die finanzierung kommunaler pensionsrückstellungen

Transcription

DIE FINANZIERUNG
KOMMUNALER
PENSIONSRÜCKSTELLUNGEN
VERSUCH EINER BEURTEILUNG UNTERSCHIEDLICHER STRATEGIEN AUF DER GRUNDLAGE PRAKTISCHER BEISPIELE
Im Fachbereich kommunaler Verwaltungsdienst
an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW,
Abteilung Münster
Bachelorthesis
vorgelegt von
Katrin Gellenbeck
geboren am:
08.11.1990 in Ahaus
Erstgutachter: Christoph Stockel-Veltmann
Zweitgutachter: Walter Perrevort
Münster, den 14.06.2013
Katrin Gellenbeck
Kivitstegge 105
48683 Ahaus
Kurs: KVD MS K 10/03
Einstellungsjahrgang: 2010
Einstellungsbehörde: Kreisverwaltung Borken
Inhaltsverzeichnis
1.
2.
3.
Einleitung .................................................................................................................. 4
1.1
Problematik ....................................................................................................... 4
1.2
Vorgehensweise ................................................................................................ 4
Bildung von Pensionsrückstellungen ........................................................................ 5
2.1
Von der Kameralistik zur Doppik ..................................................................... 5
2.2
Rechtliche Notwendigkeit ................................................................................. 6
2.3
Bilanzierung ...................................................................................................... 7
2.4
Versicherungsmathematische Ermittlung ....................................................... 10
Die Ausfinanzierung der Pensionsverpflichtungen................................................. 12
3.1
Problem der Ausfinanzierung ......................................................................... 12
3.2
Notwendigkeit der Ausfinanzierung ............................................................... 13
3.2.1 Demografischer Wandel ............................................................................. 13
3.2.2 Intergenerative Gerechtigkeit ...................................................................... 15
3.2.3 Finanzierung aus dem laufenden Haushalt ................................................. 16
3.2.4 Rechtliche Notwendigkeit der Ausfinanzierung ......................................... 16
3.2.5 Besonderheiten der Umlageverbände ......................................................... 18
3.3
4.
5.
Formen der Ausfinanzierung .......................................................................... 19
Beurteilungskriterien ............................................................................................... 21
4.1
Rechtliche Bedingungen für die Geldanlage .................................................. 22
4.2
Weitere Beurteilungskriterien ......................................................................... 24
Finanzierungsmodell 1: „Fondslösung“ .................................................................. 24
5.1
Exkurs: Die kommunalen Versorgungskassen Westfalen-Lippe.................... 25
5.1.1 Auswirkungen der Umlagefinanzierung auf den Jahresabschluss .............. 27
5.1.2 Problem der Umlagefinanzierung ............................................................... 27
5.2
Der kvw-Versorgungsfonds ............................................................................ 28
5.2.1 Vor- und Nachteile der Fondslösung .......................................................... 29
5.2.2 Ausweisung im Jahresabschluss ................................................................. 34
6.
Finanzierungsmodell 2: „Versicherungslösung“ .................................................... 36
6.1
Vor- und Nachteile der Versicherungslösung ................................................. 37
6.2
Ausweisung im Jahresabschluss ..................................................................... 42
7.
Praxiserfahrungen ................................................................................................... 43
8.
Fazit ......................................................................................................................... 52
8.1
Abschließender Vergleich der Finanzierungsmöglichkeiten .......................... 52
8.2
Zusammenfassung / Ausblick ......................................................................... 53
2
Literaturverzeichnis ........................................................................................................ 55
Verzeichnis sonstiger Quellen ........................................................................................ 58
Abkürzungsverzeichnis ................................................................................................... 59
Abbildungsverzeichnis .................................................................................................... 60
Anlage 1: Entwicklung der Versorgungsempfänger und –ausgaben in den Jahren 2003 2050 ................................................................................................................................. 61
Anlage 2: Entwicklung des Versorgungsaufwands bei der Fondslösung ....................... 62
Anlage 3: Entwicklung des Versorgungsaufwands bei der Versicherungslösung .......... 63
Anlage 4: Fragebogen ..................................................................................................... 64
Eigenständigkeitserklärung ............................................................................................. 67
3
1. Einleitung
1.1 Problematik
Die Finanzierung künftiger Pensionsverpflichtungen ist schon seit vielen Jahren immer
wieder Diskussionsschwerpunkt in den nationalen Medien.1
Doch gerade im kommunalen Bereich ist dieses Thema erst durch die Einführung des
Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) in den Jahren 2005 – 2009 ins Bewusstsein der Verantwortlichen gerückt2 und hat deutlich an Aktualität gewonnen. Da
nun auch nicht zahlungswirksame Aufwendungen, wie etwa die Pensionsansprüche aktiver Beamter, zu betrachten sind, mussten hierfür in der Eröffnungsbilanz des NKF
erstmals Pensionsrückstellungen gebildet werden. Die Höhe der bisher entstandenen
Pensionsverpflichtungen war für viele Kommunen unerwartet.3 Denn dass die Zahllast
der Kommunen vor allem durch den demografischen Wandel in den nächsten Jahren
stark ansteigt, war in der kameralen Zeit nicht bedeutend und den meisten Kommunen
daher auch gar nicht präsent.
Die Frage der Finanzierung dieser immensen Verpflichtungen wird durch die Bilanzierung der Pensionsrückstellungen jedoch nicht angegangen. Denn hierdurch werden noch
keine liquiden Mittel bereit gestellt. Daher muss, vor allem im Hinblick auf eine nachhaltige Haushaltswirtschaft im Sinne der Generationengerechtigkeit, auf andere Weise
Vorsorge getroffen werden. Hierzu sollten die Kommunen frühzeitig ein Konzept zum
Aufbau eines Kapitalstocks entwickeln, der das Liquiditätsproblem langfristig löst.
1.2 Vorgehensweise
Bevor in das Thema der Finanzierung durch Kapitalbildung eingestiegen werden kann,
müssen zunächst einige Grundlagen, insbesondere die Bilanzierung und Ermittlung der
bisher entstandenen Pensionsverpflichtungen in Form von Rückstellungen, sowie die
Probleme und Notwendigkeiten der Finanzierung dieser Verpflichtungen, beleuchtet
werden. Hierzu sind vor allem auch die rechtlichen Rahmenbedingungen zu erläutern.
Aus Platzgründen kann hierbei lediglich auf die allgemeinen Fakten, nicht auf spezielle
Fälle, wie beispielsweise die Problematik eines Dienstherrenwechsels, eingegangen
werden.
1
Vgl. hierzu z.B. Der Spiegel: „Sanft auf die Bremse (08/1998), Die Welt: „Beamtenversorgung frisst Staatshaushalt auf“ (23.01.2010), Süddeutsche Zeitung: „Beamte in der Rentendiskussion - Ruhe, Rente und Pension“
(10.05.2010)
2
Vgl. Pirscher, Judith: Pensionslasten explodieren lassen oder Vorsorge treffen? In: EILDIENST – Monatszeitschrift des Landkreistages Nordrhein-Westfalen, Nr. 9/2012, S. 312; künftig zitiert: Pirscher, 2012
3
Vgl. Bakenecker, Walter: Risikoabdeckung, Rückstellungen und Kapitalfundierung in der Beamtenversorgung
durch die kommunalen Versorgungskassen, In: Der Gemeindehaushalt, Nr. 2/2009, S. 28 – 33, S. 30; künftig
zitiert: Bakenecker, 2009
4
Darauf aufbauend werden die Möglichkeiten der Finanzierung und deren Vor- und
Nachteile anhand zuvor festgelegter Beurteilungskriterien dargestellt. Aufgrund des
Umfangs der Arbeit beschränkt sich diese Betrachtung auf die sowohl in der Literatur
als auch in der Praxis gängigen Finanzierungsmöglichkeiten der Fonds- und Versicherungslösung.
Neben den theoretischen Ansatzpunkten für diese beiden Modelllösungen werden auch
Kommunen aus der näheren Umgebung zu diesem Thema befragt, um die gewonnenen
Erkenntnisse durch praktische Erfahrungen zu erweitern.
Hierdurch entsteht am Ende ein Gesamtbild aus theoretischen und praktischen Erfahrungen, aufgrund dessen ein Fazit gezogen sowie ein kurzer Ausblick gegeben wird.
2. Bildung von Pensionsrückstellungen
2.1 Von der Kameralistik zur Doppik
Seit der Einführung des NKF müssen die Kommunen in NRW Pensionsrückstellungen
für beamtenrechtliche Versorgungsverpflichtungen gegenüber ihren Beamtinnen und
Beamten4 bilden.
Während im kameralen Rechnungssystem lediglich Einnahmen und Ausgaben, also die
tatsächlichen Zahlungsströme, verbucht wurden, sind im NKF, speziell in der Doppik,
sämtliche Erträge und Aufwendungen der Gemeinde zu berücksichtigen. Dieses Konzept der periodengerechten Ausweisung des vollständigen Ressourcenverbrauchs entspricht vor allem den Transparenzanforderungen einer zeitgemäßen und zukunftsorientierten Verwaltung in höherem Maße als die Kameralistik.5 Denn durch die Orientierung
an jährlichen Zahlungsströmen blieben im kameralen System zahlungsunwirksame Erträge und Aufwendungen und damit auch die Gesamthöhe künftiger Verpflichtungen
und Ausgaben unberücksichtigt. Eine langfristige Finanzplanung war daher nicht möglich.6
Das NKF, das auf Grundlage des handelsrechtlichen Rechnungswesens konzipiert wurde, verfolgt hingegen das Ziel einer nachhaltigen Finanzwirtschaft zur Verwirklichung
4
Im Folgenden wird der Einfachheit halber nur die männliche Form verwendet. Die weibliche Form ist selbstverständlich immer mit eingeschlossen.
5
Vgl. Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver: Pensionsrückstellungen. Kommunale Herausforderungen im Fokus.
Leipzig: Commerzbank, 2010, S. 4; künftig zitiert: Lenk; Rottmann, 2010
6
Vgl. ebd.
5
intergenerativer Gerechtigkeit, sowie eines transparenten Rechnungswesens.7 Hierzu ist
es notwendig, den vollständigen Ressourcenverbrauch auszuweisen, um sämtliche
Aufwendungen und Erträge unabhängig von ihrer Zahlungswirksamkeit periodengerecht zuordnen zu können.8 Dazu gehört auch die Abbildung ungewisser Verbindlichkeiten in Form von Rückstellungen in der kommunalen Bilanz, unter anderem für Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber ihren Beamten aus der verfassungsrechtlich garantierten Beamtenversorgung.9 Hierdurch soll der Vorsorgebedarf für die künftigen
Verpflichtungen transparent und nachvollziehbar werden.10
Durch die erstmalige Bilanzierung der Pensionsrückstellungen in der Eröffnungsbilanz
im Zuge der Einführung des NKF wurde den Kommunen erst die tatsächliche Höhe des
Finanzbedarfs für künftige Versorgungsverpflichtungen deutlich.11 Doch diese unerwartete Offenlegung sämtlicher Schuldenpositionen12 stellt die Kommunen auch vor große
Herausforderungen: Zum einen behindert sie den ohnehin schwer zu erreichenden
Haushaltsausgleich der Kommunen zusätzlich13, zum anderen stellt sich nun für alle
Kommunen die Frage: Wie können wir die künftig auf uns zukommenden Versorgungsverpflichtungen finanzieren? Denn diese sind für die Kommunen unabwendbar,
da jeder Beamte einen rechtlichen Anspruch darauf hat.
2.2 Rechtliche Notwendigkeit
Die Beamtenversorgung gehört in Deutschland zu den althergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums14, unter deren Berücksichtigung gemäß Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) das öffentliche Dienstrecht zu regeln ist.
Die Versorgung der Beamten und Hinterbliebenen des Landes NRW, sowie dessen
Kommunen, richtet sich hierbei seit der Gesetzesreform des Besoldungs- und Versorgungsrechts im Jahre 2008 wegen fehlender eigenständiger Regelungen nach §108 Abs.
1 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) in Verbindung mit den Vorschriften des
7
Vgl. Kommunale Versorgungskassen Westfalen-Lippe, Rheinische Versorgungskassen: Pensionsrückstellungen. Praxisleitfaden für Kommunen in Nordrhein-Westfalen. Köln/Münster, 2011, S. 16; künftig Zitiert: kvw, 2011
8
Vgl. ebd. S. 15
9
Vgl. Frömmer, Martin: Modell der Stadt Monheim am Rhein zur Sicherung der Beamtenpensionen. In: Städteund Gemeinderat, 03/2011, S. 9 - 11, S. 9; künftig zitiert: Frömmer, 2011
10
Vgl. kvw, 2011, S. 5
11
Vgl. Bakenecker, 2009, S. 30
12
Vgl. Benkert, Christopher; Bätzel, Martina: Von der Kameralistik zur Doppik - Auswirkungen auf Pensionsverpflichtungen gegenüber Beamten, In: Kommunaljurist, Nr. 9/2009, S. 330 – 334, S. 331; künftig zitiert: Benkert;
Bätzel, 2009
13
Vgl. kvw, 2011, S. 4
14
Vgl. Benkert; Bätzel, S. 331
6
BeamtVG in der am 31.8.2006 gültigen Fassung.15 Hier sind insbesondere die verschiedenen Leistungsarten, wie etwa Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung, sowie die
Leistungsvoraussetzungen wie ruhegehaltsfähige Dienstzeiten und –bezüge geregelt.16
Die Pflicht zur Bildung von Pensionsrückstellungen für diese gesetzlichen Versorgungsverpflichtungen ergibt sich aus §88 Gemeindeordnung NRW (im Folgenden: GO)
in Verbindung mit §36 Abs. 1 der Gemeindehaushaltsverordnung des Landes NRW (im
Folgenden: GemHVO). Für die Kreise sind diese Vorschriften gemäß §53 Abs. 1 Kreisordnung NRW (im Folgenden: KrO) entsprechend anzuwenden.
2.3 Bilanzierung
Die Bilanzierung und Bewertung kommunaler Pensionsrückstellungen ist gesetzlich in
§36 Abs. 1 GemHVO geregelt, bedarf aber in einigen Punkten der Auslegung und Ausgestaltung.
Die Pensionsrückstellungen umfassen sämtliche Pensionsverpflichtungen nach beamtenrechtlichen Vorschriften. Hierzu gehören gemäß §36 Abs. 1 Satz 2 GemHVO neben
den Pensionsverpflichtungen im eigentlichen Sinne, also den bestehenden Versorgungsansprüchen und Anwartschaften, auch weitere fortgeltende Ansprüche nach dem Ausscheiden aus dem Dienst, wie etwa Beihilfeansprüche.17
Im kommunalen Bereich sind die Rückstellungen dabei für sämtliche Versorgungsverpflichtungen zu bilden, unabhängig davon, ob die Auszahlung beispielsweise durch die
Versorgungskasse übernommen wird. Denn hierdurch geht zwar die Zahlungspflicht auf
die Versorgungskasse als Dritten über, zur Leistung gegenüber dem Beamten bleibt aber
in jedem Fall die Kommune verpflichtet.18
Für die Höhe der Rückstellungen ist gemäß §36 Abs. 1 Satz 3 und 4 im Teilwertverfahren der Barwert unter Berücksichtigung eines Rechnungszinses von 5 % zu ermitteln.
Durch das Teilwertverfahren wird die Pensionsverpflichtung verursachungsgerecht auf
15
Vgl. Doetsch, Peter et al: Betriebliche Altersversorgung. 4., aktualisierte Aufl., Freiburg: Haufe-Lexware, 2013,
S. 231; künftig zitiert: Doetsch, 2013
16
Vgl. Stock, Mechtild et al: Beamtenversorgung in NRW. Alternative Strategien für eine nachhaltige Finanzierung von Pensionsverpflichtungen im öffentlichen Sektor, 2011, S. 18; künftig zitiert: Stock, 2011
17
Vgl. Rolfsmeyer, Ulrich; Hackländer, Martina: Abbildung von Pensionslasten in kommunalen Bilanzen am
Beispiel der Gemeinde Hiddenhausen. In: Städte- und Gemeinderat, 03/2011, S. 16 – 17, S. 16; künftig zitiert:
Rolfsmeyer; Hackländer, 2011
18
Vgl. Stock, 2011, S. 22
7
die Dienstjahre des Beamten verteilt, sodass bei Ruhestandseintritt der gesamte Barwert
zurückgestellt ist.19
Diese Entwicklung der Pensionsrückstellung für einen einzelnen Beamten im Laufe
seiner Dienstzeit macht auch die folgende Grafik noch einmal deutlich:
120.000 €
Barwert
100.000 €
80.000 €
60.000 €
Höhe des
Anspruchs
Teilwert
40.000 €
Rückstellungshöhe
20.000 €
Einmalrückstellung
0€
Dienst- Pensionsbeginn zusage
Renteneintritt
Abbildung 1: Entwicklung der Pensionsrückstellung im Laufe der Dienstzeit eines Beamten
Quelle: eigene Grafik
Der Aufbau der Rückstellung beginnt mit der Erteilung der Versorgungszusage.20 Da
nach dem Teilwertverfahren der Anspruch auf alle Dienstjahre zu verteilen ist, die Zusage gemäß §4 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG jedoch erst fünf Jahre nach Dienstantritt erfolgt,
ist zu diesem Zeitpunkt eine Einmalzuführung für die vergangenen Dienstjahre zu leisten.21 Während der gesamten Anwartschaftsphase, also der aktiven Dienstzeit des Beamten, ist zu jedem Bilanzstichtag der im entsprechenden Haushaltsjahr dazu erworbene
Anteil am gesamten Pensionsanspruch aufwandswirksam zurückzustellen. Die Rückstellung erhöht sich somit über die Dienstzeit hinweg gleichmäßig, jedoch jeweils mit
einem Rechnungszins von 5% auf den Barwert abgezinst. Durch diese Abzinsung wird
die Möglichkeit berücksichtigt, dass Kapital für die Finanzierung von Pensionsverpflichtungen gebildet wird, durch das entsprechende Zinserträge erzielt werden könnten.
Zum Eintritt in den Ruhestand muss dann der gesamte Barwert zurückgestellt sein.22
Während der Ruhestandsphase, in der die Pension jeweils anteilig an den Versorgungsempfänger ausgezahlt wird, wird die zuvor gebildete Rückstellung sukzessive durch
19
Vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen: Neues Kommunales Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen. Handreichung für Kommunen. 5. Auflage, 2012, S. 2014. Im Internet:
http://www.mik.nrw.de/themen-aufgaben/kommunales/kommunale-finanzen/kommunale-haushalte/haushalts
rechtnkf/informationsmaterial.html (Stand: 30.05.2013); künftig zitiert: MIK NRW, 2012
20
Vgl. kvw, 2011; S. 12
21
Vgl. MIK, 2012, S. 2015
22
Vgl. Fudalla, Mark: Bilanzierung und Jahresabschluss in der Kommunalverwaltung. Grundsätze für das „Neue
Kommunale Finanzmanagement“ (NKF). 3., neu bearb. Aufl., Berlin: Erich Schmidt Verlag, 2011, S.164
8
Inanspruchnahme abgebaut. Auch für diesen Zeitraum wird eine weitere Verzinsung
unterstellt.23
Erhebliche Auswirkungen auf diesen Verlauf haben vor allem Änderungen bezüglich
der Höhe der erreichbaren Pension, zum Beispiel durch Beförderung, Besoldungs- oder
Pensionserhöhungen. Wegen der unmittelbaren Auswirkung dieser Ereignisse auf den
Versorgungsanspruch, steigt die jährlich bereitzustellende Summe. Da davon ausgegangen wird, dass die neu ermittelte Zuführung schon seit Finanzierungsbeginn jährlich
zurückzustellen war, muss der bereits erreichte Wert ebenfalls entsprechend erhöht
werden.24
Die Ergebnisrechnung und somit das Jahresergebnis sind grundsätzlich nur durch die
jährlichen Zuführungen zu den Pensionsrückstellungen, sowie die Rückstellungserhöhungen aufgrund der Änderung der erreichbaren Pension, betroffen. Die Inanspruchnahme der Rückstellungen erfolgt ergebnisneutral. Bei der Auszahlung der Pensionsverpflichtungen kann jedoch dann ein weiterer Aufwand eintreten, wenn die Rückstellung zur Deckung der Verpflichtung nicht ausreicht.25
Um einen solchen Aufwand zu vermeiden, ist die Höhe der Rückstellungen möglichst
präzise und realitätsnah zu ermitteln. Im kommunalen Haushaltsrecht bestimmt der sogenannte „steuerliche Teilwert“ die Höhe der Pensionsrückstellungen. Das bedeutet,
dass künftigen Trendannahmen wie vorhersehbare Kosten- oder Gehaltssteigerungen –
anders als beim handelsrechtlichen Erfüllungsbetrag – nicht mit einbezogen werden.26
Obwohl sich das kommunale Haushaltsrechts seit Einführung des NKF am HGB orientiert und an mehreren Stellen insbesondere auf die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung verweist, findet der Erfüllungsbetrag im kommunalen Bereich keine Anwendung. Dieser Bewertungsmaßstab wurde im Jahre 2009 durch das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz in das Handelsrecht eingeführt. Gemäß der Handreichung des MIK
NRW sind Trendannahmen jedoch explizit nicht in die Bewertung von Pensionsrückstellungen einzubeziehen. Daher findet hier weiterhin der steuerliche Teilwert Anwendung.27
23
Vgl. kvw, 2011, S. 11
Vgl. ebd.
