Etude comparative sur la gestion de la masse salariale

Transcription

Présentation de l’étude comparative
sur la gestion de la masse salariale
–
les exemples du Bénin, de la Côte d’Ivoire
et de la Mauritanie
Atelier régional sur le pilotage de la masse salariale
Abidjan, 8 au 12 avril 2013
Bruno Imbert, Conseiller résident AFRITAC de l’Ouest
8/04/2013
Atelier régional sur la masse salariale
1
Précisions liminaires
L’étude s’intègre dans une démarche cohérente d’appui aux
administrations pour renforcer le pilotage de la masse salariale.
L’objet de la présente étude :
Analyser la situation des pays visés par l’étude en matière de budgétisation
des dépenses de masse salariale ;
Dégager les problématiques communes à ces pays ;
Identifier des pistes de solutions.
Une étude technique sur la base de constats de terrain
Les pays choisis pour cette étude constituent des exemples pour fonder
les constats et recommandations sur des cas concrets.
Les rédacteurs se sont cependant attachés :
1)
2)
3)
4)
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à identifier des problématiques pertinentes pour de nombreux pays;
à formuler des recommandations également applicables ;
à s’inscrire dans la perspective des réformes en cours ;
à articuler ces recommandations avec des propositions concrètes et avec
les capacités d’assistance technique existantes à AFRITAC
2
Sommaire de l’intervention
I. Introduction de l’étude sur la masse salariale
II. Le contexte et la situation de la masse salariale
dans les trois pays visés par l’étude
III. Les faiblesses de la gestion actuelle de la masse
salariale
IV. Les pistes pour renforcer le pilotage des
dépenses de personnel
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I. Introduction de l’étude comparative sur la
gestion de la masse salariale
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Pourquoi s’intéresser aux dépenses de
personnel ?
Les dépenses de personnel représentent un enjeu important en termes
de croissance économique et d’efficience de la gestion des dépenses
publiques.
Les dépenses de personnel sont un enjeu macro-budgétaire important :
poids de cette dépenses (PIB ou recettes fiscales) ;
dynamisme de la dépense ;
possibles effets d’éviction sur le marche du travail ;
possibles effets sur la croissances économique.
Contrairement à d’autres types de dépenses, les dépenses de personnel
se caractérisent par leur forte rigidité qui se manifeste par :
Un effet de cliquet ;
Un accroissement mécanique ;
Des effets de long terme.
Des réformes sont en cours dans les pays et auront un impact sur la
manière dont les dépenses de personnel sont gérées.
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Gestion de la masse salariale : de quoi
parle-t-on ?
La gestion de la masse salariale est un exercice
complet consistant à la fois :
à anticiper les masses en jeu pour définir une
Politique salariale
politique salariale ;
BUDGET
repartir dans le budget les crédits par services
et par sous-catégories de dépenses ;
Prévision des
Exécution du
budget
en suivre l’exécution en cours d’année et dépenses à venir
conduire au besoin les réajustements
nécessaires ;
enfin, à la lumière de l’exécution de l’année
Analyse de
Ajustements en
antérieure, infléchir au besoin la politique
l’exercice
cours d’exercice
salariale ;
préparer les budgets à venir.
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Définition et champ de l’étude
 Définition dépense de personnel : « la rémunération totale, en espèces ou en nature, à verser à
un agent des administrations publiques pour le travail effectué durant la période comptable
considérée. » (FMI, MSF 2001).
Les dépenses de personnel ou dépenses de masse salariale sont celles visant à rémunérer des
personnes physiques qui ont un lien juridique direct de travail avec l’Etat. Elles comprennent (entre
autres) :
le principal des salaires + les indemnités afférentes,
les avantages annexes ou en nature,
les œuvres ou les aides sociales, les pensions, les cotisations sociales,
les rémunérations de personnes dont l’affectation n’est pas permanente à la fonction, etc..
Rémunérations principales / indemnités / cotisations sociales
Champ de
l’étude
des agents:
des services de l’Etat
Sous statuts (fonctionnaires, militaires,
magistrats)
Contractuels
Non permanents
rémunérés
Pensions
Œuvres et
aides
sociales
Avantages
non
financiers
Des services de l’Etat
Des organismes personnalisés liés à l’Etat
Des collectivités territoriales
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Piloter la masse salariale : les concepts
clefs.
 La soutenabilité de la politique salariale, soit la capacité à assurer le financement à
périmètre et politique constants.
 À court terme: l’impact des dépenses de personnel sur le solde public
(recettes/dépenses de l’Etat) est-il suffisamment maitrisé pour que le taux d'endettement
(Dette/PIB) n’augmente pas?
