KÜNG MAGDALENA, Juristische Elemente der Organisation

HS 2015
Blockseminar Migrationsrecht
(Ausländer- und Asylrecht, Schengen,
Freizügigkeitsrecht)
Prof. Dr. Stephan Breitenmoser / Prof. Dr. Peter Uebersax
Juristische Elemente der Organisation FRONTEX
Die rechtlichen Grundlagen und die Vorwürfe der
Menschenrechtsverletzung
Abgegeben: 24.12.2015
Magdalena Küng | Waltenschwilerstrasse 3 | 5610 Wohlen
079 193 90 41 | [email protected]
13-064-902 | Rechtswissenschaften und Soziologie, 5 . Semester
Inhalt
I.
Literaturverzeichnis ........................................................................................................ III
II.
Materialverzeichnis ......................................................................................................... VI
III.
Abkürzungsverzeichnis .................................................................................................... X
IV.
Juristische Elemente der Organisation FRONTEX ...................................................... 1
A.
Einleitung........................................................................................................................... 1
B.
Die Agentur FRONTEX ................................................................................................... 2
1.
Vorgeschichte ..................................................................................................................... 2
2.
Errichtung einer europäischen Grenzschutzagentur ........................................................... 3
3.
Rechtsgrundlagen................................................................................................................ 5
3.1. Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon.............................................................. 6
3.2. Die FRONTEX-Verordnungen .................................................................................... 7
3.3. Reglemente und Handbücher ..................................................................................... 10
4.
Wirkung und Operationen................................................................................................. 12
4.1. Joint Operations ......................................................................................................... 13
4.2. Return und Joint Return Operations .......................................................................... 13
4.3. RABITS ..................................................................................................................... 13
5.
Die Verbindlichkeit der Menschenrechte ......................................................................... 14
6.
Rechtsschutz ..................................................................................................................... 15
Kritik an FRONTEX ...................................................................................................... 16
C.
1.
Allgemeinheit.................................................................................................................... 16
2.
Verletztes Menschenrecht bei FRONTEX-Aktivitäten .................................................... 17
2.1. Non-refoulement-Gebot ............................................................................................. 17
2.2. Kollektivausweisung .................................................................................................. 19
2.3. Recht auf Ausreise ..................................................................................................... 19
3.
V.
Der Fall Khlaifia et al. gegen Italien ................................................................................ 20
D.
EU-Kommissionsvorschlag vom 15.12.2015 für eine neue Grenzpolizei ................... 22
E.
Zusammenfassung und Fazit ......................................................................................... 23
Unterschrift und Selbständigkeitserklärung ...................................................................... 25
II
I.
Literaturverzeichnis
BREITENMOSER, STEPHAN/
WEYENETH, ROBERT
Europarecht unter Einbezug des Verhältnisses Schweiz-EU
2. Aufl., Zürich 2014
DUCROQUETZ, ANNE-LISE
L'expulsion des étrangers en droit international et européen,
Lille 2007
GRABENWARTER, CHRISTOPH/
BREUER, MARTEN
Europäischer Grundrechteschutz, Baden-Baden 2014
GUILD, ELSPETH
Das Recht auf Ausreise aus einem Land, Thesenpapier des
Menschenrechtskommissars des Europarats, Strassburg 2014
HAARHUIS, DANIELA
Menschenrechtliche Herausforderungen an Frontex: Die
europäische Grenzschutzagentur ein Jahr nach der »Hirsi«
Entscheidung des EGMR, in: Asylmagazin, 1-2, 2013, S.1016
HECK, GERDA
Die Rolle der europäischen Grenzschutzagentur Frontex, in:
Markus Ottersbach/Claus-Ulrich Prölß (Hrsg.),
Flüchtlingsschutz als globale und lokale Herausforderung,
Wiesbaden 2011, S.71ff.
HESSE, JOACHIM JENS
Staatsversagen? Bankrotterklärung Europas?
Anmerkungen zur Flüchtlingskrise, in: ZSE Zeitschrift für
Staats- und Europawissenschaften, Vol. 3, 2015, S.336-355
HRUSCHKA, CONSTANTIN
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(Hrsg.) et al., Rechtsschutz bei Schengen und Dublin, Zürich
2013
KASPAREK, BERND
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(zit. KASPAREK, Borders and Populations)
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Frontex und die Europäischen Aussengrenzen, in: IMIMaterialien gegen Krieg, Repression und für andere
Verhältnisse: Was ist Frontex (Broschüre), Vol. 4, 5.02.08,
S.9ff.
(zit. KASPAREK, Frontex und die Aussengrenzen)
KELLERHANS ANDREAS/
BAUMGARTNER TOBIAS/TRÜTEN
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Europarecht in a nutshell, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2011
LUHMANN, NIKLAS
Die Beobachtung der Beobachter im politischen System: zur
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Öffentliche Meinung, München 1992, S.77-86
III
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Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in: von
Bogdandy, Armin/Jürgen Bast (Hrsg.): Europäisches
Verfassungsrecht – Theoretische und dogmatische Grundzüge,
2. Aufl., Berlin Heidelberg 2009
(zit. MONAR, RFSR)
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What added value for the Area of Freedom, Security and
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Juni 2005, S.226-246
(zit. MONAR, Justice)
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The EU’s growing role in the external AFSJ domain: factors,
framework and forms of action. Cambridge Review of
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(zit. MONAR, EU’s role)
MÖLLERS, ROSALIE
Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur
Frontex, Frankfurt 2010
NEUMANN, SIMON
Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex: integrierter
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Hochschulschrift, Berlin 2014
SPESCHA MARC/KERLAND
ANTONIA/BOLZI PETER
Handbuch zum Migrationsrecht, 2. Aufl., Zürich 2015
SEEHASE, JULIANE
Die Grenzschutzagentur FRONTEX: Chance oder Bedrohung
für den Europäischen Flüchtlingsschutz, Hochschulschrift,
Baden-Baden 2013
STREINZ, RUDOLF (HRSG.) ET AL.
EGV/EUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag
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(zit. Streinz EGV/EUV)
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EUV/AEUV, Vertrag über die Europäische Union und
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 2.
Aufl., München 2012
(zit. STREINZ EUV/AEUV)
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KASPAREK, BERND
Frontex. Kritiken, Konzeptionen, Konstruktionen, in:
Heinrich-Böll-Stiftung (Hrsg.), Border politics. Migration in
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https://heimatkunde.boell.de/2009/06/18/frontex-kritikenkonzeptionen-konstruktionen (Stand: 22.12.15)
(zit. KASPAREK, Frontex)
IV
KSMM
FRONTEX VEGA Children concept: A Seminar on raising
awareness of children at risk, online unter:
http://www.ksmm.admin.ch/ksmm/de/home/aktuell/agenda/20
14/2014-11-04.html (Stand: 20.12.15)
LAITINEN/BKA DEUTSCHLAND
Präsentation Laitinen, online unter:
http://www.bka.de/nn_205960/SharedDocs/Downloads/DE/Pu
blikationen/Herbsttagungen/2006/herbsttagung2006laitinenPr
aesentation.html (Stand: 22.12.15)
(zit. LAITINEN, FRONTEX)
PRO ASYL
Geplante Frontex-Verordnung, online unter:
http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/geplante_frontex_
verordnung_eu_will_das_abdraengen_von_fluechtlingen_zur_
norm_erklaeren/ (Stand: 17.12.2015)
(zit. PRO ASYL, Pushed Back)
PRO ASYL
Pushed Back: Systematische Menschenrechtsverletzungen
an den griechisch-türkischen See- und Landgrenzen, Frankfurt
am Main, 2014
SCHMITT, DESIRÉE
Analyse des EGMR-Urteils „Khlaifia and others v. Italy“
(App. No. 16483/12 – „Lampedusa-Urteil“), Jean-MonnetSaar/Europarecht,
online
unter:
http://jean-monnetsaar.eu/?p=898, (Stand: 22.12.15)
KSMM
FRONTEX VEGA Children concept: A Seminar on raising
awareness of children at risk, online unter:
http://www.ksmm.admin.ch/ksmm/de/home/aktuell/agenda/20
14/2014-11-04.html (Stand: 20.12.15)
UNHCR
Mid Year Trends 2015, online unter:
http://www.unhcr.de/service/zahlen-und-statistiken.html
(Stand: 17.12.2015)
V
II.
Materialverzeichnis
International
Internationales Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, SR
0.142.30 (Genfer Flüchtlingskonvention)
Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966, SR
0.103.2 (UNO-II)
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950
(EMRK) inkl. Zusatzprotokolle, SR. 0.101
Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 1984, SR. 0.105
EU
Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (nicht im Amtsblatt
veröffentlicht) vom 25. März 1957
Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV),
ABI. C 325 vom 24. Dezember 2002, S. 1
Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union (EUV), ABI. C 83 vom 30.
März 2010, S. 13
Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
(AEUV), ABI. C 115 vom 9. September 2008, S. 47
Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000, ABI. C 326 vom
26. Oktober 2012, S. 391
Schengen Übereinkommen vom 14. Juni 1985 (SÜ), ABI. L 239 vom 22. September 2000
VI
Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 1990 (SDÜ), ABI L. 239 vom
22. September 2000, S. 19
Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Reates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung
von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven
Anwendung des Dubliner Übereinkommens. (EURODAC-Verordnung), ABI L 316 vom 15.
Dezember 2000, S. 1
Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der
Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Unterzeichnerstaates, der für die Prüfung eines
von einem Drittstaatsangehörigen in einem Unterzeichnerstaat gestellten Asylantrag zuständig
ist (Dublin-II-Verordnung), ABI. L 50 vom 25. Februar 2003, S. 1 und (Dublin-IIIVerordnung), ABI. L 180 vom 09. Juni 2013, S. 31
Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer
Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union (FRONTEX-Verordnung), ABI L 349 vom 25.
November 2004
Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 15.
März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch
Personen (Schengener Grenzkodex), ABI. 105 vom 13. April 2006, S. 1
Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 11. Juli
2007
über
einen
Mechanismus
zur
Bildung
von
Soforteinsatzteams
für
die
Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates
hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von
abgestellten Beamten (RABIT-Verordnung), ABI. L 199 vom 31. Juli 2007, S. 30
Verordnung (EU) Nr. 1168/2011 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 25.
Oktober 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer
Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union (FRONTEX-Verordnung), ABI. L 304 vom 22.
November 2011, S. 1
VII
Proposal for a Regulation of the European Parliament and the of the council on the
European Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No 2007/2004, Regulation
(EC) No 863/2007 and Council Decision 2005/267/EC, COM(2015) 671 final, 15. Dezember
2015
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the council on a European
travel document for the return of illegally staying third-country nationals, COM(2015) 668
final, 15. Dezember 2015
Schweiz
Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union
und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung,
Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes vom 26. Oktober 2004 (SAA), SR.