25
Vgl. Freytag, Dieter et al: Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF). Kommentar. 2., neu bearb. Aufl.,
Stuttgart: Deutscher Gemeindeverlag, 2009, S.258
26
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2016
27
Hierzu ausführlicher: Seminararbeit „Auswirkungen des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes auf Pensionsrückstellungen im kommunalen Bereich“ an der FHöV Münster vom 15.03.2013
24
9
Künftige Kosten- oder Gehaltssteigerungen sind demnach nicht in die Bewertung der
kommunalen Pensionsrückstellungen einzubeziehen. Primäre Bewertungsgrundlage
sind die konkreten Pensionsansprüche des Einzelnen aufgrund seiner derzeitigen Besoldungsstufe und der abgeleisteten Dienstzeiten. Weitere Rechnungsgrundlagen sind neben den gesetzlich vorgeschriebenen Parametern wie dem Rechnungszins nach herrschender Meinung die anerkannten Regeln der Versicherungsmathematik unter Anwendung entsprechender Richttafeln.28
2.4 Versicherungsmathematische Ermittlung
Zur Ermittlung der Höhe der notwendigen Pensionsrückstellungen ist es nicht ausreichend, die Pensionsansprüche jedes Berechtigten zu errechnen. Denn der konkrete Zeitpunkt des Versorgungseintritts, sowie die exakte Höhe des Anspruchs sind im Voraus
nicht bekannt. Daher ist auf Grundlage versicherungsmathematischer Verfahren eine
fiktive Pensionsberechnung für jede versorgungsberechtigte Person und jeden möglichen Versorgungsfall vorzunehmen.29 Hierzu werden zunächst die infrage kommenden
Zahlungen an Pensionäre und Hinterbliebene in Abhängigkeit von ihrem Alter ermittelt
und anschließend mit ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit gewichtet. Dann werden die
möglichen Zahlungen auf den Bewertungsstichtag abgezinst, um den Barwert der Pensionsverpflichtung zu erhalten.30
Um biologische Unsicherheitsfaktoren bezüglich des Lebensschicksals der Berechtigten
in die Bewertung einbeziehen zu können, bedient die Versicherungsmathematik sich
sogenannter biometrischer Wahrscheinlichkeiten. Hierbei handelt es sich um Annahmen
bezüglich der Lebenserwartung, sowie Invalidititäts- und Verheiratungswahrscheinlichkeiten31, um den Eintritt des Versorgungsfalls und die Dauer der Zahlungsverpflichtungen an Versorgungsberechtigte und Hinterbliebene kalkulieren zu können.32
Für die Mitglieder der Versorgungskassen, zu denen der größte Teil der Kommunen in
NRW zählt, übernehmen diese zentral die Ermittlung der Rückstellungen. Hierzu wurde
in Zusammenarbeit mit der Heubeck AG, einem Beratungsunternehmen zur betrieblichen Altersversorgung, ein einheitliches Berechnungsverfahren entworfen.33 Grundlage
bilden die sogenannten Heubeck-Richttafeln, nach denen auch die handelsrechtliche
28
Vgl. kvw,2011, S. 5
Vgl. Engbroks, Hartmut: Ermittlung der Rückstellung zu Pensionsverpflichtungen für Beamte. In: Städte- und
Gemeinderat, 03/2011, S. 14 – 16, S. 14; künftig zitiert: Engbroks, 2011
30
Vgl. ebd. S. 15
31
Vgl. Stock, 2011, S. 16
32
Vgl. Engbroks, 2011, S. 15
33
29
10
Bewertung der Pensionsrückstellungen seit über sechzig Jahren erfolgt. Sie enthalten
allgemein abgeleitete Annahmen bezüglich biometrischer Wahrscheinlichkeiten auf
Grundlage der Gesamtbevölkerung.34
Die aktuellste Rechnungsgrundlage nach Heubeck sind die Richttafeln 2005 G, sogenannte Generationentafeln. Die Wahrscheinlichkeiten werden hierbei nicht nur nach
Alter und Geschlecht, sondern auch nach Geburtsjahr gestaffelt, sodass die Bewertung
generationengerecht erfolgen kann.35
Die Bewertung der Pensionsrückstellungen folgt dabei dem Gesetz der großen Zahl.
Hierbei geht man davon aus, dass schon bei einer Anzahl von etwa 30 Personen nur
noch geringe Schätzfehler auftreten und die Aussagekraft der Zahlen damit als sehr
hoch einzustufen ist.36
Soweit die getroffenen Annahmen bezüglich des Lebensschicksals der Betroffenen,
sowie der Zinsertrag in Höhe des Rechnungszinses im Schnitt zutreffen, kann die Verpflichtung aus einem Vermögen in Höhe des Barwertes zuzüglich der hieraus erzielten
Zinsen erfüllt werden.37 Da die biometrischen Annahmen ein relativ niedriges Bewertungsrisiko bergen, ist der Rechnungszins die wirtschaftlich bedeutendste, da am
schwierigsten vorhersehbare Annahme.38
Tatsächlich geht das zur Finanzierung benötigte Kapital regelmäßig über das in Höhe
der Rückstellung bereitzustellende Vermögen zuzüglich erzielter Zinsen hinaus.39 Das
liegt insbesondere daran, dass der enthaltene Rechnungszins von 5% starr festgelegt und
somit nicht den aktuellen Zinsentwicklungen auf dem Kapitalmarkt anpassbar ist. Außerdem fehlt die Berücksichtigung künftiger Trendannahmen für eine realitätsnähere
Ausgestaltung der Rückstellung.
Doch auch die Bilanzierung einer der tatsächlichen Zahlungen entsprechenden Pensionsrückstellungen alleine würde noch keinerlei Vorsorge für die Finanzierung der künftig anfallenden Verpflichtungen bilden. Die Rückstellung verdeutlicht den Kommunen
lediglich die voraussichtliche Höhe der Verpflichtungen.40 Daher ist es notwendig,
rechtzeitig zu beginnen, die Finanzierung der Versorgungsverpflichtungen zu planen.
34
Vgl. Stock, 2011, S. 16
Vgl. HEUBECK AG: HEUBECK-RICHTTAFELN-GmbH. Im Internet:
http://www.heubeck.de/home/profil/verbundene_unternehmen/verbund_03.php (Stand: 30.05.2013)
36
Vgl. Engbroks, 2011, S. 16
37
Vgl. ebd. S. 15
38
Vgl. ebd. S. 16
39
Vgl. Stock, 2011, S. 16
40
Vgl. kvw, 2011, S. 6
35
11
3. Die Ausfinanzierung der Pensionsverpflichtungen
3.1 Problem der Ausfinanzierung
Die bilanzierten Pensionsrückstellungen reichen der Höhe nach nur dann zur Erfüllung
der Verpflichtungen aus, wenn ihnen auf der Aktivseite Deckungskapital gegenübersteht, mit dem Erträge in Höhe des Rechnungszinses erzielt werden.41 Können solche
Erträge nicht erwirtschaftet werden, ist neben der Kapitalbereitstellung in Höhe der
Rückstellungen zuzüglich etwaiger abweichender Zahlungen weiterer Nachfinanzierungsbedarf in Höhe des Rechnungszinses nötig.42
Wegen der angespannten finanziellen Lage in den meisten Kommunen in NRW stehen
jedoch weder ein solches Deckungskapital noch sonstige verwertbare Vermögensgegenstände in ausreichender Höhe zur Verfügung. Zudem ist häufig die Aufnahme von Krediten erforderlich, um die Aufgaben überhaupt pflichtgemäß erfüllen zu können. Anstatt
der Erzielung erforderlicher Zinsen für die Pensionsverpflichtungen müssen somit Zinsen für die Kredite aufgebracht werden. Die Kreditverbindlichkeiten die künftigen
Haushaltsjahre zusätzlich zu den Verpflichtungen aus der Versorgungszusage. 43 Somit
ist es für viele Kommunen nahezu unmöglich, einen Kapitalstock zur Erfüllung der
Versorgungsverpflichtungen aufzubauen.
Insgesamt wird die Passivseite über das gesamte Vermögen auf der Aktivseite, ohne
konkrete Zuordnung, gedeckt.44 Somit könnten die Kommunen zur Finanzierung der
Verpflichtungen auch auf das ohnehin vorhandene Anlagevermögen zurückgreifen.
Doch eine ausgeglichene Bilanz bedeutet nicht, dass die Verpflichtungen auch tatsächlich gedeckt werden können. Viele Vermögensgegenstände werden für die Daseinsfürsorge benötigt, sodass sie ohne Gefährdung der Aufgabenerfüllung nicht veräußert werden können. Der Verkauf des kommunalen Anlagevermögens, das beispielsweise aus
Infrastrukturvermögen in Form von Straßen oder Friedhöfen besteht, ist zur Liquiditätsbeschaffung nicht möglich. 45
41
Vgl. Rolfsmeyer; Hackländer, 2011, S. 17
Vgl. kvw, 2011, S. 17
Vgl. Rolfsmeyer; Hackländer, 2011, S. 17
44
Vgl. Flurschütz, Stefan: Die Bilanzierung von Pensionsrückstellungen und die Möglichkeiten ihrer Auslagerung. 1. Aufl., Bremen: Salzwasser-Verl., 2008, S. 52; künftig zitiert: Flurschütz, 2008
45
Vgl. Kommunale Versorgungskassen Westfalen-Lippe: Finanzierung der kvw-Beamtenversorgung. Im Internet:
http://www.kvw-muenster.de/kvw/Portalseite/kvw_intern/Finanzierung_wvk/ (Stand: 30.05.2013); künftig zitiert:
www.kvw-muenster.de
42
43
12
Somit bleibt nur die Inanspruchnahme liquider Mittel, um die Pensionszahlungen
pflichtgemäß zu leisten. Bei fehlender Kapitalbildung müssen diese den laufenden Einnahmen des jeweiligen Haushaltsjahres entnommen werden.
Um dieses, auch im Hinblick auf die intergenerative Gerechtigkeit, zu verhindern, müssen die Kommunen rechtzeitig beginnen, fungible Vermögenswerte für die Erfüllung
der Pensionsverpflichtungen zu schaffen – zumindest im Rahmen ihrer finanziellen
Möglichkeiten.
3.2 Notwendigkeit der Ausfinanzierung
Die Zahlung der Pensionen aus dem laufenden Haushalt wird nicht für jede Kommune
ein Problem ergeben. Soweit die Verpflichtungen bereits jetzt nicht sehr hoch sind und
auch keine großen Steigerungen absehbar sind, ist keine Kapitalbildung notwendig. Daher ist eine Berechnung der aktuellen Verpflichtung und vor allem ein Ausblick auf die
voraussichtliche Entwicklung notwendig, um den tatsächlichen Ausfinanzierungsbedarf
und die Notwendigkeit einer Finanzierungsstrategie zu ermitteln.46
Doch die allgemeinen Entwicklungen zeigen, dass in den meisten Kommunen in Zukunft ein erhöhter Finanzierungsbedarf wegen steigender Pensionszahlungen entstehen
wird. An diesen Verläufen kann bereits jetzt nicht mehr viel geändert werden, da die
Beamten, die planmäßig in 20 bis 30 Jahren in Pension gehen, bereits eingestellt sind.47
Daher müssen die Kommunen schon heute beginnen, sich Gedanken über die Finanzierung künftiger Pensionslasten zu machen.
3.2.1 Demografischer Wandel
Dieser Prozess und die damit einhergehenden Probleme zeigen sich anhand verschiedener Entwicklungstrends:
Die Altersstruktur der Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland wird sich aufgrund des anhaltenden Bevölkerungsrückgangs sowie der generellen Alterung der Bevölkerung, insbesondere der geburtenstarken Jahrgänge, in Richtung der über 70- Jährigen verschieben.48 Diese Entwicklung wird auch durch den Vergleich der Bevölkerungspyramiden der Bundesrepublik Deutschland der Jahre 2009 und 2040 sichtbar.
46
Vgl. Pirscher, 2012
Vgl. Backenecker, Walter: Beamtenpensionen: Sprengsatz für kommunale Haushalte? In: Behörden Spiegel
03/2013
48
Vgl. Statistisches Bundesamt: Bevölkerung Deutschlands bis 2060. 12. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, 2009, S. 12 f. Im Internet:
https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Bevoelkerung/VorausberechnungBevoelkerung/Bevoelker
ungDeutschland2060Presse5124204099004.pdf?__blob=publicationFile (Stand: 30.05.2013)
47
13
Abbildung 2: Bevölkerungspyramide Deutschland 2009 und 2040
Quelle: https://www.destatis.de/bevoelkerungspyramide/
Während heute 4 Personen im erwerbstätigen Alter einen Rentner finanzieren, werden
es schon in etwa 30 Jahren nur noch zwei Personen sein, was eine Anpassung der staatlichen Sozialsysteme schon in naher Zukunft notwendig macht.49
Diese Entwicklung zeigt sich genauso bei den Pensionen, da die Zahl der Versorgungsempfänger sich wegen hoher Einstellungszahlen in den 60er und 70er Jahren, sowie der
allgemein gestiegenen Lebenserwartung, erhöht.50 Hierdurch wird der Liquiditätsbedarf
von Bund, Ländern und Kommunen für Versorgungsausgaben zugunsten der Beamten
und ihrer Hinterbliebenen stark ansteigen. Auch wenn der Gesetzgeber dieser Entwicklung durch Maßnahmen wie beispielsweise die Erhöhung der Regelaltersgrenze entgegenwirkt, werden die Versorgungsausgaben nach dem Versorgungsbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2005 von 30,0 Mrd. Euro im Jahr 2010 auf etwa das Doppelte,
nämlich 59,9 Mrd. Euro bis zum Jahr 2035, ansteigen. Allein im kommunalen Bereich
nimmt die Anzahl der Versorgungsempfänger von 106.000 in 2003 auf etwa 175.000 im
Jahr 2035 zu, sodass der Liquiditätsbedarf hier von 2,9 Mrd. € je nach angenommener
Anpassung der Bezüge auf mehr als 6 Mrd. € im Jahr 2035 steigen wird.51
Bedenklich ist vor allem der Anteil der Versorgungsausgaben an den Steuereinnahmen,
der sich von ca. 10% im Jahr 2001 bis zum Jahr 2020 in vielen Bundesländern voraussichtlich mehr als verdoppeln wird. Das zeigt, dass ein immer größerer Anteil der zur
49
Vgl. Stock, 2011, S. 13
Vgl. Altris, Alexandros: Entwicklungen im Bereich der Beamtenversorgung. In: Statistisches Bundesamt
(Hrsg.): Wirtschaft und Statistik. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, 2011, S. 164 – 171, S. 165
51
Vgl. Bundesregierung: Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung, Berlin: 2005, S. 61 ff; s. hierzu auch
Anlage 1
50
14
Verfügung stehenden Finanzmittel für die Beamtenversorgung benötigt werden wird,
wodurch die Handlungsspielräume der Verwaltungen stark reduziert werden.52
3.2.2 Intergenerative Gerechtigkeit
Um die Handlungsfähigkeit der Kommunen aufrecht zu erhalten, darf dieser erhöhte
Finanzierungsbedarf der steigenden Pensionslasten nicht den zukünftigen Generationen
angelastet werden. Dieses ist auch wegen des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit, der gesetzlich in §1 Abs. 1 Satz 3 GO verankert ist, geboten. Denn hiernach haben die Kommunen in Verantwortung für zukünftige Generationen zu handeln. Sie
müssen bei ihrer Haushaltsplanung und –ausführung darauf achten, dass künftige Generationen nicht unzumutbar belastet werden53 und ihnen ausreichend Handlungsmöglichkeiten erhalten bleiben.54 Daher soll durch den Haushaltsausgleich im NKF sichergestellt werden, dass verbrauchte Ressourcen von den Generationen finanziert werden, die
von ihnen profitieren.55
Da die Zuführung zu den Pensionsrückstellungen als Aufwand den Haushaltsausgleich
belasten, Auszahlungen aber zumindest in Höhe der Inanspruchnahme der Rückstellung
ergebnisneutral erfolgen, wird der Haushaltsausgleich der folgenden Jahre durch Versorgungsaufwendungen in der Regel nicht belastet. Doch ein ausgeglichener Haushalt
bedeutet nicht automatisch die Sicherstellung der Liquidität und somit der Zahlungsfähigkeit.56 Denn wie bereits erwähnt bilden die Pensionsrückstellungen zwar die Versorgungsverpflichtungen der Kommune ab, sie beinhalten aber noch keinerlei finanzielle
Vorsorge. Diese wird während der aktiven Tätigkeit der Beamten, die die wirtschaftliche Ursache für die Versorgungsverpflichtung bildet, in den meisten Fällen auch auf
andere Weise nicht betrieben. Durch diese fehlende Kapitaldeckung werden enorme
finanzielle Belastungen in die Zukunft verschoben57 – auch, wenn der Aufwand schon
lange verbucht wurde.
Doch es wäre nicht gerecht, den künftigen Generationen die Finanzierung der Verpflichtungen zu überlassen, die durch Arbeitsleistungen zugunsten der gegenwärtigen
Generation entstehen.58 Denn die Forderung nach einer nachhaltigen Finanzpolitik und
52
Vgl. Stock, 2011, S. 14
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 338
54
Vgl. ebd. S. 733
55
Vgl. Diemert, Dörte: Generationengerechtigkeit im Haushaltsrecht. In: Henneke, Hans-Günter (Hrsg.): Recht
der kommunalen Haushaltswirtschaft. München: Beck, 2008, S. 55 – 66. S. 65; künftig zitiert: Diemert, 2008
56
Vgl. Cortner, Heinz; Franke, Antonius: Liquiditätssicherung. In: Henneke, Hans-Günter (Hrsg.): Recht der
kommunalen Haushaltswirtschaft. München: Beck, 2008, S. 244 - 256. S. 245; künftig zitiert: Cortner; Franke,
2008
57
58
Vgl. ebd.