 À long terme: cet impact sur le solde public reste-t-il maitrisé au cours des décennies à
venir, compte tenu de l’évolution projetée des recettes et des dépenses?
La politique salariale doit donc être en adéquation avec les objectifs de gestion des agents et
du service public et compatible avec les ressources financières disponibles.
Trois leviers traditionnels permettent de piloter cette politique salariale:
le schéma d’emploi ;
les évolutions du point d’indice ;
les mesures catégorielles.
Indépendamment de la volonté des gestionnaires et compte tenu des règles de la fonction
publique plusieurs effets subis par les gestionnaires doivent être pris en compte dans les
prévisions budgétaires :
Les extensions en années pleine (EAP) ;
Les variations à gestion constante – glissement vieillesse technicité (GVT).
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Le choix des pays de l’étude : Bénin, Côte
d’Ivoire et Mauritanie
Ces pays, membres de l’AFRITAC de l’Ouest, présentent des
caractéristiques communes entre eux et semblables de surcroit à celles de
leurs voisins d’Afrique de l’Ouest en termes :
 de réglementation et d’organisation des rémunérations et de la gestion des
personnels ;
d’organisation bicéphale de la gestion des paies et de la gestion des ressources
humaines dans deux ministères ou services séparés;
de volume de la masse salariale rapporté aux grands agrégats économiques.
Ces pays présentent néanmoins des situations différentes en terme de
volume des crédits de masse salariale et d’effectifs, ce qui renforce la
pertinence des constats et des recommandations.
Ces pays constituent un échantillon représentatif des autres pays
membres de l’AFRITAC (ex. Mauritanie hors UEMOA).
Ces trois pays sont appuyés par le Centre d’assistance technique du FMI
(AFRITAC Ouest) en matière de pilotage de la masse salariale.
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II. Le contexte et la situation de la masse
salariale dans les trois pays visés par l’étude
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Des fortes similitudes entre les trois pays
 Des règles juridiques similaires qui distinguent des agents sous
statuts ou des agents contractuels (contrats formels ou informels).
Une gestion de la solde distincte de la gestion des effectif : le
ministère chargé du versement de la rémunération est différent de
celui chargé de la gestion des agents.
Une composition du salaire similaire :
Cotisations et impositions
dues par l’Etat
Cotisations et impositions
dues par l’employé
Primes et/ou indemnités
Rémunération principale
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Une faible crédibilité des budgets de
personnel
 Des écarts considérables apparaissent entre le budget et son
exécution et qui peuvent provenir :
de déficiences dans la construction budgétaire, aboutissant à
une sous-estimation de ces dépenses ou au contraire, à des
surbudgétisations ;
12.0
d’un défaut de pilotage de la
7.2
dépense en gestion, l’administration
6.4
ne parvenant pas à prendre les
3.7
1.2
mesures correctrices adaptées en
0.3
-0.3
-1.7
temps utile ;
mais aussi de chocs externes
-2.1
imprévisibles tels que la montée
-3.7
-6.2
brutale des prix.
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Des budgets de masse salariale dynamiques
et en forte expansion (1)
 En comparaison de pays similaires, les trois pays de l’étude
montrent un niveau de masse salariale publique élevé.
12.00%
Mauritanie
10.00%
Côte d'Ivoire
Benin
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
Masse salariale / PIB
0.00%
2008
2009
2010
2011
Moyenne pays d'Afrique (2008)
Moyenne pays faible revenu (2008)
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Des budgets de masse salariale dynamiques
et en forte expansion (2)
 Un fort dynamisme des dépenses de masse salariale par
rapport aux recettes fiscales.
Bénin
Côte d’Ivoire
+ 109 %
+211 %
2000
2009
Depenses de masse
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+67%
+64 %
2000
2009
Recettes fiscales
2000
2009
Depenses de masse
salariale
2000
2009
Recettes fiscales
14
Des tentatives de maîtrise aux résultats
mitigés : 1- la maîtrise des effectifs
Les autorités des pays ont essayé de contrôler l’évolution de la
masse salariale à travers la maitrise de l’effectif (effet volume).
Moyens : recensement des agents, renforcement des disciplines de
recrutement, assainissement des fichiers de solde (ex. Mauritanie :
rapprochement entre le fichier de la fonction publique et de la solde – Côte
d’Ivoire : recensement).
Les résultats de ces initiatives sont restés à ce jour relativement limités (pas
de réduction significative de la dépense par la recherche de « fonctionnaires
fantômes ») en dépit de l’effet salutaire de la prise de conscience.