0.362.31
Botschaft über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der
Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung zur
Errichtung von FRONTEX und der RABIT-Verordnung (Weiterentwicklung des SchengenBesitzstands) vom 13. Februar 2008, BBI. 2008 1455
Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche
zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der
Verordnung zur Errichtung von FRONTEX und der RABIT-Verordnung (Weiterentwicklung
des Schengen-Besitzstands) vom 3. Oktober 2008, AS 2009 4583
Interpellation und Antwort 15.3486 Amarelle Cesla vom 15. August 2015: Operation
Triton. Ist Frontex wirklich in der Lage, humanitäre Rettungsaktionen durchzuführen und die
Einhaltung der Menschenrechte zu gewährleisten? AB 2015, NR 4920, Annex, S.659
FRONTEX
FRONTEX, Program of Work 2010
FRONTEX, Program of Work 2015
FRONTEX, Code of conduct
VIII
FRONTEX, Fundamental Rights Strategy
FRONTEX, Code of conduct for joint return operations coordinated by FRONTEX
FRONTEX, VEGA Handbook: Children at airports Children at risk on the move,
Guidelines for border guards, August 2015
Gerichtsentscheide
EuGH, Bundesrepublik Deutschland, Urteil vom 9. Juli 1987, Rs. 281, 283 bis 285 und
287/85
EGMR, Issa et al./Türkei, Urteil vom 16. November 2004, Nr. 31821/96
EGMR, Hirsi Jamaa et al./Italien, Urteil vom 23. Februar 2012, Nr. 27765/09
EuGH, Brahim Samba Diouf, Urteil vom 21.05.2010, Rs. C-69/10, Slg. 2011 I-07151
EMGR, Tarakhel / Schweiz, Urteil vom 4.11.2014, Nr. 29217/12
EGMR, Khlaifia et al./Italien, Urteil vom 1. September 2015, Nr. 16483/12
IX
III.
Abkürzungsverzeichnis
a.F.
alte Fassung
ABl. C
Amtsblatt der Europäischen Union – Mitteilungen und Bekanntmachungen
ABl. L
Amtsblatt der Europäischen Union – Rechtsvorschriften
Abs.
Absatz
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 25.03.1957, ABl.
C 115 vom 09.05.2008 S 47
Art.
Artikel
AU
Österreich
Aufl.
Auflage
ChGR
Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl. C 326 vom 26.10.2012
S. 391ff
CoC
Code of Conduct
CoC JRO
Code of Conduct for joint return operations
COM
European Commission
EG
Europäische Gemeinschaft
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EGV
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EMRK
Konvention
zum
Schutze
der
Menschenrechte
und
Grundfreiheiten
(Europäische Menschenrechtskonvention), SR 0.101
endg.
endgültige Fassung
et al.
und andere
EU
Europäische Union
EuGH
Gerichtshof der Europäischen Union, Luxemburg
EURODAC
European Dactyloscopy
EUROPOL
European Police Office
EUV
Vertrag über die Europäische Union vom 07.02.1992, ABl. C 83 vom
30.03.2010 S. 13
EWGV
Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25.
März 1957
f.
Folgeseite
ff.
mehrere Folgeseiten
X
FRONTEX
Europäische Agentur für die Operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen
der Mitgliedstaaten der Europäischen Union
gek.
gekürzt
GFK
Genfer Flüchtlingskonvention, SR0.142.30
ID
Identitätsdokument
i.V.m.
in Verbindung mit
KOM
Europäische Kommission
KSMM
Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel der
Schweizerischen Eidgenossenschaft
lit.
litera
m.E.
meines Erachtens
n.F.
neue Fassung
NGO
Non-governmental organization/Nichtregierungsorganisation
Nr.
Nummer
OLAF
Office
Européen
de
Lutte
Anti-Fraude/Europäisches
Amt
für
Betrugsbekämpfung
PL
Polen
RABIT
Rapid Border Intervention Team
RFSR
Europäischer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Rs.
Rechtssache
Rz.
Randziffer
S.
Seite
SAA
Schengener Assoziierungsabkommen, SR 0.362.31
SDÜ
Schengener Übereinkommen, ABl. L 239 vom 22.09.2000, S.13
SGK
Schengener Grenzkodex, ABl. 105 vom 13.04.2006 S. 1
Slg.
Amtliche Sammlung des EuGH
SR
Systematische Rechtsammlung
SÜ
Schengener Übereinkommen, ABl. L 239 vom 22.09.2000, S.13
UNO-II
Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
1966, SR 0.103.2
vgl.
vergleiche
VO
Verordnung
XI
IV.
Juristische Elemente der Organisation FRONTEX
A. Einleitung
„Sie brachten uns bis in die türkischen Gewässer und warfen uns, einen nach dem
anderen, auf unser Boot. Einer von uns fiel ins Meer und wir zogen ihn wieder aus
dem Wasser. Sie warfen uns weg, als wären wir Abfall. Dann schnitten sie das Seil
durch. Wir hatten keinen Motor, kein Benzin auf dem Boot und keine Ruder.“1
Zitate wie das oben dargestellte gelangen seit einigen Monaten immer mehr in den
Blickwinkel der Öffentlichkeit. Migration, ein an sich alles andere als neues Phänomen, wird
seit dem Ausbruch der von den Massenmedien als ‚Krise‘ betitelte Flüchtlingswelle, immer
mehr zu einem gesellschaftlichen und politischen Brennpunkt.
Dem Schutz der EU-Aussengrenzen kommt allerdings nicht erst seit Beginn der jüngsten
Konflikte in Syrien, Somalia oder der Ukraine eine prominente Rolle in der Unionspolitik zu:
Seit den Gründungszeiten der EU ist die Frage nach der Drittstaatenmigration eine sehr
zentrale. Ein Grossteil aller innenpolitischen Entscheide in Sachen Migration wird an den
Aussengrenzen der Union sichtbar. Die Überwachung dieser Grenzen ermöglicht die
Regulierung und Kontrolle jener Personen, welche Zugang zum europäischen Raum erhalten.
Die Administration der Aussengrenzen ist nicht nur äusserst kostspielig, sie hat in der
Vergangenheit auch immer wieder Fragen zur Solidarität und Zusammenarbeit der
Mitgliedstaaten der EU aufgeworfen2.
Als wesentlicher Bestandteil des europäischen Grenzkontrollregimes kann die Agentur
FRONTEX identifiziert werden. Sie ist einer der Hauptakteure im Umgang mit den
zahlreichen Migranten, welche in die EU einreisen wollen. Die in der Öffentlichkeit
wiederholt aufgetauchten Kritiken an der Organisation FRONTEX an sich, sowie auch die
wachsenden
Forderungen
der
Gesellschaft
an
eine
Umstrukturierung
der
EU-
Migrationspolitik lassen sich unter anderem dadurch erklären, dass gerade im Bereich des
EU-Aussengrenzschutzes
sehr
sensible
Elemente,
sowohl
juristische
als
auch
gesellschaftliche, betroffen sind: Der Schutz der Grundrechte und insbesondere die Garantie
des Flüchtlingsschutzes.
1
Aus dem Interview mit einem Flüchtling aus Syrien, zit. in PRO ASYL, Pushed Back, S.3.
2
DUCROQUETZ, Rz. 742, S. 491.
1
Ziel der vorliegenden Seminararbeit soll sein, die Rechtsstellung und Organisation der
Agentur FRONTEX zu analysieren und die Hintergründe ihrer Errichtung zu verstehen. In
einem zweiten Teil wird die Bedeutung der Grund- und Völkerrechte für die Agentur
untersucht, sowie anhand diverser Gerichtsurteile (mehrheitlich des EGMR in Strassburg)
erforscht, welche Aktivitäten der Agentur in Konflikt mit geltendem Menschenrecht stehen
könnten.
Nicht im Detail diskutiert werden kann in der vorliegenden Seminararbeit die Beziehung
zwischen FRONTEX und der Schweiz3. Ebenfalls ausgelassen werden müssen die
Informationsaustauschsysteme4, mit welchen FRONTEX arbeitet, sowie deren Einfluss auf
Datenschutzbestimmungen im Zusammenhang mit Grundrechten von Migranten und
Flüchtlingen.
B. Die Agentur FRONTEX
1. Vorgeschichte
Der Entstehung der Grenzschutzagentur FRONTEX (vom Französischen frontières
extérieures) geht eine lange Reihe von Verträgen und den damit verbundenen Gespräche und
Weiterentwicklungen der Europäischen Union voraus5, wobei eine effektive ‚Stunde null‘
kaum mehr festzustellen ist. Aus der Hauptaufgabe der Agentur, nämlich die Koordinierung
der „operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der [EU]
Aussengrenzen“6, lässt sich aber der enge Zusammenhang der Geschichte der Agentur mit der
Idee der offenen Binnengrenzen erkennen. Die Abschaffung der Personenkontrollen an den
EU-internen Grenzen wurde durch das Schengen-Abkommen von 1985 beschlossen7 und mit
dem
Schengener
Durchführungsübereinkommen
bestätigt8.
Mit
dem
Stärken
der
Personenfreizügigkeit innerhalb der EU und dem Abbau von Mobilitätshindernissen an
Binnengrenzen wurde die Frage nach einer europaeinheitlichen Migrationspolitik laut, welche
dem neugeschaffenen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 3 Abs. 3 EUV)9
3
Festgehalten werden aber kann, dass die Schweiz durch das SAA verpflichtet ist, auch die
Weiterentwicklungen der Abkommen zu übernehmen, vgl. BREITENMOSER/WEYNETH, S.223f. Mit dem BBI
1455 vom 3. Oktober 2008 werden die Modalitäten der Beteiligung der Schweiz an FRONTEX geregelt.
4
So beispielsweise das EURODAC-System zum Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven
Anwendung des Dubliner Übereinkommens, ABI. L 316 vom 15.12.2000, S. 1.
5
NEUMANN, S.23 ff.
6
Art. 2 lit. a FRONTEX-VO
7
SÜ, ABI Nr. L 239 vom 22.09.2000, S.13-18.
8
SDÜ, ABI Nr. L 239 vom 22.09.2000, S.19-62.
9
Die Massnahmen im Bereich des RFSR betreffen sowohl die Grundrechte des Einzelnen als auch
Aufgabengebiete des Staates. Der RFSR begründet keine unmittelbare Rechte für Individuen, nimmt als
Verfassungsziel eine wichtige Funktion in Bezug auf Bürgerinnen und Bürger der EU ein, vgl. MONAR, RFSR,
S. 753.
2
einen ausreichenden Grenzschutz bieten kann10. Auch andere Faktoren der Internationalen
Sicherheit, so zum Beispiel die Anschläge vom 11.9.2001 in New York, haben sicherlich
einen Einfluss auf die Idee des integrativen Grenzschutzes gehabt11.
Die Errichtung einer Institution für den Schutz der EU-Aussengrenzen ist zurückzuführen
auf informelle Absprachen mehrerer Mitgliedsstaaten. Sie basiert zudem auf den Resultaten
einer Machbarkeitsstudie zur Einrichtung einer EU-Grenzpolizei. Dieser Grenzplan schlägt
vor, die Kooperation der Mitgliedsstaaten zur Identifizierung von migrations- und
grenzschutztechnischen Problemen, welche die EU in Bezug auf Drittstaaten hat, zu fördern
und gemeinsam nach Lösungsstrategien zu suchen12. Analysiert werden 16 Bereiche, in
welchen Kooperationen der Mitgliederstaaten möglich und/oder notwendig wären, ein
einheitliches Grenz-Korp ist aber noch kein Thema. Dem Europäischen Rat wird am
14.6.2002 „ein Modell vorgeschlagen, das als polyzentrisches Netz mit einer geeigneten
Koordinierungsstelle konzipiert ist, das sofort konkret eingerichtet und anschließend
schrittweise weiterentwickelt werden kann“13. Realisiert wurde das angesprochene
polyzentrische Netz in Form von ad-hoc-Zentren. Diese Zentren beschäftigten sich mit den
Landgrenzen (Centre for Land Borders in Berlin), mit Grenzpolizeiausbildung (Centre for
Border Guard Training in Traiskirchen AU), mit der Überwachung der Seegrenzen (Western
Sea Borders Centre in Madrid und Eastern Sea Borders Centre in Griechenland) sowie mit der
Kontrolle des Luftraumes (Air Borders Centre in Rom). Zusammen mit einem Zentrum zur
Risikoanalyse in Migrationssachen und einem weiteren zur technisches Bewertung von
Überwachungsmöglichkeiten waren diese ein wichtiger Schritt hin zu einer umfassenden
europäischen Migrationsmanagementkooperation und die konkreten Grundlagen für die
Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX gelegt worden14.
