Garantie des Risques Locatifs (GRL) est-elle légitime au

Transcription

l’Enass
Ecole nationale d’assurances
La garantie des risques locatifs (GRL)
est-elle légitime au travers d’un dispositif
assurantiel ?
Stéphane GRANDCHAMP
www.enass.fr
La Garantie des Risques Locatifs (GRL) est-elle légitime au travers d’un dispositif assurantiel ?
Stéphane GRANDCHAMP – MBA Manager d’entreprise spécialisation Assurances – 2010-2012
REMERCIEMENTS
A l’exercice incontournable des remerciements, je suis particulièrement heureux d’avoir
l’occasion de remercier toutes les personnes qui m’ont permis de m’investir dans ce travail.
Mais auparavant,
je souhaite remercier mon entreprise VERSPIEREN et plus
particulièrement mon directeur, Claude DELAHAYE, qui a accepté avec encouragement,
mon inscription au cycle de formation du MBA Manager d’entreprise spécialisation
Assurance.
Pour la réalisation de cette thèse professionnelle, je souhaite remercier chaleureusement mon
tuteur, Christian JEANVOINE, dont l’investissement sans faille m’a été précieux !
Je profite également de cette occasion pour remercier Eric DURAND qui, en plus de m’avoir
succédé à mes précédentes fonctions au sein de VERSPIEREN, m’a apporté son expérience
sur ce sujet qu’il connaît si bien…
Je remercie tout particulièrement l’ensemble des personnes que j’ai rencontrées pour la
rédaction de cette thèse professionnelle et dont les noms figurent p129, qui se sont rendues
facilement disponibles pour m’accorder autant d’échanges précieux, que riches d’expériences.
Je remercie aussi mes amis qui m’ont apporté leurs aides, leurs encouragements et tout
particulièrement, Stéphanie, qui s’est investie dans la lecture d’un document très éloigné de
ses compétences professionnelles.
Enfin, je souhaite remercier, amoureusement, ma femme Alexandra et mes enfants, Laly et
Maxence, qui ont dû supporter mon indisponibilité, mon enfermement et parfois ma mauvaise
humeur, durant ces nombreux mois où la vie familiale a souvent été sacrifiée. Votre soutien a
été particulièrement important dans la conduite de ce projet auquel je vous associe
pleinement.
A tous, Merci…
2
SOMMAIRE
SYNTHESE............................................................................................................................... 4
EXECUTIVE SUMMARY ...................................................................................................... 5
INTRODUCTION ..................................................................................................................... 6
1ère PARTIE – PRESENTATION ET MISE EN ŒUVRE DU DISPOSITIF GRL .......... 9
1 L’initiative de la GRL _________________________________________________ 10
2 Le fonctionnement ____________________________________________________ 21
3 La souscription ______________________________________________________ 34
4 Les attentes et les limites d’un système controversé ________________________ 43
Synthèse de la 1ère Partie ........................................................................................................ 52
2ème PARTIE – LA FIN DU DISPOSITIF 1ÈRE VERSION ET L’ARRIVÉE DE LA
GRL2 ....................................................................................................................................... 53
5 Les raisons d’un échec annoncé _________________________________________ 54
6 La prise de contrôle de l’APAGL et le contexte politique ____________________ 65
7 La naissance de la GRL2 ______________________________________________ 77
8 Et à l’étranger … _____________________________________________________ 92
Synthèse de la 2nde Partie ....................................................................................................... 94
3ème PARTIE – LA GRL AUJOURD’HUI ET DEMAIN ................................................. 95
9 Qu’en est-il réellement du dispositif à ce jour _____________________________ 96
10 La volonté politique suffira-t-elle ? _____________________________________ 108
11 Pour maintenir le dispositif GRL, faut-il encore insister sur un modèle
assurantiel ? ___________________________________________________________ 114
Synthèse de la 3ème Partie ..................................................................................................... 124
CONCLUSION ..................................................................................................................... 125
LISTE DES INTERVIEWS REALISEES ......................................................................... 129
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................... 130
ANNEXES ............................................................................................................................. 132
3
SYNTHESE
« Nous avons dans notre société beaucoup d’établissements de bienfaisance, mont-de-piété,
société de prévoyance, d’assurance mutuelle. » Monsieur BERGERE à Paris (1901) – (Histoire
Contemporaine IV) - Anatole France
L’ironie de cette citation du début du XXe siècle accompagne assez bien la réflexion que soulève la
question de savoir si la Garantie des Risques Locatifs (GRL) est légitime à travers un dispositif
assurantiel.
En effet, bien que la GRL soit construite sur un modèle assurantiel et portée par des entreprises
d’assurances qui répondent aux « règles de l’art », on constate que la majorité d’entre elles, ne
souhaitent pas distribuer un dispositif qui leur semble avant tout, plus social, qu’assurantiel.
En 2006, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, initiateurs de la GRL, ont eu la volonté de
proposer un dispositif d’aide pour les locataires les plus fragiles en l’introduisant dans le « circuit
économique ». Motivés par la volonté de sortir d’un schéma traditionnel, les « pères » de la GRL,
cherchaient par ce biais à pouvoir maîtriser les coûts, où la perte de contrôle, constitue généralement la
limite à la pérennité des dispositifs conçus pour une mission : Faciliter l’accès au logement.
Mais cette mission, régalienne, peut-elle être aussi celle des assureurs sans risquer d’être incompatible
avec leurs intérêts économiques ?
Si chaque partie a cru au départ qu’un « deal gagnant-gagnant » était tout à fait possible, la réalité
autour d’un marché déjà existant avec la Garantie des Loyers Impayés (GLI), confidentiel et de niche,
a rapidement imposé ses limites…
De plus, la méconnaissance des partenaires sociaux envers le métier des assureurs et la méfiance dont
ils ont fait part à leur égard a, dès le départ, créé une distance déjà naturelle entre ces acteurs.
C’est ainsi, que le rôle limité confié aux assureurs, constituera un frein dans le développement du
dispositif GRL et subira alors une profonde réforme seulement trois ans après sa mise en place
La suppression du PASS-GRL (nom usuel de la 1ère version de la GRL), accompagné d’une reprise de
la gestion et de la souscription du dispositif par les entreprises d’assurances, ne suffira pas à les
fédérer à travers leurs instances représentatives, FFSA et GEMA, autour du dispositif devenu GRL2.
Cette fois alors, ne serait-ce pas les assureurs qui ont fait preuve d’une réticence naturelle à laisser
investir leur « pré-carré » ? Les bonnes intentions affichées au départ étaient-elles réelles au regard du
maintien indéfectible de la GLI (Garantie des Loyers Impayés) pour rester LE dispositif assurantiel
adapté aux besoins des propriétaires-bailleurs.
La GRL à ce jour, après cinq ans de fonctionnement et bien qu’ayant trouvé son public, ne pourra plus
longtemps supporter sa confidentialité qui ne répond ni aux objectifs sociaux, ni aux contraintes
assurantielles au regard de sa mutualisation insuffisante. Il faut donc imaginer une nouvelle suite…ou
une fin !
4
EXECUTIVE SUMMARY
The irony of this quotation of the beginning of the XXth century, accompanies well enough the
reflection that raises the question to know if the Guarantee of Tenant's risks (GRL) is justifiable
through an insurance-related plan. Indeed, although the GRL is built on an insurance-related model
and carried by insurance companies which answer the " rules of the art ", we notice that the majority
of them, do not wish to distribute a device which seems to them above all, more social, than insurancerelated.
In 2006, labor and management and public authorities, initiators of the GRL, had the will to propose a
help facility for the most fragile tenants by introducing him into the "economic circuit". Motivated by
the will to go out of a traditional plan, the "fathers" of the GRL, looked by this way to be able to
master the costs, where the loss of control, establishes generally the limit in the sustainability of
devices conceived for a mission: facilitate the access to the accommodation.
But can this kingly mission also be the one insurers without risking to be incompatible with their
economic interests?
If every part grew at first that one “win-win deal" was completely possible, the reality around a
market already existing with the Guarantee of the Unpaid Rents (GLI), confidential and of niche,
quickly imposed its limits …
Furthermore, the misunderstanding of labor and management to the job by the insurers and the distrust
which they announced towards them has, from the beginning, create a distance, already natural,
Between these actors.
It is so, that the role limited, confided to the insurers, will establish a brake in the development of the
device GRL and will undergo then a profound reform, only three years after its implementation.
The abolition of the PASS-GRL (usual name of the 1st version of the GRL), accompanied with a
resumption of the management and with the subscription of the plan by insurance companies, will not
be enough to federate them through their representative authorities, FFSA and GEMA, around the
device become GRL2.
This time then, it would not be the insurers who showed a reluctance natural to let invest their "presquare"? The good intentions posted at first were real towards the indestructible preservation of the
GLI (Protected from the Unpaid Rents) to remain THE insurance-related device adapted to the needs
of the owners-landlords.
The GRL this day, after five years of functioning and although having found his public, can no longer
support his confidentiality which does not answer either the social objectives, or the insurance-related
onstraints towards its insufficient mutualization. It is thus necessary to imagine a new continuation
...or the end!
5
INTRODUCTION
Le logement est depuis toujours une source de préoccupation première pour les hommes et ce,
quel que soit les époques et les cultures. Ce sujet universel pose néanmoins des problèmes
toujours aussi cruciaux dans nos sociétés modernes. En France et en 2007, le coût du
logement dans le budget des ménages représentait 24% des revenus devant l’alimentation
(17%).1 Depuis 2000 et selon la FNAIM2, les loyers ont progressé de 4,6% par an soit plus du
double du montant de l’inflation. Aujourd’hui, seuls 6% des logements dans le parc privé ont
un loyer de niveau HLM contre 50% en 1990. Parallèlement, 4 millions de salariés sont payés
au SMIC, la moitié des ménages a un revenu mensuel inférieur à 2 050 € et le revenu des
Français était en baisse en 2004 pour toutes les catégories, sauf pour les 5% des ménages les
plus aisés.
Ces chiffres mettent en évidence un contexte préoccupant sur la demande de logement
fragilisée par l’évolution du marché du travail, des nouveaux modes de vie améliorant les
surfaces et le confort, et des situations familiales qui multiplient les besoins. Sur ce dernier
point il est intéressant de constater l’augmentation du nombre des ménages d’environ 27% 3
au cours des 20 dernières années dû en partie et naturellement à notre dynamisme
démographique mais surtout à l’érosion des modes traditionnels de cohabitation réduisant
ainsi le nombre de personnes composant un ménage ! Bien entendu, la crise économique que
nous connaissons depuis 2008 a tout autant accentué ces problématiques.
D’autres données : Il manquait en 2007, 900 000 logements économiquement et socialement
accessibles (logements sociaux, logements conventionnés et logements à loyer maîtrisé) et
l’on comptait 1,3 million de demandeurs de logements sociaux en 2005. Les possibilités
d’accueil dans le parc HLM ont atteint un niveau historiquement bas malgré les 421 000
logements mis en chantier en 2006. De plus, sur les 410 000 nouveaux logements construits
en 2005, moins d’un quart étaient compatibles avec les ressources de 2/3 des Français.
Fort de ce constat, une des pistes de réflexion, menée par les partenaires sociaux a été de créer
un nouveau dispositif en 2006 : Le PASS-GRL ! Ce dispositif devait constituer un nouvel
outil pour favoriser l’accès au logement locatif en sécurisant les propriétaires-bailleurs du
1
Source APAGL – Présentation PASSGRL - Septembre 2007
Fédération Nationale de l’Immobilier
3
Source Etude Xerfi 2011
2
6
secteur privé qui représentent 6 millions de logement sur un total de 10 millions, soit une
cible privilégiée !
Le LOCA-PASS mis en œuvre en 1998 devait pourtant déjà répondre à ces préoccupations en
proposant une sécurisation des loyers, mais le constat avait vite fait état d’un dispositif
extrêmement coûteux d’une part et qui ne répondait pas suffisamment à l’attente des bailleurs
en matière de sécurisation des loyers d’autre part.
Parallèlement, le marché assurantiel proposait depuis plusieurs années aux propriétairesbailleurs, une assurance qui leur permettait de se couvrir contre le risque d’impayés de leurs
locataires et dont la souscription connaissait une croissance continue depuis 10 ans. Le PASSGRL s’est donc inspiré du développement de ces produits afin de proposer un « calque » de
cette assurance reposant sur des entreprises d’assurances mais dans lequel les critères de
sélection des locataires seraient plus larges que ceux habituellement exigés avec, en
contrepartie, des compensations financières dédiées aux entreprises d’assurances qui
accepteraient de commercialiser ce dispositif.
Toutefois, si abaisser le seuil de solvabilité requis revient à augmenter le risque certes
compensé, cela ne revient-il pas à remettre en question, à partir d’un certain seuil, un élément
essentiel du contrat d’assurances : L’aléa ? Le risque ne devient-il pas alors quasi certain
lorsque les critères de solvabilité minimum exigés sont mathématiquement insuffisants ? De
plus, comment doit-on interpréter le fait que les taux de prime exigés dans ce type de contrat
restent identiques à ceux pratiqués dans les contrats où le risque est pourtant plus limité ?
L’approche sui generis du dispositif apporte bien entendu une réponse à ces questions,
puisque le fondement premier du PASS-GRL ne semblait pas devoir s’inquiéter d’un
déséquilibre technique, paradoxe original d’un dispositif assurantiel.
Mais dans ce cas, le rôle des entreprises d’assurances est-il toujours celui d’un « preneur de
risque en contrepartie d’une prime adéquate » ? L’assureur ne devient-il pas un simple
gestionnaire de sinistres ? Pire, sachant que ses actions de recours sont limitées et
conditionnées par le retour vers le fonds GURL des sommes recouvrées, ne devient-il pas
alors un simple bureau de distribution ? Pourquoi aussi faire appel aux entreprises
d’assurances, répondant comme toute entreprise privée à une logique commerciale,
concurrentielle et mercantile, pour proposer une solution qui doit répondre à une
problématique sociale ? Certes, le régime des catastrophes naturelles (CAT NAT) existe déjà
7
sur la base d’un partenariat entre l’Etat et les assureurs via la CCR 4 , mais le modèle est
sensiblement différent et semble avoir trouvé un fonctionnement pérenne.
L’originalité au regard des précédents dispositifs d’aide au logement (à l’instar du LOCAPASS) tient certainement au fait qu’on utilise ici « l’outil assurantiel » pour mettre en place
un dispositif d’Etat, dans lequel les parties prenantes ne perdront rien au plan financier. Le
risque de perte ne devait pas exister puisque des compensations financières sont prévues, pour
assurer aux compagnies un rapport Sinistres/Primes prédéfini !
Tous ces éléments ont certainement fait l’objet de nombreux débats en amont et en aval de la
mise en place du PASS-GRL plus simplement nommé « GRL », mais cette Garantie des
Risques Locatifs a-t-elle fait l’unanimité auprès des assureurs ? De la même façon, a-t-elle
convaincu les propriétaires-bailleurs ainsi que les professionnels de l’immobilier ?
Il semble en tout cas qu’elle n’ait pas fait l’unanimité auprès de certains de ces acteurs et une
réforme importante du dispositif a alors été nécessaire en 2009 pour assurer à la GRL l’avenir
prometteur que les assureurs et les pouvoirs publics lui promettaient…
Une loi, des
réorganisations et une répartition des rôles différente, des pressions politiques importantes
n’ont cependant pas forcément suffit à faire émerger la GRL version 2 des difficultés de la
GRL 1 ! A ce jour, on parlerait d’une GRL 3, ultime ou énième remaniement d’un dispositif
qui, ayant pourtant trouvé sa cible, ne semble cependant n’avoir jamais réellement trouvé sa
place.
Nous proposerons donc ici et dans un premier temps, une présentation détaillée du dispositif
GRL et de sa mise en œuvre en reprenant les problématiques et les réflexions qui ont menées
à l’initiative GRL, présentant les acteurs et le fonctionnement tout en levant les attentes et les
limites d’un système très vite controversé.
Puis dans un second temps, nous nous attarderons sur la réforme du dispositif GRL en tentant
d’élucider les raisons d’un échec pourtant annoncé ainsi que des réflexions et préconisations
d’un sauvetage périlleux !
Enfin et dans une dernière partie, nous vous proposerons de comprendre la réalité de la GRL à
ce jour suivie d’une réflexion sur son avenir et des pistes à explorer.
4
Caisse Centrale de Réassurance
8
1ère PARTIE – PRESENTATION ET MISE EN
ŒUVRE DU DISPOSITIF GRL
9
L’initiative de la GRL
1
Données et problématiques autour du marché locatif en France à l’aube de
la GRL
1.1
Selon les chiffres INSEE de 2006, le parc de logements à usage d’habitation principale
comprend environ 40% de locataires ce qui représente plus de 11 millions de logements
décomposés comme suit :
-
59% relevant du parc privé soit 6,5 millions de logements
-
41% relevant du parc social soit 4,5 millions de logements
Le parc HLM, chargé d’accueillir les ménages présentant les niveaux de ressources les plus
modestes, rencontre des difficultés pour répondre à sa mission compte tenu d’une demande
qui n’a cessé de croître ces dernières années ; une demande estimée aujourd’hui selon l’Union
Sociale de l’Habitat, à 1,4 millions de demandeurs en attente d’un logement.
De même, le taux de rotation dans le parc social a considérablement diminué, s’établissant à
9,6% en 2006 alors qu’il était de 15% quinze ans plus tôt.5 Cela signifie une perte de 200.000
logements portant ainsi l’offre disponible, à environ 450.000 logements par an.
C’est donc dans le parc locatif privé que l’on trouve l’offre de logements la plus importante
avec un taux de mobilité de 26,5% offrant ainsi annuellement 1.700.000 logements, soit 80%
de l’offre locative totale alors que ce même parc représente 59% des logements loués en
France. 6
Le montant des loyers du parc privé en France s’élevait en 2006 à 37,6 milliards d’euros 7 et il
est à noter que 94% des bailleurs du parc privé sont des particuliers représentant eux-mêmes
entre 7% et 8% de l’ensemble des ménages Français. 8
Parallèlement entre 1998 et 2006, le prix des loyers a augmenté de 25% alors que dans le
même temps, le revenu moyen des salariés à temps complet des secteurs privés n’avait
progressé que de 7% et l’ensemble des salaires était globalement resté stable. Cet écart créé
bien entendu une pression de plus en plus importante sur le budget des ménages avec
cependant de fortes disparités selon les revenus. En effet, le poids budgétaire décroît
régulièrement et rapidement à mesure que l’on s’élève dans l’échelle des niveaux de vie.
Ainsi, le poste « logement » représente 25% dans le budget des 20% des ménages les plus
modestes contre 11% pour les 20% des ménages les plus aisés. Cette différentiation provient
5
Source FFSA 2010 + Interview JL Berho
Source Clameur 2010
7
Source Compte du Logement Provisoire 2006
8
Source Enquête Nationale Logement 2002
6
10
notamment et principalement du fait que les ménages les plus modestes sont souvent
locataires (48% pour les plus modestes contre 18% pour les plus aisés).9
Entre 1979 et 2006, si l’on compare les autres postes de dépenses principales des ménages
français tels que les produits alimentaires, on observe que l’écart entre les franges de la
population sur la part consacrée au logement augmente très significativement alors qu’il tend
à se resserrer sur les autres postes (cf. tableau 1).
Tableau1 - Évolution des écarts de structure de consommation entre groupes sociaux, de 1979 à 2006
(en %)
Produits alimentaires et boissons non alcoolisées
Santé
Logement, eau, gaz, électricité et autres combustibles
(hors loyers fictifs)
Boissons alcoolisées et tabac
Éducation
Communications
Articles d'habillement et chaussures
Autres biens et services
Loisirs et culture
Meubles, articles de ménage et entretien courant de
l'habitation
Hôtels, cafés et restaurants
Transports
Champ : France Métropolitaine
Source : Insee, Enquête Budget de famille 2006
Ecart entre le 5e
quintile
(ménages aisés)
et le 1er quintile
(ménages modestes)
de niveau de vie
1979
2006
- 16,9
- 4,5
-2,8
1,0
- 1,5
- 13,5
Ecart entre les cadres,
professions intellectuelles
supérieurs, professions
libérales et les ouvriers
1979
- 11,1
- 1,4
0,2
2006
- 4,0
0,8
- 7,4
- 0,5
0,0
0,3
1,5
2,1
3,0
3,2
- 1,0
- 0,1
- 1,5
0,8
0,9
6,4
3,1
- 1,2
0,8
0,8
1,2
1,3
2,3
1,3
- 1,3
0,5
- 0,8
1,0
0,7
5,2
2,7
5,2
6,3
3,2
5,0
3,5
2,3
2,7
- 0,2
De ce fait, le logement devient un poste qui marginalise un nombre croissant de ménages, en
témoigne la part des allocataires CAF 10
dont le taux d’effort reste, après les aides
personnelles, supérieur à 40% (ce qui représente 20% des allocataires soit 318.000 ménages
dans le parc privé en 2006 contre 190.000 en 2002 et seulement 15.000 dans le parc social)
ainsi que l’augmentation des procédures d’expulsion. Ces indicateurs sont d’ailleurs beaucoup
plus significatifs dans le parc privé que dans le parc social.11
Notons ici que dès 1990, par le biais de la Loi N°90-449 du 31 mai (dite loi Besson) visant à
la mise en œuvre du droit au logement, des Plans Départementaux d’Action pour le Logement
des Personnes Défavorisées (PDALPD) seront mis en place pour favoriser l’accès ou le
maintien des personnes dans le logement.
9
Source Enquête INSSE Budeget des Familles - 2006
Caisse d’Allocation Familiale
11
Source Rapport Baïetto-Besson / Béguin - 2008
10
11
Auparavant, le droit à l’habitat comme « droit fondamental » sera déjà cité par la loi Quilliot
du 22 juin 1982, ainsi que par la loi Mermaz du 6 juillet 1989. La loi Besson, dont l’objet
principal porte sur le droit au logement, réaffirmera la notion de « droit au logement »12 en
indiquant que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble
de la nation ».
De son côté, la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions
traitera des mesures relatives au maintien dans le logement et la loi SRU du 13 décembre
2000 précisera la notion de « logement décent ».
Mais jusqu’ici, la notion de « droit au logement » n’était accompagnée que d’une obligation
de moyens, pas de résultats. Il faudra attendre le plan de cohésion sociale de 2005 puis la Loi
DALO (le Droit au logement opposable) adoptée le 22 février 2007 pour que la notion de
« droit au logement» comme un « droit fondamental » se renforce en un « droit
opposable »13 !
De plus, la structure du parc de résidences principales qui compte environ 26,5 millions de
logements est composée 14 :
-
d’une majorité de propriétaires (56%) dont plus de 60% sans charge de
remboursement (en comparaison à l’autre partie considérée comme accédant) et dont
la proportion croît régulièrement
-
d’une partie importante de locataires (40%) dont la proportion reste stable depuis 30
ans.
-
D’une très faible proportion (4%) logés gratuitement, hébergés etc… qui diminue.
Financièrement entre 1997 et 2007 on constate que :
-
les prix de vente des appartements anciens ont été multipliés par 2 en France en euros
constants (+100%) et celui des maisons anciennes par 1,7 (+85%) soit une
augmentation globale de 146% 15
12
Notion qui est considérée comme découlant, en France, de la rédaction des 10è et 11è alinéas du préambule de la
Constitution du 27 octobre 1946, qui fait partie de textes à valeur constitutionnelle :
10. La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.
11. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité
matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la
situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens
convenables d’existence.
13
Le sens juridique de « opposable » signifie « que l’on peut faire valoir contre autrui ». Le « droit au logement opposable »
permet aux personnes qui ne sont pas en mesure d’accéder par leurs propres moyens à un logement décent, de recourir
auprès des autorités de manière d’abord amiable puis juridictionnelle, pour faire valoir leur droit à un logement.
14
15
Sources notariales « Perval » et « Paris Notaires Services » - 2008
12
-
les loyers ont augmenté globalement de 25%, principalement par les loyers des
nouvelles locations puisque que
minorés sur l’existant par un encadrement
réglementaire et « indexatif » 16
-
le revenu moyen des salariés à temps complet des secteurs privés et semi-privés avait
progressé de 7% environ et celui de l’ensemble des salaires était globalement resté
stable compte tenu du développement de l’emploi à temps partiel. 17
Ces différents éléments amènent à constater que le parc locatif constitue la réponse principale
aux besoins des ménages les plus modestes et des nouveaux venus (jeunes, mobiles etc…) qui
subissent par conséquent et principalement la hausse des prix des loyers dans le secteur privé.
Enfin, le taux de logements vacants (donc potentiellement disponibles) est d’environ 6% et
baisse continuellement depuis 40 ans sachant que les ¾ des logements sont en fait
indisponibles compte tenu de raisons techniques qui empêchent leur mise sur le marché
(travaux, problèmes juridiques…).18
Ces éléments accentuent alors autant, la compétition pour l’accès aux logements et influent
sur le niveau des loyers aggravant les différents phénomènes vus précédemment.
1.2
Réflexion et enjeux : Comment a germé la mise en œuvre de la GRL et
pourquoi à travers un dispositif assurantiel ?
D’un côté, la part du logement est comme nous venons de le voir, une variable qui a pris ces
dernières années une position dominante dans le revenu des ménages français et a alourdi
leurs taux d’effort. De l’autre, l’insuffisance de l’offre dans les zones en croissance
économique et/ou démographique a exacerbé la compétition pour l’accès aux logements.
Conséquence : un décalage entre, les taux d’efforts 19 habituels de 25 à 30% ainsi que la
stabilité des ressources face aux réalités économiques et les attentes des propriétairesbailleurs, créant un déséquilibre sur le marché locatif.
Ce phénomène a ainsi, et principalement sur les zones tendues (Paris et alentours notamment),
conduit les propriétaires-bailleurs a accentué leurs critères de sélections favorisant de fait, les
candidats à la location les plus solvables. Car parallèlement, les propriétaires s’inquiètent dans
16
Sources INSEE et Clameur - 2008
Source Atlas de l’habitat privé - 2008
18
En 2008 par exemple, la municipalité de bordeaux avait relevé qu’intra-muros et sur 19.000 logements vides, seuls 3.000
étaient en état d’être reloués. Ce qui au regard des 300.000 habitants de l’époque, est significatif !
19
Issu du rapport entre le montant des loyers et les revenus
17
13
ce contexte du bon paiement de leur loyer et semblent également ne pas avoir confiance dans
les procédures contentieuses et judiciaires, qui doivent leur permettre de récupérer leurs biens
en cas de non-respect des obligations du locataire. En effet, ces procédures sont généralement
lourdes, longues, coûteuses, incertaines et les indemnisations de l’Etat longues et difficiles à
obtenir en cas de refus au concours de la force publique pour procéder à l’expulsion suite à
une décision judiciaire.
Le recours à la caution personne physique (parfois morale) est alors de plus en plus fréquent,
notamment en zone tendue comme en région parisienne où elle est demandée dans 2 cas sur
3 ! Bien qu’elle ne soit pas considérée comme une sécurité financière absolue, elle rassure
néanmoins les bailleurs qui la considèrent comme un outil psychologique efficace dans la
négociation amiable en cas d’impayé. Or le recouvrement amiable sous toutes ses formes et
notamment l’injonction par commandement d’huissier, permet de recouvrer ¾ des créances
de loyers impayés20.
Hormis le recours quasi systématique à la caution personne physique ou morale, les critères
de sélection des locataires s’effectuent sur les mêmes critères depuis les années 50. Or et
comme nous venons de le voir plus haut dans les données économiques et sociales, le mode
de vie des ménages a pourtant bien évolué depuis !
Le LOCA-PASS
Fort de ce constat en secteur privé, le 1% logement 21 crée en 1999 la garantie LOCA-PASS
qui propose un double service :
-
Une avance qui permet de financer par un prêt à 0% et sans assurance, le dépôt de
garantie exigé par le bailleur
-
Un système de cautionnement pour la location d’un logement dans lequel le 1%
logement s’engageait à régler au bailleur le loyer et les charges locatives en cas de
difficultés financières rencontrées par le(s) locataire(s) sur une durée de 18 mois
maximum.
20
Organisme qui empruntait l’appellation usuelle de la PEEC (Participation des Employeurs à l’Effort de Construction), en
charge de la collecte et qui se nomme depuis 2009, Action Logement. Cet organisme est né en 1943 par l’initiative privée
des industriels du Nord de la France qui décident de consacrer 1% de la masse salariale pour trouver une solution aux
problèmes de logement, importants pendant la seconde guerre mondiale. En 1953, le 1% logement devient une obligation
légale pour toutes les entreprises non agricoles de 10 salariés et plus qui sont alors tenues de réserver annuellement 1% de
la masse salariale pour la construction de logements sociaux. En 1992, le taux est abaissé à 0,45% après plusieurs baisses
successives depuis 1972, mais l’appellation 1% Logement demeure. En 2006, la loi des finances relève le seuil
d’assujettissement de 10 à 20 salariés. L’organisme de tutelle de Action Logement est l’UESL (Union d’Economie Sociale
pour le Logement).
21
14
Ce dernier aspect devait ainsi permettre de favoriser l’accès aux logements du parc privé aux
ménages les plus fragiles et réduire les discriminations opérées entre les dossiers présentant
une caution personne physique et les autres.
Toutefois et bien que 232.900 garanties LOCA-PASS (pour la partie garantie de loyer) aient
été distribuées entre 2000 et 2003 sur le parc privé (contre 248.300 dans le parc HLM) 22,
cette garantie n’offrait pas toujours dans la pratique, la sécurisation attendue par les bailleurs.
En effet, son statut juridique n’étant pas défini de façon précise par le 1% logement, elle
pouvait être considérée (constat réalisé principalement auprès des professionnels de
l’immobilier gérant pour le compte des propriétaires-bailleurs) comme une forme de « crédit
revolving » 23 , de caution ou de prêt. Cette lacune
permettait au locataire d’allouer
éventuellement ses revenus dédiés normalement à son loyer, à d’autres postes de dépenses.
Dans ce cas, les loyers étant pris en charge par le 1% logement, aucune action judiciaire
n’était permise au propriétaire-bailleur pour faire constater auprès des autorités compétentes,
une créance. En effet avec le LOCAPASS, le compte du locataire est vis à vis du bailleur,
créditeur, et seul l’organisme « prêteur » peut mener une procédure. Mais à l’issue de la prise
en charge par le LOCAPASS, la situation devient alors rarement recouvrable à l’amiable,
compte tenu de la situation débitrice souvent déjà importante du locataire au moment de la
reprise du dossier par le bailleur.
Parallèlement, le coût du dispositif semblait devenir une source de difficulté de plus en plus
évidente24 qui a menée certains responsables du 1% logement à réfléchir sur l’avenir de cette
offre. Une des pistes alors suggérée par Etienne Guena25 est d’imaginer comment réintégrer le
dispositif LOCA-PASS dans un « process » économique de façon à faire payer la prestation à
ceux qui en bénéficient, c’est à dire aux propriétaires-bailleurs. 26
22
Source ANPEEC - Bilan des aides LOCA-PASS à fin 2003
Crédit permanent consistant à mettre à disposition d’un emprunteur une somme d’argent sur un compte particulier ouvert
auprès de l’établissement prêteur de ce crédit, de façon permanente et avec laquelle il peut financer les achats de son choix.
24
Selon le rapport ANPEEC de 2008 (Agence Nationale pour la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction), à
fin 2003, c’est un peu plus de 160 millions d’euros qui ont été versés au titre des garanties de loyers. A fin 2007, ce montant
atteindra quasiment 370 millions d’euros.
25
Etienne Guena a été le Président de l’ANPEEC (1% Logement) pendant 20 ans, depuis sa création le 31 décembre 1987
jusqu’au 26 septembre 2007
26
Source interview thèse MBA Henri Deligne qui a été interrogé en 2005 par Etienne Guena sur ce sujet.
23
15
La CLU (Couverture de Logement Universelle)
En 2001, reprenant le principe même de la CMU (Couverture Maladie Universelle), MarieNoëlle LIENEMANN 27 alors secrétaire d’Etat au logement sous le gouvernement JOSPIN28,
propose d’instaurer un nouveau système d’aide au logement, la CLU.
Cette Couverture Logement Universelle reprend alors l’idée d’une solidarité autour du
logement (une forme de sécurité sociale du logement) afin d’en favoriser l’accès au plus
grand nombre tout en sécurisant les bailleurs contre les risques d’impayés par le biais de la
création d’un fond collectif qui bénéficierait aux propriétaires et aux locataires.
En février 2002, Marie-Noëlle LIENEMANN déclare alors sur France Info :
« L’idée, c’est de dire qu’on ne soit plus obligé de débourser un droit d’entrée quand on rentre
dans les lieux » en précisant qu’il ne fallait pas que le locataire soit confronté à des
« obstacles financiers pour avoir accès au logement ». Concernant le propriétaire, il faut
garantir qu’ « en cas de détérioration de l’appartement à la fin du bail, on puisse y financer les
travaux, parfois bien au-delà de ce que les systèmes de caution permettraient ». Pour elle, ce
système mettrait par ailleurs les locataires et les propriétaires à l’abri « des moments
d’impayés de loyers liés au chômage ou des difficultés lourdes de la vie qui peuvent
apparaître, passagères, ou parfois un peu plus durables quand ce sont des catégories très
défavorisées ». Dans ce cas-là, la CLU constituerait « un système de garantie qui ferait que le
loyer est payé au propriétaire même si le locataire est devenu insolvable. C’est une avance qui
est faite et c’est aussi un mécanisme qui permet de simplifier les aides sociales quand elles
s’imposent ». Enfin elle ajoute « le système de couverture universelle est un système gagnantgagnant entre le propriétaire et le locataire, avec une sortie d’intermédiation par un fonds
collectif qui garantit les uns et les autres ».
Ici, l’évolution avec le LOCA-PASS est nette puisqu’il ne s’agit plus de se substituer au
locataire défaillant mais bien de proposer une indemnisation au propriétaire… Si les bases
d’un dispositif indemnitaire sont donc posées (et qui s’approche alors des contrats
d’assurances de loyers impayés), le changement de gouvernement qui intervient quelque mois
plus tard (mai 2002) laisse le projet dans les cartons… Mais n’est cependant pas tout à fait
abandonné !
27
Ancienne vice-présidente du Parlement Européen, elle est membre du bureau National du Parti Socialiste, anime le club
Gauche Avenir. Présidente de la fédération nationale des Coopératives HLM, elle siège au Conseil Economique Social et
Environnemental.
28
Premier ministre entre le 2 juin 1997 et le 6 mai 2002
16
Le Rapport du CNH29 en novembre 2004 : Le berceau de la GRL.
Le changement de gouvernement n’a pas pour autant balayé les difficultés économiques et
sociales, et les problématiques du logement restent toujours aussi profondes. L’idée de MarieNoëlle LIENEMANN est alors reprise par le CNH présidé à cette époque par Marc-Philippe
DAUBRESSE30 et qui constitue un groupe de travail avec à sa tête, Jean-Luc BERHO31, qui
remet en novembre 2004 un rapport complet sur la « Garantie des Risques Locatifs ».
Toutefois, le terme ici ne désigne pas encore le produit tel qu’on le découvrira par la suite,
mais plutôt l’ensemble des systèmes d’aide autour du logement qui existent alors (APL32,
FSL33 , Locapass, etc.…) et sur lequel le groupe de travail du CNH propose dans certains cas
des améliorations ou une refonte afin de mieux constituer les dispositifs concourant à Garantir
les Risques Locatifs.
Toutefois un élément essentiel apparaît dans cette approche de Garantie des Risques Locatifs :
La création d’un fonds unique pour l’ensemble du parc locatif sous plafond de loyer dont
les modalités de financement varieraient selon le niveau de loyer pratiqué, contrepartie d’un
engagement plus ou moins social des bailleurs. Ce fonds serait alors abondé en partie par la
cotisation des bailleurs ainsi que par le 1% logement et l’ensemble des partenaires concernés
par le champ des bénéficiaires. Il assurerait ainsi la prise en charge des impayés de loyers et
de charges, le financement de travaux faisant suite à des dégradations, la prise en charge
d’une couverture juridique et le financement d’un diagnostic social.
Le principe de cotisation mentionnée ici fait appel sans équivoque à la logique d’un
dispositif assurantiel dont le terme est même clairement mentionné dans le rapport du CNH.
Mieux, l’idée d’un rapprochement entre l’UESL34 et les entreprises d’assurances pour étudier
les modalités d’un « couplage » entre le Loca-pass et l’assurance, est même avancée !
Le principe assurantiel semble donc essentiel pour légitimer la cotisation des bailleurs et
entrer dans un mécanisme indemnitaire dont le bénéficiaire doit participer financièrement.
29
Comité Nationale de l’Habitat
Député de la 4ème circonscription du Nord, il a occupé plusieurs fonctions ministérielles et notamment comme Secrétaire
d’Etat chargé du Logement entre mars et octobre 2004.
31
Secrétaire Nationale de la CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail) et Ex-Président de l’APAGL
(Association Pour l’Accès aux Garanties Locatives)
32
Aides Personnelles au Logement
33
Fonds de Solidarité pour le Logement
34
Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement
30
17
Mais surtout, il semble que vouloir adosser un dispositif social sur un système assurantiel,
permettrait un effet de levier important compte tenu notamment des masses de plus en plus
grandes auxquelles le LOCA-PASS était confrontées.
prémisses du contrat Pass-GRL sont alors en marche… Mais l’objectif affiché,
Les
d’apporter une solution aux problématiques du logement ne cache-t-il pas en réalité une autre
volonté : Mieux optimiser les fonds du 1% logement dédiés au LOCA-PASS ainsi que
conserver le contrôle de ces masses financières en dehors de l’Etat ?
1.3
Les textes : Convention, loi et décret
Sur la base du rapport du CNH que nous venons de détailler et dont les travaux ont débuté en
avril 2003 pour être présentés en novembre 2004, les réflexions pour la mise en place d’un
dispositif spécifique qui sera nommé Pass-GRL vont alors s’accélérer. Les partenaires
sociaux35 réunis au sein de l’UESL ainsi que certains « hommes de l’ombre » comme Henri
DELIGNE36, vont contribuer activement à l’élaboration concrète du dispositif. De même, des
juristes réputés dans le monde de l’assurance comme H. GROUTEL
37
, Jérôme
KULLMANN38 ou encore Maître PARLEANI seront consultés pour asseoir la mise en place
du dispositif.
Quatre grandes étapes officielles constituent la mise en place du dispositif :

