Perspectives des APE pour lâ€™Afrique de

Transcription

Préférences commerciales et règles d’origine :
Perspectives des APE pour l’Afrique de l’Ouest et
Centrale
Olivier Cadot∗
Calvin Djiofack+
Jaime de Melo§
Septembre 2007
∗
Université de Lausanne, CEPREMAP, CERDI et CEPR
+
CERDI, Université d’Auvergne
§
Université de Genève, CERDI et CEPR
1
Table des matières
Résumé........................................................................................................ 9
Introduction ............................................................................................. 15
Chapitre 1 : Le commerce de la zone CEDEAO/CEMAC................18
1.1 Le commerce de la CEDEAO ............................................................. 20
1.1.1 Indicateurs structurels..................................................................21
1.1.2 Politique commerciale................................................................. 35
1.2 Le commerce de la CEMAC ............................................................... 42
1.2.1 Indicateurs structurels ................................................................ 43
1.2.2 Politique commerciale ................................................................ 45
1.3 Conclusion ..........................................................................................47
Chapitre 2 : Les règles d’origine dans les accords Nord-Sud ..... 49
2.1 Que sont les règles d’origine ? ........................................................... 50
2.1.1 Les règles de liste.......................................................................... 51
2.1.2 Les règles de régime.....................................................................55
2.1.3 Les différentes formes de cumul................................................. 56
2.2 Pourquoi des RDO?........................................................................... 59
2.2.1 RDO et développement............................................................... 60
2.2.2 L’économie politique des RDO................................................... 64
2.3 La mesure empirique des RDO ..........................................................67
2.3.1 La quantification des RDO ..........................................................67
2.3.2 RDO et utilisation des préférences ............................................ 70
2.4 Conclusion..........................................................................................76
Chapitre 3 : L’effet des préférences européennes ......................... 78
3.1 Les APE : Où en sommes nous ? ....................................................... 78
3.1.1 L’érosion des préférences............................................................ 78
3.1.2 Pourquoi les APE ?...................................................................... 82
3.1.3 Les difficultés de la négociation.................................................. 85
3.2 L’effet des RDO ..................................................................................91
2
3.2.1 L’utilisation des préférences de l’UE ...........................................91
3.2.2 Les RDO de l’UE ..........................................................................97
3.2.3 RDO et accès au marché : évidence économétrique .................102
3.4 Conclusions ...................................................................................... 118
Chapitre 4 : Scénarios & recommandations .................................. 121
4.1 Simplifier les RDO ............................................................................ 121
4.1.1 Faciliter le cumul........................................................................ 121
4.1.2 D’une liste unique à un instrument unique...............................122
4.2 Limiter la capture.............................................................................130
4.2.1 D’un instrument unique à un taux unique ................................130
4.2.2 Harmoniser et négocier.............................................................133
4.3 Conclusion........................................................................................136
Références bibliographiques .............................................................138
3
Table des tableaux
Tableau 1.1 : CEDEAO, UEMOA et CEMAC : Statistiques de base ............18
Tableau 1.2 : Prix des produits de base exportés par l’ASS, 2000-2006... 22
Tableau 1.3 : Indices de complémentarité intra-CEDEAO ........................ 28
a) 2003 ............................................................................................ 28
b) Variation 2001-2005 .................................................................. 29
Tableau 1.4 : Indices d’avantage comparatif révélé, CEDEAO ................. 32
(a) Base monde ........................................................................................... 32
(b) Base CEDEAO ...................................................................................... 33
Tableau 1.5 : Indice de restrictivité de la politique commerciale ............. 36
(a) OTRI et MA-OTRI ..................................................................... 36
(b) OTRI : différentiel par rapport à la moyenne PMA .................. 36
(c) OTRI : Différentiel par rapport à la moyenne ASS ...................37
Tableau 1.6 : La réforme tarifaire au Nigeria ............................................ 38
Tableau 1.7 : Complémentarité des économies de la CEMAC................... 44
Tableau 2.1 : Contenu local et contenu étranger : une illustration............ 53
Tableau 2.2 : Eligibilité sous les régimes de cumul diagonal et intégral ..57
Tableau 2.3 : RDO, préférences et discrimination de facto ....................... 62
Tableau 2.4 : Extrait de la base de données brute.......................................67
Tableau 2.5 : Indice ordinal de restrictivité des RDO ............................... 68
Tableau 2.6 : Marge préf. et taux d’utilisation dans le secteur T&H ..........73
Tableau 3.1 : Cycle de Doha : Variation simulée des exportations, en %....79
Tableau 3.2 : Utilisation des préférences européennes, par secteur et
groupe de partenaires .................................................................................91
Tableau 3.3 : Utilisation des préf. européennes, par taux de Marge ..........91
Tableau 3.4 : Valeur des préférences européennes, CEDEAO & CEMAC . 92
Tableau 3.5 : Règles de régime : Cotonou et SGP ...................................... 96
Tableau 3.6 : Règles de liste : fréquence des instruments, PANEURO vs.
ALENA .........................................................................................................97
4
Tableau 3.7 : Restrictivité des RDO et pics tarifaires, ALENA vs.
PANEURO .................................................................................................. 98
Tableau 3.8 : Corrélation des RDO de liste, CEDEAO & CEMAC ............103
Tableau 3.9 : Fréquence des RDO de liste, par pays .................................104
Tableau 3.10:Taux d’utilisation, marges & RDO : Résultats d’estimation ....