2. Errichtung einer europäischen Grenzschutzagentur
Am 26. Oktober 2004 verabschiedete der Europäische Rat 15 die Verordnung (EG)
2007/2004 (nachfolgend FRONTEX-VO) zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die
operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen
10
MÖLLERS, S. 34 f.
vgl. NEUMANN, S.32.
12
MÖLLERS, S. 36.
13
Ratsdokument vom 10019/02 vom 14.06.2002, S. 4, P. 7.
14
NEUMANN, S. 39ff.
15
Der EU-Rat (Art. 16 EUV, 237 ff, AEUV) ist das politische Leitorgan der EU. Er vertritt die Interessen der
Mitgliedstaaten und operiert als wichtigstes Entscheidungsgremium. Die Mitglieder des Rates handeln
verbindlich für ihre jeweilige Regierung, vgl. KELLERHALS/BAUMGARTNER/TRÜTEN, Europarecht in a Nutshell,
S. 24.
11
3
Union, welche die Errichtung einer einheitlichen Institution und eine faktische Übernahme
der ad-hoc-Zentren darstellte. Die Zentren wurden rechtlich gesehen zwar nicht inexistent und
ein eventuelles Zurückgreifen von FRONTEX auf Fachausstellen ist in Art. 16 FRONTEXVO explizit vorgesehen, die Aufgabenbereiche der ad-hoc-Zentren auf Unionsebene wurden
nun aber FRONTEX zugeordnet16.
Europäische Agenturen werden als weitgehend unabhängige Organe der EU betrachtet und
zur Ausübung bestimmter, definierter, meist technischer oder wirtschaftlicher Aufgaben,
eingesetzt17. Die deutlichste Abtrennung von EU-Organen lässt sich über Rechtsgrundlage
ziehen: Während Agenturen wie FRONTEX auf Sekundärrechtsakten gründen 18, entstehen
EU-Organe durch die Gründungsverträge der Union selbst19. FRONTEX wird den dezentralen
Agenturen der EU zugeordnet und ist zuständig für die operative Zusammenarbeit der
Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen, die Unterstützung der
Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von nationalen Grenzschutzbeamten, das Festlegen von
Ausbildungsnormen, das Erstellen von Risikoanalysen und die Verfolgung der Forschung im
Bereich der Sicherheitstechnik. FRONTEX kann den Mitgliedstaaten bei Problemen an den
Aussengrenzen und bei der Organisation von gemeinsamen Rückführungsaktionen der
Mitgliedstaaten behilflich sein. Eine enge Zusammenarbeit mit anderen Institutionen wie
Europol oder OLAF ist ebenfalls vorgesehen, wo immer dies notwendig erscheint. Sinn und
Zweck der Grenzschutzagentur FRONTEX ist, wie ihr Name bereits deutlich macht, die
Stärkung der Sicherheit an den EU-Aussengrenzen20.
Die Agentur hat ihren Sitz in Warschau (PL), beschäftigt im Jahr 2015 316 Angestellte
(zum Vergleich: 2005 waren 255 Stellen budgetiert)21 und wird seit Januar 2015 vom
Franzosen Fabrice Leggeri geführt. Leggeri löste als Verwaltungsbeamten den militärisch
ausgebildeten Finnen Ilkka Laitinen ab, der vor und nach seiner Berufung zum FRONTEXDirektor beim finnischen Grenzdienst arbeitete22.
Gemäss Art. 25 FRONTEX-VO darf die Agentur Weisungen von Regierungen oder
anderen Stellen weder anfordern noch annehmen. Die Leitung der Agentur untersteht
vollumfänglich dem Exekutivdirektor. Der Direktor selbst rapportiert dem Verwaltungsrat,
welcher aus jeweils einem Vertreter pro EU-Mitgliedstaat, den Schengen-Partnern sowie zwei
16
vgl. NEUMANN, S.42.
vgl. auch MÖLLERS, S.84.
18
mehr zu den Rechtsgrundlagen der Agentur Frontex und B.3.
19
KELLERHALS/BAUMGARTNER/TRÜTEN, S.39.
20
EUROPA.EU, Über die EU, http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/ policy_agencies/
frontex/index_de.htm (Stand 25.11.15).
21
FRONTEX, Program of Work 2010, S.7 und FRONTEX, Program of Work 2015, S.7.
22
THE FINISH BOARDER GUARD, http://www.raja.fi/the_border_guard/administration (Stand 25.11.15).
17
4
Vertretern der EU-Kommission zusammengesetzt ist. Eine parlamentarische Kontrolle kennt
die Agentur nicht23.
2011 wurde die FRONTEX-Grundrechtstrategie in Art. 26 lit. a FRONTEX n.F. statuiert.
Teil dieser Strategie war die Einführung eines Konsultationsforums, welches den
Exekutivdirektor und den Verwaltungsrat in Grundrechtsfragen unterstützt. Die spanische
Juristin Inmaculada Arnaez Fernandez wurde am 27.9.2012 als erste Grundrechtsbeamte von
FRONTEX eingesetzt24.
3. Rechtsgrundlagen
Die Sekundärrechtlichen Grundlagen der Agentur FRONTEX bilden die Verordnungen
FRONTEX-VO25, RABIT-VO26 und die Neuerungen27 der FRONTEX-VO von 2011
(FRONTEX-VO n.F.). Primäre Rechtsgrundlagen lassen sich aber bereits im EWGV28 finden.
Der EuGH bestätigte in einem Urteil29 aus dem Jahre 1987, dass aus Art. 118 EWGV eine
Gemeinschaftszuständigkeit der Mitgliederstaaten in sozialen Fragen abzuleiten ist, und dass
die ‚Wanderungspolitik‘ gegenüber Drittstaaten eine solche soziale Frage darstellt. Auch in
der Maastrichter Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV)
kann die Idee einer harmonisierten Migrationspolitik interpretiert werden30.
Der Vertrag von Amsterdam führte dem EGV neu den „Titel IV - Visa, Asyl,
Einwanderung und andere Politiken betreffend des freien Personenverkehrs“ hinzu31. In Art.
61 EGV a.F. wird dem Rat die Aufgabe zum Erlass von Massnahmen in Bezug auf die
Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwanderung zugesprochen. Dieses
Eingeständnis der Mitgliedstaaten an die Abkehr von einem traditionell nationalrechtlich
geregelten Gebiet, welches die Souveränität der einzelnen Länder zumindest tangiert, kann als
Teil eines neuen Selbstverständnisses der EU gesehen werden. Der umfassende Bereich der
Migration wurde nicht länger bloss als gemeinsamen Interesse angesehen, sondern verlangt
23
MÖLLERS, S.42.
FRONTEX, News, http://frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer8IK8lm (Stand 25.11.2015). Mehr zu den rechtlichen Elementen der Grundrechtsstrategie unter B.3.2.
25
ABl. L 349 vom 25.11.2004, S. 1-11.
26
ABl. L 199 vom 31.07.2007, S. 30-39.
27
ABl. L 304 vom 22.11.2011, S.1-17.
28
Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957
29
Urteil des EuGH vom 9.7.1987, In den verbundenen Rechtssachen 281, 283 bis 285 und 287/85,
Wanderungspolitik, Rz. 28-32.
30
vgl. NEUMANN, S. 43f.
31
Gemeint ist hier der bis 30.11.2009 gültige EG-Vertrag.
24
5
als wichtiger Bestandteil des RFSR nach gemeinsamen Handlungsgrundlagen 32. Der Vertrag
von Nizza von 2001 brachte hinsichtlich des Titels IV EGV keine starken Änderungen ein 33.
Die FRONTEX-VO von 2007 stützt sich auf Art. 62 Abs. 2 lit. a EGV i.V.m. Art. 66
EGV34. Dieser besagt, dass der Rat Massnahmen bezüglich des Überschreitens der
Aussengrenzen der Mitgliederstaaten beschliesst, welche Normen und Verfahren bei der
Durchführung von Personenkontrollen festlegen sollen35. Die Errichtung einer europäischen
Agentur lässt sich unter dem Wortlaut „Massnahmen bezüglich des Überschreitens der
Aussengrenze der Mitgliedstaaten“ in Art. 62 Abs. 2 EGV subsumieren, welcher auch das
Erstellen von
einheitlichen Vorschriften
in
Bezug auf
formelle
und materielle
Voraussetzungen vorsieht36. Art. 62 Abs. 2 lit. a EGV aber nennt nur noch „Normen und
Verfahren, die von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Personenkontrollen an
diesen Grenzen einzuhalten sind“. In der Literatur werden hier gewisse Vorbehalte
angemeldet, ob eine Gemeinschaftsagentur diese Vorgaben nicht überschreite37. Da allerdings
nicht alle Mitgliedstaaten gleich stark von Drittstaatenmigration betroffen sind, macht die
Einführung einer Agentur ‚im Namen aller‘ durchaus Sinn.
Die Verbindung mit Art. 66 EGV legt zudem nahe, dass FRONTEX nicht nur eine rein
koordinierende Funktion einnehmen sollte, sondern bei
der Ausgestaltung einer
gemeinsamen Grenzschutzpolitik eine aktive Rolle übernehmen würde, da Art. 66 EGV
effektiv vom „Gewährleisten“ einer Zusammenarbeit spricht.
3.1. Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon
Der Vertag von Lissabon vom 1.12.2009 brachte auch mit Hinblick auf die
Rechtsgrundlagen von FRONTEX wichtige Neuerungen. Der EGV wird abgelöst durch den
AEUV und zusammen mit der Grundrechtscharta und dem EUV auf dieselbe rechtliche Stufe
gesetzt. Art. 61 EGV, welcher die Bestimmungen zu Visa, Asyl, Einwanderung und andere
Politiken betreffend des freien Personenverkehrs einleitete, ist neu in Art. 67 AEUV
angesiedelt. Wichtig dabei ist vor allem Art. 67 Abs. 2 AEUV, welcher der Union aufträgt, in
den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen ein gemeinsame
32
vgl. NEUMANN, S. 46f und STREINZ et al., Art. 61, Rn. 2
STREINZ ET AL. EGV/EUV, Art. 61 EGV, Rn 1.
34
Art. 66 EGV ermächtigt den Rat, Massnahmen zu beschliessen, welche die Zusammenarbeit zwischen den
Behörden der verschiedenen Mitglieder in Bezug auf die Aufgaben in Titel IV gewährleisten.