En premier : La loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la
personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
Plus précisément, l’article 32 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 modifie l’article
L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation, afin de prévoir au paragraphe g)
dudit article que des ressources du 1% logement pouvaient être consacrées au
financement de compensations versées aux entreprises d’assurance de dommages,
35
Regroupement des principaux syndicats professionnels à savoir les syndicats de salariés et les organisations patronales,
dans certains comités de travail et de réunions ainsi que dans la gestion de certains organismes paritaires comme l’UNEDIC
ou l’assurance retraite.
36
Henri DELIGNE a été directeur général de l’OPAC du Nord (1993-98) puis membre du directoire et directeur général du
groupe SERGIC (1998-2005) et depuis 2005 il est président de la société EPGI.
37
Professeur émérite de l’Université Montesquieu-Bordeaux IV Président de l’Institut pour le droit européen de la
circulation
38
Professeur à l'université Paris-Dauphine Directeur de l'Institut des assurances de Paris Président de l'AIDA-France
18
pour les contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés respectant un cahier
des charges social approuvé par décret39.

En second : Le 20 décembre 2006, la signature de la convention entre l’Etat et l’UESL
relative à la Garantie des Risques Locatifs. Cette convention définit entre autre :
 L’évolution du dispositif LOCA-PASS en en faisant une garantie complémentaire
de produits d’assurance, dans le cadre d’un dispositif global de garantie des risques
locatifs en s’appuyant sur l’article 32 de la loi du 26 juillet 2005 vu plus haut.
 Les conditions dans lesquelles l’UESL apporte les compensations prévues au g) de
l’article L. 313-1 ainsi que les conditions dans lesquelles l’Etat assure un
financement analogue pour les catégories de ménages non couvertes par le 1%
logement.
 L’accord sur le cahier des charges social qui définit les modalités des
compensations financières prévues pour les entreprises d’assurances.

En troisième : Le décret d’application n° 2007-92 du 24 janvier 2007 portant
approbation du cahier des charges social mentionné au g) de l’article L. 313-1 du code
de la construction et de l’habitation.
Ce cahier des charges en annexe du décret, définit principalement :
 La mise en place d’une structure dédiée, filiale à 100% de l’UESL et ayant le
statut de SAS : GRL Gestion ainsi que d’une association chargée de garantir la
finalité sociale du dispositif : l’APAGL 40. Nous reviendrons plus en détail sur
leurs fonctionnements dans le chapitre suivant.
 Les conditions d’éligibilités aux compensations financières (prévues au g. de
l’article L.313-1 du code de la construction et de l’habitation) des contrats
d’assurances proposés par une entreprise d’assurance.
 Les conditions relatives aux règles de gestion des contrats en cas de sinistre
notamment.
 Les contraintes tarifaires des contrats qui ne doivent pas excéder celles des
contrats d’assurance de loyers impayés « classiques ».
 Les catégories de locataires qui permettent de distinguer, lorsque le financement
des compensations relève de l’UESL ou bien de l’Etat.
39
40
Extrait de la convention du 20 décembre 2006 entre l’Etat et l’UESL.
Association Pour l’Accès aux Garanties Locatives
19

