Terre-Neuve - Banque Nationale

TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
BUDGET 2016
Économie et Stratégie
14 avril 2016
Des décisions fortes pour réduire les graves défis budgétaires
Faits saillants

Le déficit du budget 2015-2016 est maintenant chiffré à $2.2 milliards soit 7.3% du PIB – dans les deux cas, un record.
Le déficit a été légèrement supérieur au double de ce qui avait été prévu il y a un an et est un peu plus important que
dans la mise à jour de décembre. En proportion du PIB, le déficit 2015-2016 est quatre fois plus grand que le plus lourd
de tous les autres déficits provinciaux.

Avec le statu quo, le déficit de la province aurait atteint $2.7 milliards en 2016-2017, mais les décisions budgétaires
énergiques (une série de hausses d’impôts et de taxes, certaines restrictions de dépenses) feront baisser le déficit à
$1.8 milliard en 2016-2017 soit 6.2% du PIB.

Un plan budgétaire de sept ans prévoit d’autres progrès sur le front du déficit. Le budget présente un profil de déficit
« rajusté » et un objectif budgétaire très ambitieux, ce dernier laissant entrevoir un retour à l’équilibre sur sept ans (d’ici
2022).

Le budget 2016 contient un certain nombre de mesures initiales pour remédier aux difficultés financières de la province.
Une série de mesures concernant les revenus (dont un hausse de la taxe de vente et de l’impôt sur le revenu, un
prélèvement temporaire pour lutter contre le déficit et des augmentations de certains droits) devraient faire rentrer
quelque $860 millions supplémentaires une fois qu’elles seront entièrement appliquées. Par ailleurs, la province recense
les économies possibles du côté des dépenses, ayant déjà fait quelques bons progrès initiaux.

La province doit injecter un investissement supplémentaire de $1.3 milliard dans Nalcor, en raison notamment des
dépassements de coûts et des retards à Muskrat Falls.

En général, d’autres mesures budgétaires sont à prévoir, notamment lors de la mise à jour budgétaire de l’automne de
cette année (qui prendra plutôt la tournure d’un mini-budget).

Cet important déficit budgétaire implique une augmentation de la dette nette de $2.3 milliards en 2015-2016, qui
terminera l’année à $12.6 milliards, soit 42% du PIB. Une augmentation de plus de $2.0 milliards est prévue pour le
présent exercice, ce qui portera le ratio dette/PIB à près de 50%.

L’alourdissement du fardeau de la dette implique une charge d’intérêts plus importante à l’avenir, puisque les coûts de
service de la dette devraient augmenter de plus de 55% d’ici l’exercice 2022.

La détérioration des paramètres du budget/de la dette a contribué à des pressions sur la note de crédit. La province a
été rétrogradée par S&P en janvier et S&P, Moody’s et DBRS lui attribuent actuellement des perspectives négatives.

Bien que les besoins d’emprunts bruts ne soient pas aussi importants que ce qui avait été suggéré en décembre, à $3.4
milliards, ils restent relativement lourds pour une province de cette taille. Néanmoins, les craintes des investisseurs ont
diminué par rapport au début de l’année, grâce en partie au succès démontré de la province dans la mobilisation de $2
milliards de financements à terme ces derniers mois.
1
TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR • BUDGET 2016
Un immense trou budgétaire
$860 millions une fois qu’elles seront entièrement en place. Les
augmentations des impôts, taxes et droits sont généralisées :
Les répercussions de l’effondrement des prix des matières
premières et la contraction de la production de pétrole affectent
l’ensemble du paysage économique et budgétaire de TerreNeuve-et-Labrador et exigent des remèdes sérieux.

