
Eine weitere Rolle spielte möglicherweise die Entwicklung des Konzepts der Responsibility to
protect als Soft Law in den internationalen Beziehungen. Es entstand erst im Jahr 2001 (ICISSReport der International Coalition for the Responsibility to Protect 2001) und wurde 2005
offiziell verabschiedet (Bellamy 2011: 28). Vorher sollten sich Friedensmissionen neutral
verhalten, auch gegenüber der Zivilbevölkerung. Erst in den letzten Jahren wurde der Schutz von
Zivilist_innen mit einem robusten Mandat zu einem zentralen Ziel von Friedensmissionen. Auch
in das MONUC-Mandat fand die Responsibility to Protect in dieser Eindeutigkeit erst im Dezember
2008 (UNSC 2008) Eingang (Bellamy 2011: 190).
Der ICISS-Report »R2P« legt dar, dass »Reasonable Prospects« ein wichtiges Kriterium für
den Einsatz einer humanitären Intervention sein sollen:
«There must be a reasonable chance of success in halting or averting the suffering which has justified the
intervention, with the consequences of action not likely to be worse than the consequences of inaction«
(International Coalition for the Responsibility to Protect 2001: XII).
Das Kriterium der Reasonable Prospects wurde im Fall von Kimia II nicht eingehalten. Da das
Konzept noch sehr jung war, scheinen die großen Probleme bei der Umsetzung, die eine
beachtliche Herausforderung für alle beteiligten Akteure darstellten, allerdings weniger
verwunderlich.
Die CAC bezog sich letztendlich auf eine Norm, die die UN sich selber geschaffen hatten, die
im vorliegenden Konflikt jedoch nicht erfüllt wurde (vgl. Bellamy 2011: 27). Die CAC sah die
MONUC in der Pflicht ihr Handeln an den geforderten humanitären Normen, sowie an den
rechtlichen Vorgaben des MONUC-Mandats und am humanitären Völkerrecht zu orientieren,
die alle allgemein anerkannte Normen der internationalen Politik sind. Die CAC forderte und
förderte dadurch die Umsetzung des Paradigmenwechsels bei humanitären militärischen
Interventionen.
Die CAC kombinierte mit ihren Aktivitäten zwei »Mechanisms of Contention« (Tilly/Tarrow 2007:
29). Die Bedürfnisse der lokalen Zivilbevölkerung nach Schutz verband sie mit der Verpflichtung
des Staates und der UN; Tilly und Tarrow bezeichnen diese Art der Herstellung einer
Verbindung als »Brokerage« (2007: 31). Außerdem verbündeten sich in der CAC eine große Anzahl
an Akteuren des humanitären und Menschenrechtsbereichs. Dies erlaubte ihnen, in einer
»Coordinated Action« (Tilly/Tarrow 2007: 31) gemeinsam ihre Stimme zu erheben und zu
protestieren. Daraus entwickelte sich ein Prozess der »New Coordination« (Tilly/Tarrow 2007:31),
eine Verbindung all dieser Konfliktmittel. Er ermöglichte der CAC den in Konflikten mit
internationalen Akteuren notwendigen »Upward Scale Shift« (Tilly/Tarrow 2007: 31): Die lokalen
Auswirkungen der transnationalen Mission wurden an den internationalen Akteur herangetragen,
indem sich lokale und internationale Oppositionsakteure zusammentaten. Dabei nutzten sie
außerdem die »Political Opportunity Structures« (Tilly/Tarrow 2007: 22). Das Gelegenheitsfester der
CAC ergab sich durch Globalisierungstendenzen, wie es internationale Interventionen sind.
18
3. Von Kimia II zur MONUSCO (1.1.2010 bis 28.5.2010)
Kimia II endete am 31.12.2009. Eine Woche vorher, am 23.12.2009, verlängerte der UNSicherheitsrat die MONUC bis zum 31.5.2010 (UNSC 2009: § 1). Die Resolution enthielt
allerdings die Aufforderung »eine strategische Überprüfung der Situation […] und der
Fortschritte der MONUC bei der Erfüllung ihres Mandats vorzunehmen, unter Berücksichtigung
des Integrierten Strategischen Rahmens für die Präsenz der Vereinten Nationen« (UNSC 2009: §
2). Mittelfristig sollte das Mandat der MONUC umstrukturiert werden.
Am 28. Mai 2010 beschloss der Sicherheitsrat schließlich die Umwandlung der MONUC in
die Stabilisierungsmission MONUSCO (UNSC 2010). Oberste Priorität war der »wirksame [sic!]
Schutz von Zivilpersonen« (§ 12a). Die Vorgängerresolutionen sahen »nur« den »Schutz der
Zivilpersonen« (UNSC 2008: § 3a) vor. Weiterhin war nun »die systemweite Schutzstrategie der
Vereinten Nationen […] anzuwenden« (UNSC 2010: §§ 12-13). Diese forderte die CAC in ihren
Briefen (CAC 2009c; CAC 2009d).