53
15
die Gleichbehandlung verschiedener Generationen beinhalten auch, dass die Kommunen langfristig finanziell leistungsfähig sind.59
3.2.3 Finanzierung aus dem laufenden Haushalt
Eine Finanzierung aus dem laufenden Haushalt wird wegen des demografischen Wandels und der steigenden Pensionslasten voraussichtlich künftig ohnehin nicht mehr möglich sein.60 Denn hierzu ist die Kommune darauf angewiesen, über ausreichende Einnahmen zu verfügen. Anders als bei Ausgaben wie Investitionen, Personaleinstellungen
oder Erhaltungsmaßnahmen, besteht bei Pensionsauszahlungen kein zeitlicher Spielraum für die Kommune. Diese Verpflichtungen sind zu einem bestimmten Termin zu
erfüllen, egal wie die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen oder die Einnahmesituation
der Verwaltung zu diesem Zeitpunkt sind. Wenn dann die gesamten Steuereinnahmen
für die Zahlung von Pensionen und Gehältern sowie für andere Pflichtaufgaben aufgewendet werden müssen, kann dieses zu einer völligen Handlungsunfähigkeit der Kommune führen.61 Dieser Entwicklung ist daher durch frühzeitige Vorsorgemaßnahmen
entgegenzuwirken.
Auch wenn die Pensionszahlungen unabweisbar sind, kann zumindest die Finanzierung
dieser erheblichen Verpflichtungen zeitlich nach vorne verlegt werden. Wegen der sich
abzeichnenden Entwicklung kann nicht die Frage sein ob, sondern lediglich wann und
wie diese Versorgungslasten finanziert werden sollen.62 Hierbei sind auch die rechtlichen Aspekte der Liquiditätsvorsorge zu beachten.
3.2.4 Rechtliche Notwendigkeit der Ausfinanzierung
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist gemäß der allgemeinen Haushaltsgrundsätze
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (§75 Abs. 1 Satz 2 GO). Die Gemeinde
hat hierbei insbesondere auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Finanzmitteleinsatz
und erzieltem Ergebnis zu achten und sämtliche Maßnahmen möglichst kostengünstig
durchzuführen.63
Weiterhin ist bei der Haushaltsplanung und -bewirtschaftung die stetige Aufgabenerfüllung zu berücksichtigen (§75 Abs. 1 Satz 1 GO). Dieses entspricht auch dem bereits
erläuterten Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit in §1 Abs. 1 Satz 3 GO und der
59
Vgl. Diemert, 2008, S. 56
Vgl. kvw, 2011, S. 17
61
Vgl. Lenk; Rottmann, 2010, S. 6
62
Vgl. Bakenecker, Walter; Elzer, Reinhard: Die Entwicklung der Beamtenpensionen in NRW. In: Städte- und
Gemeinderat, 03/2011, S. 6 - 8, S. 7; künftig zitiert: Bakenecker; Elzer, 2011, S. 6 – 8
63
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 341 f
60
16
Forderung nach einer Vermögensverwaltung im Sinne gesunder Gemeindefinanzen aus
§10 Satz 1 GO. Hiernach haben die Kommunen die ausreichende Finanzierung künftiger Aufgaben durch den Erhalt der Leistungsfähigkeit und des hierfür benötigten Vermögens, sowie durch die Erzielung notwendiger Erträge, zu berücksichtigen. Die Planung muss also nicht nur das nächste Haushaltsjahr, sondern vor allem auch die mittelund langfristige Entwicklung umfassen.64
Außerdem beinhaltet die Sicherung der Aufgabenerfüllung auch die Nachhaltigkeit der
Haushaltswirtschaft.65 Hierzu gehören die Grundsätze der Kreditwirtschaft, nach denen
Kredite zum einen subsidiär gegenüber anderen Finanzierungswegen sind66 (§77 Abs. 3
GO), zum anderen nur unter den in §86 Abs. 1 GO näher bestimmten Voraussetzungen
aufgenommen werden dürfen. Die Gemeinde darf sich gemäß § 75 Abs. 7 GO nicht
überschulden, also nicht das gesamte Eigenkapital in der Bilanz aufbrauchen. Sie ist
durch §75 Abs. 2 GO verpflichtet, einen langfristig ausgeglichenen Haushalt sicherzustellen, in dem die Aufwendungen durch die Erträge gedeckt werden.
Auch wenn im NKF vor allem auf die Ergebnisrechnung abgestellt wird, darf der Finanzierungsaspekt nicht außer Acht geraten. Denn die Aufgabenerfüllung ist nur gesichert, wenn entsprechende liquide Mittel verfügbar sind.67 Daher muss die Gemeinde
nach §75 Abs. 6 GO auch die Liquidität, also die Zahlungsfähigkeit sicherstellen. Hierzu hat sie gemäß §89 Abs. 1 GO in Verbindung mit §30 Abs. 6 GemHVO eine angemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen, um ihre finanziellen Handlungsmöglichkeiten zu erhalten.68 Im Zuge der langfristigen Planung sind insbesondere Annahmen zur
Entwicklung der gemeindlichen Verpflichtungen und damit auch zur künftigen Liquiditätsentwicklung zu treffen.69 Hierbei ist auch die Planung der Finanzierung von rechtlich begründeten Versorgungsverpflichtungen einzubeziehen70, um neben der bilanziellen Vorsorge in Form von Pensionsrückstellungen Liquiditätsvorsorge zu betreiben.71
Aus diesen Gründen ist die Ausfinanzierung der in Zukunft weiter ansteigenden Versorgungsverpflichtungen nicht nur aus praktischer, sondern auch aus rechtlicher Sicht
notwendig.
64
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 339
Vgl. ebd. S. 339 f
67
Vgl. Cortner; Franke, 2008, S. 248
68
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 658
69
Vgl. ebd. S. 362
70
Vgl. ebd. S. 2007
71
Vgl. Stock, 2011, S. 31
65
66
17
Über die Art und Weise der Liquiditätsplanung entscheiden die Kommunen dabei in
eigener Verantwortung. Sie muss lediglich sicherstellen, dass zum Fälligkeitstermin der
Versorgungsleistungen die notwendige Liquidität zur Verfügung steht, um den Verpflichtungen termingerecht nachzukommen. Hierzu hat sie die Möglichkeit, kurz- oder
langfristige Kapitalanlagen, sowie andere vermögenswirksame Maßnahmen zu nutzen.72
3.2.5 Besonderheiten der Umlageverbände
Umlageverbände, zu denen insbesondere die Kreise zählen, sind dadurch gekennzeichnet, dass sie sich vor allem durch eine Umlage finanzieren. Gemäß §56 Abs. 1 KrO ist
eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben, soweit die sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Denn auch der Kreis hat
gemäß §9 KrO seine Kreisfinanzen gesund zu halten. Er muss hierbei Rücksicht auf die
wirtschaftlichen Kräfte der kreisangehörigen Gemeinden nehmen, hat im Sinne der
Selbstverwaltung aber dennoch einen weitgehenden Gestaltungsspielraum bezüglich der
Höhe der Umlagesätze.73
Da auch Pensions- und Beihilfeverpflichtungen einen Aufwand darstellen, sind diese
ebenfalls in den Umlagebedarf einzubeziehen. Somit belasten die Versorgungsverpflichtungen des Kreises im Ergebnis den Haushaltsausgleich der Gemeinden, der in der
derzeitigen Finanzsituation meist sowieso schon schwierig zu erreichen ist74, und
schränken ihren Handlungsspielraum erheblich ein. Der Haushalt der Gemeinden wird
also zum Zeitpunkt des Entstehens der Verpflichtung und in der Regel nicht durch die
spätere Pensionsauszahlung beeinflusst.75
Da die gesamte Kreisumlage allgemeine, nicht für spezielle Zwecke bestimmte Deckungsmittel darstellt, können die Kreise die in der Umlage berücksichtigten Pensionsbeträge auch für andere Aufgaben verwenden. Doch vor allem im Hinblick auf die Generationengerechtigkeit ist es geboten, die Beträge auch tatsächlich für die Pensionsverpflichtungen zu nutzen. Ansonsten stünden sie später, wenn sie benötigt werden, nicht
mehr für die Pensionszahlungen zur Verfügung und müssten dementsprechend erneut
aufgebracht werden. Daher sollten die Kreise bereits heute die für die Beamtenversorgung bestimmten Beträge für die aktive Vorsorge nutzen und hieraus einen Kapitalstock
aufbauen.76
72
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2007
Vgl. kvw, 2011, S. 30
74
Vgl. Cortner; Franke, 2008: S. 254
75
Vgl. kvw, 2011, S. 30 f
76
Vgl. ebd. S. 31
73
18
3.3 Formen der Ausfinanzierung
Die bisherige Finanzierung der Pensionszahlungen aus dem laufenden Haushalt bzw.
über die rein umlagefinanzierten Versorgungskassen ohne den Aufbau eines Kapitalstocks ist, wie bereits erläutert, aufgrund des demografischen Wandels sowie wegen der
Pflicht zu einer angemessenen Liquiditätsplanung nicht zukunftsfähig. Ein Rückgriff
auf das vorhandene kommunale Vermögen zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit scheidet mangels Verwertbarkeit in der Regel ebenfalls aus (vgl. Kapitel 3.1).
Daher ist es für die Kommunen dringend notwendig, eine kapitalgedeckte Finanzierung
aufzubauen. Auch wenn hierdurch nicht unbedingt der finanzielle Aufwand verringert
wird, bleibt aber in jedem Fall der finanzielle Handlungsspielraum der Kommunen auch
langfristig erhalten. Denn die Pensionszahlungen werden planbar und sind nicht mehr
von der einzelnen Fälligkeit abhängig.77
Hierzu haben die Kommunen die Möglichkeit, ihre Versorgungsverpflichtungen vollständig auszufinanzieren. Das bedeutet, dass sämtliche Verpflichtungen bereits vor dem
Fälligkeitstermin, bestenfalls sogar schon zum Zeitpunkt ihrer Entstehung, mit Kapital
hinterlegt sind. Somit ist keine weitere Liquidität für in der Vergangenheit entstandene
Verpflichtungen notwendig.78
Für den Großteil der Kommunen stellt sich hierbei jedoch die Frage, woher sie die Liquidität für die sofortige Finanzierung der gesamten Pensionsverpflichtungen nehmen
sollen. Denn die in der Eröffnungsbilanz erstmals gebildete Pensionsrückstellung in
Höhe sämtlicher bisher entstandener Verpflichtungen ist bereits so hoch, dass die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte eine kurzfristige Umsteuerung zu einer vollständigen Kapitaldeckung nicht zulässt.79 Doch eine solche ist für die öffentliche Verwaltung, anders als bei privaten insolvenzfähigen Unternehmen, auch gar nicht zwingend erforderlich, da sie nicht konkursfähig sind. Sie haben auf Dauer Bestand oder
werden zumindest immer über Rechtsnachfolger verfügen, die die Verbindlichkeiten zu
übernehmen haben.80 Dieses Denken entspricht zwar nicht im vollen Sinne der intergenerativen Gerechtigkeit, ist jedoch meist die einzige Möglichkeit, überhaupt finanziell
vorzusorgen.
Daher kommt in Abgrenzung zur vollständigen Ausfinanzierung der Pensionsverpflichtungen eine Teilausfinanzierung in der Regel eher in Betracht. Hierbei kann die Kom77
Vgl. Lenk; Rottmann, 2010, S.6
Vgl. ebd. S.5
79
80
Vgl. ebd.
78
19
mune selber festlegen, in welcher Höhe die Finanzierung gemäß der gesamtwirtschaftlichen und regionalen Situation möglich und nötig ist, um die wirtschaftliche Handlungsfähigkeit sicherzustellen.81 Es ist also nicht notwendig, über verwertbares Kapital in
Höhe der gesamten Pensionsrückstellungen zu verfügen, um alle Verbindlichkeiten jederzeit ablösen zu können.82 Auch muss nicht das Risiko für jeden Beamten exakt abgesichert werden.83 Vielmehr sollte eine möglichst gleichmäßige und vor allem planbare
Haushaltsbelastung angestrebt werden, um der Generationengerechtigkeit und der
Pflicht zu einer nachhaltigen Haushaltswirtschaft zumindest weitgehend Rechnung zu
tragen.84 Denn da bislang noch keinerlei finanzielle Vorsorge getroffen wurde, vor allem weil diese Problematik in der kameralen Zeit gar nicht bekannt war, kann es auch
nicht als gerecht angesehen werden, wenn heute plötzlich die gesamten aufgelaufenen
Pensionsverpflichtungen ausfinanziert werden müssen. Vielmehr müssen alle kommenden Generationen anteilig die Lasten tragen, die in der Vergangenheit nicht finanziert
wurden.
Zur teilweisen Ausfinanzierung sind verschiedene Finanzierungsmodelle und –
instrumente denkbar. Hierbei kann die Vorsorge entweder individuell für einzelne Beamte, beispielsweise nur für die Neueingestellten, bei denen wegen des langen Einzahlungszeitraums und der daraus resultierenden Zinseszinseffekte nur geringe jährliche
Zuführungen notwendig sind, oder kollektiv für alle Versorgungsberechtigten, ohne
konkrete Zuordnung, gestaltet sein.85
Im privatwirtschaftlichen Bereich gibt es viele unterschiedliche Möglichkeiten, die Pensionsverpflichtungen zu finanzieren. Neben einer Direktzusage durch das Unternehmen
kann die Altersversorgung insbesondere durch die Auslagerung auf eine Direktversicherung, eine Pensionskasse oder einen Pensionsfonds durchgeführt werden. Bei diesen
Finanzierungsmodellen handelt es sich jedoch jeweils um mittelbare Pensionsverpflichtungen, bei denen der Versorgungsberechtigte einen Anspruch direkt gegen die Versicherung, die Pensionskasse oder den Fonds hat.86
Im kommunalen Bereich kann der Dienstherr sich aber seiner Verpflichtung nicht durch
Abgabe an Dritte entledigen (vgl. Kapitel 2.3). Dieses resultiert auch daraus, dass hier
eine gesetzliche Pflicht zur Pensionszahlung durch den Dienstherrn besteht, während
81
Vgl. Lenk; Rottmann, 2010 S. 6
Vgl. Bakenecker; Elzer, 2011, S. 6 – 8, S. 7
83
Vgl. kvw, 2011, S. 4
84
Vgl. ebd.
85
Vgl. Lenk; Rottmann, 2010, S. 6 f
86
Vgl. Flurschütz, 2008, S. 53 f
82
20
die privaten Unternehmen Leistungen zur betrieblichen Altersversorgung in der Regel
freiwillig neben der gesetzlichen Rentenversicherung und der privaten Vorsorge zusagen.87 Daher sind sie sowohl hinsichtlich der grundsätzlichen Zahlungsbereitschaft als
auch bezüglich der Höhe frei in ihrer Entscheidung. So kann der Leistungsumfang unabhängig vom Finanzierungsaufwand in einer bestimmten Höhe vereinbart werden
(Leistungszusage). Die Verpflichtung des Unternehmens kann aber auch darin liegen,
einen bestimmten Betrag für die Versorgung bereitzustellen (beitragsorientiert) oder an
einen externen Versorgungsträger abzuführen (Beitragszusage). Dabei erfolgt eine Zusage mindestens in Höhe der eingezahlten Beträge, der Arbeitnehmer erhält aber daneben auch die hiermit erwirtschafteten Erträge.88
Bei der Pensionsverpflichtung der Kommunen gegenüber ihren Beamten handelt es sich
aber immer um eine unmittelbare Verpflichtung des Dienstherrn in Form einer Leistungszusage, bei der die Kommune eine (gesetzlich) bestimmte Höhe zu leisten hat.
Eine solche Direktzusage kann, soweit die Finanzierung nicht ohne jegliche Auslagerung auskommt, insbesondere über eine Rückdeckungsversicherung oder einen Fonds
ausfinanziert werden.89 Diese beiden Finanzierungsformen finden daher auch im kommunalen Bereich Anwendung und werden im Folgenden näher beleuchtet.
Bevor jedoch eine Entscheidung bezüglich eines konkreten Modells für die Finanzierung der Versorgungsverpflichtungen getroffen werden kann, ist zuerst einmal zu prüfen, welche Beurteilungskriterien bei der Auswahl überhaupt eine Rolle spielen.
4. Beurteilungskriterien
Die drei wichtigsten Entscheidungskriterien bei einer Geldanlage sind die Sicherheit
und die Rentabilität der Anlage, sowie die Verfügbarkeit der angelegten Mittel. 90 Jedoch bestehen zwischen diesen Größen Zielkonflikte, sodass sie in der Regel nicht alle
gleichzeitig in hohem Maße verwirklicht werden können.91
In NRW sind diese Kriterien im Rahmen der GO gesetzlich verankert worden.
87
Vgl. Buttler, Andreas: Einführung in die betriebliche Altersversorgung. 6., neu bearb. und aktualisierte Aufl.,
Karlsruhe: Verl. Versicherungswirtschaft, 2012, S. 39; künftig zitiert: Buttler, 2012
88
Vgl. Buttler, 2012, S. 3 f
89
Vgl. Doetsch, 2013, S. 23
90
Vgl. Cecu.de GmbH: Das magische Dreieck der Geldanlage. Im Internet: http://www.cecu.de/geldanlagekriterien.html (Stand: 30.05.2013)
91
Vgl. Wierichs, Günter; Smets, Stefan: Gabler Kompakt-Lexikon Bank und Börse. 5., überarbeitete Aufl., Wiesbaden: Gabler, 2010, S. 153; künftig zitiert: Wierichs; Smets, 2010
21
4.1 Rechtliche Bedingungen für die Geldanlage
Die Liquidität bzw. Verfügbarkeit der Mittel hat die Gemeinde mithilfe einer angemessenen Liquiditätsplanung sicherzustellen (§75 Abs. 6, §89 Abs. 1 in Verbindung mit
§30 Abs. 6), um ihre Zahlungsfähigkeit zu erhalten (vgl. Kapitel 3.2.4). Dabei ist zu
berücksichtigen, dass die angelegten Mittel auch rechtzeitig für ihren Verwendungszweck zur Verfügung stehen müssen.92
Außerdem muss die Kommune bei der Verwaltung einer Kapitalanlage gemäß §90 Abs.
2 Satz 2 auf eine ausreichende Sicherheit der Geldanlage zu achten. Die Sicherheit einer
Geldanlage verlangt, dass das eingesetzte Kapital wertmäßig bis zum Ende der Kapitalanlage erhalten bleibt. Trotzdem ist es bei den Finanzgeschäften der Gemeinde zulässig,
vertretbare Risiken einzugehen, soweit diese der Gemeinde bekannt sind und von ihr
begrenzt und beherrscht werden. Es darf jedoch kein erhöhtes Risiko bestehen, dass das
angelegte Kapital verloren geht.93 Die Gemeinde soll möglichst eine Risikostreuung
vornehmen, damit eine Reaktion auf sich wandelnde wirtschaftliche oder rechtliche
Rahmenbedingungen möglich ist.94
Die Rentabilität der Anlage, also das Verhältnis vom Gewinn zum eingesetzten Kapital,
ist gemäß dieser Vorschrift über einen angemessenen Ertrag ebenfalls zu berücksichtigen. Dabei hat die Sicherheit einen weitaus höheren Stellenwert als das Streben nach
einem angemessenen Ertrag. Hierbei handelt es sich lediglich um eine Sollvorschrift.95
Daher ist es nicht erlaubt, das Kapital mit dem ausschließlichen Zweck einer größtmöglichen Ertragserzielung anzulegen. Die Anlage des Kapitals muss vielmehr der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung dienen.96
Aber auch die Möglichkeiten, eine solche Geldanlage zu finanzieren, sind bei der Entscheidung über die Liquiditätsvorsorge zu beachten.