L’économie provinciale s’est contractée de 2.3% l’an dernier en
termes réels, plombée par une chute de 20% de la production
de pétrole et la baisse des investissements dans le secteur des
ressources naturelles. En parallèle, avec le contrecoup massif
pour les termes de l’échange de la province, la valeur nominale
de l’activité économique a plongé de plus de 10% en 2015.
Cette exposition aux ressources naturelles a laissé une marque
tout aussi indélébile sur les finances publiques de Terre-Neuveet-Labrador. L’ensemble des recettes de la province ayant
chuté de plus de 15% sous les prévisions (une grande partie
directement ou indirectement en raison du pétrole), le déficit a
explosé à $2.2 milliards. Cela représente en fait le double du
déficit de $1.1 milliard qui avait été prévu il y a un an et est
également un peu supérieur au trou de $2.0 milliards annoncé
récemment. Le déficit budgétaire de l’an dernier a atteint un
record de 7.3% du PIB, ce qui constitue une forte détérioration
par rapport à l’année précédente où le déficit était plus proche
de 3% du PIB. En outre, les difficultés budgétaires de TerreNeuve-et-Labrador
ressortent
davantage
dans
une
comparaison avec les autres provinces; en proportion du PIB,
le déficit du budget 2015-2016 de la province est quatre fois
plus important que le plus gros déficit de toute autre province,
et représente près de 9 fois le déficit provincial pondéré moyen
(0.8%).
Étant donné ce que le gouvernement considère comme des
dépenses excessives ou une mauvaise gestion passées et des
erreurs antérieures de planification en vue du tassement des
prix du pétrole, le déficit de cette année risquait d’exploser à
$2.7 milliards. Les dépenses d’immobilisations devant diminuer
à moyen terme et alors que la production de certains projets de
ressources naturelles clés s’épuise, l’espoir d’un regain
économique susceptible à lui seul de rééquilibrer les comptes
semble chimérique.
Le nouveau gouvernement élu en novembre a donc opté pour
une intervention énergique afin de réengager le budget de la
province sur une voie plus durable. Le budget 2016 prévoit un
certain nombre de mesures importantes visant à aider à réduire
l’immense déficit actuel, pour ramener celui de cet exercice à
$1.8 milliard, soit 6.2% du PIB.






À partir du 1er juillet 2016, le taux d’imposition de toutes les
fourchettes de revenu augmentera de 0.5 point de
pourcentage au bas de la fourchette des revenus à
1.5 point de pourcentage pour les revenus les plus élevés.
Le crédit d’impôt pour dividende sera réduit. Ces mesures
concernant l’impôt des particuliers devraient rapporter
$205 millions. De plus, le budget a adopté un impôt
provisoire de réduction du déficit qui entrera également en
vigueur en juillet et mobilisera $75 millions en 2016-2017
et $126 millions sur l’ensemble de l’exercice. Cet impôt
anti-déficit est progressif et devrait être éliminé sur trois ans
à partir de 2018. Pour le moment, les contribuables qui
gagnent moins de $20,000 seront exonérés, alors que ceux
gagnant au-delà de $202,000 paieront au maximum $900.
L’impôt général sur le bénéfice des sociétés augmente
aussi, de 14% à 15% (rétroactif au début de l’année 2016),
ce qui rapportera $17 millions. Pendant ce temps, une
augmentation de la taxe sur le capital des sociétés
financières et de l’impôt sur les sociétés d’assurance
générera globalement $23 millions de plus. Et un crédit
d’impôt pour les fabricants a été éliminé, permettant une
économie de près de $9 millions.
Une augmentation de 2 points de pourcentage de la partie
provinciale de la taxe de vente harmonisée, faisant passer
la TVH de 13% à 15% le 1er juillet représentera
$168 millions pendant l’exercice 2016-2017 et plus de
$225 millions sur la base de l’exercice complet. Le taux de
la taxe de vente sera ainsi sensiblement égal à celui des
autres provinces de la région Atlantique du Canada.
Le budget a aussi annoncé une augmentation temporaire
de la taxe sur l’essence de 16.5 cents le litre, les habitants
de la région frontalière du Labrador obtenant une remise
partielle (pour éviter que les automobilistes aillent faire le
plein moins cher au Québec). Le carburant diesel et le
carburéacteur augmenteront aussi. Globalement, les
mesures concernant les taxes sur les carburants
généreront environ $140 millions.
Ailleurs, la province réintroduit une taxe de vente sur les
primes d’assurance, mobilisant environ $110 millions.
Les mesures concernant les revenus ne s’arrêtent pas là.
Les fumeurs paieront une taxe sur le tabac plus élevée
(pour un total de $5.5 millions). Et toute une série de droits
augmenteront également, rapportant au total $20 millions
par an.
Dans un esprit d’équité fiscale, le budget comprend des
bonifications des prestations pour atténuer l’impact des
augmentations d’impôt sur certains segments vulnérables
de la population.
Conjointement avec les efforts fédéraux, le système
d’imposition plus large sera entièrement révisé.
Augmentations d’impôts, restrictions de
dépenses