35
Diese Bereiche waren vor dem Vertrag von Amsterdam im SDÜ geregelt. Das Hauptanliegen des SDÜ, also
das Wegfallen von Personenkontrollen an Binnengrenzen, wurde in Art. 62 Nr. 1 EGV festgehalten. Vgl. dazu
STREINZ ET AL. EGV/EUV Art. 62, Rz. 2.
36
vgl. NEUMANN, S. 48.
37
vgl. NEUMANN, S. 49.
33
6
Politik zu erarbeiten, „die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber
Drittstaatsangehörigen
angemessen
ist“.
Grundlegender
aber
für
die
gesamte
Migrationspolitik der EU ist Abs. 1, welcher direkt und unmittelbar die Bedeutung der
Grundrechte für den RFSR feststellt38. Obwohl für die zum Zeitpunkt des Lissabonner
Vertrags bereits bestehenden FRONTEX-VO die alten Rechtsgrundlagen weiterhin
massgeblich sind, wurden die Änderung der FRONTEX-VO im Jahre 2011 auf die neuen
Massnahmen abgestützt39.
Ebenfalls neu ist, dass Art. 77 Abs. 1 lit. b AEUV die Union ausdrücklich dazu bemächtigt,
„Maßnahmen, die für die schrittweise Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems an
den Außengrenzen erforderlich sind“ einzuführen. Diese Regelung könnte die bereits
bestehende Agentur FRONTEX in ihrer Wirkung ausweiten oder aber neue Massnahmen
definieren.
Das klare Bekenntnis zu einer einheitlichen Migrationspolitik in den Grundbestimmungen
des EU-Vertrag (Art. 3 Abs. 2 EU) hat ausserdem dazu geführt, dass die EU gegenüber
Drittstaaten kohärenter auftreten und Unklarheiten in Bezug auf die rechtliche Stellung der
EU in ihrer Abgrenzung zu Nichtmitgliedern entgegenwirken kann40.
3.2. Die FRONTEX-Verordnungen
Sekundärrechtliche Verordnungen, welche die Grenzschutzagentur FRONTEX definieren,
gibt es drei: die FRONTEX-VO41, die RABIT-VO42, und die Änderungen in der FRONTEXVO (FRONTEX n.F.)43. Grundlage für die erste VO war ein Kommissionsvorschlag der
europäischen Gemeinschaften vom 20.11.200344.
Die FRONTEX-VO a.F., welche 2004 vom Rat der Europäischen Union verabschiedet
wurde, führt zur Legitimation der Notwendigkeit einer Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Union mehrere Gründe auf: Ein hohes Kontrollund Überwachungsniveau an den Aussengrenzen sei eine notwendige Ergänzung zur
Personenfreiheit innerhalt des RFRS (Erwägung 1); nur durch eine Kooperation der
Mitgliedstaaten könne eine effektive Durchführung von gemeinsamen Vorschriften
38
Art. 67 Abs. 1 AEUV: „Die Union bildet einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem die
Grundrechte und die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten geachtet werden“.
39
Da die Europäische Union Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft ist behalten alte Massnahmen
weiterhin ihre Gültigkeit, sind aber nun solche der EU, vgl. dazu NEUMANN, S. 51.
40
MONAR, EU’s role, 228f.
41
ABl. L 349 vom 25.11.2004, S. 1-11.
42
ABl. L 199 vom 31.07.2007, S. 30-39.
43
ABl. L 304 vom 22.11.2011, S.1-17.
44
KOM (2003) 687, endg. vom 20.11.2003.
7
gewährleistet werden (Erwägung 2); eine Überwachung der Aussengrenzen komme
unabhängig ihrer politischen Lage allen Mitgliedstaaten zugunsten (Erwägung 5), sowie die
mögliche Entlastung der Mitgliedstaaten im Bereich der Rückführungen von sich illegal in
der EU aufhaltenden Personen (Erwägung 11). Weiter wird auf die Wichtigkeit einer breiten
Autonomie der Agentur (Erwägungen 13, 14 und 16) und die Bindung an die Menschenrechte
(Erwägung 22) hingewiesen.
Art. 2 Abs. 1 lit. a bis f FRONTEX-VO definiert die Aufgaben der neuerrichteten
Agentur45. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten unter sich oder mit Drittländern bleibt
vorbehalten, soweit diese die Tätigkeiten der Agentur ergänzen (Art. 2 Abs. 2 FRONTEXVO). Nach Gegenstand und Aufgaben werden in Kapitel III FRONTEX-VO der Aufbau und
in Kapitel IV die Finanzierung geregelt.
Wichtig für das Verstehen der Organisationsstruktur und Handlungsspielräumen der
Agentur ist ausserdem Art. 1 Abs. 4 FRONTEX-VO, welcher den Begriff der Aussengrenzen
definiert. Die Aussengrenzen, also der Hauptaktionsort der Agentur FRONTEX46, sind
demnach nicht nur Land- und Seegrenzen der äussersten Mitgliedstaaten, sondern in logischer
Konsequenz auch Flug- und Seehäfen, auf welche Bestimmungen zum Überschreiten der
Aussengrenzen Anwendung finden. Ergänzend dazu kann aber festgestellt werden, dass
FRONTEX durch Aktionen47 und neue Grenzkonzepte48 die EU-Aussengrenzen wenn auch
nicht politisch erweitert, so doch erheblich zu einem Diskurs zu diesem Thema und der EUPolitik in Sachen Aussenwirkung beigetragen hat.
Die RABIT-VO kann als Erweiterung der FRONTEX-VO gesehen werden: Drei Jahre
nach Errichtung der Agentur wurde die Schaffung von sogenannten RABITS (für rapid
border intervention teams) für Grenzsicherheitszwecke beschlossen. Diese Teams können
gemäss Art. 8 FRONTEX-VO von den Mitgliedstaaten angefordert werden und bestehen aus
Grenzschutzbeamten aller Mitgliedstaaten (Art. 4 Abs. 3 RABIT-VO). Das Kommando über
45
Gek.: Koordinierung der operativen Zusammenarbeit, Unterstützung der Mitgliedstaaten bei Ausbildungen
von Grenzkorps, Risikoanalysen, Verfolgen der technischen Entwicklungen im Bereich Überwachung und
Kontrolle, technische und operative Unterstützung der Mitgliedstaaten bei schwierigen Situationen an den
Aussengrenzen, Unterstützung bei Rückführoperationen.
46
Erwägung 4 hält aber deutlich fest, dass für Kontrolle und Überwachung der Aussengrenzen die
Mitgliedstaaten, und nicht die Agentur zuständig ist. FRONTEX übernimmt gemäss FRONTEX-VO nur die
Aufgabe, bestehende und künftige Massnahmen zum Schutze der Aussengrenzen zu erleichtern.
47
So zum Beispiel die Operation HERA, wo Spanien gemäss Art. 8 FRONTEX-VO die Agentur um
Unterstützung beim Management der grossen Anzahl Bootsflüchtlinge auf den Kanarischen Inseln bat und
FRONTEX daraufhin in senegalesischem Gewässer patrouillierte, vgl. dazu KASPAREK, Borders and
Populations, S.129.
48
LAITINEN, FRONTEX - Handlungsfelder und konzeptionelle Ansätze der europäischen Grenzpolizei, Slide
Nr.9.
8
die Einsätze bleibt beim Einsatzstaat (Art. 5 Abs. 1 und 3 RABIT-VO), rechtlich sind die
Einsatzteams an die jeweilige Rechtslage des Einsatzstaates gebunden, gerade was das Tragen
von Waffen betrifft (Art. 6 Abs. 5). Besoldet werden die Teammitglieder als Teil des
nationalen Grenzschutzkorps von ihrem Herkunftsstaat (Art. 7 Abs. 1 RABIT-VO).
Der FRONTEX-VO a.F. wurden 2011 mehrere Artikel hinzugefügt, um die Koordination
der Soforteinsatzteams als Teil des Aufgabenspektrums der Agentur zu etablieren. Wichtig
davon sind hier Art. 8 lit. a FRONTEX-VO, welche den Mitgliedstaaten erlaubt, in
Notsituationen zeitlich befristete Soforteinsätze von FRONTEX anzufordern, sowie Art. 8 lit.
b FRONTEX-VO, welcher die Zusammensetzung der Teams regelt. Art. 8 lit. c FRONTEXVO konstituiert den Aufbau von Ausbildungslehrgängen für nationale Grenzschutzbeamte,
welche dem Soforteinsatzpool zugeteilt werden.
Der Grundgedanke hinter diesen RABITS ist die Idee, einem Aussengrenzstaat möglichst
schnell Unterstützung zukommen lassen zu können, sollte dieser sich mit einem für die eigene
Infrastruktur zu grossem Zustrom an Drittstaatenmitgliedern, welche in die EU einreisen
wollen, konfrontiert sehen49. In den Erwägungen bemerkt der Rat, dass die Mitgliedstaaten in
solchen Situationen vor allem mit Personal unterstützt werden müssen. Die Änderungen in der
FRONTEX-VO können dahingehend interpretiert werden, dass der Kooperation unter den
Mitgliedstaaten mehr Bedeutung zugemessen wird und mit der Neuerung, dass auch nichtnationale Grenzschutzbeamte an Grenzschutzeinsätzen von anderen EU-Mitgliedern (also
beispielsweise auch Schweizer Grenzschutzbeamte in einem EU-Land50) ein Schritt in
Richtung europaweite Integration in Sachen Aussengrenzschutz getan wird 51. Die
Migrationspolitik und der Schutz der Aussengrenzen werden dadurch noch einmal als
Unionsthema, und nicht länger als rein nationaler Bereich, bestätigt.
Die Neuerungen der VO von 2011 folgten auf einen Kommissionsvorschlag vom
24.02.2010, welcher die FRONTEX-VO den „durchgeführten Evaluierungen und de[n]
praktischen Erfahrungen“ anpassen und das Mandat der Agentur präzisieren sowie entdeckte
Schwachpunkte verbessern wollte52.
Die verstärkte Grundrechtsorientierung ist eindeutig: Der Art. 1 Abs. 2 der FRONTEX-VO
a.F. von 2004 wurde praktisch vollumfänglich umgeschrieben und verpflichtet die Agentur
49
Frontex, Operations – Rapid Interventions, http://frontex.europa.eu/operations/rapid-intervention/, (Stand:
10.12.2015).
50
Gemäss Bundesrat werden jährlich insgesamt etwa 1200 Einsatztage durch das Schweizer Grenzwachtkorps
für FRONTEX geleistet. Siehe Antwort des Bundesrates auf Interpellation Cesla, 15.3486 vom 12.08.2015.
51
vgl. auch NEUMANN, S.56f.
52
KOM (2010) 61, endg. vom 24.02.2010, S.2.
9
neu dazu, einschlägige Rechtsvorschriften der Union inklusive der Grundrechtscharta, dem
Völkerrecht und der Genfer Flüchtlingskonvention „umfassend“ einzuhalten. Speziell
hervorgehoben wird zudem die Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung gemäss
Art. 3 UNO-II und Art. 33 GFK. Konkretisiert wird die stärkere Orientierung an den
Grundrechten durch den neu eingefügten Art. 2 lit. a, FRONTEX-VO n.F., welcher die
Entwicklung eines Verhaltenskodexes für die Agentur festlegt und das erhöhte
Schutzbedürfnis von unbegleiteten Minderjährigen und Flüchtlingen bemerkt53.