....................................................................................................................105
Tableau 3.11 : Déflection des exportations, marges & RDO : Résultats
d’estimation ............................................................................................... 114
Tableau 4.1 : CEM actuel et simulé, par section........................................126
Tableau 4.2 : Variation du CEM avec un taux unique...............................129
Table des figures
Figure 1.1 : Revenu et croissance dans la zone CEDEAO-CEMAC, 19982006 ............................................................................................................ 20
Figure 1.2 : Part de la CEDEAO dans le commerce mondial, 1996-2006 ..21
Figure 1.3 : Concentration des exportations en fonction du PIB par
habitant ....................................................................................................... 22
Figure 1.4 : Concentration des exportations : Indices de Herfindahl 19962005 ............................................................................................................ 23
Figure 1.5 : Orientation géographique des exportations de la CEDEAO ... 25
Figure 1.6 : Redéploiement des exportations de la CEDEAO, 1990-2005 26
Figure 1.7 : Orientation sectorielle des exportations de la CEDEAO..........27
Figure 1.8 : Indices de complémentarité du Sénégal, côté importateur,
2001-2005....................................................................................................31
Figure 1.9 : Croissance moyenne avant et après la réforme commerciale. 36
Figure 1.10 : Orientation des exportations de la CEMAC, par pays........... 43
Figure 1.11 : Orientation des exportations de la CEMAC, par produit....... 44
Figure 2.1 : Types de RDO de liste............................................................... 51
5
Figure 2.2 : Changement de position tarifaire avec exception : Un exemple
de l’ALENA.................................................................................................. 52
Figure 2.3 : Part des sections dans le commerce et dans les positions
tarifaires SH ................................................................................................ 53
Figure 2.4 : Critères techniques : l’exemple du poisson dans PANEURO..55
Figure 2.5 : Processus hypothétique de transformation en deux étapes ....57
Figure 2.6 : Restrictivité des RDO, marge préférentielle et utilisation des
préférences ...................................................................................................72
Figure 3.1 : Protection moyenne et accès au marché, par pays.................. 87
Figure 3.2 : Marge préférentielle et restrictivité moyenne des RDO, par
pays ............................................................................................................. 89
Figure 3.3 : Exportations vers les Etats-Unis et l’UE, PMA d’Afrique subsaharienne................................................................................................... 96
Figure 3.4 : Fréquence des RDO de liste, CEDEAO & CEMAC.................106
Figure 3.5 : Histogramme des taux de contenu étranger maximum .........111
Figure 3.6 : Effet des RDO sur la direction des exportations ................... 114
Figure 4.1 : Fréquence des CEM simulés...................................................128
Figure 4.2 : CEM actuels et simulés, par section SF .................................130
Figure 4.3 : Variation du CEM avec un taux unique à 40%, par niveau de
revenu.........................................................................................................133
6
Liste des acronymes
ACP
Afrique, Caraïbes et Pacifique
AGOA
African Growth & Opportunity Act
ALE
Accord de Libre-Echange
ALENA
Accord de Libre-Echange Nord-Américain
APE
Accords de Partenariat Economique
AP
Accords préférentiels
ARC
Avantage Comparatif Révélé
ASS
Afrique sub-Saharienne
BNT
Barrières Non Tarifaires
CC
Changement de chapitre
CEDEAO
Communauté Economique Des Etats d'Afrique de l'Ouest
CEMAC
Communauté Economique et Monétaire d'Afrique Centrale
CLM
Contenu Local Maximum
CME
Contenu Etranger Maximum
CPT
Changement de position tarifaire
CSP
Changement de sous-position
CTC
Change of Tariff Classification (équivalent à un CPT)
DU
Départ Usine
ITC
International Trade Commission
MA-OTRI Market Access Overall Trade Restrictiveness Index
NPF
Nation la Plus Favorisée
OHADA
Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
OMC
Organisation Mondiale du Commerce
OTRI
Overall Trade Restrictiveness Index
PMA
Pays les Moins Avancés
PPA
Parité des pouvoirs d'achat
RCL
Règle de Contenu Local
RDO
Règles d'Origine
SADC
South African Development Community
SGP
Système Généralisé de Préférences
7
SH
Système Harmonisé
SIC
Standard Industrial Classification
T&H
Textile & Habillement
TEC
Tarif Extérieur Commun
TSA
Tout Sauf les Armes
UD
Union Douanière
UEMOA
Union Economique et Monétaire de l'Ouest Africain
8
Résumé
Le commerce de la zone CEDEAO-CEMAC souffre d’une concentration
excessive, même lorsque l’on tient compte du niveau de revenu des pays de
la zone, les pays à faible revenu ayant typiquement des exportations
concentrées sur un petit nombre de biens. Le besoin de diversification en
lui-même −indépendamment de la croissance− suggère l’existence de
bénéfices à l’intégration commerciale même dans des circonstances où
l’analyse vinérienne la donnerait comme inefficiente. En d’autres termes,
le détournement de trafic au profit de producteurs locaux, s’il permet une
certaine diversification des bases productives, peut se révéler bénéfique à
terme.
Son orientation sectorielle et géographique, par contre, n’est pas
complètement défavorable. La corrélation entre le taux de croissance de la
demande mondiale pour chaque produit et la part de ces produits dans le
panier d’exportation des pays de la CEDEAO et de la CEMAC est positive.
De même, la corrélation entre le taux de croissance des importations des
pays de destination des exportations du groupe CEDEAO-CEMAC et la
part de ces pays dans le panier d’exportations est également positive. La
contribution « externe » à la faible performance des exportations de la
zone ne semble donc pas déterminante.
Si la faible diversification des économies suggère des gains à l’intégration
le long de la marge extensive, les perspective d’intégration efficiente
restent faibles en raison du manque de complémentarité des économies de
la région. Sur la base des avantages comparatifs révélés observés
aujourd’hui, le seule embryon de différentiation serait entre un bloc Côte
d’Ivoire-Sénégal-Togo ayant un ARC légèrement supérieur dans les biens
manufacturés, et qui pourraient donc servir de plateforme d’assemblage de
ces biens pour les marchés régionaux, si les problèmes d’infrastructure
9
régionale et de gouvernance étaient surmontés (possiblement aussi à l’aide
d’institutions et d’accords régionaux comme celui de l’OHADA).
En dépit des obstacles structurels, l’intégration régionale a fait des progrès
marqués au cours de la dernière décennie, et ces progrès ont été réalisés en
parallèle avec un mouvement de libéralisation commerciale. Les barrières
tarifaires ont été considérablement réduites dans la zone CEDEAOCEMAC comme dans le reste de l’Afrique sub-saharienne et leur
harmonisation dans des tarifs extérieurs communs (celui de l’UEMOA,
bientôt adopté par toute la CEDEAO, et celui de la CEMAC) ne s’est pas
faite par convergence vers les tarifs les plus restrictifs comme ceux du
Nigeria. En effet celui-ci a adopté en octobre 2005 une réforme tarifaire
avant l’harmonisation. De nombreux problèmes subsistent, au premier
rang desquels la présence encore généralisée de barrières non-tarifaires et
informelles, en particulier sur le commerce routier.
Les préférences commerciales sont, pour l’UE comme pour les Etats-Unis,
partie prenante d’un ensemble de politiques destinées à favoriser le
développement économique de pays partenaires à de moindres degrés de
développement économique. Si elles sont mises en œuvre efficacement, ces
politiques peuvent contribuer à la stabilité politique des pays partenaires
et à la stabilisation des flux migratoires. De plus −et c’est peut-être là leur
contribution principale− comme l’a montré Ethier (1998) elles servent à
changer les termes du calcul politique en faveur de la réforme commerciale
dans les pays du Sud. En effet, les préférences peuvent favoriser la
canalisation des investissements du Nord vers ses partenaires du Sud et
ainsi améliorer les chances d’une « récompense » à la libéralisation sous
forme d’investissements étrangers directs qui, sans accord préférentiel,
pourraient aller ailleurs.
10
Dans cette perspective, les RDO (règles d’origine) ont le pouvoir de
faciliter ou de compliquer le positionnement des pays du Sud comme
plateformes pour les activités d’assemblage des multinationales. Ces RDO
prennent des formes multiples : règles de régime, en particulier de cumul,
et règles de liste (changements de position tarifaire, contenu local etc.).
Des différentes formes de cumul, le cumul intégral est celui qui permet le
plus de flexibilité dans les approvisionnements ; c’est donc le moins
restrictif. Des règes de liste, les pires sont sans doute les critères
techniques qui se plient à toutes sortes de captures et de manipulation.