En quatrième: La création du Fonds de Garantie Universelle des Risques Locatifs,
qu’on dénommera plus communément le fonds GURL instauré par la loi loi n°2007290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion sociale et qui modifie notamment les articles L.31320 du Code de la construction et de l’habitation et L.310-12 du Code des assurances.
Nous consacrerons le chapitre 2.4 de cette partie, au fonctionnement de ce fonds.
20
2
Le fonctionnement
Le fonctionnement de la GRL est très spécifique et s’il ressemble en façade au schéma
classique d’un contrat d’assurance de loyers impayés, il en est dans le fonctionnement,
quelque peu éloigné. Son rôle social est bien évidemment le postulat qui définit l’ensemble
des particularités que nous allons, dans ce chapitre, développer.
2.1
La mécanique du contrat Pass-GRL
Le Pass-GRL est un contrat d’assurances fonctionnant sur les bases d’un contrat d’assurances
de loyers impayés qui permet au propriétaire-bailleur de bénéficier d’une couverture
d’assurance proposant les garanties suivantes :
-
De loyers et des charges locatives pendant toute la durée du bail ou indemnités
d’occupation acquises jusqu’au départ du locataire
-
Des honoraires d’huissier de justice et d’avocat ainsi que les frais annexes de
procédures judiciaires
-
De détériorations immobilières dans un plafond de 7.700 € TTC par sinistre et par
logement (avec une franchise absolue équivalent à un mois de loyer hors charges et
taxes locatives pour les baux conclus à compter du 10/02/08 et équivalent à deux mois
de loyer, charges et taxes locatives comprises pour les baux conclus avant le
10/02/08)41
Le montant de la prime annuelle est calculé sur le montant total des loyers, charges et taxes
annuels à garantir, en appliquant un taux de prime qui était fixé alors à 1,80% TTC ou 2,50%
TTC (taux de la taxe : 9%), selon si le contrat s’adresse à des propriétaires-bailleurs
individuels ou bien, pour le taux le moins important, à des propriétaires-bailleurs ayant confié
leur bien à un professionnel de l’immobilier.
Les garanties s’exercent exclusivement en France et s’appliquent à la location de lots à usage
d’habitation principale, aux garages loués accessoirement à l’habitation principale assurée et
aux baux meublés.
41
A compter du 10 février 2008, le dépôt de garantie exigé au locataire a été ramené à 1 mois au lieu de 2 auparavant. La
franchise appliquée en cas de détérioration immobilière étant « calée » sur le dépôt de garantie détenu par le propriétaire,
celle-ci a donc évolué à la suite de la nouvelle législation entrée en vigueur en matière de dépôt de garantie.
21
Dispositif à ambition sociale, le contrat a pour vocation de permettre de garantir les
propriétaires qui acceptent de conclure un bail avec des locataires dont les critères de
solvabilité ne répondent pas aux critères habituellement exigés par les bailleurs (que nous
détaillerons en 2.3).
Les entreprises d’assurances qui acceptent de proposer la souscription de ce contrat, reçoivent
en contrepartie des compensations financières du 1% Logement ou de l’Etat (selon la
catégorie des locataires). Le financement des indemnisations versées
par l’entreprise
d’assurance aux bailleurs est prioritairement assuré par la restitution par l’UESL, de la
fraction des primes qui lui sont confiées et les produits financiers générés. Cette fraction de
prime, dite prime pure, est définie forfaitairement à partir de la prime brute en déduisant une
fraction représentative :
-
des frais de chargement (notamment commercialisation et gestion)
-
des frais de commission des courtiers et/ou des agents généraux
-
des taxes
-
d’une marge raisonnable
Par conséquent, l’assureur qui adhère au dispositif conserve à ces titres, 33% de la prime
brute et confie le reste soit 67%, au fonds GURL constituant ainsi la partie dite « prime
pure ».
Le solde du financement des indemnisations au titre des contrats est assuré par ce fonds
spécifique (que nous détaillerons au chapitre 2.4) au titre des compensations dues par l’UESL
à l’entreprise d’assurance.
Enfin et dernière disposition particulière de la mécanique GRL : L’accompagnement social du
locataire en cas d’impayé.
En effet, une autre contrepartie de la finalité sociale du dispositif vise en cas d’impayé, à
mettre en place une procédure de traitement adapté qui consiste à accompagner le locataire
afin de l’aider à résoudre ses difficultés de paiement et lui permettre de rembourser sa dette
en mesurant ses capacités de remboursement via un diagnostic budgétaire réalisé avec lui. En
cas d’incapacité, une expertise sociale et financière doit être effectuée et peut donner lieu à un
protocole social.
22
2.2
Les acteurs : Politiques, de pilotage et assurantiels
Autour du dispositif, plusieurs acteurs sont présents et partagent des missions ainsi que des
rôles différents et spécifiques.
L’Etat
Chargé d’organiser le cadre règlementaire et législatif du PASS-GRL, l’Etat définit également
les critères d’éligibilité des publics dits « hors 1% logement » et assure la compensation
financière pour ces publics.
Or il est intéressant de savoir qu’au départ de « l’initiative GRL » telle que nous l’avons
évoquée précédemment et jusqu'à octobre 2006 (avant que les textes législatifs aient cadré le
dispositif), seuls les publics relevant de la cible du 1% logement étaient concernés, à savoir et
principalement les salariés des entreprises privées soumises à la PEEC (Participation des
Employeurs à l’Effort de Construction).
Par conséquent, plusieurs catégories de la population française étaient exclues du dispositif
comme par exemple, les fonctionnaires, les salariés agricoles, les étudiants non boursiers, les
retraités, les chômeurs et les allocataires de minima sociaux. Fort de ce constat, le
gouvernement De VILLEPIN42 s’empare du sujet et Jean-Louis BORLOO alors ministre du
Travail et des Affaires sociales 43 , propose d’apporter un caractère Universel au dispositif
GRL en finançant, les compensations qui ne relèvent pas des catégories financées par
l’UESL.
De cette façon, la convention du 20 décembre 2006 entre l’Etat et l’UESL que nous avons
détaillée plus haut, voit le jour, avec les modalités de leurs responsabilités respectives
relatives à la GRL.
42
43
Premier ministre français 31 mai 2005 – 15 mai 2007
Entre le 31 mars 2004 et le 15 mai 2007
23
L’Union d’Economie Sociale pour le Logement (UESL)
A l’origine, l’UESL est une Fédération nationale des organismes gestionnaires du 1%
Logement créée par la loi n°96-1237 du 30 décembre 1996, afin de représenter les intérêts
communs de ses associés et de piloter la mise en œuvre des politiques nationales d’emploi des
fonds du 1% Logement.
Depuis le 2 décembre 2009, l’UESL est une société anonyme coopérative à capital variable, à
conseil de surveillance paritaire et à Directoire et a pour associé :
-
les CIL44 et CCI45 collectrices dont la participation est obligatoire,
-
les organisations interprofessionnelles et représentatives au plan national de salariés
(CFDT 46 , CFE-CGT 47 , CFTC 48 , CGT 49 , CGT-FO 50 ) et d’entreprises assujetties au
versement de la PEEC (MEDEF51, CGPME52).
L’UESL est administrée par un conseil de 15 membres, représentant à parts égales les
associés collecteurs, élus par le Comité des collecteurs, les organisations syndicales
d’employeurs associés et les organisations syndicales de salariés associés.
l’UESL doit définir les modalités de la mise en œuvre du PASS-GRL et financer le dispositif
pour les publics du 1% Logement. La déclinaison de cette mise en œuvre s’effectue par la
mise en place :
-
d’une société de gestion : GRL Gestion
-
d’une association : l’APAGL (Association Pour l’Accès aux Garanties Locatives)
44
Comité Interprofessionnel pour le Logement – Association loi 1901 destiné à collecter auprès des entreprises les fonds du
logement.
45
Chambre de Commerce et d’Industrie
46
Confédération Française Démocratique du Travail
47
Confédération Française de l’Encadrement – Confédération Générale des Cadres
48
Confédération Française des Travailleurs Chrétiens
49
Confédération Générale du Travail
50
Confédération Générale du Travail – Force Ouvrière. Plus communément appelé FO après sa scission avec la CGT en
1947.
51
Mouvement des entreprises de France
52
Confédération Générale du Patronat et des Petites et Moyennes Entreprises
24
GRL Gestion
Société de gestion ayant le statut de SAS, filiale à 100% de l’UESL, qui assure la promotion
et le développement du PASS-GRL, ainsi que la gestion opérationnelle du dispositif.
Selon l’article 3 de la convention du 20 décembre 2006 entre l’Etat et l’UESL relative à la
GRL, cette société de gestion :
« signe avec toutes les entreprises d’assurances désireuses de proposer un contrat respectant
le cahier des charges social, sur mandat de l’UESL, une convention prévoyant les modalités
de fonctionnement du contrat qui permettent le versement des compensations ainsi que les
modalités d’information et de contrôle nécessaires au bon fonctionnement du dispositif. Cette
convention est conforme à une convention-type approuvée par le Conseil d’administration de
l’UESL prise après avis simple des organismes professionnels représentatifs des entreprises
d’assurance (leur silence gardé pendant un délai d’un mois valant décision implicite
d’acceptation). Elle exerce les missions principales suivantes :
-
elle favorise la diffusion du contrat d’assurance contre les risques de loyers impayés
auprès des propriétaires, courtiers, apporteurs d’affaires et professionnels de la
gestion répondant aux dispositions légales en vigueur ;
-
elle assure la mise en œuvre du dispositif.
A ce titre, elle assure notamment les fonctions suivantes :
-
conception et réalisation du processus de validation des « locataires éligibles » ;
-
interface entre les entreprises d’assurances et l’APAGL pour les opérations de
traitement social et de recouvrement en cas de loyers impayés ; suivi des suites
données aux déclarations de sinistres concernant les locataires éligibles ;
-
interface entre les entreprises d’assurances et l’UESL pour les opérations relatives
aux compensations financières ; communication à l’UESL des éléments d’information
nécessaires à l’UESL afin de lui permettre d’évaluer le montant de ses engagements
de garantie ; communication à l’UESL des informations lui permettant de verser, via
le fonds d’intervention, les compensations aux entreprises d’assurances ;
-
responsabilité de la distinction entre les flux comptables relevant de la prestation
classique d’assurance et les flux comptables relevant des compensations susceptibles
d’être apportées par le fonds spécifique de l’UESL, et parmi ces compensations, de
celles faisant l’objet d’un remboursement de l’Etat ; gestion du suivi comptable des
contrats des locataires éligibles, notamment la distinction entre « locataires éligibles
1% Logement » et « locataires éligibles hors 1% Logement » ;
-
suivi statistique du dispositif »
25
A la lecture de ces missions, on constate que cette structure de gestion a un rôle central dans
le pilotage du dispositif GRL ; tellement central, alors que GRL Gestion n’est pas une
entreprise d’assurances, que nous comprendrons pourquoi (dans la 2ème partie), cela a
constitué un des éléments principaux qui a conduit à la réforme du dispositif seulement 2 ans
après sa mise en place et à la disparition par conséquent, de cette structure !
L’Association Pour l’Accès aux Garanties Locatives (APAGL)
Créée à l’initiative de l’UESL, l’APAGL dans la 1ère version du dispositif, est chargée de
garantir la finalité sociale du dispositif, d’étudier ses effets, ses coûts et les conditions de son
développement.
De ce fait et sur saisine de la société de gestion (GRL Gestion), elle doit définir la nature des
suites à donner aux déclarations de sinistres concernant les locataires en impayés et
déterminer ainsi si ils bénéficieront d’un traitement social ou bien devront faire l’objet d’un
recours et d’une procédure de recouvrement.
Cet arbitrage s’appuiera sur « le terrain », par les compétences d’un partenaire agrée par
l’APAGL (CIL/CCI ou association d’insertion par le logement) ; dans les faits, ce seront
principalement les CIL qui assumeront cette mission dont l’objectif principal est d’éviter,
dans la mesure du possible, toute procédure contentieuse grâce à un traitement à l’amiable.
Ainsi, 3 étapes constitueront cette démarche amiable :
-
Le diagnostic social : Analyse de la situation sociale et budgétaire du locataire en
impayé afin de déterminer sa capacité mensuelle de remboursement.
-
Le protocole d’apurement de la dette : Dès lors que la capacité de remboursement est
suffisante, un plan d’apurement amiable est alors proposé au locataire comme suit :
o Détermination des modalités de remboursement de la dette,
o Contractualisation avec le locataire,
o Mobilisation des aides du 1% Logement
o Conseil et orientation éventuelle du locataire vers un organisme spécialisé.
En cas de refus du locataire, le dossier est transmis à GRL Gestion pour recouvrement
contentieux.
26
-
Le diagnostic complémentaire : Si la capacité de remboursement est insuffisante, une
analyse approfondie est réalisée pour aboutir à un protocole social avec engagement
réciproque du locataire ;
Le schéma ci-dessous illustre le mécanisme global 53
Locataire en
impayé
GRL Gestion
APAGL
Prescription
par APAGL :
recouvrement
contentieux
Si constat de mauvaise foi
CIL/CCI de
rattachement
Diagnostic situation sociale et financière
Recouvrement
amiable de la dette
Et/ou
Traitement
social
POSSIBILITE DE RECOURS DU LOCATAIRE
53
Source APAGL
27
2.3
Les locataires : Règles de solvabilité et catégories
La vocation du dispositif vise les candidats locataires ayant des difficultés à trouver un
logement, compte tenu des critères usuels de solvabilité, ou à se maintenir dans leur logement.
Par conséquent, certains critères ont été définis afin de cibler au mieux les bénéficiaires de la
GRL et un système informatique permettait même d’obtenir en ligne, un passeport PASSGRL attestant de l’éligibilité du locataire.
Règle de solvabilité :
-
Les locataires qui présentent un taux d’effort supérieur à 33% et dans la limite d’un
plafond de 50%
-
Les locataires qui présentent un taux d’effort inférieur à 33% mais qui ne répondent
pas aux règles usuelles de garanties demandées par les bailleurs et qui exigent par
conséquent une caution personne physique ou morale ; notamment pour un salarié, ne
pas justifier d’un CDI sans période d’essai en cours.
-
Plus globalement, tous les locataires dont le bailleur a exigé une caution personne
physique ou morale.
Catégories des locataires (deux principales):
-
Les locataires éligibles au 1% Logement relevant de l’UESL, locataire éligible à la
garantie LOCA-PASS et tout locataire d’un logement du parc privé faisant l’objet
d’une convention APL (Etat ou ANAH). Sont considérés relevant du 1% Logement :
o Salariés des entreprises du secteur privé non agricoles, y compris les anciens
salariés retraités depuis au moins cinq ans et les travailleurs saisonniers, sans
critères d’ancienneté, et ce quels que soient leur ancienneté, la nature de leur
contrat de travail et le nombre de salariés que comptent leurs entreprises.
o Jeunes de moins de trente ans, en situation d’emploi ou de recherche d’emploi.
o Etudiants boursiers de l’Etat.
o Tout locataire du parc privé conventionné.
-
Les locataires hors 1% Logement relevant de l’Etat :
o Fonctionnaires
o Retraités depuis plus de 5 ans.
o Professions indépendantes.
28
o Demandeurs d’emploi.
o Jeunes de moins de trente ans, titulaire d’un emploi permanent de la Fonction
publique
o Etudiants non boursiers de l’Etat.
o Salariés du secteur agricole.
o Bénéficiaires des minima sociaux.
Les locataires bénéficiaires du dispositif étaient alors dispensés de fournir une caution
personne physique ou morale car dans le cas contraire, ils ne devenaient plus éligibles au
dispositif (pour éviter justement le maintien de cet exigence par les bailleurs). Or ce principe a
été finalement mal accueilli par les propriétaires et les professionnels de l’immobilier tel que
nous le verrons dans le chapitre 3.2 et 3.3.
Enfin, l’élargissement du dispositif aux locataires « en place » a été effectué à la demande du
Ministère du Logement afin qu’ils puissent bénéficier, en cas de difficulté, des avantages du
traitement social tel que prévu pour les locataires « entrants ». Le but a été de maintenir une
égalité de traitement pour ces deux catégories de locataires, qui s’inscrit dans l’application du
Plan de Cohésion Sociale, afin de répondre aux problématiques liées aux expulsions.
La règle appliquée dans ce cas est la suivante :
« Lorsqu’à la prise d’effet de la garantie, un bail est en cours concernant le bien visé ou
déclaré à l’Assureur, la garantie ne saura acquise à l’Assuré que dans la mesure où :
-
le locataire est à jour du paiement de ses loyers, charges et taxes et/ou qu’aucun
incident préalable de paiement ne l’aura opposé au Bailleur quelle qu’en soit la
raison et ce, dans les six mois qui précèdent la prise d’effet de la garantie sur le lot
concerné. On entend par incident de paiement, le non-règlement en tout ou partie de
deux termes consécutifs de loyers dans les délais prévus au bail. Cette situation du
locataire est une condition objective de prise d’effet de la garantie. »54
54
Extrait des Dispositions Générales du contrat d’assurance PASS-GRL de la DAS
29
Le financement de l’indemnisation des sinistres : ne m’appelez pas
Réassurance mais GURL !
2.4
Comme nous l’avons vu précédemment, un des principes de fonctionnement particulier du
dispositif tient par son mécanisme de compensation financière des indemnisations sinistres
versées aux entreprises d’assurances. Pour cela, la création d’un fonds dédié appelé GURL55 a
donc été prévu et instauré par la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement
opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Celle-ci a
permis de modifier les articles :
-
L.313-20 du Code de la construction et de l’habitation précisant :
o « L’union d’économie sociale du logement dispose d’un fonds d’intervention,
d’un fonds de soutien et d’un fonds dénommé fonds de garantie universelle
des risques locatifs »
o « Le fonds de garantie universelle des risques locatifs verse les compensations
prévues au g de l’article L. 313-1. »
o « En dehors des contributions des associés collecteurs et de toutes ressources
de l’Union d’économie sociale du logement, le fonds de garantie universelle
des risques locatifs est alimenté par une fraction des primes ou cotisations qui
lui sont confiées par les organismes d’assurances qui proposent la souscription
de contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés respectant le cahier
des charges sociales mentionné au g de l’article L.313-3. Il peut également
recevoir des versements de l’Etat au titre des locataires que ce dernier prend en
charge, dans des conditions fixées par convention entre l’Etat et l’union
d’économie et sociale du logement, ainsi que des contributions volontaires des
collectivités territoriales ou de leurs groupements. »
-
L.310-12 du code des assurances qui précise que l’Autorité de contrôle des assurances
et des mutuelles 56 « contrôle le fonds de garantie universelle des risques locatifs
mentionné à l’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation. »
55
Garantie Universelle des Risques Locatifs
L’Autorité de Contrôle des Assurances et des Mutuelles (ACAM) a fusionné avec la Commission Bancaire en 2010 pour
devenir l’Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP)
56
30
Par conséquent, les entreprises d’assurances qui adhèrent au dispositif GRL se voient offrir
une compensation au titre de la sur-sinistralité à laquelle les exposerait normalement la
couverture des risques d’impayés de loyers dit « classique ». Notons ici, que cette notion de
sur-sinistralité est arbitraire puisque fixée sur un ratio sinistres/primes identique pour tous les
assureurs.
Chaque assureur ayant pourtant, des frais et des charges distincts définissant leur propre
niveau de marge, cette sur-sinistralité n’est alors pas appréhendée de la même façon selon les
entreprises d’assurances.
Ces compensations sont alors versées par le Fonds GURL dont les modalités pratiques sont
fixées par les conventions de gestion conclues entre chaque assureur adhérant au dispositif et
GRL Gestion, et détermine les point suivants :
-
L’assureur adhérent perçoit une prime dite « prime brute » de la part de l’assuré.
-
L’assureur adhérent conserve 33% de cette prime au titre de sa rémunération pour le
chargement, des frais de commission des intermédiaires, des taxes et d’une « marge
raisonnable » qui correspond à la rémunération de l’Assureur.
-
L’assureur adhérent confie une fraction de la prime brute à hauteur de 67% au fonds
GURL et dénommé « Prime Pure ».
-
Le financement de l’indemnisation des sinistres est assuré par l’UESL :
o Prioritairement par la restitution de tout ou partie des « primes pures » confiées
par l’assureur adhérent au Fonds GURL ainsi que par les produits financiers
tirés du placement de ces primes ;
o Eventuellement par une compensation versée « sous forme d’avance au début
de chaque période et sous forme de solde à la fin de chaque période. Cette
compensation est assurée par un fonds spécifique au sein du Fonds GURL et
financée par le 1% Logement ou par l’Etat qui aura été abondé en 2007 pour
un montant de 100 millions d’euros.
Cette compensation garantit à l’assureur adhérent, aux termes des conventions de gestion
conclues par les assureurs adhérents avec GRL Gestion, que le rapport sinistre sur prime par
exercice de survenance n’excède pas 67%. En effet, si la sinistralité dépasse 67%, le fonds
prend en charge l’excédent ; dans le cas contraire, les assureurs se voient restituer la
différence entre 67% et le taux constitué en fin de liquidation qui peut s’apparenter à une
participation aux résultats.
31
Par conséquent, le principe général de fonctionnement des relations entre les assureurs et
l’UESL peut être décrit par équivalence avec le schéma existant dans le cadre de la
réassurance, quote-part à 100% avec participation aux résultats : Chaque assureur cède
l’intégralité de la prime perçue, avec versement par l’UESL d’une commission d’apporteur de
33% de la prime et en date d’inventaire d’une participation aux résultats.
Mais la comparaison avec la réassurance s’arrête là surtout si nous portons notre attention sur
deux points cruciaux :
-
La rémunération : A l’instar de Picard et Besson qui considèrent que la réassurance
consiste en « un contrat par lequel un réassureur, vis à vis d’un assureur
professionnel qui répond seul et intégralement vis à vis des assurés des risques par lui
assumés, prend en charge, moyennant la rémunération, tout ou partie de ces risques,
s’engageant à lui rembourser, dans des conditions déterminées, tout ou partie des
sommes dues ou versées aux assurés à titre de sinistre. »57, il doit être considérée la
question de la rémunération de l’UESL en tant que réassureur des entreprises
d’assurances adhérentes au dispositif ?
Et là, force est de constater que la rétrocession de la prime versée par l’assureur à
l’UESL (67% de la prime brute) ne s’apparente pas à une rémunération puisque cette
rétrocession vise à alimenter uniquement le Fonds GURL.
-
La directive de la Commission Européenne : Aux termes de son article premier, 1, d)
qui précise que la réglementation ne s’applique pas « à une activité de réassurance
exercée ou totalement garantie par le gouvernement d’un Etat membre agissant, pour
des raisons relevant d’un intérêt public important, en qualité de réassureur en dernier
ressort, y compris lorsque ce rôle est rendu nécessaire par une situation où il est
impossible d’obtenir une couverture de réassurance adéquate par le marché. »
La démonstration faite ici, permet aisément de limiter la comparaison avec la réassurance
dont le terme a été emprunté simplement pour illustrer le mécanisme du financement de
l’indemnisation des sinistres.
Rappelons d’ailleurs que la modification de l’article L. 313-20 du code de l’habitation et de la
construction apportée par la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement
opposable précise bien que le versement des compensations mentionnées au g de l’article L.
57
Picard et Besson, Les assurances terrestres, 1982, p.26
32
313-3 ne « constitue pas une activité de réassurance au sens de l’article L. 310-1-1 du code
des assurances.
Pour clôturer ce chapitre consacré au fonctionnement de la GRL 1ère version, voici un schéma
proposé par Macifilia58 résumant schématiquement le fonctionnement du dispositif :
58
Compagnie d’assurance filiale de la MACIF spécialisée dans les risques de loyers impayés
33
3
La souscription
3.1
Assureurs partenaires
Sans avoir encore pris le soin de nous arrêter spécifiquement sur ce point, nous avons bien
compris jusqu’ici, que le dispositif GRL est un dispositif assurantiel qui repose sur un
partenariat avec les entreprises d’assurances. A ce titre, l’article 3 du décret n°2007-92 du 24
janvier 2007 rappel que :
« Sont éligibles aux compensations prévues au g de l’article L. 313-1 du code de la
construction et de l’habitation les contrats d’assurance proposés par une entreprise
d’assurance disposant d’un agrément, tel que défini à l’article L. 321-10 du code des
assurances, de la branche 16… »
De cette façon, le conseil d’administration de l’UESL a adopté, une convention type de
gestion59 pouvant être signée entre la SAS GRL Gestion et toute entreprise d’assurance qui
souhaite proposer le contrat d’assurance PASS-GRL. Cette convention type prévoit
« l’architecture de ce contrat » afin de respecter les spécificités du dispositif, étant rappelé
que ce contrat reprend, dans les grandes lignes, les dispositions des contrats proposant des
garanties de loyers impayés.
Car il convient de rappeler à ce stade, que le dispositif calé sur le fonctionnement des contrats
de loyers impayés « classiques » s’adresse donc aux entreprises d’assurances opérant déjà sur
ce marché. Or celui-ci est resté depuis son apparition dans le début des années 80, un
micromarché considéré de « niches » 60 et qui représentait en 2004, 0,04% du marché de
l’assurance (100 millions d’euros environ)61 ainsi qu’un taux de pénétration qui stagne depuis
son développement au milieu des années 90 entre 10 et 15%.
Les compagnies présentes alors sur ce segment sont, pour les plus significatives :
-
CORNHILL France devenu MACIFILIA
-
L’EQUITE62
-
AXA
-
ADS (Assurance du Sud)63
59
Annexe n°1
Selon une estimation de la FFSA, 800.000 logements sont assurés en GLI fin 2010
61
Donnée interne GRL Gestion obtenue auprès de la FFSA
62
Filiale de GENERALI
63
Filiale du Crédit Mutuelle
60
34
-
CGI Assurances64
-
SADA Assurances65
-
DAS66
-
GAN EUROCOURTAGE67
-
CIAM68
-
ACM69
Ces dernières ont bien entendu été les premières à être sollicitées pour adhérer à la GRL, mais
très peu ont répondu favorablement à leur entrée dans le dispositif, comme nous le verrons au
chapitre 3.4.
La GRL constituait-elle alors une opportunité pour ces entreprises d’assurances ou bien
représentait-elle une menace ? C’est ce que nous tenterons d’expliquer tout au long du
chapitre 4.
3.2
Les propriétaires-bailleurs
Deux préoccupations majeures occupent les propriétaires-bailleurs : Recevoir tous les mois et
à bonne date les loyers constituant leurs revenus locatifs, ainsi que récupérer lors du départ du
locataire, un bien en bon état. Bien évidemment et à l’inverse, si un impayé de loyers ou une
dégradation du bien loué peuvent avoir des conséquences financières dommageables pour le
propriétaire-bailleur, cela n’est pas pour autant supporté de la même façon selon le type de
propriétaire.
D’un côté nous trouvons, les propriétaires-bailleurs « opportunistes » engendrés par la
succession des différents régimes de défiscalisation de ces quinze dernières années70qui ont
incité aux investissements immobiliers. Ces propriétaires ne possèdent généralement qu’un ou
deux lots et leur endettement (lié à cet investissement) supporte mal le préjudice d’une perte
de loyer ou d’une détérioration immobilière, financièrement très dommageables.
De l’autre, une catégorie de propriétaire plus aisés et moins endettés dont la priorité est la
recherche d’une « bonne » rentabilité de l’investissement locatif. Ceux-là supportent plus
facilement une perte de loyer et peuvent accepter un risque (ne pas se couvrir par une
assurance de perte de loyers) s’il permet d’accroître la rentabilité de leur investissement.
64
Filiale assurance de la Caisse de Garantie de l’Immobilier (CGAIM)
Filiale du groupe allemand DEVK
66
Filiale de MMA
67
A cessé la souscription de GLI en 2008
68
Caisse Industrielle d’Assurance Mutuelle
69
Assurance du Crédit Mutuelle
70
Perissol de 1996 à 1999, Besson de 2000 à 2002, Robien de 2003 à 2005, Borloo de 2006 à 2008 et Scellier depuis 2009
65
35
C’est entre ces deux catégories que la garantie des loyers impayés est parfois « écartelée »
puisque si elle répond assez bien aux attentes de la première catégorie, son coût réduit
parallèlement la performance que recherche en priorité la deuxième, malgré un taux de prime
raisonnable71 et une incitation fiscale !72
Néanmoins, l’accroissement des évènements aléatoires autour des locataires tels que baisse du
pouvoir d’achat, mutation professionnelle, perte d’emploi, cessation d’activité, séparation,
divorce, maladie, décès… entraînent des conséquences que tout propriétaire cherche avant
tout, à éviter.
De plus et comme nous l’avons vu un peu plus tôt, les délais des procédures contentieuses
s’allongent et alourdissent d’autant les préjudices financiers des bailleurs.
La sécurisation des revenus du propriétaire-bailleur facilite alors les conditions exigées lors de
la souscription du bail. En dehors des dispositifs d’aide aux locataires (dont certains sont
évoqués dans le chapitre 1) les contrats d’assurance de loyers impayés répondent à cet objectif
de sécurisation des revenus en offrant une garantie de loyer, une indemnisation en cas de
détérioration et une couverture pour les frais de contentieux. Par conséquent elle facilite d’une
certaine façon, l’accès au logement… Et c’est principalement dans ce contexte et sur cet axe
que la GRL s’adresse aux propriétaires-bailleurs.
Toutefois, elle introduit une notion supplémentaire auprès de ces derniers que les garanties de
loyers impayés n’abordent absolument pas : La « solidarité sociale ». Notion qui, selon
l’UNPI,73 n’a pas été réellement prise en considération par les propriétaires qui considèrent
que cette mission ne leur incombe pas, mais relève des responsabilités de l’Etat. La
problématique du logement, au regard des droits et devoirs qu’elle implique, et précisés par le
législateur, n’est-elle pas une mission régalienne ?
71
En moyenne autour de 2% du quittancement des loyers pour les contrats souscrits par un professionnel de l’immobilier et
autour de 3% pour un propriétaire-bailleur individuel
72
La prime est 100% déductible des impôts conformément à l’article 31 du Code Général des impôts. En cas de logement
conventionné, un crédit d’impôts de 50% du montant de la prime peut être obtenu selon l’article 32 du Code Général des
impôts.
73
Union Nationale de la Propriété Immobilière – Avis recueilli lors de l’interview du 30 novembre 2011 de Jean PERRIN
(Président de l’UNPI)
36
3.3
Les professionnels de l’immobilier
Les professionnels de l’immobilier ont très vite, représenté un axe stratégique pour le
développement du dispositif GRL.
En effet, les lots gérés en gestion déléguée auprès des professionnels représentent environ
40% de la totalité du parc privé soit 2,6 millions de logements.74 Or c’est sur cette partie du
parc privé, qu’est assurée la grande majorité des 800.000 lots car seuls 3% du parc géré en
direct par les bailleurs, sont garantis, soit environ 100.000 lots.
Toutefois et pour mieux comprendre les limites de l’accueil des professionnels de
l’immobilier pour la GRL, il convient de s’attarder quelques instants sur les missions de cette
profession et son « attachement » aux assurances de loyers impayés « classiques ».
La profession d’administrateur de biens (comme celle des agents immobiliers) est
réglementée par la loi du 2 janvier 1970 relative à certaines opérations portant sur les
immeubles et les fonds de commerce, dite « loi Hoguet ».75 L’ADB, mandataire, doit justifier
d’un ensemble de garanties légitimant son aptitude en justifiant d’un certain niveau d’études /
de diplômes ou une expérience suffisante et spécifique dans le domaine de l’immobilier ainsi
que disposer d’une garantie financière et d’une assurance de responsabilité civile et
professionnelle.
Dans ses différentes missions auprès de son mandant76, il est redevable d’un devoir de conseil
qui peut relever de sa responsabilité civile en cas de faute et de préjudice causés en cas de
manquement.
Par conséquent, la recherche, la sélection et la mise en place d’un locataire peut constituer une
source de litige entre le professionnel de l’immobilier et le propriétaire-bailleur lorsque le
locataire ne satisfait pas à ses obligations. C’est dans ce cadre que l’assurance des loyers
impayés s’est développée chez les professionnels de l’immobilier avec néanmoins, un
cheminement bien spécifique.
Au début de la commercialisation de la GLI 77 et pendant de nombreuses années, cette
assurance était souvent considérée par les professionnels de l’immobilier comme
74
Donnée FFSA – Diagnostic et préconisations des assureurs sur le dispositif GRL2 - 2010
Loi N°70-9 du 2 janvier 1970 – Décret d’application n°72-678 du 20 juillet 1972
76
Dans le cas qui nous intéresse ici, le mandant est le propriétaire-bailleur (le mandant peut-être aussi par exemple un
syndicat des propriétaires lorsque l’administrateur de biens est gestionnaire d’immeuble)
75
37
« antinomique » avec une de leur mission première : La mise en œuvre de tous les moyens
pour s’assurer que le locataire présente les éléments de solvabilité suffisants en vue du bon
paiement de son loyer.
Souscrire un contrat de groupe contre le risque d’impayé en vue de proposer à son bailleur
une assurance contre ce risque, était alors parfois considéré comme un avoue
d’incompétence !
Puis, la mise en cause de la responsabilité de certains professionnels en cas d’impayés fondée,
non pas sur une faute lors de la vérification de la solvabilité du locataire, mais sur la non
présentation d’une solution d’assurance de loyers impayés pour couvrir les évènements non
prévisibles amenant à l’impayé (cités au paragraphe précédent), ont quelque peu conduit
progressivement à une appétence plus naturelle pour ces garanties.
L’objet du contrat d’assurance de loyers impayés (contrat d’assurance à part entière) étant
bien de couvrir un risque aléatoire, l’évènement qui ne peut être prévu par le professionnel
peut alors être couvert par ce contrat qui complète parfaitement, sa mission.
Enfin, les « honoraires complémentaires » de gestion adossés au contrat d’assurance et
prélevés par un grand nombre d’administrateurs de biens, constituent une rémunération
supplémentaire à laquelle se sont attachés bon nombre d’entre eux. D’autant que celle-ci est
facilitée par les taux avantageux consentis aux contrats groupe (par opposition aux contrats
individuels) ainsi qu’à l’individualisation des taux proposés par les entreprises d’assurances,
selon :
-
l’historique des impayés du cabinet,
-
du nombre de lots déjà assurés (en cas de remplacement du contrat)
-
du nombre de lots gérés (représentant le potentiel assurable) qui permet à certains
professionnels de ne pas être totalement transparents sur le taux de prime « acheté » et
donc de la rémunération complémentaire que la prime d’assurance constitue pour lui.
Nous verrons dans le chapitre 4.2, et selon ce qui précède, en quoi la GRL ne répondait pas
aux attentes des professionnels et a constitué un frein important à son développement.
77
Garantie de Loyers Impayés
38
3.4
Les premiers résultats
Au 31 mars 2008, soit après 8 mois d’activité (considérant que le déploiement du dispositif a
démarré 8 mois après la signature de la convention du 20 décembre 2006 entre l’UESL et
l’Etat), les résultats semblent, selon les données avancées par l’APAGL, plutôt prometteurs :
-
100.000 logements sont assurés par l’intermédiaire des professionnels de l’immobilier
répartis sur :
o 650 contrats cadre qui ont été signés par ces mêmes professionnels de
l’immobilier
o 2.500 contrats signés par des propriétaires particuliers
-
30.900 passeports PASS-GRL ont été émis sur l’ensemble des départements français
-
Plusieurs associations, collectivités locales et opérateurs nationaux ont adhéré.
-
97 collecteurs du 1% sur 11678 ont été agrées par l’UESL pour effectuer le traitement
social du dispositif.
-
8 compagnies d’assurances ont signé une convention de gestion :
o Swiss-Life
o Brit Insurance (Lloyd de Londres)
o DAS (Groupe Mutuelle du Mans)
o CAMEIC
o CGI Assurance
o C.F.D.P (Compagnie Française de Protection Juridique)
o PROTEXIA (AGF)
o SADA
o SOLUTIA (Groupe APRIL)
-
7 conventions de partenariat avec des courtiers ont été régularisées :
o Solly-Azar (Groupe VERSPIEREN)
o Cabinet SEGAP
o Cabinet BESSE IMMOPLUS
o Cabinet 2MR
78
Avant la réforme du 1% Logement qui réduira le nombre de CIL à 21 en 2010
39
o VERSPIEREN
o Cabinet Lyonnaise de Garantie
o S.A.A (Suffren Assurances Associés)
Sur la page suivante, nous trouverons deux schémas qui représentent la répartition des
contrats ouverts par compagnie et selon la nature des bailleurs (individuels ou via ADB)79 :
79
Source GRL Gestion
40
Répartition du nombre de contrats ADB par assureurs communiquée au 12/09/2008
CFDP
134 SADA
84
LG
160
Brit Insurance
136
CFDP
SADA
CGIA
422
CGIA
Cameic
April
DAS
Brit Insurance
LG
DAS
952
Cameic
252
April
111
Répartition du nombre de contrats bailleurs isolés par assureurs communiquée au
12/09/2008
264
976
76
57
CFDP
Cameic
April
DAS
Brit Insurance
5284
41
De leur côté, les courtiers en assurances qui distribuaient les produits GLI des principales
compagnies se sont dans l’ensemble, tous intéressés à la GRL dans une double logique :
-
D’intermédiaire qui doit pouvoir répondre aux besoins et attentes de ses clients face à
un nouveau produit
-
Concurrentielle pour ne pas prendre le risque de se faire « distancer » sur ce qui
pouvait constituer un nouveau marché.
Ils ont d’ailleurs et à ce titre, exercé une certaine pression auprès de leurs partenaires
assureurs habituels pour que ces derniers rejoignent le dispositif GRL afin de leur permettre
de distribuer le PASS-GRL. Bien que pour ceux, spécialisés dans le domaine de la GLI et
bénéficiant de délégation de gestion des compagnies, perdaient avec la GRL, leur délégation
ainsi que la rémunération qui l’accompagne, puisque seul GRL Gestion était habilitée à gérer
les sinistres.
42
Les attentes et les limites d’un système controversé
4
4.1
Objectifs et limites de croissance du système
Bien que ces chiffres paraissent de prime abord très encourageant, il convient néanmoins de
les regarder un peu plus en détail pour en permettre une analyse plus pertinente et de
comprendre les limites du dispositif dans sa première version.
Premièrement, si la progression a certes était très rapide, elle n’a pas connu la même
ascension dans les mois qui ont suivi, laissant place à une quasi-stagnation jusqu’à la réforme
du dispositif en décembre 2009.80
Les objectifs étaient néanmoins ambitieux, souhaitant atteindre en 2010 :
-
2 millions de contrats PASS-GRL
-
50.000 logements du parc privé remis sur le marché
-
Une réduction de 50% du nombre des procédures contentieuses
Ces chiffres ne seront jamais atteints avec le PASS-GRL puisque une réforme du dispositif
en arrêtera son développement fin 2009 (que nous détaillerons dans la 2ème partie) ; malgré
tout la GRL2 qui suivra ne permettra pas non plus d’atteindre ces objectifs.
Tout d’abord et sur les 100.000 lots annoncés assurés au 31 mars 2008, 70 000 le seront
réellement à cette date et précisons qu’à peu près 38.000, ont été constitués à la suite de la
bascule, par un important administrateur de biens, de son portefeuille déjà assuré en GLI.
Lorsque la GRL1 s’arrêtera fin 2009, c’est 130.000 lots qui seront finalement assurés.
Sur les 650 contrats cadre81 mis en place, en réalité beaucoup d’entre eux semblent avoir été
ouverts sans pour autant être alimentés ou dans de très faibles proportions. Par exemple, le
cabinet VERSPIEREN avait ouvert en 2008 396 contrats pour ses clients constituant 1.192
lots assurés soit 3 lots par contrat !
80
Au 30 septembre 2009, 2253 contrats auprès des ADB avaient été signés, soit quasiment 30% du marché des ADB. Pour
autant, le nombre de lot n’a pas réellement progressé, les nouveaux contrats ouverts étant très peu alimentés.
81
Un contrat cadre dans ce contexte, est un contrat proposé à un professionnel de l’immobilier pour lui permettre d’assurer
plusieurs lots dont on lui a confié la gestion. On parle aussi de contrat « à aliment »
43
Les 2.500 contrats signés par les propriétaires-bailleurs individuels semblent significatifs mais
ne permettent pas d’envisager d’atteindre un objectif conséquent s’agissant principalement de
propriétaires possédant en grande majorité qu’un seul lot. A ce titre, notons qu’une campagne
d’information sur le PASS-GRL a vu le jour en avril 2008, principalement dans la presse et
sur les ondes radios afin de promouvoir le dispositif auprès du grand public.
Du 7 au 30 avril 2008, 2 spots radios ont été diffusés avec les accroches suivantes :
-
« un appartement inoccupé, ça ne sert à rien ni à personne »
-
« Propriétaires, il est temps de prendre de vrais locataires ».
Fin septembre 2008, environ 6.600 contrats82 avaient été signés par les propriétaires-bailleurs
individuels ; la compagne d’information « grand public » n’a semble-t-il pas eu l’écho
escompté. Doit-on s’en étonner lorsque les locataires sont, en quelque sorte, représentés par
des araignées ou des souris ?!
Concernant les passeports PASS-GRL83, si 30.900 ont été émis, cela signifie que seulement
1/3 des 100.000 lots assurés l’ont été dans le cas d’un nouveau locataire entrant. On peut alors
constater qu’une des missions de la GRL consistant à favoriser l’accès au logement, n’a pas
été la plus significative du dispositif puisque les 2/3 ont concerné des locataires déjà en place.
Ce chiffre est d’ailleurs peut-être plus important car un passeport émis ne signifie pas
forcément que son bénéficiaire, le locataire, a été automatiquement retenu par le bailleur.
Toutefois, la volonté se situait aussi pour l’Etat, dans une volonté d’éviter au maximum les
expulsions consécutives à un impayé de loyer et en cela, l’adhésion en GRL devait être
massive en concernant également, les locataires déjà en place !
Cependant et face à la résistance des assureurs sur ce point, l’Etat fera « marche arrière »
quelque mois plus tard et la croissance de la GRL ne se fera que « locataire entrant par
locataire entrant », limitant ainsi son développement.
Côté assureur, si on peut recenser 9 compagnies ayant régularisé une convention avec GRL
Gestion, leur participation n’est pas pour autant équitable et non significative pour certaines
d’entre elles. Plus précisément, on constate que :
82
83
Source GRL Gestion
Le Passeport GRL est le document obtenu par le locataire via internet et qui justifie son éligibilité au PASS-GRL
44
-
61% des contrats d’assurance sont diffusés par une seule compagnie, DAS
-
27% Par une seconde, Brit Insurance (principalement pour les contrats dédiés aux
particuliers)
-
Le reste soit 12%, par 3 autres compagnies ; les 4 autres compagnies n’ont pas (ou très
peu) diffusé de contrats d’assurance en GRL !
De plus, il est intéressant de noter que parmi les compagnies d’assurances principales
présentes sur le marché des loyers impayés et que nous avons citées au paragraphe 3.1, seule
DAS et CGI Assurances ont rejoint le dispositif GRL, ce qui ne peut pas être perçu comme
une reconnaissance massive des assureurs sur ce sujet.
4.2
Conséquences et imbrications avec un « vrai » dispositif assurantiel : la
GLI
Nous avons vu un peu plus tôt (chapitre 3.3) que le développement de la GLI a été très
progressif avec un déploiement finalement limité. Pour autant et chez les professionnels de
l’immobilier, la GLI a fini par occuper une place légitime dans les services proposés et
facturés à leurs mandants. Elle répond ainsi à leur devoir de conseil sans faillir à leur mission
et constitue, pour certains d’entre eux, une rémunération complémentaire.
Sur ces deux aspects, le PASS-GRL est rapidement apparu inconciliable :
Concernant la rémunération, il semblait difficile à la partie de la profession facturant des
honoraires complémentaires de gestion, d’en faire autant sur un dispositif où les taux étaient
identiques pour tous (1,80% pour les contrats de groupe) et donc connus par les propriétairesbailleurs. Car si normalement, les honoraires complémentaires adossés à la GLI sont
identifiables84, il règne très souvent une confusion entre ce qui relève de la prime d’assurance
et des honoraires de gestion (cf. note de bas de page 73). Avec le PASS-GRL, les honoraires
84
Pour les contrats dit « pour compte » qui correspondent à un contrat souscrit par l’administrateur de biens dans lequel le
propriétaire est considéré comme « tiers » au contrat et identifié comme le bénéficiaire de l’indemnisation. A l’inverse et
pour les contrats dits « ducroires », le bénéficiaire est également le souscripteur, le propriétaire n’apparaît donc pas. Dans
ce cas, le schéma consiste à n’assurer que le mandataire afin de lui permettre d’indemniser son mandant dans le cadre d’un
mandat de gestion où il s’est engagé à prendre en charge les impayés. Ici, il ne facture donc pas une prime d’assurance mais
un service (soumis à TVA contrairement à la prime d’assurance qui contient déjà une taxe de 9%) qu’il intègre sans
distinction avec ses honoraires de gestion. Toutefois ce schéma est parfois appliqué par certains professionnels de
l’immobilier souscripteur d’un contrat « pour compte » et qui mal informé, applique ce modèle où la prime d’assurance n’est
donc plus transparente pour le bailleur.
45
complémentaires de gestion deviennent de fait, facilement identifiables et requièrent d’être
justifiés.
Sur le deuxième aspect, les choses paraissent quelque peu plus complexes. En effet, si la GRL
permet de couvrir l’impayé de loyers, la question de l’aléa constituant cet impayé peut être
débattue.
Nous avons rappelé au chapitre 3.3, que la GLI s’inscrit parfaitement dans la mission de
l’ADB qui cherche par tous les moyens à limiter les risques d’impayés, de détérioration et de
tous litiges en général entre le bailleur et son locataire. La GLI permet dans ce cadre, de
couvrir ce qui ne peut être prévu par l’ADB et notamment les événements incidentels relevant
de l’aléa.
Or c’est précisément sur ce point que la GRL a dès le départ fait débat : Elargir les règles de
solvabilité des locataires permettant notamment un taux d’effort de 50%, ne revient-il pas à
faciliter l’accès à un logement qui va représenter une charge non supportable par le locataire ?
Accepter un dossier sans la caution d’un proche, lorsque la situation professionnelle du
candidat locataire n’est pas pérenne (CDI en période d’essai, CDD, Intérim etc…), permet-il
encore à l’ADB de réellement maîtriser le risque dans le cadre de ses obligations
professionnelles ? A ce titre, la GRL ne positionnerait-elle pas l’ADB, en défaut au regard des
dites obligations professionnelles ? Et dans ce cas, quid de sa Responsabilité Civile et
Professionnelle ?
A ces questions, une partie des acteurs de la profession ont considéré que la GRL, à minima,
dévalorisait leur mission !
De la même façon, le passeport obtenu par les locataires a souvent été considéré par les
professionnels de l’immobilier comme un « droit au logement » à durée indéterminée auquel
il était difficile de s’opposer et qui remettait en question le libre choix du professionnel.
La GLI de son côté, construite sur des règles de solvabilité correspondant aux critères
habituellement exigés par les ADB et les propriétaires, ne remet pas en question ces principes
et maintient la maîtrise du choix.
46
Pour se développer, un contrat d’assurances peut-il changer les règles observées par son
souscripteur sans prendre le risque de ne plus répondre aux besoins de celui-ci ?
La GLI dans une logique assurantielle, tente d’apporter une solution aux besoins du
souscripteur ou de l’assuré, en couvrant un risque à la condition que ce dernier s’assure d’un
minimum de moyen pour l’éviter. La GRL, dans sa vocation sociale, cherche avant tout à
atténuer les conséquences pécuniaires d’un « risque » pour inciter l’assuré à le prendre !
D’une autre façon et dans le 1er cas, on délivre une couverture d’assurance parce que certaines
actions ont été menées afin d’en limiter le risque. Dans le second, on délivre une couverture
d’assurance en contrepartie d’un risque à prendre…
4.3
Les limites d’une intervention publique dans un marché privé de libre
concurrence
Une question principale autour du dispositif consiste à se demander comment considérer la
libre et équitable concurrence sur le marché assurantiel, entre un produit financé en partie par
des fonds publics et un produit économiquement indépendant qui offrent tous les deux les
mêmes garanties et répondent au même besoin pour l’assuré, de sécuriser ses revenus
locatifs ?
D’autant plus lorsque le coût pour le premier se situe dans la fourchette basse de coût du
second ?
Peut-on également considérer qu’il y a entente anticoncurrentielle dès lors que les taux de
prime sont préalablement fixés en retenant un principe de tarification unique ?
Sur ce dernier point, rappelons que le Fonds GURL assure la compensation de la sursinistralité lorsque le rapport S/P dépasse 67%. Mais ce rapport est calculé sur la base d’un
niveau de prime de 2,50% pour les contrats dédiés aux bailleurs individuels et de 1,80% pour
les contrats de groupe. Cela signifie que les assureurs qui fixeraient une prime inférieure à
celles-ci (fixées par l’UESL), devraient assumer eux même les risques et les coûts de cette
réduction. Or et si on se souvient des critères de solvabilité particulièrement élargis en
comparaison à ceux appliqués dans les contrats de loyers impayés classiques, on peut alors
considérer que la prime fixée en GRL constitue une prime « minimale » qui peut représenter
47
en vertu des règles communautaires de la Commission Européenne, 85 une restriction de
concurrence caractérisée. De même, les assureurs adhérents à la GRL ont tous appliqué
logiquement cette prime « minimale » qui pourrait s’apparenter à un alignement des prix et
ainsi à une entente illicite !
Toutefois, les assureurs étant libres de distribuer ou non le dispositif, la restriction de
concurrence et l’entente paraissent moins évidentes.
Reste pour les compagnies qui ne souhaitent pas entrer dans le dispositif, un risque de
concurrence déloyale qui pourrait être défendue par ces dernières dès lors que leur calcul du
risque sur ce marché, se situe sur la base d’un taux de prime supérieur à 1,80%. Toutefois,
cette notion de concurrence a-t-elle réellement un sens dès lors qu’on élève le débat à une
notion de protection des bailleurs ?
Sur ce point, la GLI distribuée par une entreprise d’assurance disposant de la branche 16, 86
est-elle la seule solution ? Certains comme FONCIA, 87 ont par exemple mis en place des
garanties couvrant leurs propriétaires-bailleurs, sans que cela soit cadré par le code des
assurances. La GRL aurait d’ailleurs pu être élaborée sur la base d’un Partenariat Public-Privé
autre qu’assurantiel. Néanmoins la GRL étant un produit d’assurances, impose alors d’ellemême et en ce sens, le problème de concurrence.
Car enfin, notons qu’un vrai risque de cannibalisation de la GLI par la GRL existait et que
l’ambition de la GRL a certainement été au départ, d’investir un marché finalement peu
couvert par la GLI et ainsi plus rapidement « généralisable ».
Deux facteurs permettent d’étayer cette hypothèse :
85
Article 4 du règlement communautaire N° 2790/1999/CE
Les assureurs, qu’il s’agisse des entreprises d’assurances, des mutuelles ou des institutions de prévoyance, doivent, pour
être autorisés à exercer des opérations d’assurances, recevoir un agrément administratif de la part d’organismes
représentants de l’Etat. L’agrément doit être délivré branche par branche aux organismes d’assurance, pour que ces
derniers puissent commercialiser des contrats dans les branches où ils sont légalement autorisés à opérer. La branche 16
correspond à l’activité Pertes pécuniaires diverses comprenant : a)Risques d’emploi ; b)Insuffisance de recettes
(générales) ; c)Mauvais temps ; d)Pertes de bénéfices ; e)Persistance de frais généraux ; f)Dépenses commerciales
imprévues ; g)Perte de la valeur vénale ; h) Pertes de loyers ou de revenus ; i)Pertes commerciales indirectes autres que
celles mentionnées précédemment ; j)Pertes pécuniaires non commerciales ; k)Autres pertes pécuniaires.
87
FONCIA, constitué d’un réseau d’environ 600 agences, est un groupe leader dans les services immobiliers résidentiels
depuis plus de 35 ans.
86
48
-
L’éligibilité au dispositif de tout locataire à qui il était exigé une caution. Par ce
mécanisme simple à justifier, n’importe quel locataire nonobstant ses critères de
solvabilité, devenait éligible et pouvait ainsi bénéficier du PASS-GRL.
-
L’élargissement du dispositif aux locataires « en place » effectué à la demande du
Ministère du Logement afin de faire bénéficier à ces derniers et comme pour les
locataires « entrants », des avantages du traitement social en cas d’impayé. Un but
louable si il ne permettait pas dans le même temps, des bascules complètes de
portefeuilles déjà assurés en GLI, sur les contrats GRL.
Toutefois cette « volonté » d’investir le marché de la GLI ne paraît totalement anormale si on
considère que le dispositif devait impérativement, pour être pérenne, trouver une
mutualisation suffisante. Sa coexistence avec la GLI pouvant le cantonner à un risque ciblé et
certain, ne répondant plus aux critères même d’un dispositif assurantiel.
Devant l’ensemble de ces raisons, l’imbrication avec la GLI semblait dès le départ,
impossible ! Sur un modèle assurantiel cherchant une mutualisation saine, il pouvait
difficilement coexister deux dispositifs… C’est d’ailleurs sur ce constat, entre autres, que la
réforme du dispositif a cherché une approche différente que nous détaillerons dans la 2ème
partie.
4.4
La position de la FFSA88 et du GEMA89
Tout au long de la mise en place de la GRL, les rôles de la FFSA et du GEMA ont
certainement évolué.
D’abords ouvertes à la discussion et favorables pour participer à la mise en place du
dispositif, ces instances ont au final, pris une position visant à déconseiller formellement aux
entreprises d’assurances et aux mutuelles d’entrer dans le dispositif.
88
89
Fédération Française des Sociétés d’Assurances
Groupement des Entreprises Mutuelles d’Assurances
49
Le premier élément qui a conduit ce cheminement de position est très certainement l’aspect
concurrentiel de la GRL sur le marché des garanties de loyers impayés visant les locataires ne
se trouvant pas dans une situation « fragile ».
Comme nous l’avons vu un peu plus haut, l’éligibilité des locataires « en place » ainsi que
ceux à qui il est simplement exigé une caution, empiète sur un marché qui ne devait
normalement pas être visé par la GRL. Car la FFSA ne manquera jamais de rappeler son
attachement au maintien d’une libre concurrence entre les assureurs sur ce marché. En tant
que représentants des entreprises d’assurances, la FFSA et le GEMA, ont ainsi régulièrement
demandé aux pouvoirs publics90, une définition précise et officielle du domaine d’intervention
de GRL Gestion.
En second, le traitement prudentiel des flux financiers entre les différents intervenants a
également posé problème. En effet, on peut considérer que le mode de calcul de la provision à
constituer par les assureurs pour faire face aux engagements souscrits envers les assurés dans
le cadre des contrats GRL, ne devait pas être différent de celui utilisé par les entreprises
d’assurances en ce qui concerne leur activité de loyers impayés traditionnelle.
Or la délégation totale de l’instruction et de la gestion des sinistres confiées à GRL Gestion,
ne permettaient pas la mise en œuvre de ces principes habituels pour les compagnies, sans
obliger GRL Gestion à s’astreindre à un reporting extrêmement régulier afin de fournir les
états sinistres.
Dans les faits, la compagnie n’était parfois informée du sinistre qu’après la clôture de celui-ci.
La provision à constituer n’avait alors pas lieu d’être.
Toujours sur la problématique prudentielle, le fait que l’assureur cède 67% de la prime
encaissée au Fonds GURL pose la question de la trésorerie destinée au règlement des sinistres
ainsi que celle de l’inscription comptable de cette cession ? De même, l’évaluation du
montant de la créance de l’assureur sur le Fonds GURL pose la même difficulté que celle des
provisions à constituer dès lors qu’on considère que la créance est admise en représentation de
ladite provision. Néanmoins, ces questions ont été posées et validées à l’époque, par la
comptabilité nationale ainsi que l’ACAM.
90
Par exemple dans son courrier du 3 octobre 2007 au Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Emploi
50
Toutefois et enfin, l’incertitude sur la pérennité de l’engagement financier de l’Etat
(souhaitant viser un public élargi à celui initialement couvert par les fonds du 1% Logement)
qui intervient également pour abonder le fonds GURL, n’a quant à elle, jamais été totalement
levée et a, en ce sens, découragé les instances fédératrices des compagnies et des mutuelles
d’inciter ces dernières à s’engager dans un dispositif où devoir en sortir, pourrait leur être
dommageable.
51
Synthèse de la 1ère Partie
Comment pouvons-nous définir le PASS-GRL au regard d’un dispositif assurantiel ?
Techniquement, il en a bien les mécanismes de base : D’un côté un assureur qui propose un
contrat constitué d’un ensemble de garanties pour couvrir un risque, et de l’autre un
souscripteur qui bénéficie en cas de réalisation de ce risque, d’une indemnisation.
La souscription et la distribution du dispositif que nous avons présentées dans cette 1ère partie
ne contredit pas la structure assurantielle du dispositif, mais sa philosophie semble néanmoins
éloignée d’un contrat d’assurance traditionnel, qui cherche avant tout, à être rentable.
Quant au fonctionnement du PASS-GRL, nous avons vu qu’il n’est pas exempt
d’interrogations sur son approche assurantielle : Le financement, la tarification, le
recouvrement et la gestion des sinistres sont autant d’éléments habituellement gérés par les
assureurs, qui en GRL, leurs échappent !
C’est ainsi que les assureurs vont alors « monter au créneau » pour tenter de reprendre la main
sur un dispositif qui, pour se prévaloir « assurantiel », devra compter dorénavant avec eux.
C’est tout l’enjeu de la GRL2…
52
2ème PARTIE – LA FIN DU DISPOSITIF 1ÈRE
VERSION ET L’ARRIVÉE DE LA GRL2
53
5
5.1
Les raisons d’un échec annoncé
Le « pré-carré » des assureurs menacé ?
Nous venons de le voir dans le dernier paragraphe du chapitre précédent, les assureurs via
leurs instances représentatives, ont très vite émis des réserves quant à la gestion du dispositif.
Le système « gagnant-gagnant » imaginé, n’avait pas pris en considération le fait que les
compagnies accepteraient mal de limiter leur rôle au seul « portage » du risque du dispositif,
selon leur agrément branche 16, et devoir rendre des comptes à une société de gestion, qui
n’est ni intermédiaire en assurance et encore moins entreprise d’assurances (dispositif sui
generis).
De plus, celle-ci semblait pouvoir obtenir à terme, un quasi-monopole du marché des
assurances de loyers impayés en s’appuyant sur des conditions d’agrément (que nous avons
rappelées précédemment), visant un public beaucoup plus large que celui prévu initialement
par le dispositif. Le sentiment que la règle du jeu n’était pas respectée est alors régulièrement
exprimé par les assureurs !
Dès lors, on peut imaginer les différentes pressions exercées par la profession auprès des
pouvoirs publics via leur ministère de tutelle, Bercy, pour ne pas leur voir échapper le marché
des assurances de loyers impayés dont l’élargissement pouvait néanmoins être induit par ce
dispositif, mais qui en contrepartie, pourrait en cannibaliser l’ensemble…
Quant à la marge financière des assureurs, qui d’un point de vue comptable, semble les
satisfaire, elle ne leur apparaît néanmoins pas comme une rémunération. Au vue de leurs
missions ici abandonnées, cette marge s’apparente plutôt à une participation commerciale
offerte mais dont ils n’auraient aucun contrôle et ne maîtriseraient pas la baisse, si elle était
souhaitée ou arbitrairement nécessaire.
Parallèlement, la volonté politique pour développer la GRL semble renforcée notamment
depuis le discours du Président de la République, Nicolas SARKOZY, le 11 décembre 2007
lors d’un déplacement à Vandoeuvre-lès-Nancy. A cette occasion, le Président de la
République réitère un engagement de campagne, visant à faciliter l’accès au logement locatif
privé, par la suppression du dépôt de garantie et de la caution personnelle, compensée par une
sécurisation généralisée des bailleurs fondée sur une très large mutualisation du risque.
54
L’idée d’un caractère universel du dispositif est abordée et légitimera ainsi, l’élargissement
des critères visant l’éligibilité des locataires ; cette universalité peut se traduire en langage
assurantiel par « mutualisation »…
Or cette mutualisation pour être réelle et suffisante, doit nécessairement viser la cible des
locataires assurables en GLI. Une partie des règles sont donc modifiées et à ce nouveau jeu,
les assureurs veulent revoir la totalité des règles et notamment celles, où ils confient la gestion
des sinistres ! Le dispositif dans son état, ne peut continuer à satisfaire aux assureurs qui
pensaient participer à un contrat distinct des leurs, et plaire aux pouvoirs publics qui veulent
concrétiser leurs promesses électorales en matière de logement privé. Une réforme du
dispositif est donc nécessaire pour répondre aux attentes des principales parties, au risque de
sacrifier certains acteurs sur l’autel de la concession politique !
5.2
Le passeport face à la caution
Comme nous l’avons évoqué brièvement dans les chapitres 2.3 et 4.2, une des particularités
du dispositif dans sa 1ère version, est liée à la nécessité d’obtenir pour chaque nouveau
locataire, un passeport PASS-GRL.
Par le biais d’une saisie « en ligne » via un site internet dédié, le locataire devait remplir toute
une série d’informations liées principalement à sa situation91 et à ses revenus, pour justifier
auprès d’un bailleur qui agrée ce dispositif, son éligibilité au contrat d’assurance PASS-GRL.
Dans le cas d’un candidat locataire intéressé par un logement dont le bailleur avait souscrit à
la GRL, la saisie en ligne permettait de savoir immédiatement si le candidat pouvait prétendre
à ce logement.
De la même façon, un candidat n’ayant pas encore « repéré » un bien pouvait tout autant
obtenir un passeport (à finaliser une fois le logement trouvé) qui lui permettait de faire valoir
le montant de loyer maximum, auquel il était éligible.
Dans la pratique, certains candidats se présentaient alors dans une agence immobilière par
exemple, « passeport en main », considérant le « précieux document » comme un sésame
devant leur permettre d’obtenir sans discussion possible, l’accord des bailleurs dès lors que le
loyer ne dépassait pas le montant figurant sur le Passeport ! Le logo de la république française
sur « l’en-tête » du document pouvait d’ailleurs accentuer ce sentiment de « droit » absolu.
Les professionnels de l’immobilier, sur fonds de « droit au logement » craignaient que leurs
91
Afin de déterminer s’il relève du public 1% ou du public Etat pour la répartition des compensations financières
55
responsabilités puissent être mises en cause s’ils refusaient le dossier de candidature alors
qu’un passeport PASS-GRL avait été obtenu.
Une autre difficulté liée à ce Passeport tient à son caractère « déclaratif d’assurance ». En
effet, le Passeport n’a de valeur que si le propriétaire-bailleur a souscrit un contrat PASSGRL ; cette notion est d’ailleurs logiquement mentionnée sur le document qui précise la
nature du contrat d’assurance rappelant qu’il vise à « garantir les impayés de loyer et charges
pendant toute la durée du bail, ainsi que les détériorations immobilières et les frais de
justice ». Or le fait même d’informer le locataire que son bailleur est couvert pour ces risques,
n’inciterait-il pas celui-ci et d’une certaine façon, à ne pas consacrer les efforts nécessaires
pour s’astreindre à ses obligations ? Pire, le fait de préciser sur le document que l’un des
« plus pour le locataire » est qu’il peut « avoir la garantie d’une analyse sociale et d’un
traitement financier adapté en cas de difficultés, par l’intermédiaire de l’APAGL »
n’achèverait-il pas le locataire de le convaincre ?
Sur ces deux éléments, le caractère déresponsabilisant du Passeport a été très vite mis en
avant par de nombreux acteurs qui les ont alors amenés, à préférer au Passeport, et donc au
PASS-GRL, la Caution solidaire ! Alors même que ce Passeport devait apporter au bailleur,
un caractère de caution quasi certaine visant à se substituer à cette dernière.
Le caractère des passeports selon les zones géographiques
Une autre dimension qu’il est important de mentionner se situe au niveau des distinctions
géographiques de la demande.
Dans les secteurs dits « tendus », principalement les grandes villes comme Paris et sa région
où la demande est plus forte que l’offre, les bailleurs ont le choix, ce qui leur permet de
sélectionner les dossiers qui correspondent au mieux à leurs attentes.
Or et comme nous venons de le voir, le passeport peut apparaître parfois comme une
restriction de ce choix et favorise un effet pervers à celui initialement recherché : Rendre
éligible un locataire à la seule exigence d’une caution permet alors et à l’inverse, de le rendre
inéligible dès lors qu’on maintient cette exigence afin de préférer la caution à un Passeport !
Par conséquent et dans les zones « tendues », exiger une caution permet de maintenir un
avantage intrinsèque lié à la sectorisation : Le choix… et ainsi, la sélection du risque !
56
La conjugaison de l’ensemble de ces facteurs autour du Passeport a été sans conteste, une des
raisons qui a conduit à la refonte du dispositif et qui, dans sa 2ème version, abandonnera
définitivement et logiquement, le Passeport, pour continuer à chercher l’approbation des
entreprises d’assurances ; et ce, dans une volonté de maintien d’un dispositif assurantiel.
Mais la concurrence de la caution restera pour autant une difficulté évidente sur le
développement d’une nouvelle version de la GRL, principalement dans les zones encore une
fois « tendues », ou la caution en plus des « vertus » évoquées, présente le bénéfice indéniable
de la gratuité pour le bailleur.
La suppression de la caution semblerait dans ce contexte, une solution ? La loi BOUTIN s’en
préoccupera…
5.3
Bilan de la GRL1 : Les résultats techniques et la gestion des sinistres
En préambule et au 31/05/2008, il est intéressant de noter que pour 69% des passeports
délivrés, le logement et ses caractéristiques sont connus, ce qui permet d’établir le taux
d’effort médian92 des déclarations concernées : Il s’établit à 31%. Ce chiffre fait valoir que
l’essentiel des dossiers en GRL à ce moment, ne sont pas constitués majoritairement de
locataires présentant des taux d’effort au bord de la limite autorisée (50%) qui pourrait
présager un risque de « rupture » accru.
Toutefois, ce chiffre doit être considéré avec vigilance car il est important de préciser que les
aides aux logements (APL) perçues par les locataires viennent directement en déduction du
loyer pour le calcul du taux d’effort ; cette approche change bien évidemment de façon
avantageuse, le calcul du taux d’effort qui serait plus important si, par exemple, les aides aux
logements venaient s’ajouter aux revenus…
Pour illustrer ces propos, prenons un exemple sur la base des éléments suivants :
92
-
Loyers = 500 €
-
APL = 150 €
-
Revenus = 800 €
La médiane est la valeur pivot qui divise en 2 parties de même effectif la distribution de la variable.
57
Dans le calcul du PASS-GRL, le calcul du taux d’effort s’effectue donc de la façon suivante :