La dynamique de la dépense ne s’explique pas uniquement par
l’augmentation des effectifs mais aussi par :
Les effets de périmètre (réintégrations dans le champ de la dépense de
personnel – ex. Benin : cas des stagiaires, des contractuels locaux,…);
Les « effets prix » : augmentation des composantes des salaires.
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Des tentatives de maîtrise aux résultats
mitigés : 2- la maîtrise de la masse salariale
Les autorités ont tenté d’utiliser les leviers de la politique
salariale.
Moyens : blocage de l’évolution de la valeur du point d’indice et/ou
encadrement des montants des primes et indemnités.
Ex. absence de revalorisation du point d’indice depuis 1988 en Côte d’Ivoire /
gel temporaire de la valeur du point en Mauritanie et au Bénin.
Des tentatives contournées en pratique :
indexation générale des salaires, par un taux d’augmentation du
traitement indiciaire brut, pour maintenir le pouvoir d’achat des
fonctionnaires au Bénin;
le blocage de l’évolution de la valeur du point d’indice a été compensé par
des mesures catégorielles très diverses en Côte d’Ivoire.
Au final, ces tentatives n’ont pas produits les effets escomptés et ont en outre
contribuer à affaiblir le processus de programmation budgétaire.
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III. Les faiblesses de la gestion actuelle de la
masse salariale
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Des budgets aux contours flous
Dans les trois pays étudiés, le budget des dépenses de
personnel présente des contours flous.
segmentation artificielle du système de paye : certaines catégories de
personnel sont rémunérées en dehors du fichier central de la paye (ex. en
Mauritanie, 38 % des agents de l’Etat échappent au contrôle du budget ).
imputations non spécifiques : des dépenses relevant de la masse salariale
sont retracées dans des chapitres budgétaires inappropriés, à vocation
générale ou interministérielle (ex. cas des heures supplémentaires au Bénin) ;
des imputations hors T2 : des dépenses de personnel sont parfois retracées
dans les crédits de fonctionnement classiques, voire dans les dépenses
d’investissement. (ex. cas des « ristournes », « pécules » ou « primes de
rendement » en Côte d’Ivoire).
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Des dépenses faiblement prises en compte
dans la procédure budgétaire
Les dépenses de personnel sont encore traitées de façon
secondaire dans le cadre de la procédure budgétaire.
Absence de consignes de transversales : la discussion budgétaire n’apparait
pas cadrée en amont (pas ou peu de consignes données sur les orientations
ou hypothèses de la masse salariale des ministères en n+1).
Faiblesse des échanges entre le ministère des finances et les ministères
sectoriels, d’une part, et avec le ministère en charge de la fonction publique,
d’autre part : le cas échéant les échanges ne portent que sur les ajustements
d’effectifs.
Faible prise en compte dans la préparation budgétaire : la dépense
salariale est éludée dans le cadre de la préparation budgétaire (ex. absence
des dépenses de personnel dans la lettre de cadrage, absence des discussion
au cours des conférences, …).
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Des faiblesses techniques dans la
préparation budgétaire
Les méthodologies des trois pays étudiés doivent être affinées
pour produire des prévisions budgétaires fiables.
Une méthodologie similaire dans les trois pays :
socle d’exécution +effets budgétaires divers = budget personnel N+1
Limites :
Socle : constitué d’une extrapolation approximative de l’année en cours
(non stabilisée) + pas de corrections des mesures exceptionnelles non
reconductibles (risque de gonflement artificiel du socle) ;
Mauvaise maîtrise des déterminants de l’évolution de la masse
salariale : ex. évaluation forfaitaire des évolutions naturelles, extension
en année pleine évaluées approximativement ;
Absence de trajectoire d’emploi au niveau agrégé : recrutements
opérés sur une logique de trésorerie ; risque inflationniste.
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Une absence d’anticipation de l’évolution
de la dépense
Aucun des pays étudiés ne procède à l’élaboration d’un cadrage
pluriannuel des dépenses de personnel en amont de l’exercice
budgétaire.
Les effets budgétaires à moyen terme des décisions qui impactent
la masse salariale (ex. recrutements, attributions de prime) ne sont
pas évalués (ou alors très forfaitairement).
Projections de départs en retraite (2012-2020)
5 000
4 500
4 000
3 500
Départs
Pas d’anticipation des
événements de la masse
salariale sur le moyen terme
(ex. départs à la retraite) en
dépit des enjeux qui ne sont
pas uniquement financiers.