Auch auf struktureller Ebene aber haben die Neuerungen der VO das Augenmerk ganz
eindeutig auf einen integren Grundrechtsschutz gelegt. So wird mit Art. 26 lit. a Abs. 2
FRONTEX n.F. ein Konsultationsforum begründet, welches den Exekutivdirektor der
Agentur und den Verwaltungsrat in Grundrechtsfragen unterstützt54. Wichtig für die neue
Grundrechtsstrategie von FRONTEX ist auch die vorgesehene Veröffentlichung eines
Jahresberichts des Konsultationsforums. Dieser Schritt hin zu einer transparenteren
Vorgehensweise in Sachen Grundrechte kann sicherlich als Reaktion auf zahlreiche Kritiken,
welche gegenüber der Agentur (in Bezug auf den Schutz der Menschen- und
Flüchtlingsrechte) geäussert wurden, interpretiert werden55.
Erweiterungen oder Stärkungen der Agentur können in der neuen Fassung der FRONTEXVO zudem in Art. 7, welcher FRONTEX dazu berechtigt, Ausrüstung zu erwerben56, und in
der Erweiterung von Art. 11, welcher die Agentur bemächtigt, ein neues Informationssystem
zu entwickeln57, gesehen werden.
3.3. Reglemente und Handbücher
Aufbauend auf den FRONTEX-Vos hat die Agentur zwei Verhaltenskodexe sowie ein
Handbuch zum Umgang mit Kindern veröffentlicht. Der bereits erwähnte Verhaltenskodex58
basiert auf Art. 2 lit. a FRONTEX-VO n.F. und orientiert sich inhaltlich an bereits
bestehenden Reglementen der Polizeiinstitutionen der einzelnen Mitgliedstaaten. Diese
werden spezifisch an die Aufgaben von Grenzschutzkorps angepasst59. Als Hauptziele des
53
vgl. auch NEUMANN, S.60.
Am 27. September 2012 wurde die spanische Juristin Inmaculada Arnaez Fernandez als erste Fundamental
Rights Officer eingesetzt. Siehe Frontex, News, http://frontex.europa.eu/news/management-board-designatesfundamental-rights-officer-8IK8lm (Stand: 22.12.15)
55
Mehr zu den Kritiken unter D.
56
Art. 7 FRONTEX-VO a.F. sah nur vor, dass die Agentur bei den Mitgliedstaaten für eine befristete Zeitdauer
Material leihen durfte.
57
vgl. NEUMANN, S.62.
58
siehe oben 3.2.
59
FRONTEX, Code of Conduct, S.3.
54
10
Verhaltenskodex werden das Erhöhen und Harmonisieren von ethischen Standards für alle
FRONTEX-Aktivitäten (also auch für Personen, welche an Aktionen der Agentur beteiligt,
aber einem Nationalstaat unterstellt sind) angegeben60.
Neben einem starken Fokus auf die Achtung der Grundrechte wird in Kapitel 3 des Kodex
ein Negativkatalog von verbotenen Handlungen aufgeführt. Diese sind namentlich der
Missbrauch von Autorität (Art. 11 CoC), Diskriminierung (Art. 12 CoC), Bedrohung (Art. 13
CoC), Korruption (Art. 14 CoC), Besitz oder Konsum von Drogen (Art. 15 CoC), der
Konsum von Alkohol während Einsatzzeiten (Art.16 CoC), sowie das Offerieren oder
Annehmen von sexuellen Leistungen (Art. 17 CoC). Diese sehr ausführliche Liste macht
deutlich, dass die Aktionen von Grenzschutzbehörden in einen sehr sensiblen rechtlichen und
gesellschaftlichen Bereich fallen61. Die auf die EU-Aussengrenzen stossenden Flüchtlinge
und Migranten befinden sich häufigen in so vulnerablen Situationen, dass sie so effektiv wie
möglich vor Ausnutzung und Missbrauch geschützt werden müssen. FRONTEX-Mitarbeiter
und RABITs agieren direkt vor Ort, managen das Geschehen an der Grenze und stehen somit
in unvermitteltem Kontakt zu den Ankommenden. Der Negativkatalog im CoC ist daher von
extremer Bedeutung und sein Vorhandensein legitim.
Ein weiterer FRONTEX-Kodex ist der Kodex zum Verhalten bei Rückführungen (CoC
JRO)62. Bereits die Tatsache, dass FRONTEX für dieses spezifische Aufgabengebiet einen
separaten Verhaltenskodex verfasst hat, lässt die Bedeutung der Rückführungen erahnen.
Der CoC JRO definiert die Voraussetzungen, welche für eine Rückführung erfüllt sein
müssen und hält fest, wie diese Operationen ausgeführt werden sollen. Art. 4 CoC JRO macht
deutlich, dass die Rückführungen von Personen aus Drittstaaten in menschenwürdiger Art und
Weise und unter Einhaltung der Grundrechte, insbesondere des refoulement-Verbots und des
Rechts auf Asyl, realisiert werden müssen. In Art. 6 CoC JRO werden die Situationen
definiert, in welchen die durchführenden FRONTEX-Beamten Gewalt gegen die
auszuführende Person anwenden dürfen. Erlaubt sind solche Massnahmen, wenn sich die
Migranten gegen ihre Ausführung wehren oder die Gefahr, dass sie zu fliehen versuchen,
nicht ausgeschlossen werden kann.
60
FRONTEX, Code of Conduct, S.4.
vgl. dazu auch NEUMANN, S.144: „Frontex-Operationen [...] spielen sich in einem ganz besonderen
Spannungsfeld ab – rechtlich wie tatsächlich“.
62
FRONTEX, Code of conduct for joint return operations coordinated by Frontex vom 07.10.2013.
61
11
Der CoC JRO bestimmt sehr detailliert, wie sich die Beteiligten bei einer Rückführung zu
verhalten haben und verweist in Art. 18 CoC JRO auch auf mögliche Sanktionen, wenn sich
das Personal nicht an die vorgegebenen Verhaltensregeln hält.
Kurz erwähnt sei auch das VEGA Children Handbook63 von FRONTEX, welches sich mit
der speziellen Problematik von minderjährigen Migranten an Flughäfen auseinandersetzt und
sich an alle Personen64 richtet, welche im Zusammenhang mit der Ausführung ihrer Arbeit in
Kontakt mit begleiteten oder unbegleiteten Kindern und Jugendlichen kommen könnten,
welche aufgrund ihres Alters einer besonderen Gefahr ausgesetzt sind. Spezielles Augenmerk
legt FRONTEX dabei auf Kinder- und Menschenschmuggel, Arbeitszwang und sexuelle
Ausbeutung. Als wichtigster Aktionsort zum Schutze von Minderjährigen Migranten, werden
die europäischen Flugplätze erkannt. Das VEGA Children Handbook ist Teil einer ganzen
Kampagne, welche Grenzbeamte und andere Personen auf das Thema aufmerksam und die
Schutzmöglichkeiten für Minderjährige erhöhen soll.
4. Wirkung und Operationen
Die Grenzschutzagentur FRONTEX hat, wie bereits unter B.2. angetönt, ein breites
Aufgabenspektrum. In Bezug auf die nachfolgend diskutierten Verbindlichkeiten der
Grundrechte und die Kritik an der Wirkung der Agentur soll hier nun aber speziell die
Zusammenarbeit mit den jeweiligen Aussengrenzstaaten, bzw. Sitzstaaten von FRONTEXOperationen, sowie die Auswirkungen konkreter Operationen auf EU, Drittstaaten und
migrierende Personen beleuchtet werden.
FRONTEX operiert an Land, auf dem Meer und im Luftraum. Grundlage aller Operationen
sind immer die von FRONTEX erstellten Risiko Analysen oder die Anfrage um
Unterstützung eines Mitgliedstaates gemäss Art. 8 FRONTEX-VO. Die Aktivitäten bestehen
nebst der Planung und Durchführung auch aus einem Auswertungsteil nach Abschluss der
Operation65.
63
FRONTEX, VEGA Handbook: Children at airports Children at risk on the move, Guidelines for border
guards, August 2015.
64
So führte beispielsweise auch die KSMM des Bundes ein Seminar durch, welches das VEGA Children
Concept von FRONTEX allen Personen vorstellte, welche an Flughäfen in Kontakt mit minderjährigen
Migranten kommen könnten, so auch Passagiere und Flughafen Staff, siehe:
http://www.ksmm.admin.ch/ksmm/de/home/aktuell/agenda/2014/2014-11-04.html (Stand: 20.12.15).
65
FRONTEX, Operations, online unter: http://frontex.europa.eu/operations/types-of-operations/general/ (Stand:
22.12.15).
12
4.1. Joint Operations
Unter den Begriff Joint Operations fallen gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a und Art. 3
FRONTEX-VO alle Einsätze der Agentur, welche in Zusammenarbeit mit den
Mitgliedstaaten ausgeführt werden. Beispiele für Joint Operations ist die Operation HERA, in
deren Rahmen FRONTEX Abkommen mit Mauretanien und Senegal schloss, die es der
Agentur zusammen mit der spanischen Grenzwache erlaubten, in deren Seegebiet zu
patrouillieren und Flüchtlingsschiffe abzufangen66. Ziel der Aktion war es, den grossen
Zustrom irregulärer Migration auf den Kanaren einzudämmen. Erreicht wurde dies, indem
man die Schlepperboote dazu zwang, staatliche Hoheitsgebiete schneller zu verlassen und in
internationalem Gewässer zu fahren67. Laut FRONTEX war die Operation HERA ein Erfolg
und wurde regelmässig verlängert68.
4.2. Return und Joint Return Operations
FRONTEX führt gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. f und Art. 9 FRONTEX-VO Rückführungen von
sich illegal in der EU aufhaltenden Migranten durch. FRONTEX kann selbst Flüge chartern
oder Sachverständige und Grenzschutzbeamte der Mitgliedstaaten entsenden (Art. 9 Abs. 1
FRONTEX-VO n.F). Die Rückführungsaktionen müssen die Regeln des CoC JRO befolgen.
4.3. RABITS
Durch die RABIT-VO von 2007 wurde FRONTEX um eine Einsatzmöglichkeit reicher
und komplexer. Die Rechtsgrundlagen und Idee hinter den RABITs wurde bereits unter Punkt
3.2. besprochen. Wichtig für die Wirkung auf Mitgliederstaaten ist die Möglichkeit, bei
überfordernden Situationen im Bereich des Grenzschutzes bei FRONTEX Unterstützung
holen zu können. Die Einsatzteams sind gemäss Art. 10 FRONTEX-VO an das nationale
Recht des Einsatzstaates gebunden. Die Agentur übernimmt somit Aufgaben, welche in den
Bereich des Schengener Grenzkodex (SGK) fallen69. Zum Aufgabenkatalog von RABITs
gehören also auch Identitätsfeststellung, Befragung und Durchsuchung von Personen (gemäss
Art. 7 SGK). Auch hier wird ersichtlich, dass FRONTEX mehr als andere Organe der EU
66
KASPAREK, Frontex und die Aussengrenzen, S.14.
Dieses Vorgehen wurde stark kritisiert, da das Ausweichen auf hohe See mit oftmals untauglichen Booten ein
grösseres Risiko für Migranten darstellte, vgl. KASPAREK, Frontex und die Aussengrenzen, S.14.