Charges = Loyers (500) – APL (150) = 350 €

Ressources = Revenus = 800 €

Soit taux d’effort = (350/800)*100 = 43,75%
Dans le second cas et si nous devions ajouter les aides aux revenus plutôt que de les déduire
du loyer nous obtiendrions alors :

Charges = Loyers (500) = 500 €

Ressources = Revenus (800) + APL (150) = 950 €

Soit taux d’effort = (500/950)*100 = 52,6%
Dans cet exemple et avec les mêmes données, dans le 1er cas le locataire est éligible alors
qu’il ne l’est pas dans le second ! Si le dispositif permet donc un taux d’effort jusqu’à 50%, le
mode de calcul de la prise en compte des aides n’est donc pas anodin sur la considération du
risque accepté.
Dans la version 2 du dispositif GRL que nous détaillerons plus tard, cette question autour du
calcul du taux d’effort sera d’ailleurs pris en considération puisque les APL ne viendront plus
diminuer le montant du loyer mais bien, comme dans l’exemple ci-dessus, s’ajouter aux
ressources pour ainsi avoir une vision plus juste de la nature risque. D’autant qu’il convient
de rappeler ici que les APL ne sont pas forcément versées directement aux bailleurs et
peuvent dans ce cas et parfois, être utilisées à d’autres fins…
Les résultats techniques arrêtés au 30 septembre 2009 (Sources FFSA)
Sinistres :
2007
1%
Etat
Total général
Nombre sinistre indemnisé
35
13
48
Fréquence
10,93%
Charge sinistre avec évaluation
Prime HT
S/P
265 792
56 291
470 %
58
Montant indemnisé
177 393
87 399
264 792
2008
1%
Etat
Total général
2 122
660
2 782
Fréquence
5,93%
Prime HT
S/P
13 584 726 €
6 303 858 €
215 %
Montant indemnisé
6 702 520 €
1 757 537 €
8 460 057 €
2009
1%
Etat
Total général
1 553
537
2 090
Fréquence
1,98%
Prime HT
S/P
19 508 625 €
10 794 636 €
181 %
Montant indemnisé
2 864 374 €
810 770 €
3 675 144 €
Les chiffres parlent d’eux-mêmes… la sinistralité est au rendez-vous ! Si 2007 n’est pas
représentative compte tenu du faible volume dû au démarrage du dispositif cette même année,
2008 et 2009 sont plus significatives bien que les chiffres de 2009 publiés en 2009 ne font pas
état de la réalité de la situation.
Car le retard dans l’ouverture des sinistres dû notamment à des moyens informatiques encore
insuffisants à cette époque, permet de clôturer un exercice qui ne fait pas apparaître encore,
plusieurs milliers de sinistres existant et non ouverts.
Rappelons que le mécanisme des compensations financières se déclenche au-delà d’un ratio
S/P de 67% ; Toutefois les montants de ces compensations ne sont pas exorbitants puisque la
volumétrie du dispositif n’est pas à la hauteur des attentes des pouvoirs publics. Sur la base
des chiffres ci-dessus on peut par exemple et grossièrement en déduire que le montant des
compensations était de :
59

En 2008 : 13584726-(6303858*67%) = 9 361 141 €

En 2009 : 19508625-(10794636*67%) = 12 276 219 €
Il reste cependant intéressant de projeter ces résultats techniques avec les objectifs attendus en
nombre de contrat pour se rendre compte des montants qui pourraient être alors engagés par le
1% logement et l’Etat :