Du fait de sa seule taille, le trou budgétaire nécessitait une
intervention majeure, et c’est ce que le gouvernement a
administré. Le budget a annoncé des mesures du côté des
revenus de l’ordre de $630 millions en 2016-2017 et de plus de
Étant donné toutes ces mesures fiscales et la base
extrêmement faible de l’an dernier, les revenus provinciaux
devraient augmenter de plus de 15% en 2016-2017. Après
s’être effondrées en 2015-2016, les redevances sur les
ressources naturelles extracôtières changeront peu, à
$502 millions au cours de l’exercice, le budget tablant sur des
2
TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR • BUDGET 2016
prix moyens du Brent de US$40 le baril (quelques dollars sous
les niveaux actuels).
Les dépenses de programmes devraient augmenter de 3%
cette année, mais qu’on ne s’y trompe pas, des restrictions
suivront. Le gouvernement procède à une initiative de
renouveau sur plusieurs années visant à rendre les
programmes plus durables à long terme, tous les ministères et
agences devant présenter des options pour réduire les
dépenses de 30% sur trois ans. Le budget a aussi annoncé une
réduction de 10% des salaires des ministres. Jusque-là,
quelque $250 millions d’économies (annualisées) ont été
repérées, ce qui assure une contribution non négligeable à la
réduction du déficit de cette année.
La province doit injecter $1.3 milliard de plus dans Nalcor. Le
gouvernement prendra des mesures pour maximiser le
rendement de cet investissement, Nalcor ayant le mandat de
trouver des économies opérationnelles ou des gains d’efficacité
possibles. Pendant ce temps, d’importants retards et
dépassements de coûts dans le méga projet de Muskrat Falls
représentent une préoccupation importante et le gouvernement
s’engage à ramener le projet sur la bonne voie.
Cadre budgétaire de 7 ans : rajusté et
plein d’aspirations
À long terme, d’importantes augmentations d’impôts, de nettes
réductions des dépenses et une reprise régulière et saine des
prix du pétrole – le Brent devrait remonter à $52 d’ici 20172018, puis à $74 d’ici 2022-2023 – devraient aider à juguler le
déficit.
On notera que le budget présente à la fois un solde « rajusté »
et un solde budgétaire « cible ». Après le déficit de cette année
de $1.83 milliard, le déficit rajusté est ramené à $1.06 milliard
pour 2017-2018, avec des améliorations graduelles prévues
par la suite. Sur une période de réduction du déficit de sept ans
de 2016-2017 à 2022-2023, les calculs budgétaires sousjacents s’établissent comme suit : les revenus bruts totaux
devraient augmenter à un rythme annuel moyen de 4.9%, alors
que les dépenses de programme devraient bouger peu (à peine
0.2% de croissance moyenne annuelle). Tout bien compté, les
augmentations
de
revenu
devraient
dépasser
les
augmentations de dépenses de programme dans un rapport de
20 pour 1 au cours des prochaines années. Cela implique
clairement des restrictions des dépenses, mais il faut placer
l’ampleur des mesures d’amélioration de l’efficacité et de
réduction à Terre-Neuve-et-Labrador dans la perspective des
niveaux relatifs élevés des dépenses par habitant actuels.
La province a décidé d’intégrer un coussin annuel ou un
rajustement des revenus en fonction de risque de $125 millions,
ce qui représente sensiblement 1.8% du revenu annuel actuel.
Cela pourrait ajouter un peu de marge au plan budgétaire, mais
pour atteindre l’objectif budgétaire ultime, il faudra néanmoins
des interventions supplémentaires – en plus de tout ce qui a été
annoncé aujourd’hui. Certes, le budget fait état de la volonté de
réduire les déficits à $800 millions d’ici 2017-2018 et à zéro d’ici