Haushaltsrechtlich handelt es sich bei einer langfristigen Kapitalanlage, bei der in der
Regel vorhandene liquide Mittel in Kapital umgewandelt werden, sodass das Anlagevermögen erhöht wird, um eine Investition. Eine solche kann grundsätzlich mithilfe
eines Investitionskredits nach §86 Abs. 1 GO finanziert werden.97
Bei einer Kapitalanlage zur Sicherung künftiger Versorgungsleistungen ist aber trotz
des vermeintlichen Investitionscharakters lediglich der Einsatz eigener, nicht zur Liqui92
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 692
94
Vgl. ebd. S. 694
95
96
Vgl. MIK NRW; 2012, S. 692
97
Vgl. ebd. S.427
93
22
ditätssicherung und Zahlungsabwicklung benötigter Finanzmittel zulässig. Denn in diesem Fall soll durch die Kapitalanlage später die laufende Verwaltungstätigkeit und nicht
die Investitionstätigkeit der Gemeinde finanziert werden. Der Investitionscharakter der
Anlage und damit auch die Grundlage für die Aufnahme eines Investitionskredits geht
hierdurch verloren.98 Die Finanzierung der Kapitalanlage aus Fremdmitteln könnte darüber hinaus auch den Grundsätzen der Finanzmittelbeschaffung nach §77 Abs. 3 GO
widersprechen, soweit eine Finanzierung auch auf andere Weise möglich wäre.99
Wegen des Investitionscharakters einer Geldanlage ist aber auch eine Finanzierung über
einen Kredit zur Liquiditätssicherung gemäß §89 Abs. 2 GO nicht zulässig. Denn eine
solche kann lediglich über haushaltsrechtlich zulässige Deckungsmittel finanziert werden, nicht aber über Liquiditätskredite, die eine Verstärkung der gemeindlichen Haushaltsmittel darstellen.100 Soweit keine ausreichende Vorsorge möglich ist, kann die Gemeinde zum Zeitpunkt der Fälligkeit der Zahlung Liquiditätskredite aufnehmen, um die
notwendige Liquidität herzustellen.101
Dieser Auffassung könnte man entgegenhalten, dass ein Zielkonflikt entsteht, wenn
einerseits die künftige Liquidität sichergestellt werden soll, zu diesem Zweck aber keine
Kredite aufgenommen werden dürfen. Insgesamt scheint das Verbot der Kreditaufnahme aber durchaus sinnvoll, da Kapital lediglich angelegt werden sollte, wenn solches
auch zur Verfügung steht und die Erträge aus der Anlage nicht für die Kreditzinsen aufgewendet werden müssen. Außerdem würde dem Problem der Generationengerechtigkeit nicht entgegengewirkt, da durch einen Kredit die Lasten ohnehin wieder auf künftige Generationen verschoben würden.102
In der Bilanz ist die Kapitalanlage als Finanzanlage auf der Aktivseite zu berücksichtigen. Wegen des Saldierungsverbots aus §41 Abs. 2 GemHVO darf sie, auch wenn sie
ausschließlich der Beamtenversorgung dienen soll, nicht mit der Pensionsrückstellung
verrechnet werden und diese dadurch vermindern.103 Auf der Passivseite der Bilanz ist
immer der vollständige Wert der derzeitigen Pensionsverpflichtungen auszuweisen.104
98
Vgl. ebd.
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 427
100
Vgl. ebd. S. 673
101
Vgl. ebd. S. 2008
102
103
Vgl. Stock, 2011, S. 22
104
Vgl. kvw, 2011, S. 10
99
23
4.2 Weitere Beurteilungskriterien
Neben der Sicherheit und Rentabilität der Kapitalanlage, sowie der Verfügbarkeit der
angelegten Mittel spielt, insbesondere im kommunalen Bereich, wegen der schwierigen
Haushalts- und Liquiditätslage aber auch die flexible Handhabung der Geldanlage eine
Rolle. Denn die Kommune kann nicht davon ausgehen, in jedem Jahr einen Liquiditätsüberschuss zu erzielen, den sie für die Pensionsvorsorge nutzen kann. Daher muss die
Kapitalanlage nach Möglichkeit an die jeweilige Haushaltssituation angepasst werden
können.
Ebenso bedeutsam ist im Rahmen der Kapitalbildung für die Beamtenversorgung die
Frage, inwieweit die Geldanlage biometrische Risiken, die auch bei der Berechnung der
Pensionsrückstellungen mit einbezogen werden, absichert.
Anhand dieser fünf Kriterien gilt es daher, die im kommunalen Bereich bedeutenden
Finanzierungsformen zu beurteilen.
5. Finanzierungsmodell 1: „Fondslösung“
Bei der ersten Finanzierungsform, der klassischen Fondslösung, legt die Kommune ihr
Geld in Investmentfonds (Sondervermögen) an. Hierbei handelt es sich um inländische
Investmentvermögen, die von einer Kapitalanlagegesellschaft für Rechnung der Anleger
nach Maßgabe des Investmentgesetzes (InvG) verwaltet werden und bei denen der Anleger das Recht zur Rückgabe seiner Anteile hat.105
Für die kommunalen Verwaltungen als juristische Personen des öffentlichen Rechts
kommt hierbei die Anlage in Spezialfonds in Frage, die ausschließlich von nicht natürlichen Personen gehalten werden106, nicht hingegen die Anlage in Publikumsfonds.
Bei der Fondslösung kann die Geldanlage grundsätzlich frei vom Anleger bestimmt
werden. Er kann beispielsweise wählen in welche Anlageklasse er finanzieren möchte,
also etwa in Aktien-, Renten- oder Immobilienfonds. So kann er selber das Verhältnis
zwischen Ertragserwartung und Risikoneigung bestimmen und an den Chancen und
Risiken des Kapitalmarktes partizipieren.107
105
Vgl. §2 Abs. 2 InvG
Vgl. §2 Abs. 3 InvG
107
106
24
Durch die Abhängigkeit vom Kapitalmarkt birgt die Anlage in Fonds aber auch immer
ein recht hohes Wertverlustrisiko108, das vom Anleger nicht zu unterschätzen ist. Der
kommunale Anleger hat wegen dieses Risikos gewisse Beschränkungen und Grenzen
bei der Geldanlage zu beachten. Denn anders als ein privater Unternehmer, der frei über
die Nutzung seines Kapitals entscheiden und somit auch jegliche Risiken eingehen
kann, wirtschaftet eine Kommune immer mit Geldern der Steuerzahler.
Daher kommt der Sicherheit der Geldanlage im kommunalen Bereich eine besonders
hohe Bedeutung zu. Dennoch ist eine Geldanlage nach besonderen Anlagegrundsätzen,
beispielsweise in Fonds, unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Zunächst muss es
sich um langfristig anzulegendes Kapital handeln. Kurzfristig benötigte Mittel dürfen
nicht in Fonds angelegt werden.109 Bei der Vorsorge für Pensionsverpflichtungen handelt es sich regelmäßig um eine solche langfristige Anlage, sodass die Kapitalbereitstellung in Form von Fonds grundsätzlich zulässig ist. In einem Erlass von 25.01.2005 stellt
das MIK jedoch noch weitere, bezüglich der Sicherheit der Geldanlage bedeutsame Anforderungen. Hiernach ist die Kapitalanlage lediglich in Spezialfonds zulässig, die
überwiegend Schuldverschreibungen öffentlicher Emittenten110 in Euro beinhalten und
deren Anteil an Risikopapieren und Aktien maximal 35% beträgt.111
Speziell nach diesen Maßgaben wurde der Fonds der Kommunalen Versorgungskassen
Westfalen-Lippe aufgebaut. Da dieser im kommunalen Bereich vorrangig zur Anwendung kommt, soll diese konkrete Finanzierungsform näher beleuchtet werden.
Die hierbei betrachteten Vor- und Nachteile gelten in der Regel auch für die kommunale
Geldanlage in anderen Fonds, beispielsweise bei Banken oder Sparkassen. Bei diesen
muss aber – anders als bei dem kvw-Versorgungsfonds – das Portfolio des Fonds von
der Kommune genauer betrachtet und auf seine Vereinbarkeit mit den kommunalen
Vorschriften geprüft werden.
5.1 Exkurs: Die kommunalen Versorgungskassen WestfalenLippe
Die Pensionszahlungen an ihre Beamten nehmen die Kommunen in NRW als rechtlich
verpflichteter Dienstherr entweder selber wahr oder lassen diese von Versorgungskassen vornehmen. Kleinere Kommunen, also die kreisangehörigen Gemeinden mit Aus108
Vgl. Stock, 2011, S. 34
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 694
110
Herausgeber von Wertpapieren (Vgl. Wierichs; Smets, 2010, S.80)
111
Vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.2005, 34 – 48.01.10.16 – 1182/05: Anlage von Geldmitteln
durch Gemeinden und Gemeindeverbände (Kommunale Geldanlage), MBl. NRW. 2005 S. 246
109
25
nahme der Städte, sind Pflichtmitglieder der Versorgungskassen, während größere
Kommunen freiwillig beitreten können.112
Für ihre Mitglieder nehmen die Versorgungskassen als rechtlich selbständige Einrichtungen113 traditionell die Berechnung und Zahlung der beamtenrechtlichen Versorgungsleistungen vor.114 Doch auch wenn die Auszahlung unmittelbar von der Versorgungskasse an die versorgungsberechtigten Pensionäre erfolgt, besteht eine rechtliche
Beziehung lediglich zwischen der Versorgungskasse und der jeweiligen Mitgliedskommune.115
Die Versorgungszahlungen werden in der Regel über ein reines Umlageverfahren finanziert, bei dem von den Mitgliedern eine Umlage für die laufenden Zahlungen zu leisten
ist, jedoch kein Kapitalstock angesammelt wird. Wird ein Teil der Umlage jedoch rentierlich in einem Kapitalstock angelegt, der teilweise zur Finanzierung herangezogen
werden kann, spricht man von einem sogenannten Hybridmodell.116
Bei den Kommunalen Versorgungskassen Westfalen-Lippe (kvw) wurden die Versorgungsaufwendungen bis zum Jahre 2006 ebenfalls über ein reines Umlageverfahren
finanziert. Die Aufwendungen zuzüglich der Verwaltungskosten wurden über einen
Schlüssel basierend auf den Dienst- und Versorgungsbezügen ihrer jeweiligen Beamten
auf die Mitglieder verteilt.117 Doch das Finanzierungssystem musste den sich wandelnden Rahmenbedingungen angepasst werden. Denn die Zeiträume, in denen die Mitglieder vom Zuzahler für die Aufwendungen anderer Kommunen zum Nutznießer des Umlagesystems wurden, und somit vom Risikoausgleich des Umlageverfahrens profitieren
konnten, wurden immer länger.118 Insbesondere wegen der angespannten Haushaltslage
vieler Kommunen war dieses System nicht mehr tragbar.
In dem neuen Finanzierungssystem soll das Solidarprinzip des Umlageverfahrens zwar
erhalten bleiben, das Modell soll aber dennoch stärker auf die Eigenverantwortlichkeit
der Mitglieder setzen. Daher werden nicht vorhersehbare Risiken weiterhin solidarisch
finanziert, während vorhersehbare Entwicklungen, die sich bereits aus der Begründung
eines Beamtenverhältnisses ergeben, individuell von den jeweiligen Mitgliedern zu erstatten sind.119
112
Vgl. §4 Abs. 1 Gesetz über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande
Nordrhein-Westfalen (VKZVKG)
113
Vgl. Stock, 2011, S. 33
114
Vgl. §2 Abs. 1 VKZVKG
115
Vgl. Stock, 2011, S. 33
116
Vgl. ebd.
117
118
Vgl. www.kvw-muenster.de
119
Vgl. kvw, 2011, S. 20
26
Zu den nicht beeinfluss- und damit auch nicht kalkulierbaren Risiken gehören insbesondere solche, bei denen eine Leistung schon vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze
gezahlt werden muss. Hierzu zählen beispielsweise die Dienstunfähigkeit oder Dienstunfallfürsorge, aber auch die Leistungen bei der Nichtwiederwahl kommunaler Wahlbeamter, da die Frage der Finanzierung ihrer Versorgung keinen Einfluss auf die Wahlentscheidung der Bevölkerung haben soll und darf. Daneben gehört aber auch die sogenannte Langlebigkeit zu den solidarisch finanzierten Risiken, sodass ab einer bestimmten Altersgrenze, die sich an der allgemeinen Lebenserwartung orientiert, die Finanzierung ebenfalls über die Umlage vorgenommen wird.120
Innerhalb dieser Solidargemeinschaft, die die nicht vorhersehbaren Risiken gemeinsam
finanziert, bestehen für alle Mitglieder die gleichen Unsicherheiten, doch sie treten nicht
bei allen ein. Durch die Betrachtung einer größeren Gemeinschaft werden die Risiken
aber planbarer.121
5.1.1 Auswirkungen der Umlagefinanzierung auf den Jahresabschluss
Die Finanzierung der Beamtenpensionen über ein reines Umlage- und Erstattungsverfahren hat keinen Einfluss auf die Bilanzierung der Pensionsverpflichtungen, da kein
Kapital für die Finanzierung der künftigen Versorgungsleistungen angespart wird.122
Wie bei der Pensionszahlung aus dem laufenden Haushalt werden bei der Umlagezahlung die gebildeten Pensionsrückstellungen anteilig in Anspruch genommen, sodass die
Zahlungen ergebnisneutral erfolgen. Weitere Aufwendungen entstehen zum Zahlungszeitpunkt nur dann, wenn die Minderung der Pensionsrückstellung die zu leistenden
Beiträge nicht deckt, z.B. wegen der berücksichtigten Abzinsung.123
5.1.2 Problem der Umlagefinanzierung
Da bei dem neu angepassten Finanzierungssystem weiterhin keine Kapitalbildung vorgesehen ist, ist die kvw darauf angewiesen, dass die laufenden Versorgungsleistungen
auch künftig von den Mitgliedern aus dem aktuellen Haushalt finanziert werden können.124 Dieses wird jedoch – wie im Laufe der Arbeit bereits erörtert – wegen des demografischen Wandels langfristig nicht möglich sein. Bereits im Jahr 2009 beliefen sich
die Pensionsrückstellungen der kreisangehörigen Gemeinden, die Mitglieder der Ver-
120
Vgl. ebd. S. 8
122
Vgl. kvw, 2011, S. 6
123
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2007
124
Vgl. Stock, 2011, S. 34
121
27
sorgungskassen in NRW sind, auf ein Volumen von insgesamt 10,3 Mrd. €125 – mit
steigender Tendenz. Damit ist auch das neue Finanzierungssystem alleine kein Konzept
für die nachhaltige Ausfinanzierung der Versorgungsverpflichtungen, sodass weitere
Maßnahmen notwendig sind, um die künftige Finanzierung der Versorgungsverpflichtungen sicherzustellen.
Die Versorgungskassen haben ihr Leistungsspektrum erweitert und bieten mittlerweile
verschiedene Dienstleistungen rund um die Beamtenversorgung an, die auf ihren Kernaufgaben aufbauen.126 Die Mitglieder können somit weiterhin nur die klassischen Leistungen der Berechnung und Auszahlung der Pensionen nutzen oder aber zusätzlich Vorsorge für die künftigen Leistungen treffen. Hierzu bieten die Versorgungskassen einen
Versorgungsfonds für eine individuelle flexible Kapitalanlage im Rahmen des Bedarfs
und der Möglichkeiten ihrer Mitglieder zur Abfederung künftiger Zahlungsverpflichtungen an.127 Außerdem nehmen sie auch die Berechnung der individuellen Pensionsverpflichtungen vor, da sie aus ihren Kernaufgaben heraus über die notwendigen Daten
und eine langjährige Erfahrung verfügen.128 Denn erst wenn die voraussichtliche Höhe
der Verpflichtungen bekannt ist, kann ein zeitlicher Plan für die Ausfinanzierung entwickelt werden.129
5.2 Der kvw-Versorgungsfonds
Der kvw-Versorgungsfonds wurde im Jahre 1999 mit Einführung der sogenannten
„Kanther-Rücklage“, errichtet. Diese verpflichtete die Dienstherren, für künftige Versorgungsverpflichtungen bestimmte Beträge fungibel, zum Bespiel in Spezialfonds,
anzusammeln.130 Basierend auf den langjährigen Erfahrungen der Versorgungskassen
im Hinblick auf Geldanlagen in Spezialfonds im Bereich der Zusatzversorgung131, stellten diese auch zum Zweck der Ansammlung eines Kapitalstocks für die Beamtenversorgung einen entsprechenden Fonds zur Verfügung. In diesem kann das Kapital mehrerer Kommunen gemeinsam verwaltet und angelegt werden, sodass durch die Bündelung
des Kapitals und die einmalige Zuführung eigener Mittel durch die Versorgungskassen
eine Teilnahme am internationalen Kapitalmarkt möglich wird.132
125
Vgl. ebd. S. 6
127
Vgl. kvw, 2011, S. 23
128
Vgl. Pirscher, 2012
129
130
Vgl. ebd.
131
Vgl. Bakenecker, Walter; Elzer, Reinhard: Vorsorgeinstrumente für künftige Pensionszahlungen. In: Städteund Gemeinderat, 03/2011, S. 11 - 14, S. 11; künftig zitiert: Bakenecker; Elzer, 2011, S. 11 – 14
132
126
28
Zwar wurde mit Einführung des NKF wegen der Bilanzierung von Pensionsrückstellungen die Verpflichtung der Kapitalbildung zurückgenommen133, doch schnell wurde erkannt, dass es dennoch notwendig ist, entsprechende liquide Mittel anzulegen. Denn die
Deckung der passivierten Verpflichtungen kann über die Aktivseite nicht tatsächlich
gewährleistet werden (vgl. Kapitel 3.1) Daher wird der Versorgungsfonds unabhängig
von einer gesetzlichen Pflicht nun verstärkt für die individuelle Kapitalbildung im
Rahmen der jeweiligen finanziellen Möglichkeiten mit Einzahlungen in teilweise erheblicher Größenordnung genutzt.134 Dem kvw-Versorgungsfonds gehörten im Jahr 2012
etwa 260 Mitglieder an. Das insgesamt verwaltete Vermögen betrug dabei rund 285
Mio. €.135
Das von den Kommunen eingezahlte Kapital wird von der kvw treuhänderisch auf getrennten Konten über den Spezialfonds verwaltet. Das Ziel ist es, zumindest einen Teil
der Verpflichtungen mit Kapital zu hinterlegen.136 Denn wie bereits erläutert ist es nicht
erforderlich, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt über das gesamte Kapital zu verfügen.
5.2.1 Vor- und Nachteile der Fondslösung
Bei der Frage, ob bei der Liquiditätsvorsorge für künftige Pensionslasten der kvwVersorgungsfonds das passende Finanzierungsmodell ist, hat die jeweilige Kommune
die Vor- und Nachteile, sowie die Risiken dieser Form der Kapitalanlage abzuwägen
und in ihre Entscheidung einzubeziehen. Hierbei sind zum einen die rechtlichen Vorgaben, zum anderen aber auch die weiteren Beurteilungskriterien zu beachten.
Am Bedeutendsten ist, vor allem im kommunalen Bereich, die Sicherheit der Geldanlage. Denn das eingesetzte Kapital sollte nicht verloren gehen und wertmäßig erhalten
bleiben. Gerade dieser Punkt birgt bei der Fondslösung jedoch Probleme, da es keine
Garantie für die Kapitalerhaltung gibt und somit das Risiko eines nicht unwesentlichen
Wertverlustes besteht.137 Dieses hängt vor allem damit zusammen, dass Fonds je nach
Zusammensetzung abhängig sind von der Entwicklung der Aktienkurse, der Zinsen und
der Wechselkurse aber auch von der Bonität der Fondsgesellschaften.138
Laut der Studie „Beamtenversorgung in NRW“ hat sich diese Abhängigkeit der Fonds
vom Finanzmarkt gerade in den vergangenen Finanzkrisen immer wieder negativ be-
133
135
136
137
Vgl. Stock, 2011, S. 34
138
Vgl. Sohn Finanzberatung: Fonds FAQ. Im Internet: http://www.anbieter-vergleichen.de/fonds-haeufigefragen.html (Stand: 30.05.2013)
134
29
merkbar gemacht.139 Daher waren Vorgaben des MIK NRW über die Zulässigkeit einer
Fondsanlage notwendig, die der kvw-Versorgungsfonds, der speziell auf die kommunale Beamtenversorgung ausgelegt ist, auch erfüllt (vgl. Kapitel 5).