Etant donné leur potentiel de nuisance, on peut se demander quelle est la
justification des RDO. Par-delà leur justification officielle −empêcher la
déflection du trafic dans une ZLE− les RDO sont parfois justifiées par le
désir d’encourager la formation de filières verticalement intégrées dans les
pays du Sud. Mais cet argument « pro-développement », d’une validité
douteuse, s’applique moins qu’ailleurs dans les PMA qui n’ont pas les
capacités requises pour la mise sur pied de telles filières. En fait, les RDO
servent essentiellement à capturer des rentes au profit des producteurs du
Nord. Sur les marchés des biens terminaux, en forçant les producteurs du
Sud à s’approvisionner en biens intermédiaires dans la zone −et donc
potentiellement plus cher que sur le marché mondial− elles peuvent
contribuer à limiter leur potentiel compétitif. Sur les marchés des biens
intermédiaires, en créant des marchés captifs dans la zone, elles génèrent
des rentes pour les producteurs du Nord (qui ont généralement un
avantage comparé dans les biens intermédiaires).
L’importance des RDO dans l’appréciation de l’accès au marché conféré
dans les accords Nord-Sud combiné à leur économie politique complexe
souligne la nécessité de les soumettre à l’analyse formelle. Ceci est possible
par leur codage sous forme de variables binaires qui peuvent alors être
intégrées à une analyse statistique de l’utilisation des préférences. C’est ce
11
qui a été fait dans la littérature récente, dont les résultats confirment
l’analyse théorique. Les RDO constituent bien des obstacles à l’utilisation
des préférences et à l’accès aux marchés.
Les pays de la CEDEAO et de la CEMAC, comme tous les ACP, sont
confrontés à l’érosion des préférences auxquelles ils sont éligibles sous
l’effet combiné de quatre forces : (i) la libéralisation des tarifs NPF, (ii) les
décisions de l’organe de règlement des différents de l’OMC, (iii) l’extension
des préférences à d’autres pays, et (iv) les baisses de prix internes dans
l’UE dues aux réforme de la PAC. Le cycle de Doha risque de poursuivre le
mouvement, bien que les risques apparaissent limités pour l’Afrique selon
les simulations d’Amity et Romalis (2007). La « quantité » des préférences
étant à la baisse, il est crucial d’améliorer leur « qualité », c’est-à-dire la
facilité avec laquelle les producteurs peuvent s’en prévaudre.
Dans ce contexte, les APE répondent à un double souci : mettre les
préférences en faveur des ACP à l’abri d’actions à l’OMC par des pays tiers,
et améliorer la performance de ces préférences en termes d’encouragement
à l’intégration, à l’ouverture et à la croissance. En effet, le bilan de
l’approche Lomé-Cotonou est à cet égard assez décevant. Cependant
l’inclusion d’un agenda de gouvernance commerciale ambitieux dans les
négociations suscite la résistance des APE qui y voient une tentative de
ramener les questions de Singapour dans les négociations régionales. Les
négociations sont en outre compliquées par les divisions internes entre
pays ACP dont les incitations en termes de libéralisation varient.
Qu’y a-t-il à préserver ou à changer, au fond, dans les préférences
européennes ? Certains observateurs comme Brenton (2003) ont fait
remarquer que leur utilisation limitée par les exportateurs prouve leur
manque d’attractivité. Une interprétation trop large des observations de
Brenton sur l’initiative TSA est cependant contestée, le taux d’utilisation
12
des préférences dans leur ensemble étant généralement élevé, en
particulier pour les pays d’Afrique sub-saharienne (Candau et Jean 2007).
Ce qui est indubitable, c’est que la restrictivité des règles d’origine réduit
l’attractivité des préférences. Les RDO de liste du système PANEURO sont
hétérogènes (entre produits) et compliquées, et les PMA ne bénéficient pas
de régime spécial comparable à celui de l’AGOA. Ceci, selon Portugal-Perez
(2007), explique la différence de performance entre les préférences
européennes et Nord-américaines.
Une analyse économétrique confirme ce diagnostic. La restrictivité des
RDO réduit de façon significative l’utilisation des préférences par les ACP,
et ceci s’applique aussi bien au sous-groupe constitué par l’Afrique centrale
et de l’Ouest. Elle entraîne également une déflection sensible des
exportations vers les marchés non-européens. Sur la base de l’expérience
de la CEDEAO et de la CEMAC, les RDO semblent donc bien réduire
l’accès au marché de l’UE pour les pays du sud bénéficiaires d’accords
préférentiels ; ce faisant, elles vont à l’encontre des effets souhaités des
préférences et posent, plus généralement, un problème de cohérence des
politiques de développement. La simplification et la relaxation des RDO
constituent donc un « gisement » d’améliorations de la qualité des
préférences européennes.
En ce qui concerne les règles de régime, la mesure la plus importante est
sans doute la généralisation du cumul intégral. Il faut cependant garder à
l’esprit le fait que la vérification du cumul intégral requiert la production
de documentation comptable que de petites entreprises peuvent avoir du
mal à produire.
En ce qui concerne les règles de liste, l’UE a fait un progrès avec l’adoption
de la liste unique en 1997. La seconde étape dans la voie de la
simplification, considérée aujourd’hui mais pas encore adoptée, consiste à
13
remplacer l’ensemble des critères utilisés dans la liste unique par un
instrument unique, vraisemblablement un critère de contenu étranger
maximum. Des simulations suggèrent qu’un taux différencié au niveau de
la sous-position (SH6) mais avec une moyenne de 40% serait à peu près
neutre, en ce sens qu’il serait compatible avec un taux d’utilisation
inchangé. Une relaxation visant à une utilisation plus intense des
préférences européennes impliquerait un taux de CEM plus élevé.
La troisième étape vers la simplification consisterait à adopter un taux
unique pour le CEM. En effet, seul un taux unique éliminerait la
discrimination de facto entre pays générée par les différences de structure
d’exportation ; les arguments en sa faveur seraient, en outre, les arguments
utilisés généralement pour exhorter les pays du Sud à adopter des tarifs
uniformes (essentiellement limiter les possibilités de capture par des
intérêts particuliers).
Une telle réforme aurait plusieurs avantages pour l’Union Européenne. En
premier lieu, elle lui permettrait d’améliorer la cohérence entre le design
de ses régimes préférentiels et ses objectifs en matière de politique de
développement. En second lieu, elle permettrait à l’UE d’aborder de
futures négociations multilatérales sur l’harmonisation des règles d’origine
en position de force, ayant promu un système vraisemblablement appelé à
se généraliser. Enfin, elle lui permettrait d’offrir à ses partenaires du Sud
une incitation supplémentaire à l’adhésion aux APE et à l’adoption des
réformes nécessaires. Cet aspect de la réforme serait renforcé par
l’adoption d’un régime spécial pour les PMA. La Commission Européenne
envisage à cet égard la relaxation du CEM à 70% (30% de contenu local)
pour les pays éligibles à TSA. Un CEM à ce niveau serait certes moins
restrictif que le système actuel, mais il n’est pas clair qu’il donne donne
suffisamment de flexibilité pour permettre, par exemple, le développement
de la sous-traitance textile dans les PMA.