Base : 1 millions de contrats

Estimation prime : 100 millions €

Estimation sinistre : 190 millions €

Estimation compensation : 190M-(100M*67%) = 123 millions €
Répartition de la sinistralité selon le taux d’effort :
Proportion
29%
19%
52%
100%
Taux d'effort entre 40% et 50%
TOTAL
Fréquence
12%
6%
2,50%
5,92%
On voit bien ici comment à partir d’un taux d’effort au-delà de 33%, les fréquences
d’incidents de paiement augmentent de façon importante et atteignent jusqu’à 12 % dans la
dernière tranche. On comprend mieux alors et selon notre démonstration en début de
paragraphe, l’intérêt de revoir le mode de calcul du taux d’effort.
Répartition des dossiers selon l’état d’avancement du traitement social (source
APAGL):
Répartition des dossiers selon l'état
d'avancement du traitement social
0% 10%
1%
Création
Plan amiable en cours
14%
6%
10%
50%
0%
9%
Plan amiable traité
Protocole social en cours
Protocole social traité
Contentieux en cours
Contentieux traité
Recours
Clôture
60
Ici, on constate que finalement 1 dossier sur 2 fait l’objet d’un traitement contentieux et ne
bénéficie pas du traitement social permis par le dispositif.
La crainte de certains acteurs de voir tous les dossiers d’impayés faire automatiquement
l’objet d’un traitement amiable malgré le caractère « discutable » du motif de l’impayé, ne
semble donc pas avérée. Pourtant c’est bien l’image d’un dispositif cherchant « à tout prix » à
maintenir les mauvais payeurs en place, qui restera « collé » au dispositif !
La gestion des sinistres :
Selon la FFSA, la GRL1 a dû traiter 28 000 dossiers sinistres pour 130 000 lots garantis en 2
ans et demi. Faute de moyens, les dossiers ont mis du temps à être traités ; d’autant que ce
délai était déjà allongé à la réception des dossiers qui avaient tous fait l’objet d’un diagnostic
social en amont puis d’un traitement social pour la moitié d’entre eux.
Les professionnels de l’immobilier qui sont les principaux clients des contrats de risque
locatif (GLI ou GRL) ont alors vite fait la comparaison sur les délais d’indemnisation entre
les deux dispositifs ; leur constat est simple : Les délais en GRL sont beaucoup trop longs et
irréguliers ce qui les mettent parfois en « porte à faux » vis à vis de leurs propriétairesbailleurs qui attendent à dates régulières les indemnisations, habituellement trimestrielles en
GLI. GRL Gestion qui gère les indemnisations sinistres sans avoir encore été dotée d’un outil
informatique dédié, est alors pointée du doigt et fera, dans la refonte du dispositif, les frais de
ce constat pour disparaître dans l’organisation de la version 2 de la GRL.
5.4
Le rapport 3B et la loi MOLLE dite Boutin
Nous l’avons évoqué un peu plus tôt dans le paragraphe 5.2, la caution reste un frein
indiscutable au développement de la GRL. Ce constat est alors repris dans un rapport établi en
mars 2008, à la demande à l’époque, de Madame Christine Lagarde93, Ministre de l’Economie
de l’Industrie et de l’Emploi, et de Madame Christine Boutin94 Ministre du Logement et de la
Ville. Ce rapport communément appelé 3B en raison de ces auteurs, Madame Sabine Baïetto93
Elle a occupé ce poste entre le 19 juin 2007 et 29 juin 2011 ; elle est aujourd’hui directrice générale du Fonds Monétaire
International
94
Elle a occupé ce poste entre le 18 mai 2007 et le 23 juin 2009 ; Elle est à ce jour présidente du Parti chrétien-démocrate,
mouvement politique associé à l’UMP et candidate à l’élection présidentielle de 2012.
61
Besson 95 , et Monsieur Bernard Béguin 96 , avait pour but conformément à leurs lettres de
missions respectives,97 de « procéder à l’ensemble des auditions nécessaires, notamment avec
les représentants des propriétaires-bailleurs, des locataires, des administrateurs de biens, des
gestionnaires du 1% logement et des compagnies d’assurances », pour « proposer le système
assurantiel le mieux adapté pour assurer le succès de la réforme du dépôt de garantie et de la
caution ».
Ce rapport de 60 pages a été remis en avril 2009 et propose notamment de répondre à la
question de savoir si il faut rendre la GRL obligatoire afin de généraliser le système (et de
tenter d’atteindre les objectifs fixés par les pouvoirs publics qui comme nous l’avons vu plus
tôt, ne sont pas au rendez-vous). A cela, les auteurs semblent s’y opposer en arguant trois
arguments principaux :
-
Cela pourrait être vécu comme inutilement couteux pour les petits bailleurs isolés
-
Un risque de déresponsabilisation général des locataires pourrait apparaître
-
Le coût de la mesure pour l’Etat pourrait engendrer un besoin de financement public
annuel 2,5 fois supérieur au budget nécessaire à un dispositif non obligatoire chiffré
lui, entre 50 et 100 millions d’Euros.
Le rapport préconise alors de faire coexister deux dispositifs assurantiels non-obligatoires : La
GRL limitée à un rôle social et la GLI placée sous un marché concurrentiel.
Enfin et en fonction des acteurs, il est également proposé une solution non dénuée de
conséquences :
-
Pour les bailleurs personnes morales telles que les sociétés d’HLM ou les
Institutionnels, supprimer la caution d’une personne physique sans obligation
d’assurance compte tenu du fait qu’ils disposent d’un parc suffisant pour organiser
une mutualisation du risque et sont les mieux à même de gérer le recouvrement.
-
Pour les bailleurs privés individuels, privilégier l’initiative privée combinant GLI et
GRL en favorisant une diffusion forte de l’assurance par les professionnels. Associée
95
Inspectrice Générale de l’Equipement et Directrice Générale de l’ANAH entre 2007 et 2010, elle est aujourd’hui Viceprésidente de la Commission des comptes du logement.
96
Directeur de l’Equité, Groupe Generali.
97
Annexe N°2
62
à cette idée, il est également proposé d’interdire à ces bailleurs, d’imposer une caution
solidaire dès lors qu’ils ont souscrit une assurance de loyers impayés ; le cumul
assurance/caution ne serait alors plus possible.
Quelques mois plus tard, lors du conseil des ministres du 28 juillet 2008, Christine BOUTIN
présente son projet de loi en faveur de la mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion qui retient que « le cautionnement ne peut être demandé que pour un logement
loué par un bailleur personne physique ou par une société civile immobilière constituée
exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus. Dans tous les cas, dès
lors que le bailleur a souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du
locataire, il ne peut exiger un cautionnement. »
Ce projet visera également à réduire les délais d’expulsion dans le logement locatif, en
permettant au juge de suspendre l’exécution d’une décision judiciaire d’expulsion pour une
durée d’une année au maximum, au lieu de trois et précise « ces dispositions s’inscrivent dans
l’objectif général du Gouvernement de réduire les cas d’expulsion locative, grâce à une
politique de prévention des expulsions fondée notamment sur la généralisation des
commissions départementales de prévention des expulsions et le développement de la
garantie des risques locatifs aux populations les plus fragiles. »98
Ces propositions verront concrètement le jour avec la promulgation de la loi de Mobilisation
pour le logement et Lutte contre l’Exclusion (MOLLE) le 27 mars 2009 et rendue
immédiatement exécutoire.
Plus précisément, l’article 55 de cette loi visera l’interdiction de cumuler une caution solidaire
et une assurance de loyers impayés, en ajoutant au début de l’article 22-1 de la loi n°89-462
du 6 juillet 1989 quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le cautionnement ne peut être demandé par un bailleur qui a souscrit une assurance
garantissant les obligations locatives du locataire.
98
Notons ici que la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions aura déjà traité des mesures
relatives au maintien dans le logement. Cette loi dite « loi Aubry », a instauré le régime de la trêve hivernale et interdit
l’accomplissement de toute mesure d’expulsion entre le 1 er novembre et le 15 mars de l’année civile suivante. Toute la
difficulté du régime des mesures d’expulsion tient au fait qu’il cherche à concilier le droit de propriété ayant valeur
constitutionnelle, et le droit au logement qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle.
63
Si le bailleur est une personne morale autre qu’une société civile constituée exclusivement
entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus, le cautionnement ne peut être
demandé que :
-
s’il est apporté par un des organismes dont la liste est fixée par décret en conseil
d’Etat ;
-
ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d’une bourse de
l’enseignement supérieur. »
L’ambition de cet article est finalement double : Sur les populations dites « fragiles »,
favoriser le développement de la GRL face à la « caution » dont le choix paraît moins
sécurisant pour le bailleur, tout en limitant la concurrence de la GLI sur une partie de cette
cible qui peut être acceptée en GLI dès lors qu’elle présente une caution solidaire.
Sur la base de cette nouvelle loi, ainsi que sur les autres propositions du rapport 3B vues plus
haut, la réforme de la GRL s’engagera pour refondre un dispositif dans lequel les espoirs des
pouvoirs publics seront toujours aussi importants. Nous verrons néanmoins et dans la dernière
partie, quels ont été les effets pervers de la loi MOLLE qui n’aideront finalement pas au
développement de la GRL2 !
64
La prise de contrôle de l’APAGL et le contexte politique
6
Evolution du rôle et de la mission de l’APAGL
6.1
Au départ et comme nous l’avons développé dans le chapitre 2.2, l’APAGL a été créée à
l’initiative de l’UESL, pour garantir la finalité sociale du dispositif, étudier ses effets, ses
coûts et les conditions de son développement. Ainsi et lors d’un sinistre, elle doit déterminer
si le locataire bénéficiera d’un traitement social ou bien devra faire l’objet d’un recours et
d’une procédure de recouvrement.
Toutefois et comme nous venons de le voir dans les chapitres précédents, les problématiques
de la GRL vont amener des réflexions sur son évolution et son aménagement ; le tout premier
est alors la prise de contrôle totale du dispositif par l’APAGL et de fait, la disparition de la
société GRL Gestion.
Ainsi deux assemblées générales extraordinaires du conseil d’administration de l’APAGL qui
auront lieu le 22 juillet 2009 puis le 21 octobre 2009, modifieront ses statuts mentionnés à
l’article L.313-33 du Code de la Construction et de l’Habitation et approuvés par deux
décrets :
-
Décret n° 2009-1155 du 30 septembre 2009
-
Décret n° 2010-464 du 6 mai 2010
De cette manière, l’APAGL proposera l’ensemble des missions suivantes :99
 Assurer le pilotage et le développement du dispositif :
-
Garantir la finalité sociale du dispositif
-
Concevoir et réaliser le processus de validation des « locataires éligibles »
-
Signer avec toutes les entreprises d’assurances désireuses de proposer un contrat
respectant le cahier des charges fixé par décret en Conseil d’État, une convention
prévoyant les modalités de fonctionnement du contrat qui permettent le versement des
compensations prévu au g) de l’article L. 313-3 CCH ainsi que les modalités
d’information et de contrôle nécessaires au bon fonctionnement du dispositif. Chaque
fois que nécessaire, et notamment en cas de modification des critères d’éligibilité,
cette convention fera l’objet d’un avenant.
99
Extrait des statuts de l’APAGL du 29 octobre 2009
65
-
Etudier les effets et le coût du dispositif de garantie, au regard notamment des
paramètres d’ouverture des droits
-
Favoriser la promotion institutionnelle du dispositif de garantie universelle des
risques locatifs.
-
Etudier les conditions de développement et d’évolution du dispositif.
 Assurer la mise en œuvre opérationnelle du dispositif :
-
Garantir le respect par les entreprises d’assurance des règles définies dans le cahier
des charges fixé par décret en Conseil d’État, en matière de souscription du produit
de garantie universelle des risques locatifs, de ses modes de gestion, de ses flux
financiers, de reporting et de taux d'équilibre ;
-
Réaliser le traitement social des impayés de loyer des locataires éligibles, et
prescrire, auprès des sociétés d’assurance, la nature et les modalités de recouvrement
adaptées à la problématique économique et sociale des locataires en impayés de
loyer. Pour ce faire, l’Association pourra déléguer tout ou partie de ces tâches à des
structures agréées à cet effet par l’UESL ;
-
Suivre la mise en œuvre par les entreprises d’assurance des prescriptions de
recouvrement donné
-
Assurer le suivi statistique du dispositif et l’évaluation de l’efficacité économique et
sociale de la GRL
-
Fournir à l’UESL tous les éléments utiles à l’appréciation des choix des paramètres à
mettre en place, ainsi que leur évolution nécessaire à la bonne gestion du fonds de
garantie universelle des risques locatifs (FGURL)
-
Assurer l’interface entre les entreprises d’assurance et l’UESL pour les opérations
relatives aux compensations financières ; communiquer à l’UESL les éléments
d’information nécessaires afin de permettre d’évaluer le montant des engagements de
garantie ; communiquer à l’UESL des informations lui permettant de verser, via le
fonds de garantie universelle des risques locatifs (FGURL), les compensations aux
entreprises d’assurances
-
Gérer les sinistres éventuels générés par les contrats GRL souscrits avant la
publication du décret portant approbation du cahier des charges mentionné au g) de
l’article L.313-3 du code de la construction et de l’habitation
66
 L’Association peut également entreprendre toutes activités qui concourent à son
objet. Elle peut aussi, mais seulement de manière accessoire, faire des actes de
commerce qui concourent à cet objet, pour autant que la recette soit consacrée au
but pour lequel elle a été créée.
Nous comprenons donc à la lecture de ce qui précède, que l’APAGL dispose dorénavant
d’une autorité totale pour piloter le dispositif dans sa globalité.
Un intérêt réellement partagé entre les partenaires sociaux et l’Etat ?
6.2
Nous l’avons vu dans la première partie s’attachant à la présentation du dispositif, la GRL est
un produit proposé par les structures du (anciennement) 1% Logement, lui-même piloté par
les partenaires sociaux.
Rappelons ici que l’expression « Partenaires Sociaux » désigne les représentants des forces
sociales du pays : les syndicats de travailleurs et les dirigeants d’entreprises. Ce terme s’est
également généralisé pour caractériser et de façon plus large, les relations socioprofessionnelles.
La dimension politique autour du dispositif est donc, d’une certaine façon, présente et peut
influer sur les conduites à mener dans la mise en œuvre de la GRL.
Car rappelons également que L’APAGL, en tant que structure d’Action Logement (nouvelle
dénomination du 1% Logement) fonctionne paritairement avec un conseil d’administration
composé de 20 membres (10 représentants permanents et 10 suppléants) répartis dans deux
collèges :
-
L’un pour les syndicats ou groupements d’employeurs avec 10 membres dont 8
désignés par le MEDEF et 2 désignés par la CGPME.
-
L’autre pour les représentants des « salariés » avec 10 membres dont 2 désignés pour
chacune des organisations syndicales CFTC, CFE-CGC, CFDT et FO. 100
Notons ici, l’absence de l’Etat qui est pourtant bien partie prenante du dispositif…
100
Toutes ces organisations ont déjà été mentionnées dans le paragraphe dédié à l’UESL p26, puisqu’elles sont également
représentées au Conseil d’Administration de l’UESL.
67
Le président du conseil d’administration est quant à lui, élu parmi les membres désignés par
les organisations syndicales de salariés et pour une durée de 5 ans. Depuis la création de
l’APAGL et jusqu’en février 2012, son président qui est par ailleurs Secrétaire Nationale de la
CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail), était Jean-Luc BERHO101. Vient
de lui succéder Jean-Jacques DENIZARD, par ailleurs secrétaire confédéral de la CFDT.
Les pouvoirs du Conseil d’Administration permettent notamment et comme mentionné dans
les statuts de prendre :
-
Les décisions relatives à la détermination ou à la modification des conditions
d’éligibilité ou de garanties du dispositif
-
Les décisions relatives à la politique de promotion du dispositif
-
L’approbation de la convention type entre l’APAGL et les entreprises d’assurances
ainsi que la validation des conventions signées entre l’Association et les entreprises
d’assurances
-
Les mesures de sanctions à l’égard d’un assureur adhérent au dispositif en cas de
non-respect des règles édictées par le cahier des charges
-
L’agrément et le retrait d’agrément des sous-traitants qualifiés en traitement social
Pour la mise en œuvre de ses missions l’APAGL peut également :
-
Demander
aux
entreprises
d’assurance
tous
documents,
renseignements,
éclaircissements ou justifications nécessaires à l’exercice de sa mission
-
Mettre en œuvre des mesures de sanctions nécessaires en application des dispositions
des conventions signées avec les entreprises d’assurances
-
Mettre en œuvre tous autres moyens jugés nécessaires par le Conseil d’administration
L’évolution des statuts de l’APAGL que nous avons mentionnée dans le paragraphe 6.1, s’est
accompagnée dans le même temps d’une réforme profonde du 1% Logement amorçant un
nouveau virage.
En effet, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion dite MOLLE du
25 mars 2009 (que nous avons déjà citée au travers de son article 55 visant à interdire le
cumul caution/assurances) a prévu en son article 8, une réforme structurelle de la PEEC102
101
Jean-Luc BERHO, considéré par certains comme le « père de la GRL » était également vice-président de l’UESL
jusqu’en novembre 2011.
102
Voir note de page n°22 P17
68
(appelée couramment 1% Logement et rebaptisée dorénavant par les partenaires sociaux
présents à l’UESL « Action Logement ») qui transforme ses modalités d’intervention pour
les salariés des entreprises cotisantes ainsi que les relations entre les entreprises et leurs
« collecteurs » du 1% (en réalité 0,45%)103.
Ainsi, la loi MOLLE réforme la gouvernance de la PEEC et les modalités de fixation de
l’emploi des fonds.104 Elle modifie l’article L.313.19 du CCH en supprimant l’alinéa de cet
article qui prévoyait des conventions entre l’Etat et l’UESL et organise le régime de fixation
de l’emploi des fonds à l’article L.313 du CCH par :
-
l’engagement d’une concertation relative aux emplois des fonds tous les trois ans par
le Gouvernement et les partenaires sociaux
-
la répartition des ressources de la PEEC entre chacune des catégories d’emploi fixée
par un document de programmation établi pour trois ans par les Ministres du
Logement et du Budget, après concertation avec les partenaires sociaux
-
la fixation, pour chaque catégorie d’emploi, de la nature des emplois correspondants
et de leurs règles d’utilisation par décret pris en Conseil d’Etat, après concertation
avec les partenaires sociaux
-
la fixation des enveloppes minimales et maximales consacrées annuellement à chaque
emploi ou catégorie d’emplois, pour une durée de trois ans par décret, après
concertation avec les partenaires sociaux.
De cette façon elle redonne une définition de l’emploi des fonds du 1% Logement comme
suit :
-
aides à des personnes physiques pour leurs projets d’accession à la propriété, de
réhabilitation de leur logement, d’accès au logement locatif, de changement de
logement ou de maintien dans celui-ci ;
-
soutien à la construction, à la réhabilitation et à l’acquisition de logements locatifs
sociaux ainsi qu’à la production de logements locatifs intermédiaires ;
-
intervention à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la
forme d’opérations relatives au logement ou à l’hébergement des personnes
défavorisées et de dépenses d’accompagnement social ;
103
104
mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine ;
Selon article R.313-1 du Code de la construction et de l’urbanisme (CCH) et ordonnance n°2005-895 du 20 août 2005
Annexe n°3
69
-
mise en œuvre du programme national de requalification des quartiers anciens
dégradés ainsi que soutien à l’amélioration du parc privé ;
-
participation à des actions de formation, d’information ou de réflexion menées par
des associations agréées par l’Etat ;
-
versement de compensations à des organismes d’assurances qui proposent des
contrats d’assurance contre les impayés de loyer qui respectent un cahier des charges
fixé par décret en Conseil d’Etat.
La réforme change donc le régime de fixation des fonds d’Action Logement. Jusqu’alors fixés
par une négociation entre l’Etat et les partenaires sociaux, le nouveau régime fixe l’orientation
des fonds sur un mode législatif et réglementaire avec une concertation des partenaires
sociaux. Dans les faits, cette concertation s’apparente plus à une consultation qui laisse
entrevoir la perte de pouvoir décisionnel des partenaires sociaux en la matière.
De façon chiffrée, les engagements prévisionnels d’Action Logement pour 2009 étaient de 4,3
milliards d’euros et répartis comme suit :
 770 millions d’euros pour l’ANRU (Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine)
 480 millions d’euros pour l’ANAH (Agence Nationale de l’Habitat)
 600 millions d’euros au titre du Plan de cohésion sociale
 500 millions d’euros pour la Foncière Logement
 1,3 milliard d’euros pour les prêts accession, le PASS-FONCIER, le LOCA-PASS, le
PASS-GRL, le MOBILI-PASS et le SECURI-PASS
 le solde (soit 660 millions d’euros) pour les quartiers dégradés, prêt « 1%
Renouvellement Urbain » et quelques autres concours à des programmes engagés par
l’Etat
La manne financière autour du financement d’Action Logement est comme nous pouvons le
voir, colossale et digne d’intérêt pour l’Etat qui a, semble-t-il, voulu à un moment, pouvoir
les intégrer dans les recettes directes de Bercy ! Toutefois, notre objet n’est pas ici
d’extrapoler sur les « tractations » politiques et des différents intérêts en la matière ; notons
simplement que cet aspect politique est présent autour de la mise en place d’un dispositif
assurantiel à vocation sociale et que le ministère de tutelle des assureurs, se nomme Bercy…
70
6.3
Le rôle des Comités Interprofessionnels du Logement (CIL)
Association régie par la loi de 1901, son objet, défini par le décret n°90-392 du 11 mai 1990,
est de concourir au logement des salariés et de ce fait, elle peut promouvoir : 105
-
l’information des entreprises et de leurs salariés en matière de logement ;
-
la gestion de logements en vue de la location aux salariés ;
-
la construction, l’acquisition, l’aménagement ou la remise en état de logements ;
-
la réalisation d’équipements sociaux ou d’annexes à usage commun, complémentaires
aux opérations ci-dessus ;
-
l’acquisition et l’aménagement de terrains destinés exclusivement aux opérations cidessus ;
-
et toutes opérations prévues par la réglementation en vigueur.
Elle exerce son activité soit selon les règles prévues pour l’emploi des sommes recueillies
au sens du code de la construction et de l’habitation, soit par l’intermédiaire de sociétés
commerciales dont les dispositions statutaires et les modalités particulières de contrôle et
de financement sont décrites au titre V des présents statuts »
Dans les faits, son rôle principal tient chaque année, de la collecte de 0,45% de la masse
salariale auprès des entreprises adhérentes. Parallèlement, elle informe les entreprises et les
salariés sur le logement, propose des prêts pour l’accession à la propriété des salariés, ou pour
l’acquisition, la construction et la remise en état de logement par des bailleurs qui les loueront
aux salariés.
Depuis la création en 1997 de l’UESL, « l’indépendance » des CIL a été réduite puisque
l’UESL intervient dorénavant dans la définition de la stratégie d’emploi de leurs fonds.
Par ailleurs, la réforme de la PEEC que nous avons mentionnée dans le paragraphe précédent,
a eu pour conséquence de diminuer le nombre des CIL. D’environ 110 avant la réforme, ils
sont désormais regroupés en 25 CIL ! Responsables du service aux salariés et de la diffusion
des « produits » d’Action Logement, ils sont dans le cadre du contrat GRL et comme nous
l’avions présenté au chapitre 2.2, le principal relais « terrain » de l’APAGL pour
l’accompagnement social du dispositif. Cette réforme a donc inévitablement eu une
105
Extrait du décret n°90-392 du 11 mai 1990
71
conséquence sur le déploiement de la GRL sur le terrain, mais pas forcément dans le sens que
l’on croit.
En effet et jusqu’à cette réforme, le LOCA-PASS, autre produit du 1% Logement, était
également proposé par les CIL et faisait concurrence au PASS-GRL ; concurrence d’autant
plus importante que les CIL étaient rémunérés 68,50 € par LOCA-PASS distribué et ne
nécessitait pas de suivi social. Par comparaison la GRL1 n’offrait aucune rémunération aux
CIL et exigeait un suivi social qui pouvait être lourd et qui, en l’absence de rémunération,
n’était « disons », pas effectué dans les meilleures conditions !
Avec l’arrivée de la GRL2, les CIL seront rémunérés 250 € pour leur mission de traitement
social des impayés par dossier à traiter.
De plus et dans le même temps, le LOCA-PASS disparaît presque totalement puisqu’il sera
réservé aux seuls logements appartenant à des personnes morales faisant l’objet d’une
convention au titre de l’article L.351-2 du CCH, ou de l’ANAH.
Ainsi et dans un courrier de Action Logement du 4 janvier 2010 adressé à tous les présidents
de CIL106, il est précisé les missions qu’ils pourront mener par le bais de la GRL afin de les
sensibiliser sur l’importance de leur rôle autour du déploiement (et du succès) du
dispositif :107
-
« Mobiliser le parc privé au service des entreprises et des salariés, parc dont
l’importance quantitative et la mobilité en font un des moyens privilégiés de la
mobilité résidentielle et professionnelle des salariés du fait de la faiblesse de l’offre
locative sociale qui découle à la fois de l’insuffisance des politiques publiques en ce
domaine et de la spécialisation revendiquée de ce même parc social dédié au
logement des plus fragiles ;
-
Prendre en compte l’évolution des besoins sociaux des entreprises et des salariés,
besoins caractérisés par l’ampleur de la précarisation des contrats de travail, le
partenariat avec les entreprises étant porteur de réponses adaptées ;
-
Renforcer leurs ancrages dans les politiques locales de l’habitat en participant ou en
initiant les partenariats avec les collectivités locales ;
-
Réaffirmer l’objet social d’Action Logement au service des besoins des entreprises et
des salariés.
106
107
Annexe n°4
Extrait du courrier d’Action Logement du 4 janvier 2010 destiné à tous les présidents des CIL
72
-
Assurer la promotion institutionnelle du dispositif GRL auprès des acteurs concernés
par l’intermédiaire des entreprises et de leurs salariés, des acteurs sociaux locaux,
des élus, des organismes représentatifs des professionnels de l’immobilier, et autres
acteurs du logement ;
-
Etre également en charge de la communication à destination des entreprises, des
salariés, des autres partenaires, en lien avec les services communication de l’APAGL.
-
Etre parties prenantes des accords de partenariat passés avec les collectivités et les
entreprises et chargés de leur animation, tant au niveau des permanences communes
avec ces collectivités ou entreprises, que de la certification de l’éligibilité des
locataires aux dispositifs mis en place dans ce cadre.
-
A conserver et renforcer leur place centrale dans le dispositif de traitement des
impayés de la GRL dont le volume devrait sensiblement être augmenté. »
Les conditions pour le relais sur le terrain du déploiement de la GRL 2 (que nous détaillerons
dans le chapitre 7) semblent donc ici, mieux réunies que dans la première version !
6.4
Le suivi social des sinistres
Nous l’avions déjà abordé et détaillé dans la présentation de l’APAGL au chapitre 2.2, le
suivi social des sinistres est LA spécificité du traitement des contentieux de la GRL.
Habituellement et dans les contrats d’assurances de loyers impayés, l’assureur a la faculté
d’exercer un recours à l’encontre du débiteur afin d’espérer récupérer une partie ou la totalité
des indemnisations versées ainsi que les frais engagés dans le cadre d’une procédure
contentieuse. Toutefois et dans la pratique, les entreprises d’assurances constatent que la
récupération des sommes engagées est faible, compte tenu notamment de l’insolvabilité des
débiteurs, des difficultés parfois à retrouver les locataires « indélicats » partis à la « cloche de
bois » ou bien encore en faillites personnelles. Ainsi et en moyenne, le taux de recouvrement
des entreprises d’assurances à l’issue des procédures contentieuses se situent entre 20 et 30%
sur une période moyenne de 36 mois.108
Sur ce constat, il paraît alors logique et compréhensible que les compagnies cherchent à
limiter au maximum qu’un impayé de loyers conduise à une procédure contentieuse. Pour
cela, la phase précontentieuse appelée communément « phase amiable » ainsi que sa conduite
108
Chiffres constatés par le service des Loyers Impayés de VERSPIEREN
73
est primordiale pour limiter le « glissement » en phase contentieuse et ainsi, réduire le coût
final.
Pour assurer le succès de la phase amiable, qui se traduit par la reprise du paiement des
loyers, on constate principalement les actions suivantes :
-
une déclaration de sinistre avant d’entrer dans le 3ème mois d’impayé
-
une injonction de payer par voie d’huissier (commandement de payer) délivrée entre le
1er et 3ème mois qui suit le 1er terme impayé
-
Instauration d’un dialogue amiable pour trouver une solution d’échelonnement de la
dette constituée
En GRL, la volonté de favoriser le traitement amiable est d’autant plus une priorité, qu’en sus
de ce que nous venons de citer, la finalité sociale du dispositif vise principalement à limiter
les expulsions, dernier acte souvent inévitable d’une procédure contentieuse !
Toutefois et comme évoqué dans le chapitre 5.2 consacré au Passeport GRL,
l’accompagnement social proposé par l’APAGL paraissait à certains acteurs, comme
déresponsabilisant pour les locataires car promu par le dispositif et connu alors en amont de
l’entrée dans les lieux, par ces derniers… L’enjeu avec la réforme du dispositif, est alors de
limiter cet aspect « déresponsabilisant » lié à l’accompagnement social voire même, à inverser
cet aspect en permettant à cette étape, de responsabiliser le locataire en l’accompagnement
dans la reprise de ses paiements.
Là encore et selon ce que nous avons développé dans le chapitre précédent, le rôle des CIL est
primordial pour mener cette mission dans le « bon sens ». La distinction entre les locataires de
« mauvaise foi » et les autres est primordiale. Pour cela, une analyse de la situation familiale,
sociale et financière du locataire est réalisée afin de déterminer si cette situation nécessite un
traitement social ; à l’issue, l’APAGL va prescrire à l’assureur des modalités de recouvrement
adaptées, soit à l’amiable soit au contentieux.
Dans le premier cas, la procédure consiste d’établir avec le locataire un plan d’apurement de
la dette adapté à sa situation qui doit s’accompagner le plus souvent, d’une reprise à minima
partielle, du paiement des loyers.
Dans le second cas, l’APAGL considère ne pas devoir accorder d’accompagnement et laisse
alors à l’assureur, le soin de mener ses recours contentieux habituels auprès du débiteur.
74
Ci-dessous, un schéma proposé par la compagnie DAS qui explique le circuit entre les
différents acteurs dans la gestion des sinistres et qui met en exergue le traitement social :
Le traitement social effectué par l’APAGL via ses partenaires n’est pas différent de ce que
nous avons vu au chapitre 2.2. La différence tient principalement à la présence de l’assureur
dans le schéma compte tenu de sa réintégration dans la deuxième version du dispositif, au
détriment de la société de gestion GRL Gestion, qui aura entre-temps disparu.
Néanmoins, le nouveau cahier des charges distinguera une démarche préventive des sinistres
et une démarche curative sans que celles-ci aient pour effet « d’exonérer les locataires de leur
propre responsabilité ». On voit alors dans cette phrase, que les pouvoirs publics ont cherché
à répondre à l’inquiétude dont avaient fait part, certains acteurs en GRL1 (et que nous avons
déjà mentionnés précédemment), sur le risque de « déresponsabilisation » que peut entrainer
le traitement social.
La démarche préventive consiste à informer les locataires éligibles 1% Logement/Etat « sur
les précautions utiles pour réduire les risques de difficultés financières en fonction de leur
situation et sur les dispositifs d’aide et de soutien existant » ainsi que de les orienter « vers
75
des organismes susceptibles d’apporter aide et soutien, est mise en œuvre par l’APAGL afin
de prévenir les risques d’impayés de loyer. »109
La démarche curative quant à elle, intervient après la déclaration de sinistre pour un locataire
éligible 1% Logement/Etat et selon les modalités vus plus haut. En cas d’incapacité de
remboursement suffisant, un protocole social peut-être alors être soumis afin d’orienter le
locataire défaillant vers des organismes de droit commun ou spécialisés afin de trouver,
notamment, une solution de relogement plus adaptée.
Mais le sort de la dette qui perdure dans ces procédures qui peuvent allonger la durée
habituelle, ne « sied » pas forcément aux professionnels. Les assureurs ou ADB, savent par
expérience, qu’il faut agir vite lorsque la stratégie de recouvrement est basée sur la bonne foi
et le consensus amiable.
Nous l’aurons donc bien compris, l’APAGL devient l’organe principal du dispositif GRL.
Mais dispose-t-il de l’expérience nécessaire, d’une vision suffisamment large et d’une
souplesse suffisante pour comprendre, anticiper et répondre aux problématiques « terrains »
qu’entraineront le déploiement de la GRL2 ? Car l’APAGL ne semble pas parler au départ,
la même « langue » que les assureurs et les professionnels de l’immobilier…
109
Extrait du cahier des charges annexé au décret n°2009-1621 du 23 décembre 2009 - Article 2 « Le contrat socle de
GRL », chapitre IV « Les démarches préventives et curatives »
76
7
La naissance de la GRL2
Les trois décrets du 23 décembre 2009 et le cahier des charges social110
7.1
En filigrane du chapitre 6, nous venons de voir que la réforme de la GRL était en œuvre
depuis plusieurs mois, menant à de nombreuses discussions et négociations entre l’Etat, les
partenaires sociaux et les compagnies d’assurances, pour permettre à ce dispositif de ne pas
sombrer vers un échec auquel il se prédestinait à peine deux ans après sa mise en place.
La réforme de la GRL initiée par la loi « Boutin » du 25 mars 2009, voit alors officiellement
« le jour » le 23 décembre 2009 avec la parution de trois décrets :
-
Décret n°2009-1621 fixant le cahier des charges prévu au g de l’article L.313-3 du
code de la construction et de l’habitation au titre de la garantie universelle des risques
locatifs.
-
Décret n°2009-1620 fixant les règles de gestion et de fonctionnement du fonds de
garantie universelle des risques locatifs
-
Décret n°2009-1623 relatif à la garantie de l’Etat au titre de la garantie universelle des
risques locatifs pris en application de l’article 85 de la loi n° 2007-1824 du 25
décembre 2007 de finances rectificatives pour 2007
Soit quasiment trois ans après le décret n°2007-92 du 24 janvier 2007 qui avait lancé la GRL
en portant approbation du premier cahier des charges social mentionné alors au g de l’Article
L.313-1 du CCH (et que nous avons détaillé au chapitre 1.3).
On parle désormais et jusqu’à aujourd’hui d’une GRL2 qui se veut donc sensiblement
différente de la GRL1 sur de nombreux points que nous allons détailler ci-après.
En préambule, notons que le décret de 2009 fait mention de la notion « universelle » qui
n’était pas présente jusqu’alors et qui démontre le souhait d’une généralisation du dispositif
au plus grand nombre afin de pouvoir espérer la mutualisation nécessaire à son bon équilibre.
Parallèlement, le cahier des charges annexé au décret comporte 15 pages au lieu de 3 pour le
premier « opus », et se veut en ce sens, bien plus précis dans le fonctionnement et les
dispositions.
110
Annexes n°5, 6 et 7
77
Les différences essentielles sont :
 Un contrat dit « socle » qui selon l’article 2 du cahier des charges, comprend trois
garanties principales :

une garantie couvrant les Loyers impayés sans limitation de durée et jusqu’à la
récupération effective du bien dans un plafond limité à 70.000 €. Le sinistre est
constitué soit en cas d’impayé total pendant deux mois consécutif ou non, soit en cas
d’impayé partiel, lorsque le cumul des sommes impayées, sur une période de 12 mois
maximum, atteint 1 mois de loyer.

Une garantie de Détériorations immobilière qui prend en charge les coûts des travaux
de remise en état du logement en cas de détériorations immobilières imputables au
locataire, causées durant sa période d’occupation et constatées lors de la reprise
effective du logement. L’indemnisation proposée au propriétaire-bailleur est limitée à
7.700 € TTC et réduit à 3.500 € TTC pour les locations meublées.