2021-2022. Des mesures de restrictions budgétaires
supplémentaires de $250 millions sont nécessaires en 20172018, montant jusqu’à $600 millions par an d’ici 2021-2022. Au
total, cela représenterait près de $3 milliards de compressions
budgétaires cumulatives sur six ans à trouver.
Ainsi, de nouvelles mesures budgétaires sont à prévoir au
cours de la mise à jour budgétaire de l’automne qu’on pourrait
plutôt considérer comme un mini budget. Avant le budget 2017,
la province prévoit de mettre en œuvre une approche de budget
à base zéro. À terme, lorsque le déficit sera éliminé, le
gouvernement entend créer un fonds de prévoyance. Une fois
celui-ci bâti, ce fonds pourrait servir à éviter les interventions
budgétaires drastiques en réponse à l’effondrement des prix
des matières premières ou d’un choc extérieur.
On peut prévoir que les restrictions budgétaires influeront sur
les perspectives économiques de la province à moyen terme.
Le PIB réel ne devrait augmenter que modestement et
partiellement en 2016, avec une croissance calculée à 1.0%.
Nonobstant le potentiel de nouveau développement des
ressources pétrolières au large des côtes, le PIB réel devrait
selon les prévisions se contracter chaque année à partir de
2017 jusqu’à 2020, cumulant une baisse de 8.2% sur ce laps
de temps. La province considère que les mesures de réduction
du déficit représenteront la moitié des diminutions prévues des
grands indicateurs de l’activité économique tels que l’emploi et
la consommation réelle.
Avec le recul, il y a deux manières de voir les projections
budgétaires révisées de Terre-Neuve-et-Labrador. D’une part,
le cadre budgétaire rajusté d’aujourd’hui marque une nette
détérioration par rapport à la trajectoire budgétaire présentée il
y a un an. On se rappellera que le budget 2015 de la province
prévoyait un déficit nettement moindre qui devait être éliminé
en 2019-2020 – ce qui est évidemment hors de portée. L’an
dernier, le déficit total a atteint $2.6 milliards sur une période de
six ans de 2015-2016 à 2020-2021. Le solde rajusté
d’aujourd’hui place le déficit budgétaire « rajusté »
correspondant à près de $8 milliards ou $6.2 milliards si les
objectifs budgétaires sont entièrement atteints. D’une manière
ou de l’autre, cela représente une importante détérioration sur
un an.
Plus positivement, les projections de ce plan budgétaire
semblent meilleures que ce qu’avait laissé entrevoir le
gouvernement en décembre. En fait, si les objectifs budgétaires
sont atteints, le déficit total jusqu’à la fin de la décennie serait
essentiellement la moitié de ce qu’aurait été le déficit en cas de
statu quo. Mais en réalité, avec les déficits toujours énormes et
le fardeau de la dette ayant grimpé en flèche, le statu quo ne
devrait pas être considéré comme une option viable.
Hausse appréciable de la dette nette, $3.4
milliards à emprunter
Quel que soit le cadre budgétaire de référence, l’immense
déficit implique que la dette nette a fortement augmenté. Elle a
crû de $2.3 milliards en 2015-2016, terminant l’année à $12.6
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TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR • BUDGET 2016
milliards ou 42% du PIB. Une nouvelle augmentation de $2.0
milliards est prévue pour cet exercice, ce qui portera le ratio
dette/PIB à tout juste un peu moins de 50%. En effet, cela
constituerait pratiquement un doublement du fardeau de la
dette nette en trois ans à peine et laisserait à Terre-Neuve-etLabrador le ratio dette/PIB le plus élevé de toutes les provinces.
Malgré l’environnement à très faible taux d’intérêt actuel,