14
Introduction
Les relations commerciales entre l’Union Européenne et les ACP sont en
mutation profonde. D’une part, l’approche de « préférences
dissymétriques » qui était celle de Lomé puis de Cotonou est en
contradiction avec les règles de non-discrimination de l’OMC. Celles-ci ont
pu être contournées par l’usage de dérogations, mais le régime dérogatoire
prenant fin en décembre 2007, une mise en conformité s’impose.
D’autre part, cette approche n’a pas donné de résultats concluants en
termes de diversification, d’intégration commerciale, et de croissance. Les
exportations des ACP demeurent marginales −même si leur part dans le
commerce mondial s’est récemment stabilisée− et peu diversifiées, même
eu égard au niveau de développement des pays en question. En dépit de
progrès dans l’engagement politique en faveur de l’intégration, le potentiel
d’intégration réelle et efficiente est également resté faible. Les raisons de
cet échec sont multiples, et leur analyse va au-delà du sujet de ce rapport.
On se bornera à souligner que, selon la littérature récente, le bénéfice des
préférences ne se limite pas à l’effet mécanique de l’accès au marché :
celui-ci doit être la contrepartie de réformes. Mais les réformes ont été,
dans les ACP, trop longues à venir.
Face à ce constat, l’approche européenne est passée en quelques années
d’une tolérance peut-être excessive face à la lenteur des réformes à un
agenda ambitieux −une « Lexus » selon les termes d’un observateur qui le
juge chargé de gadgets inutiles. Cet agenda suscite des inquiétudes dans
les ACP, qui y voient des concessions importantes de leur part −même si
ces concessions sont, du point de vue économique, dans l’intérêt de la
croissance− alors que les contreparties sous forme d’accès au marché ont
déjà été octroyées sans condition. Cette résistance est sensible en Afrique
de l’Ouest, et ce malgré les propositions récentes de la Commission visant
15
à étendre un traitement du type « tout sauf les armes » à l’ensemble des
ACP.
Il existe, cependant, un gisement important de propositions capables de
rendre le futur régime préférentiel des APE plus attractif pour les ACP −et
donc plus efficace comme incitation à la poursuite des réformes. Ce
gisement se situe dans les règles d’origine. L’Union Européenne a
commencé à réformer son système par l’adoption en 1997 de la « liste
unique » qui harmonisait les règles de liste de tous ses accords
préférentiels, de façon à faciliter le cumul. En dépit de cette amélioration,
les enquêtes réalisées dans la préparation du Livre Vert de l’UE, publié en
décembre 2003, ont montré une grande insatisfaction chez les
exportateurs, les intermédiaires, et les administrations douanières des
ACP. La Commission Européenne a alors proposé, dans une
communication publiée en mars 2005, d’aller une étape plus loin dans la
simplification avec l’adoption d’un instrument unique.
L’instrument unique en question serait une règle de contenu local (ou un
plafond de contenu étranger, ce qui est équivalent), en remplacement de
l’ensemble des règles de liste disparates utilisées aujourd’hui. Il s’agirait
sans doute d’un grand pas dans la simplification et la transparence, bien
que l’application sur le terrain d’un tel critère n’aille pas forcément sans
difficulté pour les petites entreprises d’Afrique sub-saharienne.
Jusqu’à présent, cette proposition a suscité plus d’inquiétudes que
d’enthousiasme dans les ACP, en particulier parmi les PMA. En effet, ceuxci ne peuvent espérer à moyen terme que de minces tranches −les activités
intensives en travail non qualifié− dans les chaînes de valeur ajoutée. Ces
minces tranches ne peuvent guère représenter que 5 à 10% de la valeur des
produits, soit un contenu étranger de 90 à 95%. Un plafond de contenu
étranger à un taux inférieur −la Commission envisage 70%, considérant
16
40% comme l’équivalent du système actuel− risquerait de les verrouiller
hors du circuit de la sous-traitance mondiale.
Une solution possible à ce problème, préservant à la fois la simplicité du
système et l’esprit du traitement spécial et différencié, consisterait à
imposer un plafond de contenu étranger unique et uniforme pour tous les
produits (par exemple au niveau de 70% proposé par la Commission) mais
assorti d’une relaxation énergique pour les PMA (par exemple à 90%). Une
proposition alternative consistant à donner à l’exportateur le choix du
contenu étranger ou d’un changement de position tarifaire a circulé −elle
est favorisée par les négociateurs ACP− mais elle aurait le désavantage de
rouvrir la boîte de Pandore des complications et de l’opacité.
Le présent rapport tente de contribuer au débat en se focalisant sur les
pays d’Afrique de l’Ouest. Le premier chapitre présente un panorama de
leur commerce extérieur à l’aide d’une variété d’indices, en utilisant les
chiffres les plus récents. Le second chapitre présente un survol nontechnique de la littérature sur les accords préférentiels Nord-Sud et sur le
rôle qu’y jouent les règles d’origine. Le troisième chapitre présente une
analyse empirique des préférences européennes et de l’effet des règles
d’origine, analyse centrée sur les pays de la CEDEAO et de la CEMAC.
Enfin, le quatrième chapitre fournit une analyse et une discussion des
perspectives de la réforme, à nouveau centrée sur les pays d’Afrique de
l’Ouest et centrale.
17
Chapitre 1
Le commerce de la zone CEDEAO/CEMAC
La zone couverte par le présent rapport −CEDEAO et CEMAC− comprend
21 pays totalisant 300 millions d’habitants. Elle est caractérisée depuis la
fin des années 90 par une croissance moyenne lente mais positive, c’est-àdire un progrès net par rapport aux deux décennies précédentes, dont la
performance négative explique les faibles niveaux de revenu observés
aujourd’hui. Elle est aussi assez hétérogène dans ses caractéristiques de
base.
Le tableau 1.1 indique l’appartenance de chacun des 21 pays aux trois blocs
(CEDEAO, UEMOA et CEMAC) ainsi que trois statistiques de base :
population, PIB par habitant à la PPA (parité des pouvoirs d’achat) 2006,
et taux de croissance annuel du PIB réel entre 1998 et 2006.
Le PIB par habitant moyen est de $1’500 à la parité des pouvoirs d’achat
pour l’ensemble de la zone, avec de faibles variations entre blocs ($1'824
pour l’UEMOA et $2’292 pour la CEMAC). Le taux de croissance moyen
est de 4.4% ; il est légèrement inférieur pour l’UEMOA (4% uniforme) et
supérieur pour la CEMAC en raison de la croissance rapide au Tchad (9%)
due au développement du champ pétrolier de Doba.