Der kvw zufolge hat dieser Fonds sich entgegen der Einschätzung der Studie trotz seiner Wertverlustrisiken auch in den zurückliegenden Finanzkrisen bewährt, die Krisen
hätten kaum Einfluss auf das Fondsergebnis genommen.140 Dieses konnte dadurch erreicht werden, dass dem Verlustrisiko durch Diversifikation, also eine Streuung der Risiken auf mehrere Risikoträger mit möglichst geringer Korrelation141, entgegengewirkt
wurde. Der Fonds sollte also nach Möglichkeit Investments in unterschiedlichen Branchen enthalten, da die Kapitalmarktentwicklung insgesamt nicht vorhersehbar ist, sich
verschiedene Anlageformen in der Regel aber zumindest nicht gleichmäßig entwickeln.142 Daher wird die Zusammensetzung des kvw-Versorgungsfonds laufend kritisch
im Rahmen der sogenannten „Asset-Liability-Studie“ überprüft, um das Portefeuille
ständig optimieren zu können und so einen möglichst hohen stetigen Ertrag bei größtmöglicher Sicherheit zu erreichen.143 Bei der letzten Überprüfung hat sich somit beispielsweise gezeigt, dass der Fonds bereits gut aufgestellt ist, durch Beimischung von
Immobilienfonds jedoch weiter optimiert werden kann.144
Insbesondere der Anteil des Risikokapitals, der bis zu 35% des gesamten Fondsvermögens ausmachen darf (vgl. Kapitel 5), wird in Zusammenarbeit mit den Kapitalanlagegesellschaften gesteuert. Durch den Einsatz bestimmter Sicherungsinstrumente145 wurde
die Risikokapitalquote wegen der Unsicherheit an den Kapitalmärkten seit dem Jahr
2007 deutlich reduziert.146
Es darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass die Kapitalmarktentwicklungen,
auch wenn sie in der Vergangenheit positiv verlaufen sind, nicht vorhergesagt werden
können. Insbesondere bezüglich des Risikoanteils sind negative Kursentwicklungen
möglich, die zu erheblichen Wertverlusten führen können. Doch gerade bei der Beamtenversorgung sind zumindest kurzfristige Schwankungen und anteilige Wertverluste
nicht ausschlaggebend. Denn da die Versorgung langfristig angelegt ist, ist ein weiter
Anlagehorizont in den Blick zu nehmen, innerhalb dessen es immer erfolgreiche und
139
Vgl. Stock, 2011, S. 34
Vgl. Bakenecker; Elzer, 2011, S. 11 – 14. S. 12
141
Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: Börsenlexikon. Im Internet: http://boersenlexikon.faz.net/diversif.htm
(Stand: 30.05.2013)
142
143
Vgl. kvw, 2011, S. 20
144
145
146
140
30
weniger erfolgreiche Zeiträume gebe.147 Langfristig gesehen hat sich der Fonds trotz
grundlegender politischer und wirtschaftlicher Umbrüche, wie etwa der Finanzkrise,
bewährt.148
Somit ist zumindest dieser Fonds hinsichtlich der geforderten Sicherheit der Anlage
trotz des vorhandenen anteiligen Verlustrisikos haushaltsrechtlich zulässig.
Mit der geforderten Sicherheit korrespondiert auch immer die Rendite der Anlage, also
die Erzielung eines angemessenen Ertrags. Auch hier ist bei der Fondslösung zu beachten, dass ein bestimmter Ertrag nicht garantiert werden kann und es auch keine Garantieverzinsung gibt. Der Erfolg ist immer abhängig von den internationalen Kapitalmärkten.149 In den letzten 10 Jahren lag die jährliche Verzinsung des kvw-Fonds laut der
Versorgungskasse aber im Schnitt bei etwa 5%.150 Dieses entspricht der durch den
Rechnungszins aus §36 Abs. 1 GemHVO unterstellten Verzinsung, sodass neben der
Kapitalbildung in Höhe der Rückstellungen in der Regel keine weiteren Mittel notwendig sind (vgl. Kapitel 2.3 und 3.1). Das zeigt noch einmal, dass der Fonds sich bewährt
hat und trotz seiner Unsicherheiten bei der Ertragserzielung eine hohe Rendite aufweist.
Doch auch hier ist bei der Entscheidung zu berücksichtigen, dass diese Entwicklungen
nicht vorhergesagt werden können.
Speziell für den kvw-Versorgungsfonds ist aber auch zu beachten, dass ein erzielter
Ertrag vollständig den Mitgliedern zukommt. In die Rendite von 5% sind laut kvw die
Transaktions- und Verwaltungskosten der Kapitalanlagegesellschaft bereits eingerechnet worden.151 Die Versorgungskasse selber erhebt keine weiteren Gebühren gegenüber
ihren Mitgliedern, da sie keine Kosten im Sinne von Außendienstarbeit, Steuerzahlung
oder Rückversicherungen zu tragen hat.152
Aber nicht nur der finanzielle, sondern auch der administrative Aufwand ist bei der Ermittlung der Rendite zu beachten. Denn bei einer Kapitalanlage in Fonds, bei der in der
Regel ein Dritter, wie die kvw, mit der Geldanlage, sowie der Bewertung der Chancen
und Risiken, beauftragt wird, hat die Kommune dessen Tätigkeiten zu überwachen.153
Darüber hinaus entsteht beim kvw-Fonds aber kein weiterer Verwaltungsaufwand, etwa
für vertragliche Anpassungen bei gesetzlichen Änderungen. Diese werden automatisch
147
Vgl. kvw, 2011, S. 23
149
150
Vgl. kvw, 2011, S. 36
151
152
Vgl. kvw, 2011, S. 24
153
Vgl. MIK NRW, 2012 S. 695
148
31
in die Berechnungen der kvw einbezogen.154 Außerdem entfällt bei der Finanzierung
über diesen Fonds auch die Pflicht zur EU-weiten Ausschreibung nach den Vorschriften
des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt sind. Der Kapitalstockbildung liegt kein Vertrag, sondern
das Mitgliedschaftsverhältnis bei der kvw zugrunde. Nach herrschender Meinung handelt es sich außerdem lediglich um eine Maßnahme der Verwaltungsorganisation, da die
Kapitalanlage zur gemeinsamen kommunalen Aufgabenwahrnehmung an eine andere
öffentliche Einrichtung übertragen wird.155 Diese Aufwendungen fallen bei anderen
Finanzierungsmodellen ebenso wie bei der Fondsanlage bei anderen Institutionen jedoch in der Regel an und „mindern“ dadurch den erzielten Ertrag.
Ein weiteres Beurteilungskriterium bildet die Sicherstellung der Liquidität, also die Verfügbarkeit der angelegten Mittel. Ein Fonds zeichnet sich unter anderem dadurch aus,
dass die Anteile in der Regel jederzeit veräußert werden können, um die Mittel verfügbar zu machen. Laut der Studie zur Beamtenversorgung kann jedoch gerade bei der
Fondsanlage wegen der Möglichkeit des Wertverlustes die Liquidität nicht zwingend zu
jedem Zeitpunkt sichergestellt werden. Wegen der Schwankungen der Wertentwicklung
sei ohnehin fraglich, inwieweit eine angemessene Liquiditätsplanung mit diesem Modell überhaupt möglich ist.156 Doch dem ist, wie bereits zuvor erläutert, entgegenzuhalten, dass gerade bei der Beamtenversorgung langfristige Zeiträume zu betrachten sind,
in denen sich der Fonds trotz zeitweiligem Verlustrisiko insgesamt positiv entwickelt.
Dadurch, dass auf die Fondsanteile durch Verkauf jederzeit zugegriffen werden kann,
könnte das Kapital auch für andere Zwecke verwendet werden. Wegen der großen Bedeutung der finanziellen Vorsorge für künftige Pensionsverpflichtungen, muss es aber
bei deren Fälligkeit hierfür verfügbar sein. Daher ist eine Absicherung gegen anderweitige Zugriffe, beispielsweise durch die Einschaltung sogenannter Treuhänder zur Verwaltung des Vermögens157, sinnvoll.158
Mit der jederzeitigen Verfügbarkeit hängt auch die Flexibilität der Geldanlage zusammen. Der kvw-Versorgungsfonds ermöglicht es nicht nur, jederzeit Mittel aus dem
Fonds zu entnehmen – und die Kapitalanlage somit zeitgerecht verfügbar zu machen159
– sondern auch die Einzahlungen flexibel hinsichtlich Zeitpunkt und Höhe zu handha154
Vgl. ebd.
Hierzu ausführlicher: kvw, 2011, S. 32 f
156
Vgl. Stock, 2011, S. 35
157
Vgl. Stock, 2011, S. 37
158
159
Vgl. ebd.
155
32
ben.160 Hierdurch kann die Kommune je nach aktueller Haushaltssituation und Liquiditätslage selbst über den Grad der Kapitalisierung entscheiden.161 Diese Flexibilität bei
der Einzahlung ist auch notwendig, da die Fondsanlage nur mit eigenen, nicht benötigten Finanzmitteln zulässig ist. Eine Kreditaufnahme kommt zu diesem Zweck nicht in
Betracht (vgl. Kapital 4.1).
Aufgrund der Flexibilität ergibt sich eine Vielzahl von Nutzungsmöglichkeiten des Kapitalstocks. So kann die Kommune innerhalb eines bestimmten Betrachtungszeitraums
ein Zielkapital aufbauen oder einen vollständigen Kapitalverzehr planen und hierbei in
bestimmten Zeitfenstern einen Kapitalauf- und –abbau anstreben. Sie kann entweder
einmalige Beträge oder laufende Zahlungen leisten.162
Hierzu betont die kvw, dass sie neben der Anlage der Mittel auch Beratung und Hilfe
bezüglich der Berechnung individueller Finanzierungsmodelle aufgrund der jeweiligen
Situation einer Kommune anbietet.163 Im Vergleich zu anderen Fonds ist damit die Beratung durch eine Einrichtung, die auf die Bedürfnisse kommunaler Anleger spezialisiert ist, sichergestellt. Bei der Kalkulation der notwendigen Höhe der Einzahlungen
legt die kvw die aktuelle versicherungsmathematische Berechnung der Pensionsrückstellungen (vgl. Kapitel 2.4) und die voraussichtliche Entwicklung des Versorgungsaufwands zugrunde. Hierbei können nach individueller Einschätzung der Kommune
auch Karrieretrends, Besoldungs- und Versorgungssteigerungen sowie die Entwicklung
des Aktivenbestandes berücksichtigt werden.164
Durch die Flexibilität der Anlage gibt es keine regelmäßigen Zuführungen in Form von
festgeschriebenen Beiträgen, die die Kommune zu leisten hat. Daher besteht ein erhöhtes Risiko, die Finanzierung der künftigen Versorgungsverpflichtungen bei der Liquiditätsplanung aus den Augen zu verlieren, weil anderen Vorhaben Vorrang gewährt wird.
Von der Kommune ist somit sicherzustellen, dass die Vorsorge auch bei schwierigen
Liquiditätslagen weiter verfolgt wird.
Gerade in der Beamtenversorgung spielt es bei der Sicherstellung der Liquidität aber
auch eine entscheidende Rolle, dass sämtliche Risikofaktoren, insbesondere die biometrischen Risiken, in die Vorsorge einbezogen werden. Denn nur so kann die Zahlungsfähigkeit auch in voller Höhe sichergestellt werden. Wenn das maßgebliche Fondsvermögen z.B. bei Langlebigkeit vorzeitig aufgebraucht wurde, entsteht eine Finanzierungslü160
Vgl. ebd.
162
Vgl. Bakenecker, 2009, S. 32 f; s. hierzu auch Anlage 2
163
Vgl. ebd. S. 33
164
Vgl. ebd. S. 31
161
33
cke, die durch die Aufbringung neuer Mittel geschlossen werden muss.165 Bei einer
Fondsanlage werden insbesondere die biometrischen Risiken jedoch nicht ausdrücklich
berücksichtigt. Eine reine Refinanzierung der Pensionsrückstellung reicht hierzu in der
Regel nicht aus.166 Dem ist entgegenzuhalten, dass zumindest für die Mitglieder der
Versorgungskassen, die an der Umlagefinanzierung partizipieren, die unvorhersehbaren
Risiken wie beispielsweise Invalidität oder Langlebigkeit von der Solidargemeinschaft
finanziert werden (vgl. Kapitel 5.1). Somit hat die jeweilige Kommune diese Unwägbarkeiten nicht selber zu tragen und nicht über die individuelle Liquiditätsvorsorge abzusichern.
Anders verhält es sich jedoch bei solchen Kommunen, die die Zahlung der Pensionen
selber vornehmen und somit auch sämtliche Risiken selber zu tragen haben. Bei ihnen
wäre eine Absicherung notwendig, um im Versorgungsfall in voller Höhe zahlungsfähig
zu sein. Doch weil eine vollständige Kapitalbereitstellung im öffentlichen Bereich ohnehin nicht zwingend notwendig ist (vgl. Kapitel 3.3), wird dieser Punkt bei der Entscheidung zumindest nicht ausschlaggebend sein wird.
Insgesamt ist also festzustellen, dass die Fondslösung ein hohes Risiko des Wertverlustes birgt und keinen gesicherten Ertrag abwirft. Gerade wegen der langfristigen Auslegung der Beamtenversorgung kann in der Regel aber eine angemessene Renditeentwicklung prognostiziert werden. Insbesondere der kvw-Versorgungsfonds, der auf die kommunalen Bedürfnisse und Vorschriften zugeschnitten ist, eignet sich für die finanzielle
Absicherung künftiger Pensionsverpflichtungen.
Den größten Vorteil der Fondsanlage stellt sicherlich die Flexibilität der Einzahlungen
und Entnahmen dar, die für die Kommunen wegen der oft engen Liquiditätslage von
großer Bedeutung ist. Doch auch hier sind, wie zuvor erläutert, die Risiken zu beachten.
Daneben ist speziell für den kvw-Fonds zu berücksichtigen, dass dieser weitere Vorteile
bietet, vor allem geringe Verwaltungsaufwendungen für die jeweilige Kommune.
5.2.2 Ausweisung im Jahresabschluss
Bilanziert wird ein Fonds als aktivierungspflichtiges Wertpapier, das wegen der langfristigen Anlageabsicht als Finanzanlage im Anlagevermögen der kommunalen Bilanz
auszuweisen ist. Die Erstbewertung ist in Höhe der Anschaffungskosten, die grundsätzlich den Kaufpreis zuzüglich etwaiger Transaktionskosten umfassen, vorzunehmen.167
165
Vgl. Stock, 2011, S. 35
Vgl. ebd.
167
Vgl. Stock, 2011, S. 36
166
34
Der Erwerb von Fondsanteilen hat keine Auswirkungen auf die Ergebnisrechnung, da es
sich nur um einen Aktivtausch von Bank- zu Fondsguthaben handelt.168 In der Finanzrechnung ist der Kauf als investive Auszahlung zu berücksichtigen.169
Die laufende Bewertung erfolgt nach dem gemilderten Niederstwertprinzip. Hiernach ist
der aktuelle Tageswert des Fonds zu bilanzieren, wenn dieser voraussichtlich dauerhaft
unter den Anschaffungskosten liegt.170 Bei einer vorübergehenden Wertminderung hat
die Gemeinde ein Wahlrecht zur außerplanmäßigen Abschreibung. In diesem Fall könnte bei einer späteren Werterhöhung eine erneute Zuschreibung notwendig sein.171
Aufgrund des Anschaffungswertprinzips bilden die Anschaffungskosten die Bewertungsobergrenze für die Bilanzierung, sodass ein höherer Stichtagswert nicht berücksichtigt werden darf.172 Außerdem dürfen wegen des Vorsichtsprinzips aus §32 Abs. 1
Nr. 3 GemHVO NRW Gewinne erst bei ihrer Realisierung bilanziert werden. Die Wertsteigerungen eines thesaurierenden Fonds, bei dem die Erträge nicht ausgeschüttet, sondern gleich reinvestiert werden173, wirken sich daher erst bei Verkauf der Fondsanteile
aus, da sie vorher nicht vom Anleger realisiert wurden. Lediglich ausgeschüttete Dividenden und Zusatzerträge, die wiederangelegt werden, dürfen aktiviert werden. Hierdurch entstehen unter Umständen erhebliche stille Reserven.174
Bei dem kvw-Versorgungsfonds handelt es sich um einen thesaurierenden Fonds175,
sodass die thesaurierten Erträge erst bei Verkauf der Fondsanteile realisiert werden.
Fraglich ist jedoch, ob die zum Zeitpunkt des Verkaufs unter Umständen erheblichen
Gewinne als Ertrag zu werten sind und somit vollständig in die Ergebnisrechnung einfließen. Dies wäre insbesondere für eine Kreisverwaltung problematisch, da ein solcher
Ertrag die Kreisumlage erheblich vermindern würde, sodass die Gewinne nicht für die
Liquiditätsvorsorge genutzt werden könnten, sondern für die allgemeine Aufgabenerfüllung anzuwenden wären.176
Eine Lösung dieses Problems könnte der durch das NKFWG neu gefasste §43 Abs. 3
GemHVO sein.177 Hiernach werden die Erträge und Aufwendungen aus Wertveränderungen von Finanzanlagen, um die es sich bei den Gewinnen thesaurierender Fonds
168
Vgl. Buttler, 2012, S. 162
Vgl. Stock, 2011, S. 36
170
Vgl. ebd.
171
Vgl. §35 Abs. 5 Satz 2 und Abs. 8 Satz 1 GemHVO
172
Vgl. Stock, 2011, S. 37
173
Vgl. Wierichs; Smets, 2010, S. 216
174
175
Vgl. §47 Abs. 1 Satz 1 Satzung der Kommunalen Versorgungskassen Westfalen-Lippe (kvw)
176
Vgl. Interview mit Herrn Michael Weitzell, Kreisverwaltung Borken, vom 21.05.2013 (beigefügte CD „Experteninterview Kreis Borken“), S. 5; künftig zitiert: Interview Kreis Borken
177
Vgl. ebd.
169
35
handelt, unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage verrechnet. Somit wären die Gewinne nicht als Erträge in der Ergebnisrechnung zu berücksichtigen.
Die Pflicht zur Bilanzierung der Pensionsrückstellungen bleibt bei einer Fondsanlage in
voller Höhe bestehen, da zum einen Aktiv- und Passivposten wegen des Saldierungsverbots aus §41 Abs. 2 GemHVO unabhängig voneinander zu bilanzieren sind und zum
anderen die beamtenrechtliche Verpflichtung des Dienstherren in jedem Fall bestehen
bleibt (vgl. Kapital 4.1).
6. Finanzierungsmodell 2: „Versicherungslösung“
Die zweite Möglichkeit, für künftige Pensionsverpflichtungen vorzusorgen, besteht im
Abschluss einer Versicherung. Hierbei legt die Kommune verzinslich Kapital bei einem
Lebensversicherungsunternehmen an und erlangt so eine Forderung gegenüber diesem
Unternehmen.178
Eine solche Versicherung, die speziell für die Pensionsvorsorge abgeschlossen wird,
dient der Rückdeckung der Zahlungsverpflichtungen aus den beamtenrechtlichen Versorgungsansprüchen179 und wird daher auch als Rückdeckungs- bzw. Beamtenpensionsversicherung bezeichnet. Denn diese Versicherung wird auf das Leben der Versorgungsberechtigten abgeschlossen.180
Ist die Versicherung als Kapitalversicherung ausgestaltet, stellt das Versicherungsunternehmen lediglich zu Rentenbeginn einen einmaligen Betrag, meist in Höhe des Barwerts, zur Verfügung. Der Dienstherr trägt das Risiko, dass dieses Kapital für die lebenslange Pensionsleistung nicht ausreicht. Solche Risiken können durch eine Rentenversicherung abgedeckt werden, wodurch die Versicherung insgesamt aber teurer
wird.181
Die Versicherung kann hierbei entweder kollektiv für alle Versorgungsberechtigten,
ohne konkrete Zuordnung, oder aber über ein separates Versicherungskonto für jeden
Versorgungsberechtigten abgeschlossen werden.182
Die Kommune ist Versicherungsnehmer und schließt die Rückdeckungsversicherung
für die Versorgungsansprüche der Beamten ab. Sie zahlt die Versicherungsbeiträge und
ist damit im Versorgungsfall auch bezugsberechtigt hinsichtlich der Versicherungsleis178
Vgl. Stock, 2011, S. 38
Vgl. ebd.