68
Vgl. FRONTEX, online unter: http://frontex.europa.eu/news/hera-ii-operation-to-be-prolonged-iWMEF9.
69
VO (EG) Nr. 526/2006 des EP und des Rates vom 15.03.2006 (in Kraft getreten am 13.10.2006) über einen
Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen.
67
13
direkt mit geltendem Grund- und Flüchtlingsrecht konfrontiert ist, da die Agentur unmittelbar
mit den ankommenden Migranten arbeitet.
5. Die Verbindlichkeit der Menschenrechte
Die Europäische Union tritt in einschlägigen Völkerrechtsinstrumenten70 nicht als
Vertragspartnerin auf, da sie als internationale Organisation keinen Nationalstaat darstellt. Ob
eine EU-Institution wie FRONTEX also tatsächlich an völkerrechtliche Übereinkommen
gebunden ist, erscheint in einem ersten Moment fraglich. Überall dort aber, wo das UnionsPrimärrecht selbst auf Völkerrecht Bezug nimmt, könnte eine direkte Verpflichtung abgeleitet
werden71.
Wichtig im Zusammenhang mit dem Aussengrenzschutz ist Art. 78 Abs. 1 AEUV, welcher
die Union zu einer Harmonisierung der Asylpolitik und der Gewährung von Schutz für
Flüchtlinge verpflichtet. Der Absatz führt weiter aus, dass diese Politik im Einklang mit der
GFK, dem non refoulement-Gebot und anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen
muss. Diese Selbstbindung der EU an die Grund- und Menschenrechte verpflichtet zu einer
Überprüfung von allen sekundärrechtlichen Asylrechts-Bestimmungen auf dem eben
genannten Völkerrecht.
Die Mitgliedstaaten, welche diese Verträge ratifiziert haben, sind ohnehin an deren Inhalte
gebunden. Eine Grundrechtverpflichtung der Union via Grundrechtsverpflichtungen der
Mitgliedstaaten aber ist nicht vereinbar, da dadurch die einheitliche Anwendung des
Unionsrechts gefährdet wäre72. Art. 78 Abs. 1 AEUV könnte also einen rein bekräftigenden
Charakter haben. Die aktuelle Lehre bestätigt aber, dass die Verpflichtung zur Achtung der
Grundrechte sowohl für die Union als auch für ihre Einrichtungen in Art. 78 Abs. 1 AEUV
deutlich zum Ausdruck kommt73.
An die EMRK kann FRONTEX als Agentur genauso wenig gebunden sein, wie sie es an
andere Völkerrechtliche Verträge ist. Durch die eben erwähnte Selbstbindung der Union an
die Menschenrechte über Art. 78 Abs. 1 AEUV eine mögliche Ausweitung auf die Aktivitäten
all ihrer Organe, darunter auch die Agenturen. Wird die Bindung an die EMRK angenommen,
so ergibt sich hier zusätzlich zu Art. 78 Abs. 1 AEUV eine Verpflichtung zur Einhaltung des
non refoulement-Gebot, welches aus Art. 3 EMRK abgeleitet werden kann.
70
Im Kontext der Aktivitäten von FRONTEX sind hier vor allem Verträge mit migrationsrelevanten Inhalten
wie die GFK, der UNO-Pakt II, die UN-Antifolterkonvention und die EMRK gemeint.
71
NEUMANN, S.146.
72
GRABENWARTER, S.143.
73
NEUMANN, S.227.
14
Die Grundbindung der EU selbst könnte sich zudem aus der Rechtsprechung74 und aus
dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit ergeben, welcher die EU als juristische Person an die
allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts bindet (Art. 6 Abs. 3 EUV). Auch über die
Anerkennung der Grundrechtscharta (Art. 51 Abs. 1 GrCH), welche auf gleicher rechtlicher
Stufe wie der EUV und der AEUV steht75, kann eine Grundrechtsverpflichtung der EU
abgeleitet werden. Die Charta spezifiziert nicht nur die Union als Grundrechtsverpflichtete,
sondern alle „Organe und Einrichtungen“. Darunter fallen neben Parlament, Rat, Gerichtshof
oder Zentralbank auch Nebeneinrichtungen wie die Agenturen76.
Auf sekundärrechtlicher Ebene ergeben sich die Handlungsmöglichkeiten von FRONTEX
aus der FRONTEX-VO, welche in ihrer neuen Fassung das Thema des Menschen- und
Flüchtlingsschutzes wie bereits in Kapitel B.3.2 erklärt, ausführlich thematisiert. Sowohl der
Grundrechtsschutz als auch der besondere Umgang mit Kindern und das non refoulementVerbot
werden
in
der
FRONTEX-VO
n.F.
explizit
erwähnt
und
durch
eine
Grundrechtsstrategie (Art. 26 FRONTX-VO n.F.) bestärkt.
Zieht man die primär- und die sekundärrechtlichen Grundlagen zusammen, erscheint
eindeutig, dass FRONTEX an die einschlägigen Grund- und Flüchtlingsrechte gebunden ist77.
Auch das Argument von gemischten Teams (nationale Grenzschutzbeamte und FRONTEXMitarbeiter) legt nicht die Annahme nahe, dass die Agentur in Materieller Hinsicht nicht
Grundrechtsverpflichtete wäre, fallen doch gerade nationale Beamte unbestritten in die
Vertragsrahmen ihrer jeweiligen Nationalstaaten78.
6. Rechtsschutz
Gemäss Art. 28 Abs. 5 FRONTEX-VO kann jede natürliche oder juristische Person gegen
gemäss Art. 8 der Verordnung gefällt Massnahmen beim Bürgerbeauftragten oder beim
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft Beschwerde erheben. Erstere Variante ist aber
nur für Unionsbürger oder Personen mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat eine Option. Im
Bereich des Aussengrenzschutzes fehlt diese Voraussetzung regelmässig79. Klagen an den
EuGH sind nur dann möglich, wenn die Rechtstellung der Betroffenen in qualifizierter Weise
verändert wird und daher von einer verbindlichen Rechtswirkung des Anfechtungsobjekts
gesprochen werden kann. Bei den Aktivitäten der Agentur, also bei Risikoanalysen,
74
Eine übersichtliche Liste mit relevanten Gerichtsentscheiden findet sich in GRABENWARTER, S.157ff.
KELLERHANS/BAUMGARTNER/TRÜTEN, S.15.
76
GRABENWARTER, S.144.
77
NEUMANN, S.148.
78
vgl. auch SEEHASE, S. 256.
79
MÖLLERS, S.87.
75
15
Koordinierung von Einsätzen oder technischer und operativer Unterstützung kann eine solche
Wirkung kaum angenommen werden80. Somit bleibt die von den Tätigkeiten von FRONTEX
betroffenen Migranten nur den Weg zum EGMR offen, welcher allerdings erst nach
Erschöpfung von nationalen Gerichten81 und nur bei Beeinträchtigung von durch die EMRK
definierten Rechte möglich ist.
C. Kritik an FRONTEX
1. Allgemeinheit
Die Europäische Grenzschutzagentur FRONTEX steht seit ihrer Gründung 2007 in heftiger
Kritik. Vor allem NGOs82, antirassistische Gruppen und kirchliche Organisationen werfen der
Agentur vor, im Rahmen ihrer Aktivitäten regelmässige gegen geltendes Menschenrecht zu
verstossen83 . Gerade auch in der Schweiz wurden immer wieder Kritiken gegen FRONTEX
und die Migrationspolitik der EU laut84. Der Begriff der ‚Festung Europa‘, ein Sinnbild für
die restriktivere Migrations- und Asylpolitik der letzten Jahre, macht dabei deutlich, dass
zwar FRONTEX als sehr sichtbarer Akteur in Zusammenhang mit der europäischen
Grenzpolitik direkter angegriffen werden kann als die politischen Entscheide der EU an sich,
die KritikerInnen mit ihren Anschuldigungen aber nicht nur die Agentur, sondern die
Gesamtheit aller Entscheide und Massnahmen im Bereich der Asyl-, Flüchtlings- und
Migrationspolitik meinen.
Gemäss UNO sind im Jahr 2015 60 Millionen Menschen auf der Flucht, die höchste Zahl
in der Geschichte des UN-Flüchtlingsrates85. Die sogenannte Flüchtlingskrise ist ein medial
und wissenschaftlich häufig diskutiertes Thema, und somit auch eines, welches die
Öffentlichkeit86 stark bewegt. Nach dem politischen Umschwenken Deutschlands87 und der
80
MÖLLERS, S.87.
Im Fall von Migranten wären das die Gerichtsinstanzen des Erstankunftslandes.
82
So zum Beispiel die NGO Pro Asyl, welche FRONTEX vorwirft, Menschen in Seenot nicht geholfen zu haben
und die Migranten davon abhalte, je überhaupt europäisches Festland zu erreichen und damit die Chance auf
einen
Asylantrag
wahrnehmen
zu
können,
online
unter:
http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/geplante_frontex_verordnung_eu_will_das_abdraengen_von_fluecht
lingen_zur_norm_erklaeren/ (Stand: 17.12.2015).
83
HECK, S.71.
84
So zum Beispiel im Rahmen einer Demonstration in Basel am 22.05.2015, siehe dazu:
http://www.tageswoche.ch/de/2015_21/basel/688768/ (Stand: 17.12.2015).
85
online unter: http://www.unhcr.de/service/zahlen-und-statistiken.html, (Stand:17.12.2015).
86
Öffentlichkeit kann man als „Netzwerk für die Kommunikation von Inhalten und Stellungnahmen, also von
Meinungen beschreiben; dabei werden die Kommunikationsflüsse so gefiltert und synthetisiert, dass sie sich zu
themenspezifisch gebündelten öffentlichen Meinungen verdichten“, vgl. LUHMANN, S.77ff.
81
16
Etablierung einer ‚Willkommenskultur‘ konnte eine positivere Stimmung gegenüber der EUPolitik festgestellt werden, die Reaktionen auf die Terroranschläge in Paris vom 13.11.2015
führten zu der Befürchtung, die Migrationspolitik auf EU-Ebene könnte sich wieder mehr in
Richtung einer Abschottung bewegen.
Dass die Öffentlichkeit so stark an einem politischen Prozess teilnimmt, kann sicherlich
auch dadurch erklärt werden, dass das sensible Thema der Menschenrechte eben nicht nur für
Juristen und Politiker zentral ist, sondern auch von breiter gesellschaftlicher Relevanz ist.
Die nicht unkomplizierte Architektur der EU und ihre vielschichtigen Beziehungen zu
Drittstaaten sowie „die Diffusität des Mandats, die ‚lediglich koordinierende‘ Rolle [als eine
Art] Nebelwand, hinter die sich Frontex immer dann zurückziehen kann, sobald Kritik an der
Praxis einzelner Grenzschutzorgane aufkommt“88 sind sicherlich mitunter Gründe dafür, dass
der Agentur an sich häufig noch vor der eigentlichen Migrationspolitik der EU in starke Kritik
gerät.