Une garantie frais de contentieux qui couvre, dans la limite du plafond commun avec
la garantie Loyers impayés (70.000 €), le paiement des frais engagés pour la
récupération des sommes dues par le locataire dont les frais de procédure y compris
les commandements de payer, les honoraires d’huissier, d’avocat ou d’avoué ainsi que
les frais visant à l’expulsion du locataire tels que les frais d’intervention du serrurier et
de la police, les frais de garde meubles et les frais de déménagement.
 Des critères d’éligibilité qui, selon l’article 3 du cahier des charges, doivent
permettre l’accessibilité pour tous les locataires à partir du moment où leur taux
d’effort est ≤ à 50%
A la différence du 1er volet, la GRL2 propose un contrat avec un socle unique à tous les
locataires y compris ceux qui ne sont pas éligibles 1% Logement et Etat. On distingue
alors trois catégories :111
o Les locataires éligibles au 1% Logement :
Ce sont, d’une part, les ménages locataires dont le taux d’effort est inférieur ou
égal à 50% et qui sont considérés comme relevant d’une situation précaire en
raison de leur statut de titulaires de contrats de travail dans le secteur privé non
111
Extrait du cahier des charges
78
agricole autres que les contrats à durée indéterminée dont la période d’essai a
expiré.
Ce sont, d’autre part, les ménages locataires dont le taux d’effort est supérieur à
28% et inférieur ou égal à 50% et qui relèvent d’une des situations suivantes à
l’exclusion des situations précaires mentionnées ci-dessus : Les salariés des
entreprises du secteur privé non agricole, y compris les anciens salariés retraités
et les travailleurs saisonniers, et ce quels que soient leur ancienneté, la nature de
leur contrat de travail et le nombre des salariés de l’entreprise ; les jeunes de
moins de trente ans en recherche ou en situation d’emploi ; les étudiants boursiers
o Les locataires éligibles Etat
Ce sont, d’une part, les ménages locataires dont le taux d’effort est inférieur ou
égale à 50% et qui relèvent d’une situation précaire, en raison de leur statut
relevant de l’une des catégories suivantes : titulaires de contrats de travail en
dehors du secteur privé non agricole autres que les contrats à durée indéterminée
dont la période d’essai a expiré ; bénéficiaires des minimas sociaux ; demandeurs
d’emplois indemnisés ; étudiants non salariés, non boursier.
Ce sont, d’autre part, les ménages locataires dont le taux d’effort est supérieur à
28% et inférieur ou égal à 50% et qui ne relèvent ni des situations mentionnées cidessus.
o Les autres locataires éligibles au contrat socle
Ce sont les locataires dont le taux d’effort inférieur ou égal à 28%, à l’exception
des locataires relevant d’une situation précaire définie ci-dessus.
Ces catégories permettent de distinguer sur quels fonds seront versés les compensations
financières aux entreprises d’assurances qui acceptent de distribuer ces nouveaux contrats,
ou de ne pas en percevoir pour la dernière catégorie.
Ainsi, le contrat socle se veut accessible à la quasi-totalité des locataires et limiter la
collusion avec la GLI, qui dans ce nouveau cadre, serait dédiée aux baux dont le montant
des loyers est au-dessus du seuil accepté en GRL2 soit 2 000 €. Nous verrons dans le
chapitre 7.3, que cela ne sera pas vraiment appliqué !
79
A noter également, que les locataires en place peuvent de nouveau, bénéficier du
dispositif (rappelons qu’en cours de route dans la GRL1, les locataires en place ne
pouvaient plus en bénéficier) selon la règle suivante :
-
Si la date d’effet du bail est antérieure d’au moins six mois à la date de souscription du
contrat :
o Le locataire est éligible au contrat socle au titre de la catégorie « autres
locataires éligibles », sous réserve qu’il n’y ait pas eu deux mois, consécutif ou
non, d’impayé total ou partiel de Loyer au cours des six mois précédant la date
de souscription du contrat ;
o Dans le cas contraire, le locataire n’est pas éligible au contrat socle
-
Si la date d’effet du bail est antérieure à la date de souscription du contrat mais que
l’antériorité est inférieure à six mois, le locataire n’est pas éligible au contrat socle.
Par dérogation et en cas de transfert de contrats entre assureurs, les locataires des
logements concernés, relevant initialement des publics éligibles 1% Logement ou Etat,
restent dans configuration au sein du contrat socle.
 Selon le V de l’article 2 du cahier des charges, un taux de cotisation unique quel
que soit le locataire et fixé par l’assureur
Dans la première version, le taux était fixé par la société de gestion, GRL Gestion, à
1,80% TTC appliqué sur le montant des quittancements. Toutefois, seuls les locataires
éligibles 1% logement et Etat, bénéficiaient du taux GRL puisqu’en dehors de ces règles,
les locataires devaient être assurés en GLI à des taux qui variaient selon l’assureur, la
nature du contrat etc… Dorénavant et avec l’éligibilité de la catégorie « autres
locataires », le taux est alors identique pour toutes les catégories de locataires dans la
limite d’un taux d’effort qui ne dépasse pas 50%.
Le taux en GRL2 a toutefois évolué puisqu’il est dorénavant de 2,18% TTC appliqué sur
le montant des quittancements.
De même, les assureurs ont la possibilité d’ajouter des garanties complémentaires telles
que la protection juridique112, le départ prématuré113 ou bien encore la vacance locative114
afin de proposer des contrats complets, tels que peuvent l’être les contrats GLI.
112
A distinguer de la garantie « frais de contentieux » déjà proposée dans les garanties du contrat socle, la protection
juridique permet au bailleur de prendre en charge les frais d’une procédure amiable ou judiciaire issue d’une action subie
80
 Une gestion des sinistres effectuée par les assureurs conformément à l’article 7
du cahier des charges
Nous l’avions largement expliqué dans le chapitre 4, les assureurs ont en grande partie
« boudé » la GRL1 compte tenu du fait qu’il ne gérait pas les sinistres dans le cadre de ces
contrats. Les négociations pour la réforme du dispositif ont alors très largement porté sur
cette question et ont permis aux compagnies, de récupérer totalement la gestion des
sinistres. De même et plus largement, c’est l’entière gestion du contrat qui est réalisée par
l’Assureur, depuis la commercialisation à la gestion des sinistres et jusqu’au
recouvrement des impayés. Libre à eux par la suite, de déléguer certaines de ces missions,
aux partenaires de leur choix.
 Des plafonds de garanties et de loyers modifiés
En GRL1, l’indemnisation des loyers impayés était sans plafond global et seul un plafond
d’indemnisation de 2.300 € par mois était auparavant appliqué. Ceci ne limitait cependant
pas le quittancement, dès lors que le bailleur acceptait de ne pas être indemnisé sur la
partie des loyers supérieurs à ce plafond. En GRL2, un plafond global par lot et par
sinistre est fixé à 70.000 €, ainsi qu’un quittancement non assurable au-delà de 2.000 €
par mois. Ceci évite de mettre sous garantie des biens avec des loyers qui de par leur
montant, ne paraissent pas répondre à une visée sociale. Mais n’est-ce pas quelque peu
discriminatoire ?
Le plafond en détérioration reste identique à 7.700 € mais se voit appliquer une limitation
à 3.500 € pour les locations meublées.
 Un calcul du taux d’effort revu selon le II de l’article 3 du cahier des charges
Nous l’avions illustré dans le chapitre 5.3, la façon dont sont intégrées les aides aux
logements peut changer le résultat du taux d’effort. En GRL1, les allocations étaient
soustraites au montant du loyer ; en GRL2, celles-ci sont dorénavant ajoutées aux revenus
afin d’obtenir un taux d’effort plus réaliste et doivent être versées directement au Bailleur
en tiers-payant par l’organisme payeur pour diminuer l’exposition au risque d’impayé.
de la part du locataire ou en droit d’exercer à son encontre, pour des motifs différents d’un sinistre impayé ou de
dégradation (déjà couvert) et liés à l’application du bail.
113
Cette garantie permet de prendre en charge les loyers en cas de départ prématuré (décès par exemple) du locataire sans
respect des délais jusqu’à la récupération des locaux par le propriétaire.
114
Cette garantie prend en charge les loyers, charges et taxes comprises, en cas de non-location du bien à partir de la date
de fin de bail du dernier locataire et de son départ effectif.
81
De plus, le taux d’effort a été élargi puisque le seuil compris entre 33% et 50% passe
dorénavant dans une tranche comprise entre 28% et 50%. Concrètement, les locataires
qui disposent de revenus jusqu’à 3,5 fois supérieures au loyer deviennent éligibles au
dispositif. Pour rappel, en GRL1, il n’était pas permis aux locataires disposant de revenus
supérieurs à 3 fois le montant du loyer d’être éligibles sauf conditions particulières.
 La disparition du Passeport-GRL
Sans surprise et selon ce que nous avons présenté au chapitre 5.2, le Passeport-GRL
disparaît dans la nouvelle version. Le cahier des charges prévoit alors, en son article 11, la
mise en place d’un système d’information qui devra permettre d’assurer la gestion et le
suivi du dispositif. Les assureurs sont alors responsables de la saisie et de l’alimentation
périodique des données relatives aux conventions, contrats d’assurance, lots garantis,
sinistres, recouvrements, indemnisations et mécanique de compensation, pour les
locataires éligibles 1% Logement/Etat.
Par conséquent, le locataire ne doit plus, par lui-même, justifier de son éligibilité et être
ainsi « automatiquement » informé que le propriétaire est garanti contre ses éventuels
impayés de loyers et détériorations immobilières. Son éligibilité doit être recherchée par le
propriétaire ou son mandant (par l’obtention des justificatifs habituellement demandés
pour la constitution d’un dossier de solvabilité) qui le justifie auprès de la compagnie
d’assurances.
7.2
Les engagements des acteurs : Etat, Assureurs et Partenaires sociaux
Les nouvelles règles sont en place et chacun des acteurs doit s’employer, en quelque sorte, au
bon déploiement du dispositif. En effet, les négociations menées en amont entre l’Etat, les
Assureurs et les Partenaires sociaux ont permis d’« accoucher » du cahier des charges que
nous venons de détailler et la phase de mise en place peut débuter. Pourtant et très vite, les
règles imposées et les engagements de chacun paraissent poser certaines difficultés, car le
cahier des charges n’a pas fait l’objet d’un consensus total.
82
La première difficulté concerne l’engagement minimal des assureurs sur la part des contrats
socles, parmi l’ensemble des contrats. En effet, une règle visant leur distribution a été prévue
au VI de l’article 2 du cahier des charges. Celle-ci précise que la distribution du contrat socle
doit représenter :
-
Pour les Bailleurs administrateurs de biens, 80% de la distribution de l’ensemble
des contrats portant sur les logements éligibles
-
Pour les autres Bailleurs, la distribution du contrat socle doit être exclusive et donc
représenter 100%
Cette règle a pour but d’éviter la sélection du risque et que la distribution du contrat socle ne
soit limitée qu’aux seuls locataires les plus risqués. La distribution est alors appréciée en
fonction du nombre de lots couverts par : « les contrats souscrits par l’Assureur ou par une
Société anonyme ou mutuelle d’assurances contrôlée à compter de la date d’entrée en
vigueur de la convention ; ainsi que par les contrats souscrits avant la date d’entrée en
vigueur de la Convention par l’Assureur ou par une Société anonyme ou mutuelle
d’assurances contrôlée dans le cas où les logements couverts par ces contrats font l’objet
d’un changement de locataire à compter de cette même date. »115
Autrement dit, toute nouvelle adhésion de lot sur un contrat d’assurances Loyers Impayés
auprès d’une compagnie ayant rejoint le dispositif, devra se faire sur ces contrats socles.
Mais les compagnies sont-elles réellement prêtes à se « restreindre » à la promotion de la
GRL en tant qu’unique et exclusive solution des risques locatifs ? Nous y répondrons au
chapitre 7.3…
La seconde difficulté concerne les sanctions prévues par l’APAGL dans la convention
partenariale fixée avec les assureurs et que ces derniers considèrent comme trop sévères et
arbitraires.
En effet, la convention prévoit la possibilité que l’APAGL, de façon unilatérale, puisse
appliquer des sanctions allant du simple avertissement à la résiliation de convention (avec
éventuellement restitution des compensations versées par le fonds GURL). Ces sanctions
peuvent également être financière. Si, devoir se faire sanctionner par une « autorité » qui ne
relève ni de la FFSA, ni du comité d’éthique partenarial116, n’enchante guère les assureurs, ils
115
Extrait du chapitre VI, Article 2 du cahier des charges du dispositif de garantie universelle des risques locatifs
Le comité d’éthique partenarial est chargé de veiller au respect par l’ensemble des Assureurs, des principes d’éthique et
de déontologie inhérents à la bonne mise en œuvre du dispositif. Il est composé de trois collèges avec :
116
83
sont encore moins disposés à risquer de perdre la réassurance du fonds GURL, en cours
d’année et/ou avec effet rétroactif. De plus et à l’inverse, il n’est pas prévu de sanctions à
l’encontre de l’APAGL dans le cas où elle ne remplit pas ses obligations…
Une autre difficulté est aussi mise en avant par les assureurs et qui concerne les obligations de
transmission d’informations (annexe n°3 de la convention partenariale). 117 En effet, de
nombreuses données sur les sinistres ainsi que sur les lots assurés, locataires et les primes
doivent être régulièrement transmises sous un format numérique. Or une partie de ces
informations sont détenues par les ADB qui les transmettent bien aux compagnies, mais le
plus souvent sur un format papier ; le développement informatique de ces structures étant
limité, l’APAGL s’attardera donc à développer un système d’information que devront utiliser
les ADB… Mais, comme nous le verrons dans le chapitre 7.3, il n’est pas forcément évident
que ces derniers l’acceptent facilement !
Enfin, une dernière difficulté est liée au doute qui subsiste chez les assureurs concernant la
participation de l’Etat dans la dotation financière du fond GURL. En effet, et en cas
d’insuffisance de ce fond (dans le cas d’une sur-sinistralité) et plus précisément sur la partie
du public « éligible Etat », les fonds d’Action Logement ne sont normalement pas
mobilisables. Dans ce cas, les assureurs souhaitent la confirmation que l’Etat s’engagera à
réapprovisionner le fonds afin qu’ils n’aient pas en assumer eux-mêmes, le risque.
Sur ce point, l’Etat a tenté de rassurer les assureurs comme l’atteste le courrier adressé par les
ministres de l’Ecologie, de l’Economie et du logement à la FFSA et au GEMA.118 Mais les
arguments avancés n’ont à priori, jamais totalement convaincu les assureurs ; à moins que ce
soit ces derniers qui n’ont jamais voulu être convaincus ?! Il semble que ce sur point, l’Etat ne
bénéficie pas de la confiance des entreprises d’assureurs qui craignent les possibles
changements de position…
un représentant de chacune des deux organisations professionnelles de l’assurance (FFSA, GEMA)
un représentant de l’UESL et un de l’APAGL
un représentant du ministre chargé du logement et un représentant du ministre chargé de l’économie
117
Annexe n°8
118
Annexe n°9
84
7.3
Le double jeu des assureurs et l’influence des professionnels de
l’immobilier
Les entreprises d’assurances ont-elles réellement souhaitées dès le départ entrer dans le
dispositif ? A cette question et concernant la 1ère version, nous avons vu à la fin de la 1ère
partie, qu’il semblait évident que toutes les conditions n’étaient pas réunies pour séduire les
compagnies… Mais les évolutions apportées à la GRL, suite à la réforme, suffisentelles réellement ? Nous venons de voir que de nombreuses réserves semblent freiner
l’engouement des entreprises d’assurances, si engouement il y a eu ? Car pour celles déjà
présentes et « bien installées » sur cette niche d’activité que représente l’assurance Loyers
Impayés, y-a-t-il réellement un intérêt, à devoir distribuer quasi-exclusivement, la GRL2 dès
lors qu’elles acceptent d’entrer dans le dispositif ? Pas sûr si toutes n’ont pas la même
démarche…
En effet, on constate dans les premiers mois qui suivent la réforme, un comportement
« attentiste » des compagnies qui s’observent pour déterminer celles d’entre elles qui vont
entrer en GRL2. Car pour celles qui choisissent, en premier, de s’investir dans le dispositif,
elles prennent le risque que les autres ne suivent pas, préférant rester sur le marché de la GLI
et tenter même de récupérer les parts de marché de celles entrées en GRL2 !
D’autant que, plusieurs facteurs favorisent ce comportement influencé par les professionnels
de l’immobilier :
 D’une part, la concurrence qui se crée naturellement entre la GRL2 et la GLI, sur le
« terrain » Garanties/Taux de prime.
Si le cahier des charges précise que « chaque Assureur détermine librement le taux de prime
correspondant aux garanties minimales du contrat socle »119, la réalité est quelque peu plus
complexe. Car le nouveau calcul des compensations financières (que nous détaillerons dans le
chapitre suivant) est réalisé sur la base d’un taux de prime qui ne peut être inférieur à 2% HT.
Par conséquent, si une compagnie décide (puisque dorénavant, elle le peut) de distribuer la
GRL2 à un taux inférieur, elle risque en cas de sur-sinistralité, d’être « perdante » sur les
compensations financières. C’est d’ailleurs pour cette raison, que toutes les compagnies qui
décideront de distribuer le contrat socle, le feront au taux de 2,18 % TTC (soit 2% HT).
119
Extrait du Chapitre V de l’Article 2 du Cahier des charges du dispositif de garantie universelle des risques locatifs
85
Mais à ces nouvelles conditions tarifaires (rappelons que la GRL1 était proposé au taux de
1,80%TTC), la GRL2 devient moins intéressante que la GLI qui propose souvent, un contrat
plus étendu120 à un taux, rarement supérieur et souvent inférieur121 !
Bien entendu, l’assureur a la faculté d’associer des garanties complémentaires et/ou
optionnelles, en sus des garanties du contrat socle. Mais dans ce cas, les primes et les sinistres
relatifs à ces garanties doivent alors être distingués et n’entrent pas dans le mode de calcul des
compensations de l’UESL et/ou de l’Etat. De plus, le taux de prime peut alors « s’envoler »,
creusant ainsi l’écart avec la GLI.
Sur la page suivante, nous trouverons un exemple de tableau de garanties proposées par la
compagnie DAS :
120
Il est courant de voir dans les « packages » GLI les mêmes garanties socle de la GRL accompagnées des garanties
suivantes :
Protection juridique
Départ prématuré du locataire/inoccupation d’un lot
Frais de déménagement & Propriétaire Non Occupant
121
Pour exemple, le portefeuille assuré par Verspieren, et dont les contrats font partie des garanties les plus étendues, fait
ressortir un taux de prime médian à 1,99% TTC.
86
87
 D’autre part, la lourdeur des informations à transmettre, que se refusent de faire les
ADB
Nous l’avons également évoqué plus tôt, les informations à transmettre à l’APAGL sont très
lourdes et exclusivement sous un format numérique. Or les ADB, transmettent pour la très
grande majorité d’entre eux, en GLI, une partie seulement de ces informations et en un format
« papier ». Par conséquent, le système d’information que l’APAGL mettra en place,
constituera une contrainte de « double saisie » pour ces professionnels de l’immobilier, qui
utilisent déjà leur propre système informatique pour leur gestion « quotidienne » des lots.
Des tentatives pour adapter les outils informatiques de gestion des ADB ont bien eu lieu, mais
deux freins principaux sont apparus :
-
Le nombre important d’éditeur de logiciel, difficile à « fédérer »
-
Le coût important que l’évolution de ces outils peut représenter pour les ADB
Sur ce dernier point d’ailleurs, il est intéressant de constater que ce même point de blocage est
avancé par les entreprises d’assurances, qui considèrent pour certaines, que le coût des
modifications informatiques, est également trop lourd.
Sur cet argument, il semble pourtant plus facile de l’entendre chez les ADB que chez les
assureurs….
Enfin et depuis la loi « Boutin » qui depuis mars 2009, interdit de cumuler une assurance de
loyers impayés avec une caution, les assureurs ont revu leurs critères d’éligibilité pour ne pas
devoir subir un phénomène de « désassurance » des bailleurs. Concrètement cela se traduit
par :
-
Modification du taux d’effort : Limité auparavant à 33%, beaucoup de compagnies
ont accepté de l’élargir à 37%. Cela revient à accepter des locataires dont les revenus
représentent que 2,7 fois le montant du loyer au lieu de 3 fois jusqu’alors.
-
Modifications des statuts éligibles : Restreint pour les salariés, à un statut en CDI
(plus en période d’essai, ni en préavis), sont dorénavant régulièrement acceptés :
o CDI en période d’essai
o CDD
o Intérimaire
o Intermittents du spectacle
88
Ces aménagements déjà en place au moment du passage à la GRL2, et dont les ADB ont
profités automatiquement sans surcoût quelques semaines après la promulgation de la loi
« Boutin », n’ont cependant pas aidé à rendre plus attractif le nouveau dispositif auprès des
professionnels de l’immobilier qui avait déjà obtenu une solution aux contraintes imposées
par la loi « Boutin » dont l’article 55 visait justement à promouvoir la GRL.
Pour conclure, rappelons que les bailleurs majoritairement assurés en GLI sont ceux qui
confient la gestion de leurs biens à un ADB. Ce que nous venons d’évoquer, laisse donc
présager que le démarrage en GRL2 risque d’être compliqué, même plus que celui de la
GRL1. Nous en débâterons dans l’état des lieux que nous vous proposerons dans la dernière
partie.
7.4
Le fonds GURL : Cette fois, appelez-moi réassurance !
La réforme de la GRL a également et logiquement, entrainé une refonte du fonctionnement du
fond GURL, présenté au chapitre 2.4.
Un premier changement, de forme, concerne l’Article L.313-20 du Code de la construction et
de l’habitation qui a été modifié par la loi « Boutin » et qui confirme que le Fonds GURL
assure le versement des compensations mentionnées au g non plus de l’article L.313-1 mais
de l’article L.313_3. Plus intéressant, il complète surtout cette mention en précisant que « ce
versement ne constitue pas une activité de réassurance au sens de l’article L. 310-1-1 du code
des assurances »
Cette précision n’est pas anodine car la reprise de la gestion des sinistres de la GRL par les
assureurs, induit un mécanisme de compensation différent, qui s’apparente beaucoup plus à de
la réassurance que dans la 1ère version. D’ailleurs notons que l’article 10 du cahier des charges
qui décrit le mécanisme de compensations financières, emploi dans le titre de présentation de
cet article, le terme « Stop-Loss » !
Rappelons alors, que ce terme Anglais qui signifie « Excédent de perte » désigne un des
mécanismes en réassurance non proportionnelle dans lequel le réassureur intervient lorsque
l’assureur est en perte. Plus précisément, cela signifie qu’un seuil et une limite d’intervention
89
du réassureur sont définis en fonction d’un pourcentage du total des primes perçues par la
cédante (l’Assureur). Cela permet à la cédante de protéger par exemple, l’équilibre technique
d’une branche couverte en Stop-Loss.
En GRL2, c’est donc bien un mécanisme de Stop-Loss qui est proposé aux assureurs avec un
seuil de déclenchement fixé à 55% ; car au-delà d’un ratio S/P de 55%, c’est le fond GURL
qui prendra en charge l’excédent de sinistres.
Toutefois, les compensations sont calculées de manière indépendante pour chaque assureur et
ce seuil peut être individualisé par compagnie. Il peut également être modulé à la hausse ou à
la baisse de façon individuelle.
Par exemple, si l’APAGL constate que le portefeuille d’un assureur est constitué,
majoritairement, d’un public situé dans la tranche compensable 28% à 33% (considéré
comme un «« bon risque »), le seuil de déclenchement du stop-loss peut être alors réévalué à
la hausse. A l’inverse, si un assureur est très sinistré suite à une problématique conjoncturelle
spécifique à son secteur (comme la fermeture d’une grande entreprise locale), le seuil de
déclenchement du stop-loss peut être abaissé.
De même, les provisions sont évaluées selon l’une ou l’autre des différentes méthodes de
provisionnement visées au dernier alinéa de l’article R. 331-26 du code des assurances122 de
manière à assurer une appréciation du montant des compensations à l’égard de chaque
assureur selon des modalités comptables et techniques cohérentes entre tous les assureurs.
En principe, les compensations sont égales, pour chaque Exercice de rattachement, au résultat
de la formule suivante, si le résultat est positif :
Compensation = (Sinistres – Primes × Taux de référence) si positif, 0 sinon
122
Cet alinéa précise que les évaluations seront calculées en utilisant concurremment les deux méthodes suivantes,
l’évaluation la plus élevée étant seule retenue :
première méthode : évaluation par référence au coût moyen des sinistres des exercices antérieurs
deuxième méthode : évaluation basée sur les cadences de règlement observées dans l’entreprise au cours des
exercices antérieurs
En outre, une évaluation dossier par dossier peut également être utilisée pour ces sinistres. Dans ce cas, l’évaluation la plus
élevée résultant de ces trois méthodes est retenue
90
Notons que les primes prises en compte123 :
-
s’entendent hors taxe,
-
incluent la fraction éventuellement reversée aux intermédiaires dans le circuit de
distribution ;
-
sont celles encaissées ou à encaisser depuis plus de 3 mois depuis le début de
l’Exercice E jusqu’à la fin du trimestre T, y compris les primes reçues non éligibles
aux dispositions de l’article R.332-6 du code des assurances, au titre de l’Exercice E ;
-
résultent de la tarification effectivement pratiquée sauf si le tarif annuel apprécié dans
les conditions fixées aux trois alinéas précédent est inférieur à 2% de la base
garantie : dans ce cas, les Primes prises en compte sont établies sur la base d’une
tarification fictive en prime hors taxe de 2% du montant annuel des Loyers garantis
On voit donc ici la différence avec le mécanisme du 1er volet du dispositif : Auparavant
l’assureur percevait l’intégralité de la prime et reversait au fond GURL 67%, puisque
l’assureur n’indemnisait pas directement, et gardait 33% des primes brut pour ses charges, ses
frais d’intermédiation et sa marge (dite raisonnable).
Dorénavant, il perçoit toujours l’intégralité des primes mais en conserve la totalité pour
pouvoir indemniser les sinistres. Il percevra néanmoins des compensations financières au titre
du risque supplémentaire qu’il accepte selon les critères de solvabilité élargi en GRL2, dès
lors qu’il présentera un ratio S/P supérieur à 55%. Il est donc considéré ici, que l’équilibre
technique pour l’assureur se situe à 55% (et non plus à 67%) compte tenu principalement, de
ses frais inhérent à la gestion des sinistres.
123
Extrait de l’article 10 du cahier des charges du dispositif Garantie Universelle des Risques Locatifs
91
8
Et à l’étranger …
Quels sont les mécanismes de garantie des risques locatifs à l’étranger ? Existe-t-il des
systèmes identiques à ce que nous connaissons en France et/ou des systèmes spécifiques ?
Une enquête auprès des missions économiques à l’étranger, proposée dans les annexes du
« rapport 3B » a cherché à faire cette comparaison internationale, dans un champ recouvrant
les grands pays européens ainsi que les Etats-Unis, le Canada et la Nouvelle Zélande.
Dans l’ensemble, un des premiers constats relève que la caution d’une personne physique est
très peu utilisée dans les pays faisant l’objet de la comparaison, à l’exception de l’Espagne.
Les garanties demandées par les propriétaires relèvent généralement plus du dépôt de garantie
qui équivaut à plusieurs mois de loyers.
Aux Etats-Unis, il est habituellement de 1 mois alors qu’il est de 6 mois à 1 an en Espagne.
En suisse, il est constitué entre 1 et 3 mois de loyers déposés sur un « compte garantie de
loyer » ouvert conjointement avec le propriétaire qui permettra à ce dernier, d’y puiser son dû
en cas de défaut de paiement. Dans ce même pays, il existe également des structures qui
peuvent se porter caution pour le locataire mais ce service est payant.
En Belgique et en Allemagne, ce dépôt de garantie est versé sur un compte bancaire bloqué et
rémunéré (au profit du locataire) et peut aussi être directement constitué par la banque qui
assure la disponibilité de la totalité du dépôt de garantie au propriétaire alors que le locataire
reconstitue progressivement pendant le bail et sous forme de versement régulier, la somme
globale.
De la même façon qu’en France, plusieurs pays tels le Royaume-Uni et la Belgique disposent
de mécanismes d’aides publics pour aider les populations fragiles, à constituer le dépôt de
garantie.
Ce tour d’horizon des différents pays met en exergue un élément important : L’assurance
Loyers Impayés est très peu déployée à l’étranger. Seuls la Suisse, l’Allemagne et le
Royaume-Uni propose des solutions.
92
En Allemagne cependant, elle est dédiée uniquement aux baux commerciaux et s’inscrit donc
dans un cadre différent qu’en France où très peu de compagnies acceptent d’assurer ce type
de risques.
En Suisse, les contrats d’assurances qui existent sont majoritairement souscrits non pas par le
propriétaire, mais directement par le locataire ! Car ces contrats apparaissent comme une
alternative au dépôt de garantie que doivent bloquer les locataires, sur des comptes bancaires
accessibles aux propriétaires.
Néanmoins et depuis peu, certaines compagnies comme Swisscaution proposent désormais
des assurances de loyers impayés dédiés également aux propriétaires.
Enfin au Royaume-Uni, l’assurance est un peu plus démocratisé mais présente des conditions
moins intéressante qu’en France : Le taux de prime est d’environ 3,5% du montant des loyers
et s’accompagne de deux conditions : Le loyer doit être réglé avec un mois d’avance et le
montant de l’indemnisation est limité en nombre de mois ou en montant (6 mois ou 30 000 €).
Globalement, on peut donc considérer que les mécanismes de garanties des loyers impayés
sont relativement peu développés à l’étranger et cela peut s’expliquer par une raison
principale : Les investigations des propriétaires sur la solvabilité des locataires sont souvent
plus approfondies qu’en France (et les mesures conservatoires et comminatoires sont plus
expéditives aussi).
En effet et selon les pays, il existe des fichiers publics ou privés, qui recensent les historiques
de crédits des locataires et permettent ainsi, aux propriétaires, d’apprécier du niveau
d’endettement des locataires et leur capacité à faire face au bon paiement de leur loyer.
Comparativement et en France, cette notion n’existe pas et l’appréciation de la capacité du
locataire s’effectue, comme nous l’avons vu précédemment, principalement sur le taux
d’effort que représente le loyer en fonction des revenus ; mais ce taux d’effort ne tient pas
compte du niveau d’endettement réel du locataire. Cette investigation plus précise de la
solvabilité répondrait-elle alors mieux au besoin de sécurisation des bailleurs ? C’est ce que
nous pouvons d’une certaine façon en déduire…
93
Synthèse de la 2nde Partie
Il était certainement indispensable de réformer le dispositif GRL, et en ce sens, se rapprocher
un peu plus des entreprises d’assurances constituait certainement le bon choix.
Mais les erreurs issues de la GRL1 étaient encore trop ancrées dans les esprits des assureurs et
des assurés pour que l’engouement soit réel.
Cette situation a alors créé un comportement « attentiste » des entreprises d’assurances, qui se
sont demandées, durant de nombreux mois, s’ils allaient finalement investir le « marché » de
la GRL.
Dans le même temps, la dégradation économique générale que la France a connue sur cette
période, a accentué les besoins :
-
Pour les propriétaires, de la protection de leurs revenus.
-
Pour les locataires, de souplesse sur les critères d’éligibilités exigés en amont de la
signature d’un bail.
Cet ensemble, a ainsi amené un effet d’aubaine profitant non pas à la GRL, mais à la GLI que
les assureurs ont préférés adapter.
Mais compte tenu des enjeux politiques en matière de logement et des engagements qui ont
été pris dans ce domaine, les assureurs vont-ils pouvoir tenir cette position sans s’attirer les
« foudres » des pouvoir publics ?
94
3ème PARTIE – LA GRL AUJOURD’HUI ET
DEMAIN
95
9
Qu’en est-il réellement du dispositif à ce jour
Dès le départ de la GRL2, il a semblé à plusieurs acteurs, que la situation était quelque peu
compliquée et que le dispositif ne prenait pas le meilleur « chemin »…
En tant qu’observateur, nous avons rédigé deux articles, à 1 an d’intervalle et qui illustraient
les doutes que la réforme de la GRL laissait présager.
Le premier en mars 2010 proposait une rétrospective rapide du dispositif depuis sa création et
ce qu’il risquait de se passer dans les mois suivants ; le second article, constatait que nos
prédictions étaient juste…
LA GRL2 sur le terrain… Article pour le journal Transversales Immobilières124 du mois
de mars 2010, soit 3 mois après l’entrée en vigueur de la GRL2.
« A l’heure où deux premières compagnies viennent de signer une convention de partenariat
avec l’APAGL et permettre ainsi la diffusion des premiers contrats socles, quels sont
finalement les enjeux de ce nouveau dispositif ?
Si du côté politique, ils sont clairement établis, côté assureurs, professionnels de l’immobilier
et propriétaires, ils sont nettement moins bien identifiés…
Quels sont les besoins, les offres et le positionnement de ces différents acteurs face à la
GRL2, c’est ce que nous vous proposons de tenter d’éclairer ici.
Débutons par un rapide coup d’œil dans le rétroviseur de la GRL : 2006, l’Etat et les
partenaires sociaux proposent un dispositif innovant afin d’apporter une solution à la
problématique du logement, basée sur une souscription volontaire des propriétaires bailleurs à
un dispositif assurantiel acceptant de couvrir le risque d’impayé pour des locataires considérés
plus « fragiles » et habituellement non retenus par les bailleurs sans une caution solvable.
Cependant, les entreprises d’assurances ont massivement « boudé » ce dispositif dont la
gestion ne leur était pas confiée, considérant ici un risque important de « cannibalisation » de
leur propre marché déjà existant, la GLI.
124
Transversales Immobilières est le journal proposé par l’UNIS (Union des Syndicats de l’Immobilier)
96
Parallèlement, les professionnels de l’immobilier et les propriétaires ont immédiatement été
méfiants face à une ouverture perçue souvent comme trop « déresponsabilisant » et n’étaient
pas prêts à abandonner la caution solidaire, condition sine qua non pour adhérer à la GRL.
Enfin, la gestion des sinistres centralisée par GRL Gestion, ne donnait pas la satisfaction
apportée par les compagnies d’assurances sur les dispositifs traditionnels.
Par conséquent et 3 ans après, les objectifs de la GRL n’étaient pas atteints.
Depuis, la loi Molle du 25 Mars 2009 et plus particulièrement son article 55 interdisant le
cumul caution et assurance couvrant les risques d’impayés, a contraint les assureurs à se
remettre autour de la table avec les partenaires sociaux et l’Etat, afin de réformer le dispositif
GRL. Résultat, un dispositif profondément revu pour permettre de mieux répondre aux
attentes de chacun et dont le détail des modalités vous ont été présentées dans les pages
précédentes.
A ce jour, deux compagnies ont pour le moment choisi de rejoindre le dispositif : la
première125 était déjà très liée à la GRL ayant vu à l’époque un moyen de capter un marché
sur laquelle elle était peu présente. Son entrée dans la nouvelle version était alors inévitable
compte tenu de ses engagements dans la version 1.
Pour la seconde126 et malgré ses réticences connues sur la première version, il semble qu’elle
ait souhaité répondre aux besoins de son marché.
Une troisième127 a d’ores et déjà officialisé son intention et d’autres devraient naturellement
suivre mais pas toutes…
Car il est important de préciser ici une règle, visant la distribution des contrats socles, lourde
de conséquence après l’entrée des compagnies dans ce dispositif.
En effet, le cahier des charges validé par le décret du 23 décembre dernier prévoit une règle
de distribution du contrat socle par les compagnies visant un engagement minimal de 80%
parmi l’ensemble des contrats de leurs portefeuilles portant sur la part éligible. Ceci afin
d’éviter la sélection du risque et que la distribution du contrat socle ne soit limitée qu’aux
125
DAS, filiale de MMA
CGAIM
127
MACIFILIA mais qui finalement, fera marche arrière... La 3ème compagnie qui rejoindra le dispositif sera la MAL.
126
97
seuls locataires les plus risqués. Cette règle passe à 100% et devient donc exclusive, pour les
adhésions des propriétaires individuels (hors contrat groupe dédié aux administrateurs de
biens).
Cette distribution est appréciée en fonction du nombre de lots couverts selon la rédaction
suivante :
«Les contrats souscrits par l’Assureur ou par une Société Anonyme ou mutuelle d’assurances
contrôlée à compter de la date d’entrée en vigueur de la convention ; ainsi que par les contrats
souscrits avant l’entrée en vigueur de la Convention signée par une Société Anonyme ou
mutuelle d’assurances contrôlée dans les cas où les logements couverts par ces contrats font
l’objet d’un changement de locataire à compter de cette même date ».
Autrement dit, toute nouvelle adhésion de lot sur un contrat d’assurance loyers impayés
auprès d’une compagnie ayant rejoint le dispositif, devra se faire sur ces contrats socles ; tout
comme les changements de locataire entraîneront la bascule du lot concerné sur ces mêmes
contrats ! Les 20% restant devant permettre aux assureurs de maintenir leur solution GLI aux
administrateurs de biens hermétiques à la GRL2, désireux de ne proposer que leur contrat
« classique ».
Cette règle étant définie, le problème se complique au vu des garanties « diminuées »
proposées par les contrats Socles et le taux de prime majoré : 2,18% TTC. Un taux retenu
pour servir de base aux compensations financières des compagnies et qui conduit ces
dernières, à ne pas vouloir s’en écarter faute de recul suffisant.
Dès lors un constat s’impose : La GRL2 ne risque-t-elle pas de n’intéresser que les
propriétaires ayant peu de candidats présentant des critères de solvabilité habituellement
attendus (33% de taux d’effort maximum et une situation professionnelle pérenne). Les autres
n’ayant que peu de raison d’accepter une diminution des garanties assortie d’une hausse de
prime !
Associés aux contraintes informatiques exigées par l’APAGL, la GRL2 ne démarre pas avec
les meilleurs atouts…
Fort de ce constat, certaines compagnies pourraient être susceptibles de ne pas entrer dans le
dispositif voir même, le contrer en proposant une offre alternative dans laquelle les critères de
solvabilités seraient légèrement allégés.
98
Dans ce cas, nous nous retrouverions dans une situation de marché proche de l’actuelle : deux
dispositifs qui coexistent, la GLI et la GRL, isolant la seconde pour les locataires les plus
risqués, effet que ses initiateurs cherchaient justement à éviter !
Pire, nous pourrions supposer alors que le risque non mutualisé de la GRL2 entraîne très vite
des résultats techniques désastreux et un développement insuffisant pour les compagnies qui
se désengageraient de leurs conventions. La fin de la GRL2 serait alors une évidence.
Espérons que cette vision ne soit pas réalité et imaginons très vite quels sont les axes à
développer. Le premier que Verspieren préconise est un nivellement des garanties du socle à
celles des garanties des contrats GLI existants, sans augmentation supplémentaire d’un taux
déjà majoré. La bascule progressive des propriétaires se ferait alors à moindre mal.
Le deuxième pour parfaire l’attrait des propriétaires déjà assurés, un ajustement de la prime
sans attendre !
N’oublions pas que seuls, 20% des lots du parc privé sont actuellement assurés contre les
risques d’impayés mais que le taux d’équipement des professionnels de l’immobilier en GLI
est déjà très élevé. Les enjeux sont donc de taille. »
Les assurances de Loyers Impayés : La GLI et le plan de relance de la GRL2. Article
pour le journal Transversales Immobilières du mois de mars 2011
« Dans le numéro 87 du mois de mars-avril 2010, nous vous proposions un état des lieux de la
GRL depuis sa mise en place. Nous faisions alors le constat de l’échec de sa première version
et d’un tout aussi possible échec de sa deuxième version pourtant juste finalisée, compte tenu
principalement de la règle de distribution imposée aux compagnies d’assurances dite des
« 80/20 », des lourdeurs de gestion et des contraintes qui en résultent pour les professionnels
de l’immobilier.
Un an après quasiment jour pour jour, nous devons bien constater que notre prédiction était
juste !
En effet et depuis, seules trois compagnies au total ont rejoint le dispositif, les autres dont les
principales sur ce secteur des garanties de loyers impayés, ayant préféré proposer une solution
alternative comme nous le supposions : L’élargissement des critères de solvabilité dans les
contrats GLI comme l’augmentation du taux d’effort à 40% ou l’intégration des statuts
99
« précaires » tels que les CDI en période d’essai / les CDD, qui a effectivement permis de
répondre à la grande majorité des besoins limitant ainsi les adhésions en GRL2.
Cette situation a vite été comprise par les pouvoirs publics qui n’ont pas souhaité une
nouvelle fois constater cet échec sans réagir.
Première intervention, celle des sénateurs qui ont tenté de taxer la Garantie des Loyers
Impayés (GLI) à hauteur de 25%, en adoptant une première fois un amendement début
décembre 2010 dans le projet de loi de finance 2011. Leur objectif : Compenser les pertes
techniques de la GRL2 du fait de la sélection des risques opérés entre la GRL2 et la GLI.
Toutefois le texte présenté le 13 décembre dernier devant la commission mixte paritaire n’a
pas été adopté. Non loin de se décourager, les sénateurs ont à nouveau voté un amendement
(cette fois dans le projet de loi Finances rectificatives 2010) ramenant la taxe à 15% et qui a
également été refusé par cette même commission mixte paritaire.
Dans le même temps, Benoist Apparu, secrétaire d’Etat chargé du Logement, a réuni à
plusieurs reprises les assureurs et l’APAGL (qui pilote le dispositif GRL2) afin de
comprendre les difficultés ainsi que missionner des audits plus larges auprès des différents
acteurs de ce marché. Résultat : Un plan de relance du dispositif (pour ne pas parler de
GRL3…) vient de voir le jour proposant des changements importants. A l’heure où nous
écrivons ces lignes, nous ne disposons pas encore de tous les détails mais pouvons néanmoins
vous en livrer les grands axes :
Le premier concerne la fameuse règle de distribution dite « 80/20 » mentionnée plus haut et
qui freinait l’engouement des compagnies qui ne souhaitaient pas ne plus pouvoir distribuer
ses produits de base GLI : Cette règle est dorénavant et tout simplement supprimée !
Le second attrait au taux d’effort des locataires inscrit dans la GRL2 fixé à 50% ; souvent
contesté par les propriétaires et les professionnels de l’immobilier le considérant comme trop
risqué, il est réaménagé puisque dorénavant, les allocations logements ne pourront plus être
retenues pour le calcul du taux d’effort ; Conséquences, si celui-ci reste fixé à 50%, il est dans
les faits, sensiblement abaissé (environ 40%).
Le dernier et sur lequel nous manquons à cette heure de détail, concerne les procédures du
dispositif jugées à juste titre, trop lourdes et contraignantes, et qui seront considérablement
100
simplifiées. Celles-ci concernent principalement les pièces du dossier des locataires et les
modalités de gestion des sinistres.
Quant aux sanctions financières également dissuasives pour les compagnies d’assurances en
cas de non-respect de la convention, elles devraient être remplacées par des pénalités
« proportionnelles aux préjudices ».
Enfin et concernant la pérennité des compensations financières publics, elles semblent être
considérées comme « satisfaisante » selon une note transmise par la FFSA (Fédération
Française des Assureurs) et du GEMA (le Groupement des Entreprises Mutuelles
d’Assurance) à leurs adhérents.
Ce plan de relance permettra-t-il réellement de sauver la GRL2 ? Une partie de la réponse est
aujourd’hui entre les mains des compagnies qui savent dorénavant en cas de refus de leur part,
qu’elles seront dans le collimateur des pouvoirs publics. »
Ces deux articles mettent ainsi en évidence, les difficultés que la GRL2 a connu dès le départ
et précise un point qui n’a à ce jour, pas évolué depuis la réforme de la GRL : Les assureurs
ne voulaient pas du dispositif GRL et ce, dès le début avec une position quasi dogmatique du
sujet. Car ils n’ont jamais, finalement, accepté l’arrivée d’un acteur non assurantiel.
Par conséquent, seules trois entreprises d’assurances ont rejoint le dispositif ! Ce qui en fait
six de moins qu’en GRL1 où, comme nous l’avions vu dans la 1ère partie, neuf compagnies
avaient accepté d’entrer dans le dispositif… La réforme aurait-elle plutôt fait fuir les
assureurs que de les fédérer autour du dispositif ? Elle ne les a en tout cas pas convaincu
puisque d’un côté, certaines compagnies n’ont donc pas reconduit leur implication en GRL,
et d’un autre côté, les principales compagnies présentes en GLI, comme Macifilia, AXA,
l’Equité ou les ACM et qui avaient déjà refusé d’entrer en GRL1, ont reconduit leurs
réticences envers la GRL2 !
Un schéma « pernicieux » et prévisible, toujours d’actualité à ce jour, s’est alors rapidement
installé, puisque la position des assureurs a permis d’offrir une double solution aux bailleurs :
101
-
La GLI qui a dans certains cas, ouvert (de nouveau)128 ses critères de solvabilité pour
permettre de continuer à répondre à la grande majorité des besoins. En effet, certains
contrats ont proposé d’accepter des taux d’effort allant jusqu’à 40%, en contrepartie
d’une légère majoration de prime (0,20% TTC).
-
La GRL2 qui de ce fait, s’est retrouvée isolée et « cantonnée » aux publics « très »
fragiles puisque les autres, continuaient d’être assurés en GLI. L’esprit « socle » n’a
alors, pas eu lieu du fait que les principales compagnies ne sont pas entrées dans le
dispositif. La sélection du risque est devenue systématique, les bailleurs (via les ADB,
principalement) répartissant volontairement le bon risque sur la GLI et le mauvais sur
la GRL.
Les courtiers en assurances, spécialisés sur les risques locatifs, ont aussi favorisé d’une
certaine façon, le clivage entre la GLI et la GRL et ce, pour deux raisons principales :
-
Pour répondre aux besoins de leurs clients ADB. Au plus près de leurs
problématiques, les courtiers ont vite compris que la GRL apportait des contraintes
importantes, dans les actes quotidiens de gestion, de leurs clients. Celles-ci risquaient
alors de limiter le déploiement par les ADB, des garanties de loyers (GRL ou GLI)
auprès de leurs propres clients que sont les assurés « finaux » : les propriétairesbailleurs.
-
Les courtiers spécialisés sur ces risques, bénéficient souvent, de la part des
compagnies avec lesquelles ils travaillent, d’une gestion déléguée des sinistres. Par
conséquent, toutes les obligations auxquelles ces dernières étaient contraintes avec la
GRL, se répercutaient ainsi et directement sur les courtiers. Cela nécessitait des
moyens humains et informatiques très importants dans lesquels, beaucoup d’entre eux,
n’ont pas voulu investir.
Par conséquent, ils ont limité la promotion du dispositif qui ne répondait pas au mieux, à leurs
ambitions :
Satisfaire
leurs
clients
et
développer
commercialement,
un
marché
économiquement profitable.
128
Rappelons que certaines compagnies avaient déjà élargi, sans surprime, les critères d’éligibilités de leurs contrats GLI
ainsi que le taux d’effort accepté, à la suite de la promulgation de la loi « Boutin » en mars 2009.
102
De cette situation globale et à la fin 2011, l’état de la GRL2 est le suivant129 :
-
Environ 250 000 lots sont assurés, assez loin des objectifs ambitieux de 1 millions de
logements. Toutefois, il semble que la GRL ait trouvé son public puisque 75% des
locataires entrants, sont salariés mais les 2/3 en situation de précarité. Ces derniers ont
néanmoins pu trouver un logement grâce à la GRL.
-
3 compagnies distribuent le dispositif :
o DAS avec 82% de la souscription du dispositif.
Compagnie peu présente en GLI avant l’apparition de la GRL, elle a souhaité
mieux investir cette niche en entrant massivement dans la GRL1. A la suite de
la réforme, elle était certainement trop investie dans le dispositif pour ne pas
« se reconduire » en GRL2
o CGAIM avec 12% de la souscription du dispositif.
Compte tenu de sa « représentativité » et de son « exposition » sur le marché
des professionnels de l’immobilier, l’assureur de la FNAIM a choisi d’entrer
en GRL2.
o MAL (Mutuelle Alsacienne Lorraine) avec 6% de la souscription.
Cette mutuelle n’était absolument pas présente en GLI et a certainement
souhaité investir cette niche par ce biais. Toutefois et n’ayant pas de « savoirfaire » dans ce domaine, elle s’est associée à un courtier grossiste, Solly Azar
(filiale du groupe Verspieren) en lui confiant une délégation totale.
-
Un taux de fréquence des déclarations de sinistres en augmentation continue avec
environ 8% (comparativement, le taux de fréquence des déclarations en GLI se situe
entre 2% et 3%)
-
Un coût moyen par sinistre de 4.000 € représentant une durée moyenne de 8 mois
sur la base d’un loyer moyen de 500 €.
-
Une augmentation de la souscription entre 2010 et 2011 de 15%, considérée
comme insuffisante. Or si la GRL devenait une solution d’assurance Loyers Impayés
129
Sources issues des différentes interviews menées pour la rédaction de cette thèse professionnelle.
103
« quasi unique », certaines prévisions de l’APAGL estiment que la GRL pourrait
couvrir 79% du marché, sur la base d’une progression de 200.000 lots /an et une
couverture qui aurait pu atteindre, fin 2014, 1,250 millions de logement !
-
Un coût du Fonds GURL d’environ 5 millions d’euros mais qui ne tient pas compte
des provisions. Ce montant n’est pas représentatif de ce que sera le coût global annuel
du montant des compensations en « vitesse de croisière » après un retour d’expérience
suffisant. Toutefois et ne disposant pas du montant des provisions (qui ne serait pas
non plus, significatif) nous pouvons proposer une estimation en retenant les postulats
suivants :
o Une hypothèse basée sur un ratio S/P à 250% (qui selon certains experts
rencontrés sera proche de la vérité)130 ; sur la base d’un stop-loss à 55% cela
ramène la prise en charge par le fonds GURL à hauteur de 195% de la prime
(250-55)
o Nombre de lots assurés en GRL = 250.000
o Quittancement moyen annuel = 6.000 €
o Prime GRL selon la répartition évoquée ci-dessus =