18
Tableau 1.1
CEDEAO, UEMOA et CEMAC : Statistiques de base
1
Bénin
Burkina
2
3
Cap Vert
4
Côte d'Ivoire
5
Gambie
6
Ghana
7
Guinée
8
Guinée-Bissau
Liberia
9
10
Mali
Niger
11
12
Nigeria
13
Sénégal
14
Sierra Leone
15
Togo
16
Cameroun
17
Centrafrique
18
Congo
19
Gabon
20
Guinée équatoriale
21
Tchad
CEDEAO & CEMAC
CEDEAO
UEMOA
CEMAC
CEDEAO
UEMOA
CEMAC
Population
PIB/hab,
PPA 2006
8703
13634
519
18454
1556
22556
9603
1634
3356
13918
14426
134375
11936
5679
6306
16601
4093
4117
1406
515
10032
303'419
266'655
89'011
36'764
Croissance
réelle,
1998-2006
7160
1314
6473
1393
2076
2146
2105
748
994
750
1070
1735
947
1562
2848
1195
1394
7668
1551
1'552
1'450
1'824
2'292
Source : OCDE 2007, Table 1.
Note : Moyennes pondérées par la population. Les pays soulignés sont classés comme
PMA.
La figure 1.1 montre le revenu par habitant (à la PPA, sur l’axe horizontal)
et la croissance moyenne entre 1998 et 2005 (sur l’axe vertical) pour
chaque pays de la zone, la taille des bulles étant proportionnelle à la
population. On voit que la CEDAO est relativement homogène en termes
de revenu et de croissance mais largement dominée, en termes de
population −et donc de PIB− par le Nigeria, dont la population représente
19
4.0
4.0
6.6
4.0
4.7
4.9
3.5
4.0
n.a.
4.0
4.0
4.5
4.0
8.0
4.0
3.9
0.9
4.0
0.4
n.a.
9.2
4.4
4.4
4.0
4.8
la moitié de celle de la zone1. La CEMAC, par contre, est légèrement moins
hétérogène en termes de population mais l’est plus en termes de niveau et
de croissance du revenu.
0
2
croissance
4
6
8
10
Figure 1.1
Revenu et croissance dans la zone CEDEAO-CEMAC, 1998-2006
0
2000
4000
pib_hab
6000
8000
Source : OCDE 2007
Note : Taille des bulles proportionnelle à la population ; cercles vides pour la CEDAO,
pleins pour la CEMAC. PIB par habitant (axe horizontal) à la PPA 2006 ; taux de
croissance du PIB réel (axe vertical) moyen 1998-2005.
1.1 Le commerce de la CEDEAO
Comme le reste de l’Afrique sub-saharienne, la zone CEDEAO a contenu à
partir de 2000 le déclin de sa part dans le commerce mondial, mais n’a pas
réussi à remonter la pente de façon significative, comme le montre la
figure 1.2.
En termes de PIB, le Nigeria représente environ un tiers de la CEDEAO selon les chiffres
de l’OCDE (OCDE 2007). Zouhon-Bi et Nielsen (2007) l’évaluent à la moitié sur la base
des chiffres des Statistiques Financières Internationales du FMI. Quoi qu’il en soit, cette
part est en baisse depuis le milieu des années 70 où le PIB du Nigeria représentait les
deux tiers de celui de la zone.
1
20
Figure 1.2
Part de la CEDEAO dans le commerce mondial, 1996-2006
45'000
1.60
40'000
Valeur des exportations a/
1.20
30'000
1.00
25'000
0.80
20'000
0.60
15'000
10'000
0.40
5'000
0.20
-
Pourcentag
Millions
1.40
%commerce mondial
35'000
0.00
19621970
19701980
19801990
19901995
19952000
20002005
Source: Calculs des auteurs, données COMTRADE
En ce qui concerne ses indicateurs structurels, le commerce de la CEDEAO
reste très concentré sur un petit nombre de produits, bien que son
orientation à la fois sectorielle et géographique ne soit pas défavorable. Les
avantages comparatifs révélés et les indicateurs de complémentarité
restent, par contre, peu porteurs d’intégration régionale.
1.1.1 Indicateurs structurels2
Diversification
Les exportations de la CEDEAO sont très concentrées sectoriellement, ce
qui limite la complémentarité entre économies de la région et donc le
potentiel d’intégration régionale. La diversification est donc, pour la
CEDEAO, un objectif en soi, distinct de la croissance.
La forte concentration sectorielle est une caractéristique des pays à faible
revenu, comme l’indique la figure 1.3 qui représente le coefficient de Gini
2
Tous les indices utilisés dans ce chapitre sont détaillés dans l’annexe.
21
des exportations de tous les pays du monde sur une période de plus d’une
décennie.
Figure 1.3
Concentration des exportations en fonction du PIB par habitant
Source: Cadot, Carrère et Strauss-Kahn (2007), Figure 2.
Cependant, la figure 1.4, qui montre les coefficients d’Herfindahl3 pour la
CEDEAO et la CEMAC, indique que la concentration de leurs exportations
est remarquable même relativement aux pays à revenu comparable ; elle
est, au demeurant, fortement croissante.
Cette croissance de la concentration des exportations est bien entendu à
relativiser car elle est alimentée par la hausse du prix relatif des produits
de base qui constituent les grands postes des exportations de la CEDEAO,
comme du reste de l’Afrique sub-saharienne (ASS). Cette hausse est
illustrée dans le tableau 1.2.4
3
Nous avons préféré pour ce rapport les coefficients d’Herfindahl à ceux de Gini, ces
derniers étant concentrés très près de un pour les PMA. Le coefficient d’Herfindahl est la
somme des carrés des parts de chaque secteur. Il peut être normalisé pour être compris
entre zéro et un.
4 Ces chiffres doivent eux-mêmes être interprétés prudemment. Ils sont exprimés en
dollars, et leur hausse reflète donc en partie la dépréciation du dollar. Par contre, les
exportations de produits manufacturés sont généralement facturées dans la monnaie du
pays exportateur, ce qui réduit l’augmentation du prix relatif des produits primaires.
22
Figure 1.4
Concentration des exportations : Indices de Herfindahl 1996-2005
0.70
Ensemble PMA
CEDEAO
0.60
CEMAC
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
1996 1997
1998 1999
2000 2001
2002 2003
2004 2005
Source : Calculs des auteurs (données COMTRADE)
Tableau 1.2
Prix des produits de base exportés par l’ASS, 2000-2006
Aluminium
Bananes
Cacao
Café
Arabica
Robusta
Cuivre
Coton
Poisson
Or
Huile de groundnut
Minerai de fer
Plomb
Pétrole brut
Sucre
UE
International
2000
100
100
100
2001
93
138
118
2002
87
125
196
2003
92
88
193
2004
111
124
171
2005
123
142
170
2006
166
160
176
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
72
66
87
81
113
97
95
104
105
86
71
72
86
78
141
111
96
102
100
89
74
89
98
108
142
130
174
111
112
102
92
87
158
105
151
147
163
132
195
136
132
122
148
94
170
159
149
226
215
193
131
163
371
97
272
216
136
269
284
232
100
100
92
106
95
84
104
87
116
88
115
121
115
181
Source : OCDE 2007, Table 9
Au vu de la concentration excessive des exportations de la zone, les
politiques de promotion des exportations devraient donc intégrer une
dimension d’encouragement à la marge extensive (le terme de « marge
23
extensive » désigne l’augmentation du nombre de produits exportés, par
opposition à la marge intensive, qui désigne l’augmentation des volumes
d’exportation pour les produits existants). A cet égard, Portugal-Perez
(2007) note que le secteur de la confection des pays d’Afrique subsaharienne ayant bénéficié du régime spécial de l’AGOA −une relaxation
des règles d’origine dans ce secteur− a été actif non seulement à la marge
intensive mais également à la marge extensive, de nombreuses lignes
devenant actives pendant la phase de croissance. L’assouplissement des
RDO semble donc avoir le pouvoir de faciliter non seulement la croissance
des exportations mais aussi leur diversification.