180
Vgl. Doetsch, 2013, S. 169
181
Vgl. Buttler, 2012, S. 157 und 159
182
Vgl. Stock, 2011, S. 38
179
36
tungen.183 Eine Rechtsbeziehung besteht somit lediglich zwischen dem Dienstherrn und
der Versicherung, sodass der Anspruch des Beamten gegenüber dem Dienstherrn unberührt bleibt.184
Sobald der betroffene Beamte in den Ruhestand eintritt, wird die vereinbarte Versicherungsleistung an die Kommune ausgezahlt.185 Je nach vereinbarten Konditionen wird
die Verpflichtung gegenüber dem Versorgungsempfänger ganz oder teilweise gedeckt.
Entspricht die Versicherungsleistung der zugesagten Versorgungsleistung, spricht man
von einer kongruenten Rückdeckungsversicherung.186
Eine Versicherung kann auch dann zur Sicherung künftiger Zahlungsverpflichtungen
abgeschlossen werden, wenn die Versorgungsleistungen über eine Versorgungskasse,
also die kvw, gezahlt werden.187
6.1 Vor- und Nachteile der Versicherungslösung
Genauso wie bei der Fonds- hat die Kommune auch bei der Versicherungslösung die
Aufgabe, die Vor- und Nachteile der Rückdeckungsversicherung abzuwägen, um so für
sich eine Entscheidung über das passende Finanzierungsmodell zu treffen.
Die Sicherheit der Geldanlage ist bei der Versicherungslösung in höherem Maße gewährleistet als bei der Fondslösung. Das hängt vor allem mit den Anlagebeschränkungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) zusammen.188 Wegen der hohen Anforderungen an die Sicherheit der Versicherungen ist ein Verlust des angelegten Kapitals
nahezu ausgeschlossen.189 Dieses geringe Wertverlustrisiko ist auch eine Folge davon,
dass Versicherungen kaum einer Volatilität, das heißt Schwankungen von Börsenkursen
oder der Rendite190, ausgesetzt sind.191 Laut kvw besteht in bestimmten Konstellationen
dennoch die Gefahr eines Wertverlusts, etwa wenn Beiträge bei Tod des Versorgungsempfängers, ohne dass dieser Hinterbliebene hinterlässt, verloren gehen.192
Infolge der grundsätzlichen Werterhaltungsgarantie ergeben sich aber auch geringere
Rentabilitätschancen im Vergleich zu einer Fondslösung. Zwar garantiert die Rückde183
Vgl. kvw, 2011, S. 21
185
Vgl. Stock, 2011, S. 38
186
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2008
187
Vgl. ebd.
188
Vgl. Stock, 2011, S. 39
189
Vgl. Frömmer, 2011, S. 10
190
Vgl. Wierichs; Smets, 2010, S. 227
191
Vgl. Stadt Rheine: Vorlage Nr. 083/12; Beschlussvorschlag bezüglich der „Nachhaltigen Finanzierung der
Pensionsverpflichtungen der Stadt Rheine“, S. 6; künftig zitiert: Rheine, Vorlage 083/12
192
Vgl. kvw, 2011, S. 23
184
37
ckungsversicherung neben dem gesicherten Erhalt des eingezahlten Kapitals eine Mindestverzinsung des Sparanteils in Höhe von derzeit 1,75%193, sowie die Beteiligung an
rentablen Erträgen.194 Beginnt die Kommune bereits früh mit der Vorsorge, liegt der
Versorgungsfall noch weit in der Zukunft, sodass durch den Zinseszinseffekt der aufzubringende Betrag insgesamt reduziert wird.195
Langfristig gesehen ist die Garantieverzinsung von 1,75% jedoch relativ gering, da sie
in der Regel gerade einmal die Inflationsrate decken wird und weit unter der durch den
Rechnungszins unterstellten Verzinsung von 5% liegt. Die zusätzlich erzielte Rendite
kommt den Anlegern nur anteilig zugute. Denn der Überschussanteil wird durch abzuführende Steuern, Außendienstprovisionen und Verwaltungskosten deutlich verringert.196 Außerdem können die Erträge nicht aus den gesamten Versicherungsbeiträgen
erzielt werden, da diese zusätzlich zum Sparanteil für die spätere Versicherungsleistung
einen Risiko- sowie einen Verwaltungskostenanteil für die Versicherungsgesellschaft
enthalten197, um den der Beitrag zu mindern ist.
Bei der Versicherungslösung entsteht darüber hinaus ein höherer Verwaltungsaufwand
für die Kommune als z.B. beim kvw-Fonds. Zum einen erfüllt eine Versicherungsdienstleistung die Voraussetzungen des GWB, sodass vor Abschluss der Versicherung
eine EU-weite Ausschreibung nach den Vorschriften dieses Gesetzes durchzuführen ist,
soweit ein bestimmter Schwellenwert überschritten ist. Dieser beträgt umgerechnet monatlich etwa 4.020 € - ein Wert, der bei einer Rückdeckung der Pensionsverpflichtungen
in der Regel schnell erreicht ist.198 Zum anderen erfordert aber auch die Anpassung des
Versicherungsvertrages an sich wandelnde Rahmenbedingungen, etwa gesetzliche Änderungen oder Beförderungen, einen administrativen Aufwand, da sich das Versicherungsvolumen an den persönlichen Verhältnissen der Beamten orientiert.199
All diese finanziellen und verwaltungstechnischen Aufwendungen mindern die ohnehin
geringen Ertragschancen zusätzlich.
Die Liquidität ist bei einer Rückdeckungsversicherung dadurch sichergestellt, dass lebenslange Leistungen ab Eintritt des Versorgungsfalls garantiert werden200, soweit die
vertraglichen Beiträge gezahlt wurden und die versicherte mit der beamtenrechtlich zu-
193
Vgl. ebd. S. 21
Vgl. Stock, 2011, S. 39
196
Vgl. kvw, 2011, S. 23
197
Vgl. Wierichs, Smets, S. 132
198
Vgl. kvw, 2011, S. 35
199
Vgl. kvw, 2011, S. 22
200
194
195
38
gesagten Leistung identisch ist (kongruente Rückdeckungsversicherung). In diesem Fall
ist die Leistungserbringung auch bei Liquiditätsengpässen der betroffenen Kommune
sichergestellt.201 Trotzdem kann sich auch bei einer kongruenten Rückdeckung ein
Nachfinanzierungsbedarf ergeben, wenn die angewandten Rechnungsgrundlagen nicht
vollständig zutreffen oder die erwarteten Erträge nicht tatsächlich erzielt werden. Denn
als Auszahlungsbetrag nach Ablauf der Versicherung (sog. Ablaufleistung) sind lediglich die eingezahlte Versicherungssumme sowie die Mindestverzinsung stets vertraglich
garantiert.202 Ein Finanzierungsrisiko verbleibt beim Versicherungsnehmer insoweit,
wie das Versicherungsunternehmen den prognostizierten zusätzlichen Gewinn nicht
erwirtschaften kann und dieser nicht garantierte Teil der Ablaufleistung in Höhe des
Fehlbetrags nachzufinanzieren ist.203
Soll dieses Finanzierungsrisiko minimiert werden, dürfte die Beitragssumme lediglich
auf Grundlage der garantierten Mindestverzinsung ohne Berücksichtigung möglicher
Überschussbeteiligungen berechnet werden. Hierdurch würde sich wiederum der Finanzierungaufwand für die Versicherung erhöhen.204
Werden nicht sämtliche Risiken in den Versicherungsvertrag einbezogen, können sich
zusätzlich weitere Aufwendungen ergeben.205
Zur Sicherstellung der Liquidität gehört es aber auch, jederzeit auf die Mittel zurückgreifen zu können. Dieses ist auch bei der Rückdeckungsversicherung durch vorzeitige
Kündigung der Versicherung möglich.206 Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die Kündigung lediglich zum Rückkaufswert der Versicherung möglich ist. Dieser liegt unter
dem derzeitigen Wert der Versicherung, da hiervon bei einer Kündigung ein bestimmter
Abschlag abzuziehen ist.207
Wegen dieser jederzeitigen Zugriffsmöglichkeit ist, genau wie bei einem Fonds, die
Absicherung der Vermögenswerte gegen sachfremde Verwendung notwendig.
In Bezug auf die Flexibilität der Geldanlage steht die Versicherungslösung der Fondslösung hintenan. Zwar können der Umfang der versicherten Leistung, sowie auch die
Laufzeit des Vertrages individuell an Bedürfnisse der Kommune angepasst werden. Es
können beispielsweise lediglich alle neu eingestellten Beamten versichert werden, so201
Vgl. Cecu.de GmbH: Ablaufleistung bei Lebensversicherungen. Im Internet:
http://www.cecu.de/ablaufleistung.html (Stand: 30.05.2013)
203
204
Vgl. ebd.
205
Vgl. kvw, 2011, S. 22
206
Vgl. Stock, 2011, S. 38
207
Vgl. Stock, 2011, S. 40
202
39
dass die jährlich zu zahlenden Prämien wegen des frühzeitigen Vorsorgebeginns relativ
niedrig sind.208 Auch spätere Beitragsanpassungen an die Personalentwicklung, aussetzungen bei Pausenzeiten und -rückzahlungen bei Tod vor Erreichen der Altersgrenze sind grundsätzlich möglich209, jedoch wie bereits erläutert mit einem erhöhten
Verwaltungsaufwand verbunden.
Der größte Nachteil einer Versicherung ist jedoch, dass einmal festgelegte Versicherungsbeiträge ohne Rücksicht auf die derzeitige Haushaltssituation der Kommune zu
zahlen sind und nicht ohne Weiteres an die Liquiditätslage angepasst oder ausgesetzt
werden können.210 Wegen dieser langfristigen Bindung reicht es nicht aus, nur die momentane Leistungsfähigkeit der Kommune und die Bedingungen auf dem Kapitalmarkt
zu betrachten. Es sind auch langfristige Prognosen hinsichtlich der Liquiditäts- und der
Kapitalmarktentwicklung, etwa bezüglich der Garantieverzinsung, vorzunehmen. Fraglich ist jedoch, ob eine Kommune gerade hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit überhaupt
sichere Prognosen abgeben kann, wonach sie dauerhaft zur Zahlung der Beiträge, zu der
sie sich vertraglich verpflichtet, in der Lage sein wird.
Auch wenn der jährliche Aufwand ab einem bestimmten Punkt deutlich unter den laufenden Pensionszahlungen liegt211, entsteht gerade zu Beginn eine erhebliche Doppelbelastung. Denn neben den Versicherungsprämien, die je nach Alter der Beschäftigten und
Absicherung von Risiken immense Höhen annehmen können, fallen zumindest in der
ersten Zeit weiterhin die laufenden Versorgungsleistungen sowie ggf. Aufwendungen
für diejenigen Aktiven, für die keine Versicherung abgeschlossen wurde, an.212
Daher stellt sich auch die Frage, inwieweit eine Kommune in der derzeitigen Situation
überhaupt einen solchen Finanzierungsaufwand leisten kann. Eine Finanzierung über
Liquiditätskredite ist, entgegen der Ansicht zum Beispiel der Stadt Monheim213, genau
wie bei der Fondslösung nicht möglich. Denn auch bei der Rückdeckungsversicherung
zur Sicherung künftiger Versorgungsverpflichtungen handelt es sich um eine langfristig
angelegte und zu bilanzierende Kapitalanlage (vgl. Kapitel 6.2), bei der eine Finanzierung laut MIK nur durch eigene Mittel zulässig ist (vgl. Kapitel 4.1).
An diesen Probleme wird deutlich, dass Rückdeckungsversicherungen nicht speziell für
den kommunalen Bereich ausgelegt sind – anders als der kvw-Versorgungsfonds.
208
Vgl. Stock, 2011, S. 38
210
Vgl. Kreis Borken: Sitzungsvorlage Nr. 0186/2011; Beschlussvorschlag bezüglich der „Finanzierung künftiger
Pensionslasten des Kreises Borken, S. 6; künftig zitiert: Borken, Vorlage 0186/2011
211
Vgl. Frömmer, 2011, S. 10; s. hierzu auch Anlage 3
212
Vgl. kvw, 2011, S. 22
213
209
40
Dies zeigt sich im Grunde genommen auch bei der Berücksichtigung von Risikofaktoren in der Beitragsbemessung. In Abhängigkeit vom Versicherungsumfang übernimmt
die Versicherung für die Personen die biometrischen Risiken wie Dienstunfähigkeit
oder Langlebigkeit214, was bei der Fondslösung nicht der Fall war. Bei den Mitgliedern
der Versorgungskassen ist die Übernahme dieser Risiken jedoch auch gar nicht notwendig, da sie von der Solidargemeinschaft und damit nicht von jeder Kommune individuell
getragen werden. Außerdem muss diese Absicherung in der Regel zusätzlich vereinbart
werden, da die Versicherung lediglich optional ist, und erfordern so höhere Beiträge, die
die derzeitige Liquidität zusätzlich beeinträchtigen. Für Kommunen, die nicht Mitglied
der kvw sind, ist die Absicherung dieser biometrischen Risiken durchaus sinnvoll, da
diese von ihnen allein finanziert werden müssen. Laut kvw können aber nicht alle im
kommunalen Bereich möglichen Gefahren von der Rückdeckungsversicherung abgedeckt werden. Beispielsweise fehle die Möglichkeit, die Nichtwiederwahl eines kommunalen Wahlbeamten oder die vorzeitige Beendigung des Beamtenverhältnisses abzusichern215, die bei den Versorgungskassen ebenfalls durch die Solidargemeinschaft finanziert werden.
Bei der Fondslösung wurde hierzu zwar angemerkt, dass eine vollständige Kapitalbereitstellung ohnehin nicht notwendig ist. Doch anders als ein Fonds werden Versicherungen in der Regel individuell für jeden Beamten abgeschlossen, sodass aus der Versicherungsleistung zumindest für eine Person die gesamte Pensionszahlung abgedeckt
werden soll. In diesem Fall ist eine Risikoabsicherung daher dennoch notwendig, um
keine zusätzlichen Aufwendungen entstehen zu lassen.
Insgesamt kann man also festhalten, dass die Anforderungen an die Sicherheit der Geldanlage durch den gesicherten wertmäßigen Erhalt des eingesetzten Kapitals zuzüglich
der Mindestverzinsung in besonderem Maße erfüllt sind. Diese Sicherheit führt aber
auch zu größeren Aufwendungen, die zum einen die mögliche Rendite reduzieren und
die Kommunen zum anderen in schwierigen wirtschaftlichen Jahren vor ein Finanzierungsproblem stellen. Ein Aussetzen der Beitragszahlungen ist nämlich nicht ohne Weiteres möglich, eine vorzeitige Kündigung kann lediglich zum Rückkaufswert erfolgen.
214
215
Vgl. kvw, 2011, S. 22
41
6.2 Ausweisung im Jahresabschluss
Die Rückdeckungsansprüche aus der Versicherung sind in der Bilanz zu aktivieren.
Wegen der langfristigen Ausrichtung der Beamtenversorgung, stellen sie, genau wie die
Fondsanteile, Wertpapiere des Anlagevermögens dar.216 Die Bewertungsgrundlage ist
hierbei jedoch umstritten. Die kvw ist der Auffassung, dass die Bilanzierung lediglich
zum Rückkaufswert möglich ist. Da hierbei jedoch vom vorhandenen Deckungskapital
ein Abschlag abzurechnen ist, könnte dieser gerade zu Beginn sogar erheblich niedriger
sein als die eingezahlten Beiträge.217 Der Rückkaufswert ist der Betrag, der jederzeit
von der Kommune bei einer Kündigung verwirklicht werden könnte. Die Bewertung
würde daher auch dem Vorsichts- und Realisationsprinzip entsprechen. Doch zum einen
stellt die außerordentliche Kündigung lediglich einen Ausnahmefall dar, zum anderen
entspricht der Rückkaufswert nicht den Anschaffungskosten in Form der Versicherungsbeiträge. Daher ist die Bewertung zum Rückkaufswert laut MIK NRW nicht sachgerecht.218
Auch die gesamte Versicherungssumme, die dem Versicherungsnehmer letztendlich
zusteht, kann laut MIK nicht angesetzt werden, da hierauf zum Bilanzierungszeitpunkt
noch kein Anspruch besteht. Stattdessen soll die Bewertung in Höhe des Deckungskapitals, das die eingezahlten Sparanteile zuzüglich der Zinsansprüche und des Guthabens
aus Überschussbeteiligungen umfasst, erfolgen. Denn dieses ist immer der aktuelle
Wert der Versicherung. 219 Diese Meinung wird auch von einem Großteil der einschlägigen Literatur vertreten.220
Durch die Aktivierung der Versicherungsanteile entsteht in der Ergebnisrechnung ein
Ertrag, während die gezahlten Versicherungsprämien einen Aufwand darstellen. Somit
wird lediglich der Differenzbetrag ergebniswirksam.221 Laut Ansicht der Stadt Monheim dürfte der Abschluss einer Versicherung keine negativen Auswirkungen auf die
Ergebnisrechnung haben, da der Anspruch schon im ersten Jahr höher sein müsste als
der gezahlte Beitrag.222 Doch gerade zu Beginn besteht eine recht hohe Wahrscheinlichkeit, dass die bisher erzielte Rendite den vom Versicherungsbeitrag abzuziehende Risiko- und Verwaltungskostenanteil zuzüglich möglicher weiterer Kosten für den Versi-
216
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2009
Vgl. kvw, rvk S. 23
218
Vgl. MIK NRW, 2012, S. 2009
219
Vgl. ebd. S. 2009
220
Vgl. hierzu z.B. Doetsch, 2013, S. 171 oder Buttler, 2012, S. 157
221
Vgl. Stock, 2011, S. 40
222
217
42
cherungsabschluss nicht deckt. Somit ist eine Ergebnisbelastung möglich, die aber
durch die weitere Entwicklung, insbesondere die Zinseffekte, ausgeglichen wird.223
Durch die Zahlung der Versicherungsprämien ist aber nicht nur die Ergebnisrechnung,
sondern auch die Finanzrechnung betroffen. Hier stehen in der Regel aber keine korrespondierenden Einzahlungen gegenüber, sodass die Beitragszahlungen aus dem allgemeinen Liquiditätsbestand finanziert werden müssen.
Auf die Pensionsrückstellungen hat die Aktivierung der Versicherungsansprüche, ebenso wie die Bilanzierung anderer Geldanlagen, keinen Einfluss.
7. Praxiserfahrungen
Um die theoretischen Erkenntnisse durch praktische Erfahrungen zu ergänzen, wurde
im Rahmen dieser Arbeit eine Befragung durchgeführt. Für einen allgemeinen Überblick über die Erfahrungen mit der Pensionsfinanzierung aus der Praxis wurde ein Fragebogen224 an 45 Kreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Gemeinden im Einzugsgebiet der FHöV Münster versandt. Dieser wurde von 25 Kommunen, also mehr als der
Hälfte der Befragten, beantwortet zurückgeschickt. Die Umfrage ist nicht repräsentativ,
sondern soll lediglich einige Praxiserfahrungen widerspiegeln.
Daneben wurden zwei detailliertere Interviews225 bei der Kreisverwaltung Borken und
der kreisangehörigen Stadt Rheine durchgeführt, bei denen jeweils eine der beiden Finanzierungsalternativen näher betrachtet wurde.