3,04% TTC pour 82% des lots assurés

3% TTC pour 6% des lots assurés

2,18% TTC pour 12% des lots assurés
Nous aurions alors une compensation annuelle du fonds GURL de :
(205.000 x 6.000 x 3,04% x 195%) + (15.000 x 6.000 x 3% x 195%) + (30.000 x 6.000 x
3,04% x 195%) = 93.480.000 + 5.265.000 + 10.670.400 = 109.415.400 €
Notons que ce montant ne paraît pas surestimé compte tenu de l’accord triennal (2012, 2013
et 2014) de 480 millions qui vient d’être validé pour le financement de la GRL par le décret
n° 2012-353 du 12 mars 2012 relatif aux enveloppes minimales et maximales des emplois de
la participation des employeurs à l’effort de construction131.
130
Le ratio « Sinistres sur Coût réel payé » est aujourd’hui d’environ 55% mais n’est, à dire d’expert, pas représentatif de ce
que sera la sinistralité du dispositif d’ici deux ou trous ans.
131
Annexe 10
104
-
Un taux d’effort moyen en GRL de 35% ; seuls 25% des locataires présentent un
taux d’effort compris entre 40% et 50%132. Toutefois la sélection du risque que nous
venons d’évoquer et qui conduit à un déséquilibre, se matérialise par une répartition
du public assuré en GRL comme suit :
o Entre 0 et 28% (sans compensation) = 10% du public
o Entre 28% et 50% (avec compensation) = 90% du public
Preuve que la mutualisation du risque n’est absolument pas équilibrée.
Sur ce dernier point, Il est intéressant de constater les données du tableau ci-dessous,
proposées par la FFSA dans un rapport réalisé en décembre 2010 sur la GRL2 :
Ce tableau met en exergue l’augmentation importante de la fréquence dans la tranche « 40 à
50% » et de sa sinistralité estimée. A noter, l’effet exponentiel en matière de marge dégagée
compte tenu des coûts de gestion des sinistres dus aux procédures lourdes et coûteuses dans
cette activité.
De plus, ces données semblent indiquer que la tranche « 0 à 28% » non compensable ainsi
que la tranche « 28 à 33% » compensable, ont toutes deux, une fréquence, une sinistralité,
une marge et un volume de locataires (en nombre), identiques ! Or ces deux tranches sont
132
Selon les données de l’APAGL
105
aujourd’hui couvertes par la GLI et semblent, à la lecture de ces données, être rentables pour
les assureurs.
Cela signifie donc que les assureurs qui entrent en GRL2, acceptent de fait, de perdre une
partie de leur marge (sur la tranche compensable de « 28 à 33% ») et d’entrer dans une
gestion sinistre beaucoup plus importante…
Un autre schéma de ce même rapport, apporte des éléments d’analyses complémentaires :
A noter, les auteurs précisent que les taux de marge qui accompagnent chaque tranche de
locataires, constitue une moyenne et que tout locataire de la tranche « 33 à 44% » ne génère
pas une marge négative de -260% ; de même que tout locataire de la tranche « 0 à 27% » ne
génère pas une marge de 5%.
Ces chiffres permettent principalement à la FFSA, d’apporter des éléments d’arbitrage aux
compagnies pour leur permettre de décider d’entrer ou non en GRL2. Cela pourrait se
résumer à un tableau « Pour et Contre » comme suit :
106
POUR
CONTRE
Protection sur sa sur-sinistralité dans la
tranche « 28 à 33% »
Perte de la marge générée par la tranche
Bien que traditionnellement rentable, elle
« 28 à 33% »
peut subir d’un exercice à l’autre, des dérives
techniques corrélées à la situation
Considérant que la tranche « 0 à 28% » est
quasiment identique à celle des « 28 à 33% »,
économique et de ses conséquences tels que
c’est à peu près la moitié de la marge totale
le chômage et la baisse du pouvoir d’achat.
que l’assureur doit accepter de perdre au
profit de la mutualisation des tranches
Ouverture du périmètre de ses contrats
Qui permet d’accéder à de nouveaux marchés
supérieures
auxquels la GLI ne peut pas « s’attaquer »
En cas de hausse de la sinistralité, cette balance penche en faveur de la GRL ; à l’inverse,
c’est du côté de la GLI, qu’elle bascule.
Mais dans la situation actuelle, où la grande majorité des compagnies ont vu leur sinistralité
en GLI augmenter, notamment en 2010 par répercussion à la situation économique difficile de
2008, elles n’ont malgré tout pas profité de l’opportunité offerte par la GRL, pour compenser
une partie de leurs pertes (qui risquent de s’étendre également sur l’exercice 2011) !
107
10 La volonté politique suffira-t-elle ?
« Un dispositif Gagnant-Gagnant ! » Ce terme a été mainte fois repris par les politiques qui
ont longtemps cru que la GRL serait la solution « intelligente » pour apporter une des
réponses aux problématiques du logement. Le Président de la République lui-même avait
plébiscité la GRL dans son discours de Vandoeuvre-lès-Nancy le 11 décembre 2007 :
« Aujourd’hui, les locataires doivent verser un dépôt de garantie qui s’élève à deux mois de
loyer et qui s’ajoute au premier mois de loyer versé. Le plus souvent, s’y ajoute en outre
l’obligation de présenter une caution… Pour un jeune ménage ou pour un salarié précaire,
ces obligations peuvent constituer un obstacle à l’accès au logement. C’est pourquoi, comme
je m’y étais engagé pendant la campagne, nous allons réformer le dépôt de garantie et la
caution. S’agissant du dépôt de garantie, le projet de loi pour le pouvoir d’achat demain
matin prévoit de la plafonner à un mois de loyer. S’agissant de la caution, d’ici la fin de
l’année, l’Etat va apporter sa garantie financière pour que les risques d’impayés de loyers de
toutes les personnes à faibles revenus puissent être couverts par une « garantie des risques
locatifs ». Mais je veux un système plus ambitieux encore. Je souhaite que soit mise en
œuvre une assurance contre les risques d’impayés de loyers qui concernent l’ensemble des
propriétaires et des locataires. En mutualisant les risques pour tous, on en réduira le coût
pour chacun. La caution pourra disparaître. Elle n’aura plus de raison d’être. »
Ce discours présageait donc de la forte volonté politique, puisque défendu au plus haut niveau
de l’Etat, sur le déploiement de la GRL. Or nous venons de voir tout au long de ces pages,
que le résultat en a été, quelque peu différent…
Remarquons que la notion « Universelle » avait été employée, reprise d’ailleurs plusieurs fois
à l’époque par la Ministre du logement en poste, Christine BOUTIN.
Mais quelle signification lui avait-elle été réellement donnée ? Celui de permettre
l’accessibilité en GRL à tous les locataires ou bien signifiait-elle de rendre obligatoire le
dispositif à l’ensemble des propriétaires pour obtenir une diffusion globale ?
Les professionnels du monde de l’Assurance et de l’Immobilier ont en tout cas très vite réagi
en considérant qu’il y avait une volonté d’une diffusion obligatoire et ont alors, contré cette
option…
108
L’universalité du dispositif s’est restreinte à l’ouverture de la GRL à une catégorie de
locataire plus large, grâce à la participation de l’Etat dans l’approvisionnement du Fonds
GURL, comme nous l’avons évoqué dans la 1ère partie. Mais ne nous trompons pas… La
volonté de rendre obligatoire la GRL a été, au départ, soutenu par les politiques et au vu du
constat d’échec de la diffusion à ce jour, avaient-ils réellement tort ?
La mutualisation du risque, dans une approche obligatoire de souscription, aurait sans aucun
doute était suffisante à la pérennité du dispositif.
Toutefois, sur le constat que les assureurs « boudaient » le dispositif alors que la FFSA et le
GEMA s’étaient engagés à faire venir leurs adhérents dans le dispositif sous un schéma
d’adhésion facultative, et que dans ces conditions, l’équilibre et la diffusion de la GRL serait
insuffisante pour assurer son maintien dans le temps, les politiques ont tenté de réagir.
La première tentative fut celle du Sénateur Vanlerenberghue 133 qui a déposé un amendement
le 5 décembre 2010 dans le cadre du Projet de Loi de Finances (PLF) 2011. Celui-ci visait à
taxer la GLI à hauteur de 25% des cotisations pour mutualiser les risques avec la GRL et d’en
compenser les pertes techniques compte tenu de la sélection des risques volontairement
opérée entre la GRL et la GLI.
En novembre 2010, et lors d’échanges au cours des travaux de la commission des affaires
sociales qui procédait à l’examen du rapport pour avis du projet de loi de finances pour 2011,
Jean-Marie Vanlerenberghue expliquait alors :
« Le problème est le suivant : la garantie des loyers impayés (GLI) assure également les
bailleurs contre les risques d’impayés de loyer, mais à des conditions restrictives concernant
le locataire. Or, comme la GLI ne couvre que les locataires sans risques, la totalité du risque
se reporte sur la GRL, ce qui entraîne une augmentation significative de son coût pour les
assureurs et les bailleurs : 2,18% du loyer contre 1,7% en moyenne pour la GLI.
La modification envisageable est donc simple : il s’agit d’instituer une petite contribution sur
les contrats GLI, de l’ordre de deux euros mensuels pour des loyers de cinq cents euros, de
manière à assurer la mutualisation des risques entre la GRL et la GLI. L’objectif n’est pas de
133
Sénateur du Pas-de-Calais depuis le 23 septembre 2001 et réélu le 25 septembre 2011. Il est vice-président de la
commission des affaires sociales et siège au sein du Groupe Union Centriste. Il a notamment participé à la création du
Modem dont il est vice-président.
109
perturber le marché des risques locatifs mais simplement de corriger ses effets pervers
socialement. La contribution demandée aux assureurs qui prennent peu de risques permettra
de compenser le surcroît de risques pris par les autres assureurs, de manière à ce que les
propriétaires puissent souscrire une GRL sans pénalité financière, et qu’ils puissent ainsi louer
leur bien à des personnes en situation de précarité. »
Cet argument, s’il se comprend, pose néanmoins la problématique du « libre arbitre » des
assureurs. Au motif qu’ils refusent d’investir un produit à visée sociale, ils seraient
financièrement pénalisés…
Il peut paraître normal de chercher une juste compensation pour les assureurs qui ont accepté
d’entrer en GRL et qui se retrouve dans une situation lourde en coût de gestion du fait de la
position des autres assureurs. Mais est-ce toujours aussi justifié si l’on considère que certaines
de ces compagnies sont entrées en GRL avant tout, pour investir un marché en profitant d’un
effet d’aubaine ?! On aiderait alors une compagnie à compenser ses erreurs stratégiques au
motif qu’elle ait fait le choix d’un positionnement d’intérêt général… Mais on peut se
demander si cela était réellement son ambition première.
De plus, on crée un impôt supplémentaire à l’encontre des propriétaires-bailleurs qui font le
choix de se protéger d’un risque via un contrat d’assurance. Cela ne pourrait-il pas conduire
les propriétaires-bailleurs, à se détourner des solutions assurantielles au profit notamment de
la caution ? Système que les pouvoirs publics considèrent justement comme discriminant, et
qu’ils souhaitaient voir à terme, disparaître. Un effet pervers intéressant !
Toutefois ce texte présenté le 13 décembre 2010 devant la commission mixte paritaire n’a pas
été adopté. Les sénateurs ont alors tenté un passage en force, en atténuant le montant de la
taxe. Ils ont « dans la foulée » voté un nouvel amendement, dans le projet de loi Finances
rectificatives 2010, ramenant la taxe à 15% mais qui a également été refusé par cette même
commission mixte paritaire.
Cependant, cette tentative a eu l’effet d’un « coup de pied dans la fourmilière » qui a initié de
nouvelles discussions entre les pouvoirs publics, les partenaires sociaux et les assureurs ainsi
qu’un audit commandé par le ministre actuel du logement, Benoist Apparu, afin de mieux
comprendre ce qui ne fonctionnait pas !
110
Si les amendements n’ont pas abouti, ils ont certainement servi de « levier de négociation » en
« matérialisant » les menaces auxquelles les assureurs s’exposaient en cas de « mauvaises
volontés »… D’ailleurs, Benoist APPARU ne cachait pas ce fait dans une interview accordée
à l’Argus le 17 décembre 2010, où il répondait à 3 questions :
« Qu’attendez-vous des assureurs ?
Je souhaite qu’ils s’engagent dans la GRL. Nous avions fait un premier bilan en juin dernier
et conclu que le monde de l’assurance n’était pas suffisamment rentré dans le dispositif.
L’objet de notre rencontre, vendredi 10 décembre (2010) avec Action Logement, la FFSA et
le ministère des Finances était donc d’écouter, six mois plus tard, le bilan et les propositions
de la FFSA. Rien n’a encore été décidé, et des divergences subsistent encore, notamment
entre Action Logement et la FFSA. Mais le dispositif doit être maintenu, sans le bouleverser à
nouveau. La prochaine rencontre avec la FFSA et Action Logement est prévue dans une
dizaine de jours.
Comment pensez-vous rendre le dispositif GRL plus attrayant ?
Il faut simplifier le dispositif, et nous sommes tous d’accord sur ce point. Reste à en définir
les modalités.
Soutenez-vous l’amendement des sénateurs proposant de taxer les contrats GLI ?
Non. Et pour deux raisons. La première est que c’est une arme de négociation, qu’il n’est pas
logique d’actionner avant la négociation. La deuxième est que la taxe dissuade les assureurs
de faire non seulement de la GLI, mais aussi de la GRL. »
L’issue de ces discussions a par la suite (courant mars 2011), abouti à des préconisations
concrètes constituant un plan de relance de la GRL2 :
-
La suppression des quotas de distribution 80% en GRL et 20% en GLI, une règle
particulièrement bloquante pour les assureurs comme nous l’avions vu précédemment
-
L’allocation logement ne serait plus prise en compte dans le calcul du taux d’effort, ce
qui réduirait, de fait, le périmètre des personnes éligibles au dispositif. En moyenne,
cela reviendrait à abaisser le taux d’effort à 40% au lieu des 50% actuellement
autorisé.
111
-
Simplification de la procédure prévue par la convention partenariale, notamment sur le
libre choix laissé aux assureurs, pour exiger les pièces nécessaires au calcul de
l’éligibilité des locataires ; ainsi que sur les modalités de gestion des sinistres
-
Allègement des sanctions « lourdes et dissuasives » prévues initialement à l’encontre
des assureurs qui ne respectent pas la convention.
Mais étonnamment, ces mesures n’ont pour le moment pas été adoptées car Action Logement
considère que les assureurs n’ont pas encore à ce jour, fait preuve d’une réelle volonté pour
entrer massivement en GRL. A l’inverse, les assureurs considèrent que, tant que ces mesures
ne seront pas adoptées officiellement, ils ne « bougeront » pas !
Une situation qui semble ridicule mais à laquelle, on ne peut difficilement donner tort à
Action Logement et l’APAGL, compte tenu des précédents et de la réalité de l’engouement
des assureurs… Car il n’est absolument pas certain que ces derniers se mettent à « jouer le
jeu » de la GRL même après l’application de ces nouvelles mesures ! Et puis côté menaces,
peuvent-elles inquiéter les assureurs qui assistent à une succession de « projets » qui
n’aboutissent pas…
En effet et après les tentatives de la fin 2010, c’est au tour du Député Lionel Tardy134, de
proposer un amendement dans la loi de Finances rectificatives pour 2011.
L’idée est ici quelque peu différente puisque cet amendement ne vise pas la taxation de la
GLI, mais plutôt d’instaurer un produit unique de garantie des risques locatifs en fusionnant la
GRL et la GLI qui mettrait fin à leur cohabitation. En imposant aux assureurs qui proposent
de la GLI de distribuer la GRL, il n’y aurait alors plus de concurrence entre les deux produits
qui aujourd’hui coexistent, en espérant de ce fait, un accroissement du taux de pénétration de
l’assurance Loyers Impayés, simplifiée et unique.
De même, ce projet ambitionne que la GRL à travers sa généralisation, « concrétise le choix
politique de répondre aux évolutions de la société et des besoins, refonde les outils œuvrant à
la cohésion sociale, tout en apportant aux assureurs une garantie de gestion pluraliste, telle
que portée par plusieurs assureurs aujourd’hui, et d’équilibre sur les risques hors marché. »
134
Lionel Tardy est député de la deuxième circonscription de la Haute-Savoie depuis le 20 juin 2007. Il siège dans le groupe
UMP à l’Assemblée Nationale
112
Enfin, la déductibilité de la prime d’assurance loyers impayés (selon l’article 31 du Code Des
Impôts) serait supprimée au motif que la généralisation qui augmentera le volume de contrats
souscrits et donc le coût pour l’Etat, ne changera pas, à l’inverse, l’impact moyen de
l’avantage fiscal pour un propriétaire « mono-lot », ni celui déjà inexistant pour les
propriétaires « multi-lots » compte tenu du plafonnement du montant des charges
déductibles…
Pas sûr que cette mesure favorise réellement l’attrait de cet amendement, qui a été également
rejeté par les députés, 10 jours après son adoption par les sénateurs le 4 décembre 2011.
Enfin, deux dernières manœuvres politiques pourraient être encore envisagées :
-
Rendre obligatoire la GRL. A l’instar de la Multirisque Habitation pour les occupants
d’un bien, on obligerait tous les propriétaires-bailleurs à souscrire un contrat GRL.
-
Imposer la distribution de la GRL aux assureurs même à ceux qui ne distribuent pas de
GLI
Si la dernière option semble « utopique » compte tenu du puissant lobbying des assureurs qui
ne manqueraient pas de s’élever haut et fort, sur une telle proposition, la première idée
pourrait néanmoins être une piste intéressante si elle était liée par exemple, à une participation
des locataires. Cette idée est depuis longtemps proposée par l’UNPI dont nous développerons
l’éventuel intérêt, dans le dernier chapitre.
113
11 Pour maintenir le dispositif GRL, faut-il encore insister sur
un modèle assurantiel ?
Proposer un contrat d’assurance unique, conformément au projet du député Tardy que nous
venons de citer, entend nécessairement un partenariat entre, d’un côté les partenaires sociaux
et l’Etat, et de l’autre la FFSA et le GEMA.
Celui-ci, pour fonctionner sur son modèle actuel, devra conduire les entreprises d’assurances
à accepter l’idée d’abandonner la recherche d’un intérêt économique au profit d’une démarche
solidaire et d’intérêt général. Mais est-ce vraiment le rôle des assureurs ?
Au fil de ces pages, nous avons pu constater que si le modèle assurantiel semblait être une
réponse adaptée à certaines problématiques du logement, le contexte concurrentiel et
dogmatique des assureurs n’a pas été suffisamment pris en compte.
De même, l’ambition d’un PPP (Partenariat Public/Privé) pouvait-il vraiment fonctionner dès
lors que les partenaires sociaux et les entreprises d’assurances ne parlaient pas la même
langue…
Car il semble bien que le problème vient avant tout, d’un manque de confiance entre des
« institutions » qui n’ont, au départ, pas les mêmes ambitions : Sociales d’un côté et
mercantiles de l’autre.
Pourtant, il existe des exemples réussis d’un partenariat entre les entreprises d’assurances et
l’Etat. Notamment, la Garantie de l’Assurance et de la Réassurance des risques Attentats et
actes de Terrorisme (GAREAT) ainsi que le régime d’indemnisation des Catastrophes
Naturelles (CAT NAT).
Prenons ici l’exemple du régime CAT NAT :
D’un côté la Caisse Centrale de Réassurance (CCR)135, société anonyme détenue par l’Etat
qui intervient dans la plupart des branches et des marchés de la réassurance et de l’autre une
convention, passée entre elle et les pouvoirs publics, qui lui permet d’intervenir sur des
couvertures en réassurance grâce à la garantie de l’Etat, pour couvrir notamment et de façon
illimitée, le domaine des catastrophes naturelles.
135
La Caisse Centrale de Réassurance est une entreprise de réassurance Française créée en 1946.
114
Issue de plusieurs réflexions sur la mise en place d’un régime couvrant les dommages causés
par des phénomènes naturels, traditionnellement exclus des contrats d’assurance136 , la loi du
13 juillet 1982137 proposera de mettre en place un système mixte qui fait appel à la fois à
l’Etat et à l’assurance…
La comparaison avec la GRL est évidente même si le régime d’indemnisation CAT NAT est
bien spécifique ; mais la genèse reste commune : Plutôt que de créer un fond « perdu » par
l’Etat pour prendre en charge un ensemble de sinistres non assurables, il paraît plus efficace
de créer un fonctionnement, via des mécanismes de réassurance, entre l’Etat et les assureurs
qui partagent un risque financièrement compensé.
Pour les assureurs il est compensé par l’Etat et pour ce dernier, il est atténué par une partie
des primes d’assurances qui lui sont reversées.
Si on pousse la comparaison, on retrouve même dans le mécanisme de réassurance du régime
Cat Nat via la CCR, une formule qui intervient en excédent de perte annuelle dit « StopLoss » (cf. intra 7.4) !
La grande différence entre le régime d’indemnisation des Cat Nat et la GRL, tient très
certainement à la présence, en GRL, des partenaires sociaux. Ces derniers n’ont jamais
réellement su, instaurer un dialogue de confiance avec les assureurs, craignant une mauvaise
gestion des fonds du 1% dont ils pensent être les gardiens… A l’inverse, les assureurs n’ont
certainement jamais accepté la possibilité qu’un acteur non assurantiel puisse faire « main
basse » sur un marché, si petit soit-il, qui relève de leur corporation.
Dès lors, on peut considérer que sur les problématiques du logement, le modèle assurantiel
n’est pas le plus adapté pour apporter une garantie aux risques habituellement non assurables.
En effet, le contrôle paritaire autour du système des aides aux logements, intègre
normalement la présence des partenaires sociaux dans la plupart des dispositifs dédiés aux
logements. Et l’entente entre ces deux mondes, Assureurs et Partenaires sociaux, paraît au
final, difficilement possible.
136
Les événements naturels du type séismes, raz-de-marée, inondations, éruptions volcaniques, etc. étaient
traditionnellement exclus des contrats d’assurances compte tenu principalement de l’absence de statistiques fiables sur ces
phénomènes, d’un risque important de cumul lié à un même événement qui complique la provision des engagements des
assureurs et d’un risque d’anti sélection important.
137
Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, modifiée par la loi
n°95-101 du 2 février 1995
115
Pourtant, la FFSA semblait plutôt favorable d’avoir l’occasion de montrer que les assureurs
pouvaient avoir, en dehors d’une utilité « marchand », une utilité sociale ! Mais surement
selon leurs règles…
L’APAGL, de son côté, et après avoir imaginé la mise en place d’une caisse de garantie, reste
certainement convaincue que compte tenu des coûts du dispositif GRL, le portage assurantiel
semble nécessaire et la piste assurantielle reste prédominante dans la continuité du dispositif.
Mais si elle considère les assureurs comme un « mal nécessaire », il n’est pas sûr que cela
permette la meilleure entente possible, élément indispensable, à la pérennité de la GRL !
Quelles pourraient-être alors, les solutions pour assurer un avenir assurantiel à la GRL ?
 Augmenter les taux de prime
Initié par deux compagnies sur les trois actuellement engagées en GRL2, la DAS et la MAL
viennent respectivement d’augmenter leurs de taux de prime à 3,04% TTC et 3% TTC. Si
cette majoration d’environ 38% doit permettre de compenser une partie des coûts de gestion
importants dus à la sinistralité de la GRL, cette approche relève néanmoins d’une stratégie
court-termiste qui risque d’accentuer la « confidentialité » du dispositif.
En effet, si l’isolement de ces compagnies qui ont accepté de distribuer la GRL, peut justifier
cette augmentation des taux, elle séduira encore moins, les propriétaires-bailleurs et les
professionnels de l’immobilier. Ces derniers accepteront de payer une prime majorée,
uniquement lorsqu’ils devront choisir un locataire avec un profil forcément « risqué ». Pire,
la différence du taux de prime entre la GRL et la GLI « officialiserait » la GRL comme un
produit dédié aux seuls publics à « fort potentiel d’impayés » et finirait de l’isoler
définitivement !
On renforcerait ici l’effet pervers rencontré actuellement sur la sélection volontaire du risque,
dans un quasi-consensus des acteurs, « arbitré » par le financement du fonds GURL. Celui-ci
fonctionnerait alors « à plein régime »… Mais jusqu’à quand ???
116
 Taxer la GLI
Conformément aux projets d’amendements vus plus haut, et afin d’atténuer l’effet de la
sélection volontaire du risque en GRL ainsi que pour financer la sur-sinistralité observée sur
les contrats GRL, il pourrait être proposé de nouveau, l’application d’une taxe sur la GLI.
Toutefois, il conviendrait de réaliser une étude actuarielle précise afin de déterminer si les
montants des taxes qui ont été envisagées, 25% dans la tranche haute et 15% en tranche basse,
seraient suffisants pour compenser la sur-sinistralité de la GRL.
Plus grossièrement ici, afin d’obtenir une idée de ces montants, et selon l’estimation que nous
avons réalisée dans le chapitre 9, nous pourrions tenter de savoir dans quelle proportion, la
taxe pourrait compenser les pertes du fonds GURL:
-
Lots assurés en GLI = 800.000
-
Taux moyen = 1,80% HT
-
Loyer annuel moyen = 6.000 €
Sur la base de 15%, le montant de la taxe serait de :
800.000 x 6.000 x 1,80% x 15% = 12.960.000 €
Avec les mêmes calculs, et sur la base de 25%, le montant de la taxe serait alors de :
21.600.000 €
Soit dans le 1er cas environ 12% de notre estimation du coût du fonds GURL (109.415.400 €)
et dans le second presque 20%...
Par conséquent et si cette mesure pourrait dans une certaine proportion, satisfaire à l’effort de
financement du fonds GURL, elle risque dans le même temps d’atténuer l’attrait des
propriétaires-bailleurs envers les solutions assurantielles pour se prémunir contre le risque
d’impayé (comme nous l’avons évoqué dans le chapitre précédent).
Néanmoins, nous pouvons aussi envisager que cette mesure pourrait avoir un effet plus positif
: Celui de ne plus marquer l’avantage tarifaire de la GLI au détriment de la GRL en faisant
117
coïncider les taux et amener ainsi, les propriétaires-bailleurs et les professionnels de
l’immobilier à ne plus faire de sélection… Au moins sur ce plan.
C’est dans cette approche plus positive, qu’une étude précise devra corréler l’augmentation du
nombre de lots assurés en GRL obtenue, avec l’impact sur la mutualisation du risque, pour
connaître plus précisément l’impact financier de la taxe sur le coût du dispositif.
Cependant, cette mesure pour être efficace, aurait dû intervenir dès la réforme de la GRL et
être imposée comme une condition sine qua non à la mise en place de la GRL2. A ce stade,
elle aurait immédiatement permis de savoir si la réforme de la GRL pouvait laisser espérer le
développement du dispositif, ou pas.
En effet, à cette contrainte imposée au moment de la réforme, les entreprises d’assurances
auraient réagi de deux façons :
-
Un blocage total face à cette contrainte permettant de « démasquer » la volonté des
assureurs de ne pas s’investir dans la promotion d’un contrat unique. L’abandon de la
GRL dans un format assurantiel ou bien d’autres contraintes à imposer aux entreprises
d’assurances auraient alors pu être envisagé.
OU
-
Un accord sur la taxe qui supprimait l’avantage tarifaire de la GLI et confirmait le
« bon vouloir » des assureurs pour permettre le succès de la diffusion du contrat socle.
La règle des 80/20 avait cette même ambition mais n’agissait que sur les entreprises
d’assurances qui décident (quand elles le veulent) d’entrer en GRL.
La taxe de la GLI aurait, elle, impactée immédiatement tous les assureurs présents dans cette
branche… On éclairci ainsi plus facilement les projets de chacun ! Mais aujourd’hui, cela
parait trop tard pour obtenir le même effet.
118
 Rendre obligatoire la distribution de la GRL aux assureurs distribuant la GLI
Cette mesure pourrait avoir un effet similaire à celui que nous venons d’imaginer à l’instant
(avec l’application d’une taxe de la GLI dès la réforme) : Obtenir plus de transparence sur les
ambitions des assureurs et une plus grande clarté sur le devenir de la GRL…
Toutefois la différence ici, est liée aux conséquences : Avec l’obligation de distribution et en
cas de refus des assureurs, celui-ci se traduirait par leur retrait du marché des assurances de
loyers impayés.
Cependant il y aurait un avantage, dans cette conséquence extrême, à la pérennité de la GRL :
L’Etat et les partenaires sociaux porteraient seuls, un dispositif qui deviendrait unique en
matière d’assurance des risques locatifs. Il n’y aurait alors plus d’anti-sélection du risque
entre deux contrats…
Mais ce retrait possible des assureurs, conduirait aussi à une autre conséquence : La fin du
« portage » assurantiel.
De ce fait, rendre obligatoire la distribution de la GRL signifie, prendre le risque, en cas de
refus des entreprises d’assurances, de signer la fin définitive de la GRL en tant que dispositif
assurantiel… Sauf à ce que l’Etat et les partenaires sociaux créent une « compagnie
d’assurance publique » dédiée notamment à ce risque, qui serait d’ailleurs quasi-obligatoire
pour maintenir la contrainte de devoir distribuer la GRL pour les assureurs GLI… Car en cas
de retrait de la GRL en tant que telle, comment justifier son obligation de distribution ?! Le
retour de la GLI ne pourrait être évité, qu’en l’interdisant !
Un schéma qui est loin d’être réaliste.
Toutefois, cette obligation de distribution pourrait aussi conduire les assureurs à l’accepter,
afin d’éviter de laisser échapper le marché des assurances de loyers impayés, ou de le laisser
aux trois compagnies déjà présentes en GRL et qui « rafleraient » ainsi, l’ensemble du
marché.
Cette possibilité pourrait tout à fait fonctionner si les parties s’entendent sur une règle de
distribution. Rappelons cependant que la règle « des 80/20 » a fortement bloqué l’entrée des
entreprises d’assurances en GRL2 ; mais peut-on vraiment éviter une règle ? Cela semble
finalement difficile sans risquer de tomber de nouveau, dans les travers « d’antijeu » des
assureurs.
119
Par conséquent, avec ou sans obligation de distribution de la GRL, une règle de distribution
reste néanmoins nécessaire pour assurer un équilibre au dispositif.
Dès lors, imposer la distribution de la GRL aux entreprises d’assurances proposant de la GLI,
paraît au final une approche intéressante qui mériterait d’être défendue, devant un lobbying
des entreprises d’assurances qui dans ce cas, serait certainement redoutable.
Mais les assureurs préfèreraient-ils perdre définitivement le marché des assurances et dans ce
cas l’Etat souhaiterait-il devoir porter seul le risque ? Ou bien les entreprises d’assurances
désirent-elles, avant tout, garder la main sur son marché, même très petit, dans une volonté
dogmatique plus qu’économique ? C’est avec ces postulats, que les négociations devront
s’engager, si les pouvoirs publics souhaitaient imposer la distribution de la GRL…
 Rendre obligatoire la GRL pour les propriétaires-bailleurs
Cette proposition, a un avantage immédiat: Permettre à la GRL de retrouver un caractère
aléatoire et de pouvoir être définie, sans faille, comme un vrai dispositif assurantiel.
En effet, en imposant la GRL à tous les bailleurs, on permet une mutualisation parfaite du
risque qui assurerait ainsi, un équilibre répondant bien mieux, à la logique assurantielle.
De la même façon que le GAREAT évoqué dans le chapitre 10, on imposerait à tous et donc
également à ceux qui ne présentent pas de risque, une garantie qui pour être viable, doit en
quelque sorte, reposer sur la solidarité de tous les propriétaires-bailleurs !
Toutefois, la comparaison avec le GAREAT reste limitée car rappelons que celui-ci a été
rendu obligatoire afin de pouvoir assurer des grands risques, excluent des traités de
réassurance après les attentats du 11 septembre 2001 et le sinistre AZF survenu le 21
septembre 2001.
La GRL ne porte pas sur des grands risques, mais sur des petits risques avec une fréquence
élevée (cf. intra chapitre 9). La légitimité de son obligation est en ce sens, contestable, et
comptons sur la fronde puissante, des propriétaires et de leur représentant, si une telle mesure
venait à être proposée.
120
Néanmoins, un terrain d’entente sur cette question pourrait être envisagé si cette obligation
concernait également les locataires. Cette idée, promu par l’UNPI permettrait de répartir le
coût entre celui qui subit le préjudice, le propriétaire-bailleur, et celui qui le cause, le
locataire. Cette approche pourrait, plus facilement, permettre d’envisager la mise en place de
cette idée.
Mais les pouvoirs publics sont-ils prêts, dans le contexte économique et électoral actuel, à
imposer une charge supplémentaire aux locataires pour sauver un dispositif qui s’adresse
avant tout, aux locataires les plus fragiles ?
Dans l’état actuel de la GRL, c’est pourtant une des pistes qui le mieux, permettrait de
proposer un vrai dispositif assurantiel répondant à une logique économique ; car ne doutons
pas que les assureurs dans ce contexte, seraient totalement disposés à vouloir distribuer la
GRL !
Néanmoins des difficultés resteraient à « régler » sur cette proposition :
-
QUID du locataire qui ne règle pas sa prime ?
Comment envisager l’indemnisation totale du bailleur, si la partie de prime à la charge du
locataire n’est pas réglée ? Eventuellement à ce que la prime soit prise en charge par les
aides aux logements par exemple…
-
L’obligation d’assurance ne risque-t-elle pas d’entraîner un phénomène de
déresponsabilisation des locataires ?
Si le risque existe, il sera certainement moins important si le locataire participe au
paiement de la prime. En effet et dans ce cas, son « irresponsabilité » entrainerait une
augmentation des sinistres qui se répercuterait, in fine, sur le coût dommageable alors
autant pour le locataire que le propriétaire.
121
 Supprimer la caution
Si l’article 55 de la loi MOLLE a entreprit partiellement cette démarche (cf. intra 5.4),
envisager la suppression définitive de la caution permettrait de s’approcher des effets de ceux
espérés, en rendant la GRL obligatoires à tous les propriétaires-bailleurs, sans imposer la
souscription à un contrat d’assurances.
Si cette mesure semble intéressante dans une approche moins « dictatoriale », elle a cependant
un inconvénient majeur : Le risque que les propriétaires-bailleurs imposent à leurs candidats
locataires, des critères d’éligibilité élitiste ! Principalement dans les zones tendues où l’offre
reste moins importante que la demande et pour se prémunir du risque d’impayé sans pouvoir
se prévaloir d’une caution, cette optique semblerait très probable.
 Proposer un nouveau mode de souscription des risques d’impayés de loyers
Reprenant l’idée d’une garantie obligatoire partagée entre propriétaires et locataires, il
pourrait être imaginé la mise en place d’une garantie intégrée dans des contrats déjà existants:
Du côté du locataire, dans son contrat Multirisque Habitation (MRH) qui est déjà obligatoire.
Côté propriétaire, dans le contrat Propriétaire Non Occupant (PNO) 138 dont le caractère
obligatoire devra être imposé.
Ici, et à la différence de rendre obligatoire la GRL (contrat dédié uniquement aux risques
locatifs d’impayés et de dégradations), on assoit la prime nécessaire à ce risque, dès lors
parfaitement mutualisé, sur deux contrats : l’un déjà répandu sur tous les locataires et l’autre,
diffusé auprès de certains bailleurs, qui couvre également leur responsabilité civile de
propriétaire non occupant.
Ne serait-ce alors pas plus légitime et acceptable pour ces derniers, de se voir imposer une
obligation en RC qui couvre aussi le risque d’impayé ? N’oublions pas qu’à ce jour, et en
dehors des CATNAT et GAREAT que nous avons vu plus haut, les seules obligations
d’assurances portent aujourd’hui sur des contrats en RC.
Toutefois, deux limites peuvent être soulevées :
138
Les garanties PNO permettent aux propriétaires-bailleurs de couvrir certains dommages non couverts par les polices
multirisques habitation du locataire et multirisques immeuble de la copropriété où en cas de défaut de celles-ci, ainsi que la
responsabilité civile du propriétaire non occupant.
122
La première concerne la problématique du contrôle de la solvabilité du locataire. Sans contrat
spécifiquement
dédié
aux
risques
d’impayés,
ils
semblent
difficiles
d’imposer
contractuellement des règles d’éligibilités sur le taux d’effort des locataires ; que ce soit des
seuils minimum, pour cadrer le risque, et des seuils maximum, pour maintenir l’intérêt social.
La seconde limite de cette proposition, concerne les segments de spécialisation des assureurs
concernés :
Si d’un côté, il ne semble pas très difficile à tous les assureurs présents en MRH et en PNO,
d’obtenir un agrément en branche 16 pour distribuer des garanties de pertes de loyers, à
l’inverse, et pour les assureurs présents en GLI et GRL qui ne font pas de PNO ni de MRH,
vouloir investir ce segment spécifique et très concurrentiel, relève d’une tout autre
problématique qui relève du savoir-faire, de l’expérience et de la stratégie de l’entreprise !
123
Synthèse de la 3ème Partie
Malgré la réforme du dispositif GRL, les ambitions politiques n’ont certainement pas été
suffisantes pour contrer le lobbying des assureurs. Pourtant, les menaces des politiques
n’auraient-elles pas permises une autre issue, si elles avaient été prises plus au sérieux ? Le
manque évident de volontarisme de ces derniers contraste avec leurs responsabilités en
matière de logement, qui auraient dues légitimer des actions plus directives !
En conclusion de nos réflexions, si plusieurs pistes pour « sauver » la GRL et la maintenir
dans une approche assurantielle, semblent envisageables, certaines nous paraissent néanmoins
plus réalistes que d’autres.
Si nous devions en préconiser une seule, rendre obligatoire la GRL auprès des propriétairesbailleurs nous paraît certainement, la plus efficiente.
Cette nouvelle approche pourrait d’ailleurs être assimilée à un nouveau « droit au bail »
comme l’était la Contribution sur les Revenus Locatifs (CRL) en son temps.
A la différence que le propriétaire bénéficie ici, d’une prestation financière qui l’éloigne
quelque peu, du sentiment d’être soumis à un impôt supplémentaire.
La mutualisation serait totale et les entreprises d’assurances investiraient certainement le
marché. Un cercle concurrentiel vertueux se mettrait alors en œuvre et renforcerait la
pérennité du dispositif.
124
CONCLUSION
La GRL est-elle légitime au travers d’un dispositif assurantiel ? Cette question souffrait dès le
départ d’une réponse compliquée au regard de la forme sous laquelle elle se pose. A travers
ces pages, nous aurons vu que la question n’autorise pas, sans parti-pris, une seule réponse
évidente.
Certains auront compris que la GRL est mécaniquement un contrat d’assurance à part entière
alors que d’autres argueront avant tout que la GRL, est « philosophiquement » un dispositif
social qui ne répond pas aux codes classiques de l’Assurance.
La réponse souffre en fait du même mal que la GRL : Sa dimension politique.
La question sous-jacente autour de la GRL que nous avons également traitée, est de savoir si
ce dispositif devait reposer, lors de sa création, sur une mécanique assurantielle ?
Sur ce point, nous avons voulu démontrer que si asseoir la pérennité d’un dispositif social en
l’intégrant dans le circuit économique via un contrat d’assurance, semblait une bonne idée, le
dogmatisme des assureurs comme celui des partenaires sociaux en a bloqué le mécanisme dès
le départ ! Car il ne suffisait pas d’imaginer le « bon schéma » pour en espérer le succès, il
fallait aussi s’assurer que les ambitions et les intérêts de ses acteurs, soient réellement
compatibles…
Le bilan de la GRL, au regard de ces objectifs initiaux, est aujourd’hui très mitigé. Sa
pertinence et son efficacité ne semblent pas aujourd’hui prouvées, et la question sur son
devenir est très certainement ouverte.
A ce titre, notons que la grande majorité des personnes rencontrées lors de nos recherches,
croient plus facilement, à une fin du dispositif, qu’à son maintien. Les prochaines échéances
électorales ajoutent également à ce sentiment d’incertitude sur le sort de la GRL, qui n’est pas
du meilleur augure lorsqu’un grand quotidien national publie au mois de février 2012, une
note faisant suite à une réunion autour du Président de la République sur le thème du
logement et qui précise :
125
« L’option assurantielle ayant échoué, remplacer la GRL par un mécanisme de caution
publique ciblée sur les ménages modestes et précaires, limitée dans le temps, accordée par
Action logement (retour au Loca Pass) et/ou les collectivités locales, cofinancée par les
partenaires sociaux, l’Etat et les contributions des locataires, avec un suivi social assuré par
les CAF ou les collectivités locales cohérent avec l’existence des FSL. Elle serait d’autant
moins nécessaire que le bail « gagnant-gagnant » serait largement diffusé. »
Cette proposition, qui s’inscrit dans une série d’idée visant à protéger les abus et à desserrer
les contraintes sur le parc privé, s’accompagnerait d’une autre mesure liée à celle que nous
venons de citer :
« Expérimenter dans les communes volontaires de zone tendue un bail « gagnant-gagnant »,
dans lequel le propriétaire accepterait de pratiquer des loyers faibles (définis par les
communes) et de renoncer aux garanties à l’entrée (caution ou assurance), en échange de
délais de préavis minimes (6 mois aujourd’hui) voire de procédures d’expulsion accélérées. »
A la lecture de ces deux propositions, nous pouvons comprendre que le maintien de la GRL
ainsi que plus globalement, celui d’un dispositif assurantiel pour faciliter l’accès au logement
dans le parc privé, ne semblent pas ici, envisagés par l’actuelle majorité si elle devait être
reconduite. Quant aux ambitions de l’opposition, on peut se demander si elle souhaitera, en
cas de victoire aux élections présidentielles de mai 2012, soutenir un dispositif initié par
l’ancienne majorité et contesté par une partie de ses acteurs…
Sur les autres pistes non assurantielles visant à favoriser l’accès au logement dans le parc
privé, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) vient tout juste de proposer une
solution baptisée « Bail puissance 3 », et qui viserait l’institution d’un nouveau régime fiscal
pour les propriétaires privés qui s’engageraient à pratiquer des loyers modérés.
Ainsi et selon la FNAIM, 60% de la population française pourrait en bénéficier et permettrait
« un gain du pouvoir d’achat de 22,7% pour une famille disposant de 1.441 € nets par mois
(1,3 SMIC, soit le salaire médian en France) ». C’est alors près de 100.000 logements par an
qui seraient concernés par ce dispositif pour lesquels la « dépense logement n’excède pas un
taux d’effort du locataire supérieur à 25% ou 30% en zone très tendue ». En contrepartie de
l’effort des propriétaires sur des loyers modérés pendant au moins neuf ans, ces derniers
126
bénéficieraient d’une « déduction spécifique de 100% au titre des revenus fonciers et sociaux
pendant huit ans reconductible deux fois trois ans »
Cette mesure, si elle trouvait un écho favorable, est cependant estimée à 2 milliards d’euros,
en perte de recettes fiscales sur neuf ans. Rappelons qu’une convention de trois ans vise à
abonder le fonds GURL à hauteur de 500 millions, soit 1,5 milliards sur neuf ans.
Dans un contexte économique difficile, ne risquerait-il pas alors, de s’opérer un arbitrage
entre deux dispositifs :
L’un assurantiel, qui finance les impayés provoqués par l’acceptation d’un taux d’effort du
locataire qui peut s’avérer trop important pour respecter ses obligations locatives.
L’autre non assurantiel, qui finance la modération des loyers pour obtenir un taux d’effort du
locataire acceptable et qui limite ainsi, le risque d’impayé.
Seule certitude à ce jour, une étude menée par l’APAGL est actuellement en cours afin de
mesurer si les objectifs initiaux de la GRL, ont démontré leurs intérêts politiques. Les
conclusions doivent être rendues fin mai 2012, coïncidant ainsi avec le calendrier électoral.
Quelles seront alors les ambitions des pouvoirs publics ? Si le constat des résultats du
dispositif aura une incidence, c’est principalement les différentes propositions accompagnant
cette étude qui devront influer sur le devenir de la GRL.
Si de notre côté, nous avons formulé plusieurs propositions dans le dernier chapitre en
soulignant leurs avantages et leurs limites, confions-en ici, une dernière plus légère :
Dans un modèle assurantiel et quoi qu’il en soit des solutions proposées, la GRL devra
impérativement changer de nom et restructurer ses principales règles autour des conditions
d’éligibilité, telle que le taux d’effort notamment.
Ce « relookink » qui peut être considéré comme un simple artifice marketing, reste néanmoins
indispensable pour s’éloigner de la caricature trop sociale, à laquelle la GRL est aujourd’hui
associée et qui ne s’accommodera jamais, des modèles économiques assurantiels !
127
La grande difficulté du maintien de la GRL, tient aussi à son historique et de la position
arrêtée par les entreprises d’assurances qui n’ont pas accepté d’y entrer. Celles-ci ne se
contenteront surement plus de simples aménagements du dispositif pour changer d’avis.
Dans un maintien d’une souscription volontaire des bailleurs, des changements plus majeurs
devront leur être proposés, pouvant aller jusqu’à sortir les partenaires sociaux de la gestion du
dispositif… Pas facile à réaliser ni vraiment souhaité.
La souscription obligatoire des bailleurs, représente certainement un des rares leviers
économiquement pertinents, pour permettre d’instaurer de nouveau, un dialogue « sincère »
entre les entreprises d’assurances et les partenaires sociaux en vue de créer un VRAI produit
unique et assurantiel, dédié aux risques locatifs.
D’une façon ou d’une autre, les décisions qui devront être prise seront difficiles et/ou
courageuses. A l’inverse, il faudra alors chercher à sortir définitivement d’un schéma
assurantiel… Ce qui signifie la FIN de la GRL.
128
LISTE DES INTERVIEWS REALISEES
-
Bernard BEGUIN – Directeur EQUITE (Groupe GENERALI)
Rencontré le 14 novembre 2011
-
Jean-Luc BERHO – Vice-Président Action Logement (ex 1% logement)
Rencontré le 15 décembre 2011
-
Henry BUZY-CAZAUX – Président Institut du Management des Services
Immobiliers
-
Lucie CAHN – Directrice APAGL
Rencontrée le 22 novembre 2011
-
Henri DELIGNE – Président EPGI
-
Eric DURAND – Ex directeur GRL Gestion
Rencontré le 17 janvier 2012
-
François-Xavier d’HUART – Directeur AXA
-
Stéphane PENET – FFSA
-
Jean PERRIN – Président UNPI
-
Roger THUNE – MEDEF
129
BIBLIOGRAPHIE