Orientation
La croissance des exportations est déterminée par des facteurs à la fois
internes et externes. Parmi ces derniers, la composition sectorielle et
géographique des exportations, bien qu’elle-même endogène à de
nombreux facteurs, peut jouer un rôle important dans la détermination de
leur croissance à long terme. Ainsi, un pays ayant un avantage comparé
dans des secteurs dont la demande mondiale est dynamique sera « porté »
par ce dynamisme externe, et inversement. Le même argument s’applique
à un pays dont les principaux clients sont des pays à forte croissance. La
corrélation entre parts dans les exportations et taux de croissance de la
demande fournit un instantané de cet effet : Quand elle est positive, l’effet
l’est aussi, et inversement.
Dans le cas de la CEDEAO, comme pour le reste de l’ASS, on pourrait
penser que la proximité d’économies à faible croissance et le
positionnement sectoriel sur des produits bruts dont la demande est
typiquement stationnaire jouent en sa défaveur. En fait, ce n’est pas
vraiment le cas.
24
On voit dans la figure 1.5 un nuage de points dont chacun représente un
pays de destination des exportations de la CEDEAO. Sur l’axe horizontal
sont mesurées (en logarithmes naturels) les parts de chacun de ces pays
dans les exportations de la CEDEAO (en moyenne sur 1998-2006), et sur
l’axe vertical la croissance moyenne de leurs importations totales (c’est-àdire en provenance du monde), également en moyenne sur la période. La
mise en logs des parts permet de distinguer les petites destinations, la
concentration des exportations rendant sinon la lecture impossible. Les
valeurs négatives des logs sont dues au fait que toutes les parts sont −par
définition− inférieures à un. La droite de régression montre que la
corrélation est positive : les exportations de la CEDEAO ne sont pas
« mal » orientées géographiquement.
4
Figure 1.5
Orientation géographique des exportations de la CEDEAO
Croissance annuelle, 96-2005
1
2
3
CHN
CIV
NZL
US
EU
ZAF
CAN
IDN
CHE
JPN
BRA
0
ARG
-15
-10
-5
Part dans les exportations (log)
0
Notes : Le taux de croissance des importations mondiales (en ordonnée) est cumulé sur la
période 1990-2005. Les parts sont en logarithmes naturels (d’0ù les valeurs négatives ; -5
correspond à 0.6% et -15 à 0.00003%). La droite est obtenue par OLS.
Source : Calculs des auteurs (données COMTRADE).
Cette orientation plutôt positive est sans doute liée au redéploiement des
exportations de la CEDEAO au cours des quinze dernières années, illustré
dans la figure 1.6.
25
On constate une réduction substantielle de la part de l’UE comme
débouché pour les exportations de la CEDEAO, compensée par une
augmentation de la part du continent américain (nord et sud), ainsi que, à
une plus faible échelle, de celle de l’Asie et de l’Afrique elle-même.
Figure 1.6
Redéploiement des exportations de la CEDEAO, 1990-2005
UE-15
60
50
4
0
30
20
Autres
Amériques
10
0
1990
2005
Afrique
Asie
Source : Calculs des auteurs, données COMTRADE.
Notes : La catégorie Amérique comprend la zone ALENA et l’Amérique du Sud ; la
catégorie Asie comprend l’Asie du Sud et la zone East-Asia & Pacific ; la catégorie Afrique
comprend les zones Afrique sub-saharienne et MENA (Moyen Orient et Afrique du Nord).
La figure 1.7 montre un nuage de points dont chacun représente
maintenant un chapitre de la nomenclature SH (système harmonisé). On
voit que, de nouveau, la corrélation n’est pas négative, bien qu’un
polynôme du second degré estimé sur ce nuage de point génère une courbe
concave.
26
1
Figure 1.7
Orientation sectorielle des exportations de la CEDEAO
30
21
193334
39 85
89
83
15
63 903872
86
58
59
04
56
29 9473
31
84
70
40
65 81
68
61
54
82
22
32
95
87 88
69
3536
74
96
71
48
7628 26
80
4911 5510
75 91
64
6713
17 12 16
62
02 42
52
24
08
07
79
53 78 20
01
23
66
25
06
93
41
44
03
46
57 37
92
05
09
47
45
43
51
27
18
14
.2
tx croiss. 90-2005
.4
.6
.8
60
50
0
97
-15
-10
-5
Part ds export. totales, 2000-06 (log)
Croissance
0
Fitted values
Notes : Les secteurs sont définis au niveau SH2 (chapitres, indiqués près des points). Le
taux de croissance des importations mondiales (en ordonnée) est cumulé sur la période
1990-2005. Les parts sont en logarithmes naturels. Le chapitre 18 est le cacao et le 27 les
produits pétroliers. Les « fitted values » sont obtenues par OLS avec une forme
quadratique.
Autrement dit, les gros volumes (cacao et produits pétroliers) n’ont pas la
plus forte croissance, et ce en dépit de la forte hausse du prix du pétrole
(mais cette dernière est concentrée sur la fin de la période).
Les raisons de cette contribution légèrement positive de l’orientation
géographique et sectorielle sont simples : en termes géographiques, il s’agit
de l’importance croissante de la Chine dans le commerce africain −une
bonne nouvelle pour les perspective de ce commerce− et en termes
sectoriels, il s’agit du boom des matières premières qui, lui, par contre,
n’est pas forcément un phénomène de long terme.
Complémentarité
La complémentarité des pays membres de la CEDEAO est faible, et cette
absence de complémentarité, typique des accords régionaux Sud-Sud, est
généralement considérée comme l’une des causes d’échec de la première
27
vague de régionalisme (voir par exemple Forhoutan 1992). C’est également
un indicateur du potentiel de détournement de trafic (et donc de perte de
bien-être) impliqué par ces accords régionaux. En effet, si le pays A
exporte vers le monde de faibles quantités des produits que son partenaire
B importe, A est probablement inefficace dans ces secteurs. Les
exportations de A vers B générées par l’accord de libre-échange risquent
alors d’être du détournement de trafic, c’est-à-dire de remplacer des
importations « efficaces » en provenance du reste du monde.