l’alourdissement du fardeau de la dette impliquera des charges
d’intérêt en croissance à l’avenir puisque les coûts du service
de la dette devraient augmenter de plus 55% d’ici 2022. La forte
détérioration des paramètres du budget et de la dette a aussi
contribué à des pressions sur la note de crédit. La province a
été rétrogradée par S&P en janvier et S&P, Moody’s et
DBRS lui attribuent actuellement des perspectives
négatives.
Tout en n’étant pas aussi importants qu’on l’avait laissé
entendre en décembre, les besoins d’emprunts bruts restent, à
$3.4 milliards, relativement importants pour une province de
cette taille. Néanmoins, les craintes des investisseurs ont
diminué par rapport au début de l’année, grâce en partie au
succès démontré de la province dans la mobilisation de $2
milliards de financements à terme ces derniers mois.
Warren Lovely
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TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR • BUDGET 2016
Terre-Neuve-et-Labrador
$000 000
Budget
Revisé
Budget
Plan
2015/2016 2015/2016 2016/2017 2017/2018 2018/2019 2019/2020 2020/2021 2021/2022
Recettes fiscales
Impôts et taxes provinciaux
Impôt sur le revenu des particuliers
Taxe de vente
Impôt sur le revenu des sociétés
Redevances extracôtières
Impôt et redevances miniers
Autres impôts et taxes
Revenus provinciaux d'autres sources
Gouvernement du Canada
Revenu net des entreprises du gouvernement
Revenu
Dépenses de programme nettes
Service de la dette
Total des dépenses brutes
Surplus consolidé (déficit) avant ajustement
Ajustement pour le risque aux revenus
Surplus consolidé (déficit)
Surplus consolidé (déficit) - cible
En % du revenu
Service de la dette en % des recettes
Redevances extracôtières en % des revenus
6,567
4,700
1,265
1,059
456
1,212
145
564
718
1,149
409
6,976
7,182
888
8,070
(1,093)
(1,093)
-15.7%
12.7%
17.4%
5,604
3,707
1,308
902
346
499
69
583
800
1,097
291
5,894
7,276
818
8,094
(2,200)
(2,200)
-37.3%
13.9%
8.5%
6,368
4,205
1,524
1,171
223
502
53
732
978
1,185
408
6,776
7,499
982
8,481
(1,705)
(125)
(1,830)
(1,830)
-27.0%
14.5%
7.4%
Dette
Dette nette, début de période
+ Déficit (surplus)
+ Acquisition d'actifs tangibles
- Amortissement des actifs tangibles
= Dette nette - fin de période
dont: Emprunts moins les fonds de remboursement
Passif net des fonds de pension
Paiements de pemnsion différés - Billet à ordre
Autres passifs financiers moins avoirs financiers
10,260
1,093
472
298
11,528
7,363
4,639
2,604
(3,078)
10,330
2,200
357
253
12,633
9,057
4,229
2,603
(3,256)
12,633
1,830
485
286
14,662
11,171
2,408
4,381
(3,298)
7,410
7,307
1,034
8,341
(931)
(125)
(1,056)
(800)
-14.3%
13.9%
7,659
7,390
1,125
8,516
(856)
(125)
(981)
(650)
-12.8%
14.7%
7,737
7,433
1,167
8,599
(862)
(125)
(987)
(500)
-12.8%
15.1%
7,872
7,407
1,182
8,589
(717)
(125)
(842)
(250)
-10.7%
15.0%
8,097
7,363
1,229
8,592
(495)
(125)
(620)
-7.7%
15.2%
Source: Documents budgétaires du Ministère des Finances de Terre-Neuve-et-Labrador.
5
TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR • BUDGET 2016
ÉCONOMIE ET STRATÉGIE
Bureau Montréal
514 879-2529
Bureau Toronto
416 869-8598
Stéfane Marion
Marc Pinsonneault
Warren Lovely
Économiste et stratège en chef
Économiste principal
DG, recherche et stratégie secteurs publics
[email protected]
[email protected]
[email protected]
Paul-André Pinsonnault
Matthieu Arseneau
Économiste principal, Revenu fixe
Économiste principal
[email protected]
[email protected]
Krishen Rangasamy
Angelo Katsoras
Économiste principal
Analyste associé, géopolitique
[email protected]
[email protected]
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