2. Verletztes Menschenrecht bei FRONTEX-Aktivitäten
Vermehrt wurde nun bereits auf den heiklen Bereich hingewiesen, in welchem FRONTEX
agiert. Die Abgrenzung zwischen nationalem, europäischem und internationalem Recht ist
gerade in Bezug auf Grenzen eine komplizierte, hinzukommt das sehr direkte Operieren der
Agenturangestellten mit Personen in oftmals vulnerablen Situationen, welche ein ganz
bestimmtes Augenmerk auf den Schutz der Grundrecht verlangen. In folgendem Kapitel soll
spezifisch auf einzelne Grundrechte von Individuen (insbesondere Flüchtlinge) eingegangen
werden, welche durch Aktivitäten der Agentur verletzt werden könnten.
2.1. Non-refoulement-Gebot
Das
refoulement-Verbot
erscheint
im
Zusammenhang
mit
migrierenden
Drittstaatenangehörigen mit der Absicht, in Europa einen Asylantrag einreichen zu wollen, als
eines der am ehesten betroffenen Grundrechte. Das Verbot der Ausweisung und
Zurückstellung gemäss Art. 33 GFK untersagt es den Vertragspartnern, einen Flüchtling89 in
87
Bundeskanzlerin Merkel beschloss Anfang September 2015 die Öffnung der ungarisch- österreichischen
Grenze als humanitäre Reaktion auf die grossen Flüchtlingsbewegungen aus Syrien und Afghanistan. Ein
Entscheid, der ihr auch viel Kritik einbrachte, vgl. HESSE, S.336.
88
KASPAREK, Frontex. online unter https://heimatkunde.boell.de/2009/06/18/frontex-kritiken-konzeptionenkonstruktionen (Stand: 17.12.2015).
89
Gemäss Art. 1 lit. A Abs. 2 GFK ist ein Flüchtling eine Person, die aus begründeter Furcht vor Verfolgung
wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer
politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den
Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch
17
ein Land zurückzuschicken, in welchem „sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse,
Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder
seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre“. Geschützt sind nicht nur jene Personen,
welche bereits einen anerkannten Flüchtlingsstatus innehaben, sondern auch bei Flüchtlingen,
deren Verfahren noch nicht abgeschlossen ist90. Die EMRK und die UNO-Folterkonvention
weiten das flüchtlingsrechtliche Rückschiebungsverbot aus: In Verbindung mit dem
Folterverbot von Art. 3 EMRK darf kein Mensch, unabhängig von seinem rechtlichen Status,
in ein Land zurückgewiesen werden, wo ihm Folter droht91.
FRONTEX übernimmt gemäss Art. 9 Abs. 1 FRONTEX-VO n.F. die Koordinierung und
Finanzierung92 von Rückführungsoperationen, ohne aber auf den Ausweisungsentscheid an
sich Einfluss zu nehmen. Die Verletzung des non-refoulement-Gebots kann also rechtlich
gesehen nicht der Agentur, sondern nur dem Ausweisungsstaat gemäss den DublinerAbkommen93 angerechnet werden. Die Agentur kann sich aber, wie bereits in Kapitel 5
erklärt, ihrer Bindung an die Menschenrechte nicht entziehen. Eine Verletzung des nonrefoulement-Gebots könnte daher bei der Realisierung eines Entscheides, welcher Art. 3
EMRK verletzt, ebenfalls angenommen werden.
Der EGMR hat in einem wichtigen Urteil von 2012 (Fall Hirsi) entschieden, dass Italien
Art. 3 EMRK verletzte, indem der Staat im Mai 2009 eine Gruppe von 11 Somaliern und 13
Eritreern gestützt auf ein bilaterales Abkommen mit Libyen 35 Meilen vor dem italienischen
Festland abfing und nach Tripolis zurückführte, ohne die Gruppe über das Ziel der Reise zu
informieren94. Italien hat am 26. Februar 2011 das Rückführungsabkommen mit Libyen
gekündigt.
Für FRONTEX hatte der Fall Hirsi direkte Folgen, da auch die Agentur die Möglichkeit
kennt, mit Drittstaaten bei der Rückführung von auf hoher See aufgegriffenen Flüchtlingen
zusammenzuarbeiten (Art. 14 FRONTEX-VO a.F.). Wie bereits festgestellt wird die Bindung
an die Grundrechte aber durch ein Outsourcen der Verantwortung von der Union auf eine
nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem
sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten
Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.
90
SPESCHA, S.375f.
91
HRUSCHKA, S.168.
92
Die Finanzierung kann gemäss Art. 18 Abs. 1 CoC JRP wegfallen, wenn bei der Realisierung einer
Rückführung der CoC JRO nicht eingehalten wird.
93
Dublin-II-Verordnung, ABI. L 50 vom 25. Februar 2003, S.1 Dublin-III-Verordnung, ABI. L 180 vom 09.
Juni 2013, S.31.
94
EGMR, Hirsi Jamaa u.a./Italien, Urteil vom 23. Februar 2012, Nr. 27765/09.
18
Agentur nicht geschwächt95. Der Art. 14 FRONTEX-VO a.F. wurde nach dem Fall Hirsi stark
an die Menschenrechte angepasst.
2.2. Kollektivausweisung
Gemäss Art. 4 Prot. Nr. 4 i.V.m. Art. 3 EMRK ist es zudem verboten, Massnahmen
durchzuführen, welche Ausländer als Gruppe zwingt, ohne einer angemessenen und
objektiven Prüfung der individuellen Situation jedes einzelnen Ausländers, ein Land zu
verlassen. Ebenfalls aus dem Fall Hirsi stammt die Feststellung des EGMR, dass das Verbot
der Kollektivausweisung auch für auch auf hoher See gilt96. Italien wurde in dieser
Rechtssache also auch der Verletzung des Kollektivausweisungsverbots nach Art. 4 Pro. Nr. 4
i.V.m. Art. 3 EMRK verantwortlich befunden.
2.3. Recht auf Ausreise
Das Recht auf Ausreise gemäss Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK97 könnte im
Zusammenhang mit dem Abfangen von Migranten auf hoher See zu juristischen
Komplikationen führen. Die Menschenrechtskommission des Europarates hält in einem
Thesenpapier fest, dass „das Recht auf Ausreise aus einem Land, sei es das Land der eigenen
Staatsbürgerschaft oder des aktuellen Aufenthaltes“98 eine notwendige Voraussetzung für die
Wahrnehmung einer Reihe anderer Menschenrechte, vor allem des Rechts auf Schutz vor
Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe.
Klassischerweise handelt es sich bei dem Recht auf Ausreise auf einen Anspruch, welche
Unionsbürger
an
ihre
jeweiligen
Nationalstaaten
richten
können.
Im
Fall
von
Drittstaatenangehörigen könnte dies also ein Bereich sein, wo die EU und ihre Institutionen
keine Verantwortung trifft, da bei Ausreise aus Drittstaaten europäische Rechte noch gar
keine Rolle spielen, bzw. beim Überschreiten der EU-Aussengrenzen nur die Ausreise aus
einem Staat bereits erfolgt ist. Dennoch könnte man argumentieren, dass Visabestimmungen
für die EU das Recht auf Ausreise aus Drittstaaten verkomplizieren könnte. In Bezug auf die
Push-Back-Aktionen von FRONTEX, welche Flüchtlinge an der Einreise in die EU hindern
sollen, könnte gleichzeitig eine Erschwerung des Rechts auf Ausreise aus einem Staat
befürwortet werden. Der EGMR hat sich im Fall Issa et al. gegen die Türkei mit der Frage der
95
HAARHUIS, S.14.
Urteil Hirsi, §173.
97
„Jeder Person steht es frei, jedes Land, einschließlich des eigenen, zu verlassen“, Art. 2 Abs. 2 Protokoll Nr.4
EMRK vom 2. Mai 1968.
98
GUILD, S.5.
96
19
Anwendbarkeit von Konventionsrecht auf nicht-territorialem Gebiet geäussert und
festgehalten, dass ein Staat für eine Verletzung der durch die Konvention gewährleisteten
Rechte und Freiheiten von Personen verantwortlich gemacht werden kann, wenn sich auf dem
Gebiet eines anderen Staates befinden, „aber durch seine (rechtmäßig oder rechtswidrig) in
diesem Staat operierenden Organe unter seiner Autorität und Kontrolle stehen. In solchen
Situationen ergibt sich die Zurechenbarkeit aus Art. 1 EMRK, der nicht dahingehend
ausgelegt
werden
kann,
dass
er
einem
Vertragsstaat
die
Begehung
von
Konventionsverletzungen auf dem Territorium eines anderen Staates erlaube, deren Begehung
ihm auf seinem eigenen Territorium untersagt ist“99.
2.5. Recht auf eine wirksame Beschwerde
Art. 47 GrCH und Art. 13 EMRK definieren das Recht auf eine wirksame Beschwerde im
Falle von Verletzungen der in den Erlassen enthaltenen Rechte. Anerkennt man die Rechte,
welche die GrCH und die EMRK auch für Migranten darstellen, so müssten die betroffenen
Personen die Möglichkeit erhalten, rechtliche Beratung in einer ihnen verständlichen Sprache
und in angemessenen Zeitraum zu erhalten100. Bei grossen Zuströmen an den Aussengrenzen
kann nachvollziehbar erscheinen, dass sich die Realisierung des Rechts auf wirksame
Beschwerde schwierig gestaltet. Der EuGH hält aber im Urteil Diouf gegen Luxemburg fest,
dass das Recht auf wirksamen Rechtsbehelf ein Grundprinzip des Unionsrechts darstelle101.
Folglich müsste zumindest während der Prüfung des Asylantrages die Effektivität des
Rechtsschutzes gewährleistet sein102.
3. Der Fall Khlaifia et al. gegen Italien
In einem seiner neusten Urteile hat der EGMR 2015 in der Rechtssache Khlaifia103 et al.
gegen Italien entschieden, dass die Wahrung der Menschenwürde absolut zu gelten hat, egal
wie hoch der Druck auf die ausführenden Behörden sei mag.
Die Verletzung von Art. 3 EMRK104 (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender
Behandlung) wurde im Zusammenhang mit Lager- und Haftbedingungen, denen im Frühling
99
EGMR Issa u.a./Türkei Urteil vom 16.11.2004, S.23, §71: “Moreover, a State may also be held accountable
for violation of the Convention rights and freedoms of persons who are in the territory of another State but who
are found to be under the former State's authority and control through its agents operating – whether lawfully or
unlawfully – in the latter State”.
100
vgl. HRUSCHKA, S.173.
101
EuGH Rs. C-69/10 Brahim Samba Diouf Urteil vom 21.05.2010, §61: “The right to an effective remedy is a
fundamental principle of EU law”.
102
vgl HRUSCHKA, S.173.
103
EGMR 16483/12 Khlaifia/Italien, Urteil vom 01.09.2015.
20
2011 drei tunesische Flüchtlinge bei ihrer Ankunft auf der Mittelmeerinsel Lampedusa
ausgesetzt waren, bestätigt. Die Richter nahmen zwar zur Kenntnis, dass Italien zum
Zeitpunkt der Verletzung 2011 mit einem humanitären Notfallsituation konfrontiert war105,
liessen dies allerdings nicht als Rechtfertigungsgrund für die unmenschlichen Behandlungen
gelten. Wie sich auch aus Art. 15 Abs. 2 EMRK ergebe, gelte Art. 3 unter allen Umständen,
weswegen Krisen- und Notstandsargumente auch nicht zählen könnten106. Als Verletzung von
Art. 3 EMRK wurde angesehen, dass die drei Flüchtlinge auf dem Boden schlafen mussten,
die hygienischen Zustände des Lagers katastrophal und das Lager an sich von der Aussenwelt
fast gänzlich abgeschottet war, so dass die sich dort aufhaltenden Personen keine
Informationen erhalten oder versenden konnten107.