Somit können insgesamt die Praxiserfahrungen von 27 Kommunen in die Betrachtung
einbezogen werden.
noch nicht mit der
Liquiditätsvorsorge beschäftigt
2 3
noch keine Vorsorge betrieben
7
Finanzierungsmodell: kvwVersorgungsfonds
15
Finanzierungsmodell: anderer
Fonds
Abbildung 3: Ergebnis der Praxisbefragung
Quelle: eigene Grafik
223
Vgl. Rheine, Vorlage 083/12, S. 13
Anlage 4
225
Die Transkripte der Interviews befinden sich auf der beigefügten CD.
224
43
Die Bedeutung der Problematik der Ausfinanzierung von Pensionsverpflichtungen zeigt
sich in der Befragung sehr deutlich. Lediglich drei der befragten Kommunen haben sich
noch nicht mit der Liquiditätsvorsorge beschäftigt. Den betroffenen kreisangehörigen
Gemeinden ist die Problematik zwar bewusst, doch sie verfügen entweder nicht über
liquide Mittel für die Kapitalbildung oder haben sich wegen der geringen Zahl an Beamten noch nicht mit der Vorsorge beschäftigt. Aber auch in diesen Kommunen soll das
Thema demnächst angegangen werden.
Die übrigen 24 Kommunen haben sich bereits in unterschiedlicher Weise mit der Notwendigkeit der Pensionsfinanzierung auseinandergesetzt. Einige wenige Kommunen
haben hiermit bereits vor Einführung des NKF, vor allem während der Zeit der Pflichtrücklage (vgl. Kapitel 5.2), begonnen.
Der Kreis Borken hat bereits zu dieser Zeit zumindest im Rahmen der ganzheitlichen
Liquiditätsplanung die Finanzierung von Pensionsverpflichtungen berücksichtigt. Eine
systematische Berücksichtigung fand aber auch hier, genau wie in den meisten anderen
Kommunen, erst nach der Umstellung des Rechnungswesens statt. 226 Das liegt insbesondere daran, dass die Finanzierung der künftigen Lasten in der kameralen Zeit kein
Thema war, da die Risiken gar nicht bekannt waren.227 Diese wurden erst durch den
Ausweis der Pensionsverpflichtungen in der Bilanz erkannt. Weil die Einführung des
NKF aber so viel Zeit und Personalkapazitäten in Anspruch genommen hat228, haben
viele Kommunen erst in den letzten zwei bis drei Jahren begonnen, sich näher mit der
Ausfinanzierung zu beschäftigen. Nun ist aber allen Kommunen, auch wegen der versicherungsmathematischen
Vorausberechnungen
künftiger
Pensionsverpflichtungen
durch die kvw, bewusst geworden, dass die Versorgungslasten so stark ansteigen werden, dass eine Finanzierung aus dem laufenden Haushalt künftig nicht mehr möglich
sein wird.
Aber nicht nur die Bedeutung, sondern auch die Probleme bei der Ausfinanzierung zeigen sich sehr deutlich: Sieben Kommunen betreiben trotz der Informationsbeschaffung
noch keine Vorsorge. Das Hauptargument sind die fehlenden liquiden Mittel. Häufig
kann eine realisierbare Lösung noch nicht gefunden werden, weil Kommunen sich bei-
226
Vgl. Interview Kreis Borken, S. 1
Vgl. Interview mit Herrn Volkmar Löckemann, Stadtverwaltung Rheine, vom 23.05.2013 (beigefügte CD „Experteninterview Stadt Rheine“), S. 1; künftig zitiert: Interview Stadt Rheine
228
Vgl. ebd. S. 4
227
44
spielsweise in der Haushaltssicherung befinden oder am „Stärkungspakt Stadtfinanzen“229 teilnehmen, sodass eine weitere Verschuldung nicht zulässig ist.
In einigen Kommunen ist eine Ausfinanzierung trotz der sich abzeichnenden demografischen Entwicklung auch noch nicht zwingend notwendig. Denn wenn die Vorausberechnungen ergeben, dass die Zuführungen zu den Pensionsrückstellungen auch auf
lange Sicht größer sein werden als die Versorgungszahlungen, ist die Finanzierung bei
einem ausgeglichenen Haushalt vorerst gesichert. Daher muss bei der Entwicklungsprognose nicht nur der demografische Wandel, sondern auch das künftige Einstellungsverhalten sowie die Entwicklung der Liquidität der Kommune berücksichtigt werden.
Doch nur bei einer Gemeinde werden die Versorgungszahlungen nicht steigen, da keine
weiteren Beamten eingestellt werden. Alle anderen Befragten sehen zumindest langfristig Handlungsbedarf. Eine Finanzierung kann in der Regel lediglich wegen der derzeitigen Haushaltssituation nicht angegangen werden bzw. ist derzeit noch in Planung.
15 der befragten Kommunen, also etwas mehr als die Hälfte, haben sich bereits zu einem Finanzierungskonzept entschieden und führen dieses durch. Das ist zwar insgesamt
schon ein hoher Anteil, doch wie zuvor erläutert, besteht auch bei den übrigen Kommunen grundsätzlich dringender Handlungsbedarf.
Erstaunlich ist, dass die Ausfinanzierung in allen Fällen in irgendeiner Weise über einen
Fonds finanziert wird. Keine der befragten Kommunen nutzt die Versicherungslösung.
Diese Tendenz wurde auch durch das Interview mit der Stadt Rheine bestätigt. Hier
wurde die Versicherungslösung, auch durch die zur Unterstützung herangezogene Beratung, zunächst bevorzugt, am Ende aber aus diversen Gründen dennoch abgelehnt.
Besonders überzeugend waren die vorgenommenen Berechnungen. Hiernach sollte die
Versicherung keine Auswirkungen auf das Jahresergebnis haben, da die entstehenden
Aufwendungen durch Erträge in etwa gleicher Höhe gedeckt werden.230 Der zuständige
Kreis als Kommunalaufsichtsbehörde hat dem Vorhaben dennoch nicht zugestimmt, da
die damalige Finanzlage der Stadt eine Investition in die Versicherungslösung nicht
zugelassen hätte.231 Zur Finanzierung der Beiträge sollten Liquiditätskredite aufgenommen werden, was durch die Handreichung des MIK jedoch nicht zulässig ist (vgl.
Kapitel 4.1 und 6.1). Selbst wenn eine Kreditaufnahme möglich wäre, ist es auch nicht
229
Näheres hierzu: Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen: Stärkungspakt
Stadtfinanzen; Im Internet: http://m.mik.nrw.de/themen-aufgaben/kommunales/kommunale-finanzen/kommunalehaushalte/haushaltssicherung/staerkungspakt-stadtfinanzen.html (Stand 04.06.2013)
230
Vgl. Interview Stadt Rheine, S. 4
231
Vgl. ebd.
45
sinnvoll, diese zu nutzen um eine Finanzanlage zu schaffen. Obwohl Liquiditätskredite
derzeit kaum Zinsaufwendungen erfordern, müsste sichergestellt sein, dass der Abstand
zwischen Kredit und Geldanlage auch langfristig so groß ist, dass die Anlage überhaupt
vorteilhaft ist.232
Problematisch war weiterhin der Umfang der Finanzierung. Eine vollständige Ausfinanzierung wäre zwar gewünscht gewesen, aber wegen der Liquiditätslage und auch aus
Wirtschaftlichkeitsgründen nicht in Frage gekommen. Denn für die Beamten, die kurz
vor Ruhestandseintritt stehen, hätten einmalig immense Summen für die Absicherung
der zurückliegenden Dienstjahre gezahlt werden müssen.233 Das Problem des Finanzierungsumfangs zeigte sich auch bei der Kreisverwaltung Borken. Denn für die vielen
Beamten mittleren und höheren Alters wären wegen der zurückliegenden Dienstjahre
große Einzahlungen nötig gewesen, wodurch der Kreis hohe Verbindlichkeit gegenüber
der Versicherungsgesellschaft gehabt hätte.234
Momentan wäre eine Investition in eine Pensionsversicherung aber ohnehin nicht wirtschaftlich. Denn Garantieverzinsung und Überschussbeteiligungen sind stark rückläufig,
sodass – auch weil eine Versicherung immer nur in sichere Papiere wie beispielsweise
Staatsanleihen investieren darf – nur noch sehr geringe Renditen mehr erzielt werden
können. 235 Auf der einen Seite wäre also ein früherer Einstieg, wie andere Kommunen
es gemacht haben, sinnvoller gewesen, da die Rendite zu dieser Zeit noch höher ausfiel.
Auf der anderen Seite muss jedoch gerade bei Versicherungsverträgen, bei denen man
sich für mehrere Jahrzehnte vertraglich bindet, auch immer die langfristige Prognose
beachtet werden, nicht nur die aktuelle Situation.236
Bei der Kreisverwaltung in Borken wurde das größte Problem der Versicherungslösung
ebenfalls darin gesehen, dass man vertraglich gebunden ist und sich verpflichtet, gewisse Einzahlungen zu einem bestimmten Zeitpunkt leisten zu müssen.237 Zwar kann man
der Ansicht sein, dass gerade eine Kreisverwaltung eine solche Verpflichtung eingehen
könnte, da sie durch die Kreisumlage immer über genügend Einnahmen, auch speziell
für die Pensionsvorsorge (vgl. Kapitel 3.2.5) verfügt. Doch es kann nicht das Ziel sein,
dass der Kreis Millionenbeträge für die Beamtenversorgung zurücklegt, die die Gemeinden über eine meist kreditfinanzierte Kreisumlage zahlen, während diese wegen
232
Vgl. ebd. S. 3
Vgl. ebd. S. 5
234
235
236
Vgl. ebd. S. 3
237
233
46
ihrer Liquiditätslage keine Vorsorge treffen können.238 Daher ist der Umlagesatz immer
unter Berücksichtigung der Haushaltssituation der kreisangehörigen Kommunen festzulegen. Auch die Kreise verfügen somit nicht zwingend jederzeit über genügend Mittel,
um die Versicherungsbeiträge zu leisten.
Die Versicherungslösung ist sowohl bei der Stadt- als auch bei der Kreisverwaltung
insbesondere wegen der langen Bindungsdauer, in der man die spätere Entwicklung der
Kapitalmärkte sowie auch der eigenen kommunalen Situation nicht vorhersehen kann,
in der Praxis nur begrenzt anwendbar. Alle befragten Kommunen wenden daher eine
Fondslösung an.
Besonders auffällig ist, dass in dreizehn der 15 Kommunen, die bereits Vorsorge betreiben, diese über den kvw-Versorgungsfonds läuft. Die anderen beiden Kommunen haben
sich für einen Fonds unabhängig von den Versorgungskassen entschieden.
Die betroffene kreisfreie Stadt ist nicht Mitglied der kvw, sodass die Vorteile des kvwFonds (vgl. Kapitel 5.2.1) für sie nicht zum Tragen kommen. Die kreisangehörige Stadt
ist zwar Mitglied der kvw, verspricht sich von einer eigenständigen Fondsanlage aber
mehr Flexibilität und eigene Entscheidungen bezüglich der Anlagestrategie. Denn bei
einer Geldanlage im kvw-Fonds, der nicht aktiv durch die Kommune gemanagt wird, ist
die Rendite voraussichtlich auch geringer.239 Auf der anderen Seite muss man aber berücksichtigen, dass bei einer Anlage in anderen Fonds auch spezielle Kenntnisse bezüglich der Wahl und Steuerung eines Fonds vorhanden sein müssen240, welche bei „normalen“ Verwaltungsmitarbeitern nicht zwingend vorausgesetzt werden können. Nicht
nur die Zusammensetzung des Fonds muss bei einer solchen Anlage selber geplant werden, die Kommune muss auch andere Rahmenbedingungen, wie die Höhe der Verwaltungskosten oder ein stetiges Berichtswesen über die Fondsentwicklung, selber mit der
Anlagegesellschaft vereinbaren.
Die 13 Kommunen, die den kvw-Versorgungsfonds nutzen, sind alle Mitglieder der
Versorgungskassen. Einige von ihnen leisten derzeit weiterhin lediglich den Pflichtbeitrag in Höhe von 0,8% der Ist-Ausgaben, der nach der Kanther-Rücklage zu leisten war.
Seit Einführung des NKF ist dieses zwar nicht mehr verpflichtend, die kvw empfiehlt
aber eine weitere Einzahlung. Optimal für eine langfristige Liquiditätsvorsorge wären
238
Vgl. ebd.
240
Vgl. ebd. S. 2
239
47
jedoch höhere Einzahlungen. Diese entrichten auch die meisten der befragen Kommunen mittlerweile – je nach individueller Berechnung.
In vielen Kommunen (10 von 13) wurden neben dem kvw-Versorgungsfonds gar keine
weiteren Finanzierungsmodelle in die Vorüberlegungen einbezogen. Hieraus lässt sich
schließen, dass dieser klassische und weit verbreitete Weg der Vorsorge häufig ohne
Prüfung von Alternativen gewählt wurde, da dies für den kommunalen Bereich die „einfachste“ Finanzierungsmöglichkeit ist. Die Kommunen sind ohnehin Mitglied der kvw,
sodass die Teilnahme an dem Fonds keinen großen Planungs- und Prüfungsaufwand
darstellt.
Das soll aber nicht bedeuten, dass alle Kommunen, die den kvw-Fonds gewählt haben,
sich lediglich für die einfachste Variante entschieden haben. Denn da dieser Fonds speziell auf die Bedürfnisse und Notwendigkeiten der Kommunen ausgerichtet ist (vgl.
Kapitel 5), bietet er natürlich viele Vorteile für den öffentlichen Bereich. Denn er berücksichtigt durch seine spezielle Konzeption für den kommunalen Bereich auch die
Begrenzungen hinsichtlich der Anlageformen, in die Kommunen investieren dürfen.241
Diese Vorteile spiegeln sich auch in der Argumentation der befragten Kommunen für
den kvw-Fonds wider. Vorrangig wurde die Flexibilität in Form von variablen Einzahlungs- und Entnahmemöglichkeiten genannt. Aber auch die recht hohe, langfristig ausgerichtete Rendite bei überschaubarem Risiko und die Sicherheit der Anlage nach Vorgaben des MIK (vgl. Kapitel 5.2.1) wurden als Entscheidungskriterien herangezogen.
Daneben wird auch berücksichtigt, dass der kvw-Fonds eine solide, bewährte Anlageform darstellt.
Die Stadt Rheine sieht in der Fondslösung mittlerweile ebenfalls die sinnvollere Variante, insbesondere da die Finanzierung je nach Kassenlage variabel möglich ist. Dies ist
zwar für die Absicherung künftiger Risiken nicht optimal, da bei schlechter Kassenlage
nichts eingezahlt wird.242 Doch so muss die Finanzierung nicht über Kredite zu Lasten
künftiger Generationen stattfinden. Keine oder eine lediglich unzureichende Vorsorge
belastet zwar auch die künftigen Generationen, doch der Fehler, der schon in der Vergangenheit gemacht wurde, kann heute ohnehin nicht mehr rückgängig gemacht werden.
Auch der Kreis Borken hat sich nach einer Abwägung verschiedener Alternativen im
Sommer 2011 für den kvw-Versorgungsfonds entschieden – insbesondere auch wegen
241
242
48
der flexiblen Einzahlungsmöglichkeiten nach Liquiditätslage, sowie der Möglichkeit
des Verkaufs je nach Versorgungsverbindlichkeiten.243 Diese Flexibilität kann sich auch
negativ auswirken, da die Vorsorge schneller aus den Augen verloren werden kann.
Daher muss durch die oberste Verwaltungsspitze gesichert sein, dass die Vorsorge auch
in einer engen Liquiditätslage noch als primär angesehen wird.244
Außerdem überzeugte die Wahrscheinlichkeit einer angemessenen Wertsteigerung des
Fonds die Kreisverwaltung. Zwar ist die oberste Prämisse die Sicherheit der Anlage,
doch derart große Beträge sollten auch nicht ohne jegliche Rendite angelegt werden.
Der Kreis hat mit seinen Fondsanteilen mittlerweile eine Gesamtrendite von etwa 6%
erreicht – und damit mehr als die notwendige Mindestverzinsung von 5 % – davon allein 7% im Jahr 2012.245
Der Verwaltung ist dabei bewusst, dass Wertschwankungen ein Problem darstellen
können. Doch zum einen ist das Wertverlustrisiko durch das konservative Fondsmanagement und die Risikodiversifikation insgesamt gering246, zum anderen wird nie alles
Geld auf einmal entnommen. Somit wird zwar nie der gesamte Gewinn realisiert, ein
Verlust erstreckt sich aber auch nicht über die gesamte Anlage. Diese Risiken im Hinblick auf die Ertragschancen sind hinnehmbar, soweit die Kommune so abgesichert ist,
dass die nächste Steigerungsphase abgewartet werden kann.247
Die Performance der Geldanlage hat die Kreisverwaltung stetig im Blick. Denn um die
Geldanlage durch die kvw überprüfen und nachvollziehen zu können, erhält der Kreis
Borken quartalsweise Berichte über die Entwicklung des Fonds sowie mögliche Änderungen der Zusammensetzung.248
Das Wertverlustrisiko ist aber insgesamt dennoch nicht zu unterschätzen. Denn da, wie
sowohl die Umfrage als auch die Daten der kvw zeigen, ein Großteil der Kommunen
den kvw-Fonds nutzt, würden stark fallende Kurse unter Umständen dazu führen, dass
sämtliche Kommunen im Einzugsgebiet der Versorgungskasse erhebliche Wertverluste
zu verzeichnen hätten. Somit könnte der gesamte öffentliche Haushalt der Region zusammenbrechen. Laut der Aussage der Kreisverwaltung ist der Fonds jedoch so konservativ gemanagt, dass er kaum in schwerwiegende Turbulenzen kommen kann. Ansonsten müsste es auf dem Kapitalmarkt so gravierende Verwerfungen geben, dass sämtliche
243
Vgl. Interview Kreis Borken, S. 3 und 6
Vgl. ebd. S. 10
245
Vgl. ebd. S. 6
246
Vgl. ebd. S. 9
247
Vgl. ebd. S. 7
248
Vgl. ebd. S. 4
244
49
Kapitalanlagen, selbst die Versicherungsverträge, in Schwierigkeiten kommen würden.249
Speziell für Kreise stellt sich die Frage, ob die Kreisumlage bei der Vorsorgeplanung zu
berücksichtigen ist (vgl. Kapitel 3.2.5). Der Kreis Borken ist, ebenso wie die kvw, der
Ansicht, dass diese Berücksichtigung notwendig ist.250 Bei der jährlichen Beratung über
die Höhe der Zuführung zum Fonds wird daher berücksichtigt, dass der Kreis liquide
Mittel zu diesem Zweck über die Kreisumlage erhält – und zwar in Höhe der aufwandswirksamen Erhöhung der Pensionsrückstellungen. Hiervon sind jedoch noch die
rückstellungsmindernden Versorgungszahlungen abzurechnen, um den tatsächlichen
Liquiditätsüberschuss zu ermitteln. Dieser wird dann auch tatsächlich für die Vorsorge
zurückgelegt.251 Solange der Saldo aus Erhöhung und Inanspruchnahme der Rückstellung also positiv ist, werden Mittel in den Fonds eingelegt. Wenn sich dieses Verhältnis
umkehrt ist eine Entnahme notwendig.
Ein anderer befragter Kreis legt ebenfalls einen Betrag in Höhe dieser Nettozuführungen in den Fonds ein. Aus dem gebildeten Kapitalstock sollen dann bei Erreichen einer
bestimmten Höhe Erträge generiert werden, um die kreisangehörigen Gemeinden entsprechend zu entlasten.