Publications :
 Article de l’Argus du 1 octobre 2010 « La garantie des risques locatifs ne fait pas
recette »
 Article de l’Argus du 7 décembre 2010 « La GRL ne marche pas »
 Article de l’Argus du 13 décembre 2010 « Dispositif GRL : Benoist Apparu convoque
les assureurs »
 Article de l’Argus du 17 décembre 2010 « Garantie des risques locatifs : il faut
sauver le dispositif »
 Article de l’Argus du 18 mars 2011 « La GRL 2 fait peau neuve »
 Article de l’Argus du 21 décembre « 2011 PLF 2012 rejeté en bloc par les sénateurs »
 Article Universimmo du 17 décembre 2010 « La GLI ne sera pas taxée »
 Article Universimmo du 24 mai 2011 « Imminence d’un plan de relance de la GRL »
 Article Universimmo du 25 juillet 2011 « Quelque chiffres sur la GRL »

Règles législatives :
 Décret n° 2007-92 du 24 janvier 2007 portant approbation du cahier des charges
social mentionné au g de l'article L. 313-1 du code de la construction et de
l'habitation
 Décret n° 2009-1621 du 23 décembre 2009 fixant le cahier des charges prévu au g de
l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation au titre de la garantie
universelle des risques locatifs
 Décret n° 2009-1620 du 23 décembre 2009 fixant les règles de gestion et de
fonctionnement du fonds de garantie universelle des risques locatifs
 Décret n° 2009-1621 du 23 décembre 2009 fixant le cahier des charges prévu au g de
l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation au titre de la garantie
universelle des risques locatifs
 Décret n° 2009-1623 du 23 décembre 2009 relatif à la garantie de l'Etat au titre de la
garantie universelle des risques locatifs pris en application de l'article 85 de la loi n°
2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007
130
 LOI n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l'exclusion

Documents professionnels :
 Agence Nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction
« Bilan des aides LOCA-PASS à fin 2003 »
 Cour des comptes- Rapport public annuel 2010 «La réforme de l’organisation et de la
gestion du 1% logement »
 Conseil Général de Vendée « Plan départemental d’action pour le logement des
personnes défavorisées »
 Conseil National de l’Habitat « Rapport Garantie des Risques Locatifs »
 Rapport de Madame Sabine Baïetto-Beysson, et de Monsieur Bernard Béguin
« Faciliter l’accès au logement en sécurisant bailleurs et locataires – Place d’un
système assurantiel »
 Enquête INSSE « Budget des Familles – 2006 »
 Enquête INSSE « Enquête nationale du logement – 2002 »
 Agence Nationale de l’Habitat « Source Atlas de l’habitat privé – 2008 »

Sites Internet :
 www.ccr.fr : Caisse Centrale de Réassurance
 www.ffsa.fr : Fédération Française des Sociétés d’Assurances
 www.largusdelassurance.com
 www.gareat.com : Gestion de l’Assurance et de la Réassurance des risques Attentats
et actes de Terrorisme
 www.apagl.fr : Association Pour l’Accès aux Garanties Locatives
 www.universimmo.com
131
ANNEXES
SOMMAIRE DU CAHIER DES ANNEXES
Annexe 1 : Convention de gestion du PASS-GRL ______________________________ 3
Annexe 2 : Lettre de Mission du rapport "3B" _______________________________ 12
Annexe 3 : Article 8 de la Loi MOLLE ______________________________________ 13
Annexe 4 : Lettre d’action logement au CIL du 16 décembre 2009 _______________ 17
Annexe 5 : Décret N°2009-1620 du 23 décembre 2009 _________________________ 18
Annexe 8 : Annexe 3 de la convention partenariale ____________________________ 58
Annexe 9 : Courrier adressé par les ministres de l’Ecologie, de l’Economie et du
logement à la FFSA et au GEMA __________________________________________ 68
Annexe 10 : Décret N°2012-353 du 12 mars 2012 _____________________________ 70
132
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ................................................................................................................ 2
SYNTHESE............................................................................................................................... 4
EXECUTIVE SUMMARY ...................................................................................................... 5
INTRODUCTION .................................................................................................................... 6
1ère PARTIE – PRESENTATION ET MISE EN ŒUVRE DU DISPOSITIF GRL .......... 9
1 L’initiative de la GRL _________________________________________________ 10
1.1 Données et problématiques autour du marché locatif en France à l’aube de la GRL .. 10
1.2 Réflexion et enjeux : Comment a germé la mise en œuvre de la GRL et pourquoi à
travers un dispositif assurantiel ? ........................................................................................... 13
1.3 Les textes : Convention, loi et décret ........................................................................... 18
2 Le fonctionnement ____________________________________________________ 21
2.1 La mécanique du contrat Pass-GRL ............................................................................. 21
2.2 Les acteurs : Politiques, de pilotage et assurantiels ...................................................... 23
2.3 Les locataires : Règles de solvabilité et catégories ...................................................... 28
2.4 Le financement de l’indemnisation des sinistres : ne m’appelez pas Réassurance mais
GURL ! .................................................................................................................................. 30
3 La souscription ______________________________________________________ 34
3.1 Assureurs partenaires.................................................................................................... 34
3.2 Les propriétaires-bailleurs ............................................................................................ 35
3.3 Les professionnels de l’immobilier .............................................................................. 37
3.4 Les premiers résultats ................................................................................................... 39
4 Les attentes et les limites d’un système controversé ________________________ 43
4.1 Objectifs et limites de croissance du système .............................................................. 43
4.2 Conséquences et imbrications avec un « vrai » dispositif assurantiel : la GLI ............ 45
4.3 Les limites d’une intervention publique dans un marché privé de libre concurrence .. 47
4.4 La position de la FFSA et du GEMA ........................................................................... 49
Synthèse de la 1ère Partie ........................................................................................................ 52
2ème PARTIE – LA FIN DU DISPOSITIF 1ÈRE VERSION ET L’ARRIVÉE DE LA
GRL2 ....................................................................................................................................... 53
5 Les raisons d’un échec annoncé _________________________________________ 54
5.1 Le « pré-carré » des assureurs menacé ? ...................................................................... 54
5.2 Le passeport face à la caution ....................................................................................... 55
5.3 Bilan de la GRL1 : Les résultats techniques et la gestion des sinistres ........................ 57
5.4 Le rapport 3B et la loi MOLLE dite Boutin ................................................................. 61
133
6 La prise de contrôle de l’APAGL et le contexte politique ____________________ 65
6.1 Evolution du rôle et de la mission de l’APAGL........................................................... 65
6.2 Un intérêt réellement partagé entre les partenaires sociaux et l’Etat ?......................... 67
6.3 Le rôle des Comités Interprofessionnels du Logement (CIL) ...................................... 71
6.4 Le suivi social des sinistres .......................................................................................... 73
7 La naissance de la GRL2 ______________________________________________ 77
7.1 Les trois décrets du 23 décembre 2009 et le cahier des charges social ........................ 77
7.2 Les engagements des acteurs : Etat, Assureurs et Partenaires sociaux ........................ 82
7.3 Le double jeu des assureurs et l’influence des professionnels de l’immobilier ........... 85
7.4 Le fonds GURL : Cette fois, appelez-moi réassurance ! .............................................. 89
8
Et à l’étranger … _____________________________________________________ 92
Synthèse de la 2nde Partie ....................................................................................................... 94
3ème PARTIE – LA GRL AUJOURD’HUI ET DEMAIN ................................................. 95
9
Qu’en est-il réellement du dispositif à ce jour _____________________________ 96
10 La volonté politique suffira-t-elle ? _____________________________________ 108
11 Pour maintenir le dispositif GRL, faut-il encore insister sur un modèle
assurantiel ? ___________________________________________________________ 114
Synthèse de la 3ème Partie ..................................................................................................... 124
CONCLUSION ..................................................................................................................... 125
LISTE DES INTERVIEWS REALISEES ......................................................................... 129
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................... 130
ANNEXES ............................................................................................................................. 132
134
Thèse soutenue en 2012
pour l’obtention du diplôme du
MBA Manager d’entreprise
spécialisation Assurance
Sous
la direction de :
Christian JEANVOINE
Président du Jury :
François EWALD
Une école est un lieu de production et de diffusion de connaissances.
L’Ecole nationale d’assurances s’organise pour répondre le mieux possible à cette mission en
direction de ses élèves d’abord, mais aussi de la profession de l’assurance et de ses partenaires :
• les « séminaires innovation » animés par les auditeurs du Centre des Hautes Etudes
d’Assurance (CHEA), permettent aux professionnels de suivre les grandes innovations en assurance telles
qu’on peut les observer à l’étranger ;
• « les travaux de l’Enass » sont destinés à faire bénéficier la profession des travaux menés au sein
de l’Enass par ses professeurs et ses élèves, à tous les niveaux, dans la mesure où les jurys qui les ont
évalués ont noté leur qualité et leur originalité. Ces travaux vous seront adressés par Internet, certains
d’entre eux pouvant faire l’objet d’un tirage sur papier ou même, être édités.
Nous souhaitons que toutes ces initiatives vous soient profitables.
François Ewald
Directeur de l’Ecole nationale d’assurances

Garantie des Risques Locatifs (GRL) est-elle légitime au

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