Des Weiteren wurde die Verletzung von Art. 4 Prot. Nr. 4 und i.V.m. Art. 3 EMRK
(Kollektivausweisung) festgestellt, da die Beschwerdeführer zwar individuell registriert, die
Entscheide zur Ausschaffung aber pauschal und ohne Prüfung der individuellen Situation
erfolgte108. Durch die Abschiebung wurde zudem Art. 13 EMRK (Recht auf wirksame
Beschwerde) verletzt, da die Betroffenen keinen Zugang zu Rechtshilfe erhielten, und somit
keine Möglichkeit hatten, einen aufschiebenden Rechtsbehelf einzulegen109.
Die Beschwerdeführer hatten Art. 3 und Art. 5 Abs. 1, 2 und 4 EMRK auch in Bezug auf
die Verhältnisse auf dem Schiff, auf welchem sie zuerst im Hafen Palermos festsassen. Das
Gericht anerkannte da nur die Verletzung von Art. 5 Abs. 1, 2 und 4, bestätigte aber nicht die
erniedrigende Behandlung auf dem Schiff110.
Das Urteil Khlaifia ist für die gesamte Migrationspolitik und die Stellung der Flüchtlinge
von wichtiger Bedeutung. Positiv bewertet werden können sowohl die Feststellung, dass die
Wahrung der Menschenwürde nach Art. 3 EMRK absolut und auch in Krisensituationen gilt,
als auch die Tatsache, dass das Gericht „die Umstände im Vorfeld der Unterkunft im
Erstaufnahmelager berücksichtigt und damit die dauerhafte psychische Belastungssituation
der Flüchtlinge“ miteinbezogen hat111. Die Verletzung von Art. 3 EMRK muss eine gewisse
104
Urteil Khlaifia, §99.
Urteil Khlaifia, §111: „En 2011, l’arrivée massive de migrants nord-africains avait créé une situation
d’urgence humanitaire en Italie”.
106
Urteil Khlaifia §127 und §128.
107
Urteil Khlaifia §99ff.
108
Urteil Khlaifia §145ff.
109
Urteil Khlaifia, §36.
110
SCHMITT, online unter: http://jean-monnet-saar.eu/?p=898 (Stand: 22.12.15).
111
ebenda.
105
21
Schwere112 aufweisen, um als geltend anerkannt zu werden. Dass dies in Bezug auf
Lagersituation geschah lässt erhoffen, dass Anstrengungen zur Verbesserung nicht ausbleiben
werden.
D. EU-Kommissionsvorschlag vom 15.12.2015 für eine neue Grenzpolizei
Am 15. Dezember dieses Jahres hat die EU-Kommission Vorschläge für eine neue
Regulierung der Landes- und Seegrenzen der Union präsentiert. Die Vorschläge würden die
FRONTEX-VO und die RABIT-VO um mehrere elementare Komponenten ergänzen, bzw.
diese ersetzen113. Ziel der vorgeschlagenen Verordnung ist eine Verbesserung des SGK und
ein effektiverer Aussengrenzschutz114. Grund für die Neuregelung sind ‚extraordinary
pressures‘ (bzw. 1.5 Millionen illegal eingewanderten Personen) welchen die Union 2015
ausgesetzt gewesen sei. Der Schengenraum sei nur dann sicher zu halten, wenn die
Aussengrenzen gestärkt würden115. Dies wiederum sei nur mit einer verstärkten integrativen
Zusammenarbeit und zusätzlichen Kompetenzen des Grenzschutzes realisierbar.
Wichtigste
Änderung
wäre
die
Neugestaltung
der
Zusammenarbeit
mit
den
Mitgliedstaaten. Mussten diese bisher bei FRONTEX Unterstützung anfordern oder diesen
der Agentur gewähren, so könnte die neue „European Border and Coast Guard Agency“
verbindliche Strategieempfehlungen an die Mitgliederstaaten zur Verbesserung ihres
Aussengrenzschutzes geben (Erwägung 13 COM (2015) 671) und hätte zudem die Befugnis,
auch ohne Einladung eines Mitgliedes rapid boarder interventions zu organisieren und
durchzuführen oder RABITS an die Aussengrenzen zu schicken116.
Um die Rückführung von Drittstaatenmigranten, welche sich illegal in Europa aufhalten,
bzw. deren Asylgesucht abgelehnt wurde, effektiver gestalten zu können, schlägt die
Kommission zudem die Einführung eines „dedicated European travel document for the return
of third-country nationals subject to a return decision“, welches eine harmonisierte Form
112
vgl. 112 EGMR, Tarakhel / Schweiz § 94
COM(2015) 671 final vom 15.12.15, Proposal for a Regulation of the European Parliament and the of the
council on the European Border and Coast Guard and repealing Regulation (EC) No 2007/2004, Regulation
(EC) No 863/2007 and Council Decision 2005/267/EC.
114
Europäische Kommission, online unter: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securingeu-borders/index_en.htm (Stand: 22.12.15).
115
COM(2015) 671 final, S.2.
116
Erwägung 15 COM(2015) 671: “[…] the European Border and Coast Guard Agency should, at the request of
a Member State or on its own initiative, organise and coordinate rapid border interventions and deploy
European Border and Coast Guard Teams from a rapid reserve pool as well as technical equipment.”
113
22
haben und auf grössere Akzeptanz in den Rückkehrstaaten führen soll117. Diese ID soll in
Fällen von Drittstaatenangehörigen, welche keine Reisedokumente ausweisen können, die
Rückkehr in Drittstaaten ermöglichen118.
Die Beratung der Vorschläge durch Rat und Parlament steht noch aus.
Die beiden Vorschläge der EU-Kommission sind m.E. als Reaktion
der EU auf die
Schwierigkeiten und Herausforderungen, welche die grosse Anzahl Menschen, die in der EU
Schutz suchen, einzustufen. Die Effizienz einer rein koordinierenden Agentur wird als nicht
mehr genügend angesehen.
Mit der erneuten Verstärkung der EU-Aussengrenzen wird die Union aber zweifelsohne
nicht nur Lob, sondern auch Kritik ernten. Die Einreisen für Personen mit eventuellem
Anspruch auf Flüchtlingsschutz zu erschweren kann angesichts der grossen humanitären
Krisen im Nahen Osten und im Nord- und Ostafrika sicherlich auch als Abkehr von
humanitären Völkerrechtspflichten angesehen werden.
Auch die Tatsache, dass eine Europäische Agentur ohne Einwilligung eines
Mitgliedstaates in dessen Hoheitsgebiet operieren dürfte, wird vermutlich auf Widerstand
stossen.
Der Vorschlag, eine Rückkehr-ID für Personen ohne gültige Reisedokumente (egal, ob sie
diese freiwillig oder gezwungenermassen aufgegeben haben) könnte sich zudem auf
menschenrechtliche Prinzipien auswirken und diese schwächen, da die Ausstellung eines
Identitätsdokuments und die für dessen Anerkennung notwendige Zusammenarbeit mit
Drittstaaten zu einer Verallgemeinerung der Situation von nicht-dokumentierten Migranten
führen könnten.
Denkbar ist aber auch, dass mit einer stärkeren Bindung des Aussengrenzschutzes an die
Union die Verhältnisse in Sachen Grundrechte der Migranten gestärkt werden könnten. Es ist
nicht auszuschliessen, dass die EU Grundrechte deutlicher und vehementer verteidigen
müsste, wenn die Aktivitäten einer Aussengrenzschutzagentur nicht mehr an die
Mitgliedsstaaten gebunden sind.
E. Zusammenfassung und Fazit
Wir haben gesehen, wie die Errichtung eines Raums der Freiheit, Sicherheit und des
Rechts auch zu einer starken Diskussion um die EU-Aussengrenzen geführt hat, welche
117
COM(2015) 668 final vom 15.12.15, Proposal for a Regulation of the European Parliament and the of the
council on a European travel document for the return of illegally staying third-country nationals.
118
COM(2015) 668 final, S.2.
23
schlussendlich in der Erkennung gipfelte, dass der Schutz der Aussengrenzen kein nationales
Thema, sondern ein EU-Interesse ist. Die europäische Grenzschutzagentur FRONTEX wurde
mit dem Ziel errichtet, die Koordinierung von Aktivitäten im Bereich des Schutzes der
Aussengrenzen zu übernehmen, und hat sich seit ihrer Gründung entwickelt und vergrössert
und ist somit fester Bestandteil der europäischen Migrations- und Asylthemen geworden.
Die Neuerungen der FRONTEX-VO von 2011 zeigen klar, dass die Probleme um den
Grundrechtsschutz von Flüchtlingen ein bekanntes und wichtiges Thema für die EU war. Der
grosse Fokus der Agentur auf einen intakten Grundrechtsschutz bei all ihren Aktivitäten
erscheint zumindest auf Papier überzeugend.
Die behandelten Urteile des EGMR lassen erkennen, dass dieser Fokus auch absolut
wichtig ist, da gerade im Zusammenhang mit dem Schutz der EU-Aussengrenzen immer
wieder elementare Rechte verletzt wurden.
Wichtig ist es aber auch festzuhalten, dass eine Kritik an FRONTEX im Kern eigentlich
eine Kritik an der europäischen Migrationspolitik ist. Das Urteil des EGMR im Fall Hirsi
zeigt auf, dass die Verletzung des non-refoulement-Gebots eben gerade nicht von Seiten der
Agentur, sondern von Italien zu verantworten ist. Anders könnte man den Fall Khlaifia
beurteilen, wo FRONTEX eventuell auch die Behandlung der angekommenen Flüchtlinge
beeinflussen konnte.
Gerade aber auch die Kommissionsvorschläge von Anfang Dezember zur Umgestaltung
und Verstärkung des Grenzschutzes legen offen, wo eventuelle Kritiken an der
Migrationspolitik der EU anzusetzen sind: Der Schutz der Aussengrenzen ist ein Thema,
welches man nicht an einem einzelnen Organ festmachen kann.
Fraglich bleibt aber dennoch, ob das so diffuse Mandat einer Agentur, die lange Zeit
(immerhin 7 Jahre zwischen 2004 und 2011) nur sehr schwache Grundrechtsverpflichtungen
kannte, jemals überhaupt als legitim hätte erachtet werden dürfen.
24
V.
Unterschrift und Selbständigkeitserklärung
Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende schriftliche Arbeit selbstständig und nur
unter Zuhilfenahme der zulässigen Mittel und der in den Verzeichnissen oder in den
Anmerkungen genannten Quellen angefertigt habe. Ich versichere zudem, diese Arbeit nicht
anderweitig als Leistungsnachweis verwendet zu haben. Eine Überprüfung der Arbeit auf
Plagiate unter Einsatz entsprechender Software darf vorgenommen werden.
Magdalena Küng
[email protected]
13-064-902
Rechtswissenschaften und Soziologie
5. Semester
Waltenschwilerstrasse 3
5610 Wohlen
25