Cependant, si un accord régional est formé pour des raisons allant au-delà
du simple calcul de bien-être, le degré de complémentarité peut augmenter
à la faveur de l’élimination des barrières au commerce intra-bloc. En effet,
la spécialisation est au moins partiellement endogène à l’environnement
tarifaire et règlementaire dans des pays à faible revenu où la marge
extensive est aussi active que la marge intensive.
Dans le cas de la CEDEAO, la réduction des barrières tarifaires a permis à
la part du commerce intra-bloc de progresser de 3% à 9% du commerce
des pays membres entre sa formation et 2005 (Zouhon-Bi et Nielsen
2007), et cette progression se reflète dans la complémentarité des
économies de la région. Le panneau a) du tableau 1.3 montre l’indice de
complémentarité de Michaely (dont la formule est donnée en annexe) en
2003, l’année pour laquelle les données sont les plus complètes, calculé au
niveau SH2.5 Le panneau b) donne la variation de l’indice entre 2001 et
2005 pour les paires de pays pour lesquelles les données sont disponibles.
On constate une augmentation dans la plupart des cas, et cette
augmentation est souvent substantielle (13 points de pourcentage de
l’indice en moyenne simple, ce qui le fait augmenter d’un tiers environ).
L’année 2003 est choisie parce que les données sont plus complètes que pour les autres
années.
5
28
Tableau 1.3
Indices de complémentarité intra-CEDEAO
a) 2003
Pays exportateur
Pays
importateur
Bénin
Burkina Faso
Côte d'Ivoire
Cap vert
Ghana
Guinée
Gambie
Mali
Niger
Nigeria
Sénégal
Togo
Moyenne
Burkina
Côte
Bénin
Cap vert
Faso d'Ivoire
20.3
48.6
10.3
19.9
52.3
8.7
26.4
20.3
9.9
24.4
23.8
47.0
20.5
20.2
n.a.
12.7
26.7
20.8
50.2
11.9
23.7
22.8
39.4
10.2
19.4
19.9
45.8
9.9
23.8
22.8
47.7
9.0
21.2
20.6
40.5
12.9
25.1
24.3
55.5
13.6
24.3
25.8
42.9
15.6
22.7
21.7
46.0
11.4
Ghana Guinée Gambie
25.2
22.7
n.a.
30.4
n.a.
24.8
24.1
24.1
25.0
30.3
29.2
26.0
19.2
24.7
27.1
13.2
n.a.
15.1
24.0
14.2
27.2
17.6
23.0
21.0
46.1
36.3
24.6
50.2
39.7
30.6
36.3
51.9
36.9
45.9
41.1
39.8
29
Mali
9.3
10.1
16.9
14.1
11.0
12.2
8.4
8.5
13.7
14.9
18.0
12.0
Niger Nigeria Sénégal
18.7
11.6
14.0
15.0
13.0
17.7
17.4
11.3
12.3
15.9
18.5
14.6
16.7
22.4
26.5
15.3
20.6
27.8
12.7
19.7
16.2
20.8
20.9
18.0
55.9
60.2
65.3
47.0
61.3
43.5
49.4
61.7
55.3
54.6
59.7
55.2
Togo Moyenne
40.0
41.1
34.0
46.0
42.0
34.9
41.6
40.0
35.3
43.7
40.5
39.5
26.4
27.0
27.0
28.2
26.0
26.0
22.8
26.9
26.2
26.9
27.1
28.0
b) Variation 2001-2005
Pays exportateur
Pays
importateur
Bénin
Burkina Faso
Côte d'Ivoire
Cap vert
Ghana
Guinée
Gambie
Mali
Niger
Nigeria
Sénégal
Togo
Moyenne
Burkina
Côte
Bénin
Cap vert
Faso d'Ivoire
-5.5
0.7
0.2
Ghana Guinée Gambie
Mali
Niger Nigeria Sénégal
Togo Moyenne
44.8
21.4
4.4
-1.3
-1.0
9.1
30.5
49.2
6.1
10.5
31.1
4.7
6.8
23.6
2.0
12.8
56.3
-4.1
9.3
38.9
4.4
13.0
32.3
-1.5
19.3
0.3
10.9
6.3
8.2
11.0
6.6
10.3
8.3
13.0
-8.5
1.0
20.9
1.5
44.6
10.8
0.6
13.2
-3.9
48.0
2.7
-2.5
-0.3
48.7
13.7
-3.2
-11.3
0.3
2.0
12.0
9.3
-2.0
-1.1
0.6
46.6
34.2
43.1
15.3
-1.6
13.8
6.5
6.6
7.3
18.3
16.2
Note : Calculs faits au niveau HS2, du côté exportateur (voir les explications dans l’annexe) mais en utilisant les données miroir des importateurs.
Source : Calcul des auteurs, données COMTRADE.
30
Cependant, ni le Nigeria ni le Sénégal, les deux grandes économies du bloc,
ne peuvent jouer le rôle de débouché substantiel pour les autres pays
membres. En effet, on voit dans le panneau a) que les indices de
complémentarité dans les lignes « Nigeria » et « Sénégal » sont faibles. Par
contre, les indices de la colonne Sénégal sont plus élevés, ce qui indique
que la CEDEAO peut constituer un marché pour les exportations −ou les
ré-exportations− sénégalaises. Cette dissymétrie dans le rôle des grandes
économies régionales est typique des blocs régionaux d’Afrique subsaharienne, la même observation s’appliquant à l’Afrique du Sud dans le
cas de la SADC et au Kenya dans le cas de la COMESA. Là encore,
cependant, un certain progrès est manifeste, comme le montre la figure 1.8
qui représente en colonne les indices de complémentarité du Sénégal
comme importateur par rapport aux autres économies de la CEDEAO
comme exportatrices. Malgré l’incomplétude des données, on constate une
augmentation dans la plupart des cas.
Figure 1.8
Indices de complémentarité du Sénégal, côté importateur, 2001-2005
70
60
2001
50
2003
Indice
2005
40
30
20
10
Pays exportateur
31
To
go
M
al
i
N
ig
er
N
ig
er
ia
G
ui
né
e
G
am
bi
e
Bé
ni
Bu
n
rk
in
a
Fa
Cô
so
te
d'
Iv
oi
re
Ca
p
ve
rt
G
ha
na
0
Avantage comparé
Le manque de complémentarité des économies de la CEDEAO est
naturellement lié à la similarité de leurs ARCs (avantages comparatifs
révélés), qui sont généralement dans les produits primaires.
Le panneau (a) du tableau 1.4 donne les avantages comparatifs révélés des
pays de la CEDEAO par rapport au monde (c’est—dire que les termes
apparaissant au dénominateur de la définition donnée dans l’annexe sont
les exportations du monde, dans le secteur k et au total). On voit que les
ARC des pays de la zone sont similaires et concentrés dans les produits
primaires.