Die dritte Kreisverwaltung sieht diese Berücksichtigung der Kreisumlage jedoch nicht
für notwendig an, da auch die kreisangehörigen Kommunen bei einem ausgeglichenen
Ergebnishaushalt einen positiven Liquiditätssaldo haben. Daher sei es nicht notwendig,
schon heute die zugeflossene Liquidität langfristig zu binden, nur weil der Rückstellungsaufwand keine Zahlungen auslöst.
Bezüglich der Vollständigkeit der Ausfinanzierung gibt es geteilte Meinungen. Der
Kreis Borken hat es nicht als Ziel, liquide Mittel in Höhe der gesamten Rückstellung zu
hinterlegen. Zum einen ist dieses wegen der erheblichen Pensionsrückstellungen in der
Eröffnungsbilanz, für die noch keinerlei Vorsorge getroffen wurde, gar nicht möglich252, zum anderen aber auch nicht notwendig, da nie der gesamte Rückstellungsbetrag
zur Auszahlung kommen wird. Auch bei Inanspruchnahme des Fonds wird es immer
noch Beamte geben, für die weiterhin Rückstellungen zu bilden sind. Für diesen Rückstellungsaufwand erhält der Kreis auch dann Einzahlungen aus der Kreisumlage, sodass
nie liquide Mittel in Höhe der gesamten Rückstellung verfügbar sein müssen, sondern
249
Vgl. ebd. S. 9
Vgl. ebd. S. 11
251
Vgl. ebd. S. 5 f
252
Vgl. Borken, Vorlage 0186/2011, S. 5
250
50
lediglich die Differenz aus Zuführung und Inanspruchnahme finanziert werden muss.253
Jedoch ist zu beachten, dass der Kreis bereits jetzt die kreisangehörigen Gemeinden
durch eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage entlastet und so geringere Einzahlungen aus der Kreisumlage erhält, als ihm zustehen würden.254
Demgegenüber hat die Stadt Rheine, die solche speziellen Erträge über eine Umlage
nicht erhält, das Ziel der vollständigen Ausfinanzierung. Denn hier wird befürchtet, dass
durch die zusätzlichen finanziellen Belastungen, die laut Vorausberechnungen künftig
auf die Stadt warten, der Haushaltsausgleich nicht mehr sichergestellt werden kann und
die Stadt Rheine zur Nothaushaltskommune werden könnte.255
Viele andere Kommunen befinden sich bereits jetzt in der Haushaltssicherung. Einige
verzichten deshalb auf die Liquiditätsvorsorge. Fraglich ist, inwieweit eine solche spezielle Haushaltslage sich auf die Finanzierungsmöglichkeiten auswirkt.
Das Haushaltssicherungskonzept (HSK) nach §76 GO zielt zunächst einmal lediglich
auf die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs, also eine ausgeglichene Ergebnisrechnung, ab. Da bei Zahlungen zur Bildung eines Kapitalstocks jedoch lediglich die
Finanzrechnung betroffen ist, ist das HSK hierfür nachrangig – und zwar sowohl bei der
Entscheidung ob als auch in welcher Weise Kapital gebildet werden soll. 256 Lediglich
wenn durch die Kapitalbildung die Ergebnisrechnung negativ beeinflusst wird, beim
Fonds etwa durch eine dauerhafte Wertminderung oder bei der Versicherung, wenn das
Deckungskapital unter den eingezahlten Beiträgen liegt, wäre das HSK unmittelbar von
der Liquiditätsvorsorge betroffen.
Doch das Konzept muss gemäß §76 Abs. 2 Satz 2 GO auch von der Aufsichtsbehörde
genehmigt werden. Diese wird nicht nur die Ergebnis-, sondern auch die Finanzrechnung genau überprüfen. Daher ist es wichtig, dass ein Finanzierungsmodell zumindest
mit dem HSK kompatibel ist und sinnvoll in dieses eingebunden werden kann.257 Ein
Verzicht auf die Vorsorge ist trotz HSK nicht empfehlenswert, denn die Pflicht zu einer
nachhaltigen Liquiditätsplanung nach §75 Abs. 6 GO besteht auch während der Haushaltssicherung.258
Diese praktischen Erfahrungen bestätigen im Großen und Ganzen die Erkenntnisse aus
der theoretischen Arbeit.
253
Vgl. ebd. S. 11
255
256
Vgl. Interview Kreis Borken, S. 11 f
257
258
254
51
8. Fazit
8.1 Abschließender Vergleich der Finanzierungsmöglichkeiten
Solange eine Kommune über keine überschüssigen liquiden Mittel verfügt, die neben
der laufenden pflichtigen Aufgabenerfüllung für die Pensionsvorsorge zurückgelegt
werden können, ist keine Ausfinanzierung der künftigen Verpflichtungen möglich.
Denn die Kommune kann weder die jährlichen Versicherungsbeiträge zahlen noch das
Wertverlustrisiko eines Fonds verantworten. Eine Finanzierung über Kredite ist ohnehin
nicht möglich. Daher müssen die betroffenen Kommunen andere Wege finden, die nötigen Mittel für die späteren Generationen zur Verfügung zu stellen.
Insgesamt wird sowohl in der allgemeinen Darstellung der Fonds- und der Versicherungslösung, als insbesondere auch in der Praxisbefragung deutlich, dass die Fondsanlage großen Zuspruch findet. Vor allem wegen der flexiblen Einzahlungs- und
Entnahmemöglichkeiten, eignet sich ein Fonds bei der schwierigen Finanzsituation der
öffentlichen Haushalte für den kommunalen Bereich in besonderem Maße. Denn die
gerade zu Beginn hohen Versicherungsbeiträge belasten den derzeitigen Haushalt der
Kommunen zu stark, als dass die möglichen Erträge dieses ausgleichen könnten. Daher
ist, insbesondere wegen der momentanen Lage auf den Kapitalmärkten, die Fondslösung attraktiver.
Ein eigens von der Kommune zu managender Fonds sollte dabei nur dann genutzt werden, wenn vor Ort ausreichend Wissen bezüglich einer sinnvollen Anlagestrategie vorhanden ist. Deshalb findet vorrangig der Versorgungsfonds der kvw als speziell für den
kommunalen Bereich konzipierte Finanzierungsform Anwendung.
Die Kommunen sollten aber nicht nur die Belastung der derzeitigen Haushaltssituation,
sondern beispielsweise auch die Altersstruktur der Beamten berücksichtigen. Denn gerade wenn viele junge Beamte vorhanden sind, ist die Versicherungslösung eine durchaus nutzbare Alternative. Die Beiträge für junge Beamte sind wegen ihrer voraussichtlich langen Dienstzeit sehr niedrig. Darüber hinaus können die jährlichen Zins- und Zinseszinseffekte über diese Zeitspanne ausgenutzt werden.
Daher könnte neben der reinen Fondslösung eine Mischung aus Fonds und Versicherung eine mögliche Alternative sein. Für die neu eingestellten Beamten könnte über die
gesamte Dienstzeit in eine Versicherung eingezahlt werden, sodass zumindest die neu
hinzukommenden Verpflichtungen von Anfang an ausfinanziert werden. Wie zuvor
52
erwähnt wäre eine Versicherung wegen der langen Einzahlungsdauer und der Zinseszinseffekte auch nicht so teuer. Überschüssige Mittel könnten daneben in einen Fonds
eingezahlt werden, der für die bisher bereits entstandenen und jährlich weiter steigenden
Verpflichtungen der älteren Beamten, sowie für Notlagen, genutzt wird. Denn durch
diese Kombination könnte die Sicherheit der Geldanlage und die personenbezogene
Finanzierung einer Versicherung mit der hohen Renditemöglichkeit eines Fonds kombiniert werden, um die vorhandenen Mittel für die künftige Pensionsfinanzierung optimal
zu nutzen.
8.2 Zusammenfassung / Ausblick
Wie auch die Befragung verschiedener Kommunen zeigt, spielt die Ausfinanzierung der
Pensionsrückstellungen derzeit eine große Rolle bei der Haushaltsplanung, insbesondere
bei den Verwaltungen, die noch keine Pensionsvorsorge betreiben. Denn auch ihnen ist
die Notwendigkeit der Vorsorge wegen des demografischen Wandels und der vielen
künftigen Pensionäre gerade durch die Bildung der Pensionsrückstellungen bewusst
geworden.
Da vielen Kommunen die nötige Liquidität fehlt, ist noch keine konkrete Entscheidung
für eine Variante gefallen. Doch es wird nur eine Frage der Zeit sein, bis alle Kommunen sich intensiver mit der Vorsorge beschäftigen und die für sie passende Vorsorgelösung gefunden haben.
Eine vollständige Ausfinanzierung ist im kommunalen Bereich zwar nicht zwingend
notwendig, gerade für Städte und Gemeinden, die, anders als die Kreise, nicht dauerhaft
Einzahlungen in Höhe der Veränderung der Pensionsrückstellungen erhalten, aber
durchaus sinnvoll. Doch auch die Kreise haben bei ihrer Umlageplanung die finanziellen Möglichkeiten der kreisangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen. Daher sollten
auch sie, zumindest für die nun entstehenden Aufwendungen im Sinne der Generationengerechtigkeit, Mittel in voller Höhe zurücklegen. Denn es lässt sich nicht voraussagen, dass Umlagezahlungen in der derzeitigen Höhe bei weiterer Verschlechterung der
Liquiditätslage der kreisangehörigen Gemeinden künftig noch möglich sein werden.
Selbst wenn die Kreise laufend über jährliche Liquiditätsüberschüsse in Höhe der Rückstellungsveränderung verfügen, wissen sie heute noch nicht, inwieweit diese Finanzmittel künftig auch für die übrige Aufgabenerfüllung benötigt werden.
Daher sind alle Kommunen verpflichtet, mit Rücksicht auf die nachfolgenden Generationen frühzeitig alle Hebel in Bewegung zu setzen, um für die künftigen Versorgungs53
verpflichtungen vorzusorgen. In der Vergangenheit sind bereits immense Verpflichtungen entstanden, die die Kommunen in den nächsten Jahrzehnten zu erfüllen haben. Sicherlich wäre es wünschenswert gewesen, wenn für diese Verpflichtungen bereits Vorsorge getroffen worden wäre. Da dies jedoch nicht bzw. nur in Ansätzen geschehen ist,
ist es nun höchste Zeit, nachhaltige Konzepte für die Ausfinanzierung zu konzipieren
und umzusetzen. Hierbei ist auch der Gesetzgeber gefordert, die Kommunen zu unterstützen. Erste Ansätze hatte er bereits im Jahr 1999 durch die Pflichtrücklage und aktuell beispielsweise durch die schrittweise Verlängerung der Lebensarbeitszeit auf derzeit
67 Jahre vorgenommen.
54
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politik/beamte-in-der-rentendiskussion-ruhe-rente-und-pension-1.185470
(Stand: 07.06.2013)
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VorausberechnungBevoelkerung/BevoelkerungDeutschland2060Presse5124204
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57
Verzeichnis sonstiger Quellen
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der „Finanzierung künftiger Pensionslasten des Kreises Borken“

Interview mit Herrn Michael Weitzell, Kreisverwaltung Borken, vom
21.05.2013; siehe beigefügte CD: „Experteninterview Kreis Borken“

Interview mit Herrn Volkmar Löckemann, Stadtverwaltung Rheine, vom
23.05.2013; siehe beigefügte CD: „Experteninterview Stadt Rheine“

Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.2005, 34 – 48.01.10.16 – 1182/05:
Anlage von Geldmitteln durch Gemeinden und Gemeindeverbände (Kommunale
Geldanlage), MBl. NRW. 2005 S. 246

Seminararbeit „Auswirkungen des Bilanzrechtsmodernisierungsgesetzes auf
Pensionsrückstellungen im kommunalen Bereich“ an der FHöV Münster vom
15.03.2013

Stadt Rheine: Vorlage Nr. 083/12; Beschlussvorschlag bezüglich der „Nachhaltigen Finanzierung der Pensionsverpflichtungen der Stadt Rheine“
58
Abkürzungsverzeichnis
Abs.
Absatz
BeamtVG
Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter des Bundes
(Beamtenversorgungsgesetz) i.d.F. vom 15. 8. 2012
GemHVO
Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land
Nordrhein-Westfalen (Gemeindehaushaltsverordnung NRW)
i.d.F. 18. 9. 2012
GG
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland i.d.F. vom 11.
7. 2012
GO
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i.d.F. vom
23. 10. 2012
GWB
Gesetz gegen
15.07.2005
HGB
Handelsgesetzbuch
HSK
Haushaltssicherungskonzept
InvG
Investmentgesetz i.d.F. vom 13.2.2013
KrO
Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i.d.F. vom 14.
Juli 1994
kvw
Kommunale Versorgungskassen Westfalen-Lippe
MIK NRW
Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein
Westfalens
NKF
Neues Kommunales Finanzmanagement
NKFWG
Erstes Gesetz zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen
Finanzmanagements für Gemeinden und Gemeindeverbände im
Land Nordrhein-Westfalen (1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz)
i.d.F. vom 18. September 2012
NRW
Nordrhein-Westfalen
VKZVKG
Gesetz über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen i.d.F. vom
17.05.2013
Wettbewerbsbeschränkungen
59
i.d.F.
vom
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Entwicklung der Pensionsrückstellung im Laufe der Dienstzeit eines
Beamten ............................................................................................................................ 8
Abbildung 2: Bevölkerungspyramide Deutschland 2009 und 2040 ............................... 14
Abbildung 3: Ergebnis der Praxisbefragung ................................................................... 43
60
Anlage 1: Entwicklung der Versorgungsempfänger und –
ausgaben in den Jahren 2003 - 2050
Tabelle 1: Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger im öffentlichen Dienst
Quelle: Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung, S. 63
Tabelle 2: Entwicklung der Versorgungsausgaben im öffentlichen Dienst (Bezügeanpassung 1,5%)
Quelle: Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung, S. 65
61
Anlage 2: Entwicklung des Versorgungsaufwands bei der
Fondslösung
Abbildung 4: Entwicklung des Versorgungsaufwands bei verschiedenen Varianten der Fondslösung
Quelle: Bakenecker; Elzer, 2011, S. 12
62
Anlage 3: Entwicklung des Versorgungsaufwands bei der
Versicherungslösung
Abbildung 5: Versorgungsaufwand bei der Rückdeckungsversicherung
Quelle: Frömmer, 2011, S. 10
63
Anlage 4: Fragebogen
Münster, 13. Mai 2013
Sehr geehrte Damen und Herren,
als Studierende an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Münster schreibe
ich derzeit im Rahmen des dualen Studiums zum Bachelor of Laws an meiner Bachelorarbeit.
In dieser Arbeit beleuchte ich die verschiedenen Möglichkeiten zur Bildung eines Kapitalstocks für die Finanzierung künftiger Pensionsverpflichtungen im kommunalen Bereich und versuche, diese anhand praktischer Beispiele zu vergleichen und zu bewerten.
Hierzu benötige ich einige Informationen und Erfahrungen aus der Praxis. Daher würde
ich mich freuen, wenn Sie sich einen kurzen Moment Zeit nehmen und mich bei meiner
Recherche unterstützen könnten. Denn ohne Ihre Rückmeldung kann ich lediglich die
theoretischen Aspekte und keine praktischen Erfahrungswerte in die Auswertung einbeziehen.
Es würde mir sehr helfen, wenn Sie dazu diesen Fragebogen bis zum 24.05.2013 ausfüllen und an mich zurückschicken. Für Rückfragen stehe ich Ihnen per Mail oder Telefon (0251-39514582) jederzeit zur Verfügung.
Eine vertrauliche Behandlung und anonymisierte Auswertung Ihrer Daten sichere ich
Ihnen selbstverständlich zu.
Vielen Dank bereits im Voraus für Ihre Mühe. Auf Wunsch bin ich gerne bereit, Ihnen
nach Abschluss der Auswertung die Ergebnisse zur Verfügung zu stellen.
Mit freundlichen Grüßen,
Katrin Gellenbeck
64
Fragebogen
zum Thema „Finanzierung von Pensionsverpflichtungen“
1. Daten zur Kommune
a. Art der Kommune
kreisfreie Stadt
Kreis
kreisangehörige Gemeinde
b. Mitglied in der Versorgungskasse
Ja
Nein
2. Haushaltslage
a. Befinden Sie sich derzeit in der vorläufigen Haushaltsführung?
Ja
Nein
b. Befinden Sie sich in der Haushaltssicherung?
Ja
Nein
3. Ausfinanzierung von Pensionsverpflichtungen
a. Hat Ihre Kommune sich bereits mit der Liquiditätsvorsorge für Pensionsverpflichtungen beschäftigt?
Ja
Nein
Anmerkung:
Falls ja: Wann haben Sie begonnen, sich mit diesem Thema zu beschäftigen?
b. Welche Alternativen zur Bildung eines Kapitalstocks kamen dabei in
der Planungsphase in die engere Auswahl? (Mehrfachnennung möglich)
kvw-Versorgungsfonds
Rückdeckungsversicherung
Fonds einer anderen Institution: ______________________
Weitere: _________________________________________
Anmerkung:
65
Fragebogen
zum Thema „Finanzierung von Pensionsverpflichtungen“
c. Nutzen Sie bereits ein konkretes Finanzierungsmodell bzw. sorgen Sie
anderweitig für die Finanzierung der Pensionsverpflichtungen vor?
Ja
Nein
Anmerkung:
Falls Nein: Wieso wird in Ihrer Verwaltung noch keine Liquiditätsvorsorge getroffen?
4. Wenn Sie bereits ein Finanzierungsmodell nutzen:
a. Für welches Modell hat Ihre Kommune sich entschieden?
kvw-Versorgungsfonds
Rückdeckungsversicherung
Fonds einer anderen Institution: ______________________
Weitere: _________________________________________
b. Welche Vorteile des gewählten Modells waren maßgeblich für die
Entscheidung?
c. In welchen Punkten wäre ggf. eine alternative Finanzierungsform
vorteilhafter gewesen?
5. Zusatzfrage für Kreise
a. Spielte die Tatsache, dass die kreisangehörigen Gemeinden die Finanzierung der Pensionen über die Kreisumlage mit zu tragen haben eine
Rolle bei Ihrer Entscheidung?
Ja
Nein
Anmerkung:
66
Eigenständigkeitserklärung
Erklärung
1. Ich versichere, dass ich die vorstehende Arbeit eigenständig und ohne fremde Hilfe angefertigt und mich anderer
als der in der Arbeit angegebenen Hilfsmittel nicht bedient
habe. Alle Stellen, die sinngemäß oder wörtlich aus Veröffentlichungen – auch aus Internetquellen - übernommen wurden, sind als solche kenntlich gemacht.
Die Arbeit wurde bisher weder in Teilen noch insgesamt von
mir oder einer Dritten/einem Dritten als Studienleistung
vorgelegt oder veröffentlicht.
Mir ist insofern bekannt, dass es sich insbesondere bei
Plagiarismus um ein schweres akademisches Fehlverhalten
handelt.
Die Arbeit umfasst 13.844 Wörter.
Name, Vorname:
Gellenbeck, Katrin
Ort/ Datum:
Münster, 14.06.2013
2. Zutreffendes bitte ankreuzen:
□ Ich versichere, dass ich bei der Erstellung der Bachelorarbeit keine Quellen verwendet habe, die als „Verschlusssachen – nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft sind.
□ Ich habe bei der Erstellung der Arbeit Quellen verwendet,
die als
"Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch" eingestuft
sind. Mir ist bekannt, dass meine Arbeit daher ebenfalls
als "Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch" einzustufen ist. Ich verpflichte mich ausdrücklich, die Arbeit
verschlossen aufzubewahren und unbefugten Personen nicht
zugänglich zu machen. Mir ist bekannt, dass eine Veröffentlichung der Arbeit ausgeschlossen ist und die Arbeit bei
der Einschreibung in einer anderen Hochschule nicht vorgelegt werden kann.
Unterschrift: _____________________________________________
67

die finanzierung kommunaler pensionsrückstellungen

Transcription

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