Die Congo Advocacy Coalition und die UN: Opposition und Kooperation in der »international
community«
Interaktionen zwischen der oppositionellen Akteursgruppe CAC und den internationalen
Akteuren UN und MONUC/MONUSCO lassen sich in diesem Zeitraum nicht beobachten. Der
letzte Bericht der CAC datiert vom 13.10.2009 (CAC 2009e). Warum die CAC ihre Aktivitäten
nach außen einstellte, lässt sich nicht genau sagen, da eine direkte Kontaktaufnahme zur CAC
nicht möglich ist. Ihre Forderungen schienen dennoch nachzuwirken und Einfluss auf die
Mandatsumwandlung zu haben. Eine wichtige Rolle spielte dabei der gemeinsame diskursive
Rahmen. Da sich die Mitglieder beider Akteure in derselben Community bewegten, verfügten sie
über ähnliche Voraussetzungen. Das ermöglichte der CAC, ihre Argumentation an der
rechtlichen Sprache der UN zu orientieren. All ihre Forderungen bewegten sich im Rahmen des
für die UN innerhalb des Mandats Möglichen. Diese rechtliche Argumentation in Verbindung
mit dem gemeinsamen humanitären Anspruch, stellte eine stabile Basis für die Transformation
des Mandats und Übernahme der CAC-Forderungen dar.
Da eine wichtige Akteurin der CAC, Anneke van Woudenberg (Wissenschaftlerin bei HRW
im Kongo), nach eigener Aussage regelmäßige Berichte für den UN-Sicherheitsrat und andere
internationale Akteure erstellte (HRW 2012), ist es außerdem denkbar, dass sie und andere
Einzelakteure der CAC die veränderte Machtbalance nutzten, um innerhalb der International
Community und des UN-Systems Einfluss auf das UN-Mandat auszuüben .
Inwiefern die MONUSCO und die UN ihre eigenen Vorgaben einhielten, wird im Rahmen dieser
Fallstudie nicht endgültig erörtert werden. Eindeutig ist jedoch die Tatsache, dass die
Forderungen der CAC nicht ignoriert wurden, sondern in offizielle UN-Dokumente Eingang
fanden.
19
V. Fazit
Der Konflikt um die militärische Offensive Kimia II befand sich im inhärenten Spannungsfeld
einer humanitären militärischen Intervention. Sowohl humanitäre als auch militärische Ziele und
Lösungsstrategien sind immanenter Bestandteil dieses Instruments internationaler
Konfliktbeilegung in der Friedens- und Sicherheitspolitik. Gleichzeitig produzieren die
Komponenten widersprüchliche Resultate: Bei Kimia II ging der militärische Erfolg mit einer
menschlichen Katastrophe einher. Die Planung und Durchführung der UN-Intervention war
deshalb von Interaktionsprozessen geprägt, in denen Machtbalancen stetig neu ausgehandelt
wurden. Dabei wirkten sowohl UN-interne als auch externe Akteure in das
Interdependenzgeflecht ein, sodass die Aushandlungsprozesse nur als ein großes Ganzes
analysiert werden können.
Das Ergebnis des konkreten Konflikts um Kimia II verdeutlicht eine allgemeine
Transformation von UN-Friedensmissionen hin zu einem stärkeren Schwerpunkt auf humanitäre
Aspekte in militärischen Operationen. So fällt auch die Entwicklung des R2P-Konzepts zum
Schutz von Zivilbevölkerung in diesen Zeitraum. Die Congo Advocacy Coalition hat mit ihrem
Protest genau diese Entwicklung aufgegriffen und ihre Umsetzung gefördert. Sie hat in das
Interdependenzgeflecht hineingewirkt und die Machtbalancen zu Gunsten humanitärer
Ansprüche und Interessen verändert.
Der Konflikt zeigte aber auch, dass lokale Akteure im Umfeld der UN-Intervention und der
gegen sie gerichteten Opposition eine sehr untergeordnete Rolle spielten und vorrangig der
Legitimation des NGO-Bündnisses dienten. Friedlicher Protest ohne internationale Partner
scheint kaum möglich gewesen zu sein. Erst durch eine Internationalisierung konnte sich die
Opposition den internationalisierten Regierungsinstanzen entgegensetzen und reagierte dadurch
auf die Herausforderungen globalisierter Herrschaft. Auch das Bündnis staatlicher und nichtstaatlicher Akteure war für die Durchsetzung der gemeinsamen humanitären Ziele sehr
förderlich. HRW formuliert das in seinem Motto so: »Together we can make a difference.«
(Gradisnik/Hemetsberger o.J.: 1).