3 000
Côte d'Ivoire
2 500
Bénin
2 000
Mauritanie
1 500
1 000
500
0
2012
8/04/2013
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
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IV. Les pistes pour renforcer le pilotage des
dépenses de personnel
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Restaurer l’exhaustivité du budget de masse
salariale et améliorer sa lisibilité
Inclure l’ensemble des dépenses de personnel dans la loi de
finances, de façon détaillée et spécifique.
 Imputer toutes les paies des agents sur le titre des dépenses de personnel afin de
disposer d’une vision consolidée et exhaustive des crédits de masse salariale.
Renforcer la spécialisation des crédits en imputant les crédits sur le titre
(Ministère, catégorie) qui supporte effectivement la dépense afin que les crédits
soient rattachés à la politique publique qu’ils contribuent à mettre en œuvre ou au
service pour lequel ils travaillent effectivement.
Préciser la composition de la dépense de personnel dans le document budgétaire.
Le budget de masse salariale doit faire clairement apparaitre les sous jacents des
paies . Un niveau de détail suffisant doit être fourni.
Retracer l’ensemble des effectifs dans le budget. Le document budgétaire doit, en
plus des informations détaillées sur les crédits, fournir une vision exhaustive des
effectifs des services de la fonction publique quels que soient leurs statuts ou leur
rattachement. Ces effectifs doivent être autorisés par la loi de finances.
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Remettre les dépenses de masse salariale
au cœur de la préparation budgétaire
Les travaux budgétaires annuels doivent mieux intégrer la
dimension “dépenses de personnel” au même titre que les autres
natures de dépenses.
L’amélioration de la prise en compte des dépenses de personnel dans le
processus de préparation du budget implique :
la détermination d’objectifs globaux et consolidés pour l’ensemble des dépenses de
personnel en amont de la procédure;
une meilleure articulation des travaux conduits par le ministère de la fonction
publique (effectifs) d’une part et de l’économie et des finances (crédits) d’autre part;
l’intégration des dépenses de personnel dans le cadrage budgétaire global;
la discussion sur les niveaux et les allocations de crédits pour les dépenses de
personnel au moment des conférences;
de conduire des analyses, des évaluations et des revues des dépenses de masse
salariale .
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Améliorer les techniques et les méthodes de
budgétisation
Approfondir et systématiser les travaux techniques.
La base de travail doit être issue d’une exécution stabilisée.
Renforcer l’analyse pour mieux identifier les corrections et les surcoûts.
Améliorer l’évaluation des extension en année pleine (EAP).
Fixer la variation des effectifs d’une année sur l’autre au niveau global.
Améliorer l’évaluation des déterminants de l’évolution de la dépense de masse
salariale (mesures générales, catégorielles, individuelles).
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Intégrer les prévisions de masse salariale
dans une dynamique pluriannuelle
Une budgétisation crédible de la masse salariale suppose d’anticiper
l’évolution des besoins et de la dépense à moyen terme.
Définir des stratégies à moyen terme sur l’évolution de la masse salariale
publique en lien avec les engagements internationaux (ex. critère de
convergence de l’UEMOA).
Développer une démarche active dans l’anticipation des évènements de
personnel et leurs impacts sur le volume des effectifs. Certaines évolutions
de la masse salariale pourraient faire l’objet d’une anticipation en l’état
actuel des informations disponibles (ex. recrutements via les écoles de la
fonction publique, départs à la retraite).
L’outil de budgétisation développé par AFRITAC peut permettre de
fournir dans un premier temps un support fiable et simple aux
administrations pour conduire ces travaux.
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Séquencer les travaux
8/04/2013
27
Concusion
8/04/2013
28
 La gestion de la masse salariale est une problématique complexe et un
enjeu de premier plan, particulièrement pour les pays en développement
(fourniture de services publics aux populations / pilotage de ressources
limitées).
Constats :
Des réformes en cours pour restaurer l’exhaustivité et la crédibilité du
budget des dépenses de personnel dont les résultats apparaissent mitigés
à ce jour mais porteurs d’améliorations significatives à moyen terme;
ces réformes devraient être conduites de concert avec le budget dans un
souci de maîtrise de la masse salariale sur le moyen et le long terme : un
meilleur pilotage des dépenses de masse salariale constitue une réponse
aux problèmes auxquels font face les pays.
Le Centre AFRITAC a développé des outils pour améliorer ce pilotage
budgétaire des dépenses de personnel et est à la disposition des pays
(méthodologie + outil).
8/04/2013
29
Merci pour votre
aimable attention
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Etude comparative sur la gestion de la masse salariale

Transcription

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