20
Anhang
Abkürzungsverzeichnis
AKUF: Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung
CAC: Congo Advocacy Coalition
CNDP: Congrès National pour la Défense du Peuple (Tutsi-geführte Rebellenbewegung im Nord-Kivu seit
2006)
DRK, DR Kongo, Kongo: Demokratische Republik Kongo
FARDC: Forces Armées de la République Démocratique du Congo (Armee der Demokratischen Republik
Kongo)
FDLR: Forces Démocratiques de Libération du Rwanda
HRW: Human Rights Watch
ICISS: International Commission on Intervention and State Sovereignty
INGO: internationale Nicht-Regierungsorganisation
LNGO: lokale Nicht-Regierungsorganisation
LRA: Lord Resistance Army
MONUC: Mission de l’Organisation des Nations Unies en République Démocratique du Congo
MONUSCO: Mission de l'Organisation des Nations Unies pour la Stabilisation en République
Démocratique du Congo
NGO: Non–governmental Organisation, Nicht-Regierungsorganisation
OCHA: Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
OHCHR: Office of the High Commissioner for Human Rights
RES: UN-Resolution
R2P: Responsibility to Protect
UN: United Nations, Vereinte Nationen
UNDP: United Nations Development Programme
UNHCR: United Nations High Commission for Refugees (UN-Flüchtlingswerk)
UNSC: UN-Security Council, UN-Sicherheitsrat
UNSG: UN-Secretary General
USA: United States of America, Vereinigte Staaten von Amerika
21
Zusammensetzung der Congo Advocacy Coalition
Die folgenden Organisationen beteiligten sich an dem Brief der CAC mit den meisten
Unterschriften (CAC 2009a).
Die Mitglieder des Steuerungskomitees waren:
ActionAid, ENOUGH Project, Human Rights Watch, International Rescue Committee, Mercy
Corps, Norwegian Refugee Council, Oxfam, Conseil Régional des Organisations Non
Gouvernementales de Développement – Nord Kivu, Promotion et Appui aux Initiatives
Féminines – Nord Kivu, Institut Congolais pour la Justice et la Paix – Sud Kivu, et Association
des Femmes Juristes du Congo – Sud Kivu.
Weitere Mitglieder:
internationale NGOs
Action Against Hunger/ Action Contre la Faim – USA, American Bar Association, Rule of Law
Initiative in DRC, Beati i costruttori di pace/ Blessed are the Peacemakers, CAFOD, CARE
International, Centre Lokole/ Search for Common Ground, Global Witness, International
Emergency and Development Aid Relief, Jesuit Refugee Service Great Lakes, Refugees
International, Tearfund, Trocaire, War Child Holland
kongolesische NGOs
ACAEFAD, Action by Christians Against Torture/Sud Kivu, ACPS, Action des Chrétiens
Activistes des Droits de l'Homme à Shabunda, ADECOF/Sud Kivu, AFCD, AFCDI, AFECEF,
AJERF, Africa Justice Peace and Development, ALCM, AMALDEFEA, AMI-KIVU,
ANAMEDAPED, APIBA, APRODEPED, ASADHO (Association africaine de défense des
droits de l'homme) - Sud Kivu, ASALAK, Action Sociale pour la Paix et le Développement,
Association pour le Développement des Initiatives Paysannes, AYINET/DRC, BDENA,
Blessed Aid, CADRE, Collectif des Associations des Femmes Pour le Développement,
Campagne Pour la Paix, CCJT, CEDAC, CELPA/SK, Centre d’Appui pour le Développement
Rural Communautaire, Centre de Recherche sur l'Environnement, la Démocratie et les Droits de
l'Homme, Centre de promotion socio-sanitaire, Centre d'Etudes et de Recherche en Education
de Base pour le Développement Intégré, Coalition RDC pour la Cour Pénale Internationale,
Collectif des Organisations des Jeunes Solidaires du Congo/Sud Kivu, Collectif des
Organisations des Jeunes Solidaires du Congo / Nord Kivu, COPARE, CUBAKA, DYJESKI,
EFD, Encadrement des femmes indigènes et des ménages vulnérables, Entraide des Femmes
pour les Déshérités - Uvira Sud -Kivu, Foyer Social de Mogo (FSM/Kabare), GAIDER,
GAMAC, GRAM-Kivu, Groupe d'Etudes et d'Actions Pour un Développement Bien Défini
/Nord-Kivu, Groupe de Voix des Sans Voix, Groupe Féminine, HEAL Africa, Héritiers de la
Justice, Humanitas, IGE/CCD, La Synergie des femmes pour les victimes des violences sexuelles
(SFVS), Mamans Umoja, Martin Luther King Non-Violence Group, OCET, PAL, PAMI,
Perspectives »Monde Juste«, PIDP-Kivu, PRENAO, PRODES, Promotion de la Démocratie et
Protection des Droits Humains, RADHOSKI-Sud Kivu, Réseau Provincial des ONG de Droits
de l'Homme/Nord-Kivu, RFDP, SAMS, SARCAF, SILDE, SJPR/EST, Solidarité pour la
Promotion Sociale et la Paix, SYNECAT, UCODE, UPADERI, VOVOLIB (Voix des Sans Voix
ni Liberté)
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Verlag.

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