Le panneau (b) donne les ARCs de chaque pays par rapport aux autres
membres de la CEDEAO, et donne donc une indication −très
préliminaire− du type de flux qui pourrait se dégager si le commerce intrarégional se développait. Gardant à l’esprit que ce commerce intra-régional
serait en tout état de cause très probablement de la diversion, en gros on
pourrait imaginer le développement d’une situation dans laquelle le
Sénégal, la Côte d’Ivoire et possiblement aussi le Togo deviennent les
spécialistes régionaux dans le secteur des biens manufacturés légers.
32
Tableau 1.4
Indices d’avantage comparatif révélé, CEDEAO
(a) Base monde
Catégorie SIC
Bénin
Burkina
Côte
Cap vert
Faso
d'Ivoire
1
Produits agricoles
2
Produits de l'élevage
8
Produits de la sylviculture
9
Produits de la pêche et de la chasse
10
Produits de la métallurgie
13
Extraction de pétrole et de gaz
14
Minerais non métall., sauf carb.
20
Alimentat. & prod. analogues
21
Produits du tabac
22
Produits du textile
23
Hab. & autres prod. …
24
Prod. bois & charp., sauf meubles
25
Mobilier
26
Prod. ind. papier & simil.
27
Impression, éd. & ind. sim.
28
Produits chimiques et dérivés
29
Raff. pétrole & ind. liées
30
Produits du caoutchouc
31
Cuir et produits du cuir
32
Pierre, argile, verre, & ….
34
Prod. fab. en métal, sauf mach. & éq. de transp.
36
App. électrique, électronique et …
37
Équipement de transport
38
Instr. scient. et de contrôle ; fournit. méd. & opt. ; horlogerie
39
Industries diverses
91
Produits du recyclage
92
Produits usagés ou de seconde main
99
Classifications spéciales
Ghana
Guinée
Gambie
Mali
Niger
Sénégal
Togo
33
Nigeria
(b) Base CEDEAO
Catégorie SIC
1
2
8
9
10
13
14
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
34
36
37
38
39
91
92
99
Produits agricoles
Bénin
Produits de l'élevage
Burkina
Côte
Cap vert Ghana
Faso
d'Ivoire
Guinée Gambie
Niger
Produits du tabac
Produits du textile
Hab. & autres prod. finis faits à
partir de tissus et …
Produits du bois et charpentes,
excepté meubles
4 Gambie
11 Bénin
6 Niger
120 Cap vert
16 Togo
2 Ghana
4 Ghana
3 Togo
3 Bénin
5 Sénégal
Produits du caoutchouc
Cuir et produits du cuir
Équipement de transport
Instr. scient. et de contrôle ;
fournit. méd. & opt. ; horlogerie
App. électrique, électronique et …
47 Cap vert
15 Togo
1 Ghana
1 Côte d'Ivoire
2 Gambie
2 Côte d'Ivoire
2 Côte d'Ivoire
19 Cap vert
Industries diverses
8 Nigeria
Raffinage du pétrole et industries
liées
Classifications spéciales
37 Niger
Produits chimiques et dérivés
Produits usagés ou de seconde
main
5 Sénégal
Produits de minerais non
métalliques, excepté carburants
Produits du recyclage
16 Niger
Alimentation et produits analogues
ARC
Pays
max
2 Burkina Faso
Extraction de pétrole et de gaz
Pierre, argile, verre, et autres
produits
Produits fabriqués en métal, sauf
machines et équipement de
Nigeria
2 Côte d'Ivoire
Produits de la métallurgie
Produits des industries du papier
et similaires
Impression, édition et industries
similaires
Togo
Produits de la pêche et de la chasse
Mobilier
Sénégal
Produits de la sylviculture
Mali
34
5 Togo
3 Sénégal
20 Niger
3 Sénégal
1.1.2 Politique commerciale
La politique commerciale de la CEDEAO est en mutation profonde sous
l’effet de trois évolutions liées. En premier lieu, la mise en conformité des
préférences de l’UE avec les règles de l’OMC implique une libéralisation
préférentielle réciproque de bloc à bloc entre l’UE et six groupes
régionaux, dont quatre en Afrique sub-saharienne. Cette libéralisation est
négociée dans le cadre des APE (Accords de Partenariat Economique). En
second lieu, d’une zone de libre-échange très incomplète, la CEDEAO se
transforme actuellement en union douanière (bien que probablement
incomplète elle aussi). Ce processus d’intégration régionale est vu, entre
autres, comme un antidote à la structure en étoile du système de
préférences de l’UE, dans laquelle les gains de bien-être sont concentrés au
centre tant que les branches ne commercent que peu entre elles. Enfin,
les deux dernières décennies ont été marquées, pour la plupart des pays de
la CEDEAO, par une libéralisation sans précédent des barrières
commerciales, tarifaires et non tarifaires. Ce processus de réforme, qui
n’est d’ailleurs pas terminé, a été alimenté par la perspective d’une
convergence des structures tarifaires nationales vers un tarif extérieur
commun simple et relativement libéral. On se contentera dans cette
section d’une discussion des deux dernières évolutions, la première faisant
l’objet d’un chapitre séparé dans ce rapport.
Les progrès de la réforme
Comme l’ont montré Warcziarg et Welsh (2003), la réforme commerciale a
été accompagnée, en moyenne sur un ensemble de pays ayant entrepris
des réformes sérieuses, d’une augmentation du volume des
investissements et d’une accélération de la croissance, comme le montre la
figure 1.9.
35
Figure 1.9
Croissance moyenne avant et après la réforme commerciale
Taux de croissance du PIB réel
Libéralisation
Années par rapport à la libéralisation
Notes : Parmi les pays de la zone CEDEAO/CEMAC inclus dans l’étude, la République
Centrafricaine, le Congo, le Gabon, le Liberia, le Nigeria, le Sénégal, le Togo et le Tchad
sont considérés comme « fermés » au sens de Sachs et Warner ; le Burkina Faso est
considéré comme ouvert depuis 1998 (suite au démantèlement du monopole
d’exportation), et la Côte d’Ivoire et le Niger depuis 1994.
Source : Wacziarg et Welsh (2003), Figure 2.
Cette accélération de la croissance ne s’est pas manifestée dans le cas de
l’Afrique sub-saharienne après les réformes des années quatre-vingt dix,
mais les résultats agrégés obtenus en panel sont suffisamment probants6
pour justifier l’attention à la réforme comme un prérequis au retour de la
croissance.
A cet égard, les progrès sont inégaux pour la zone CEDEAO. Le tableau 1.5
montre l’indice de restrictivité du régime commercial calculé par Kee,
Le panel permet d’utiliser, pour chaque pays, l’information contenue dans la variation
temporelle des variables, elle-même obtenue par l’identification précise de la date des
réformes commerciales. Ceci n’était pas possible dans les études en coupe transversale
qui avaient dominé le débat dans les années quatre-vingt dix et dont les résultats s’étaient
révélés instables (voir à ce sujet Rodriguez et Rodrik 1999). Bien entendu, dans
l’interprétation de ce résultats il faut garder à l’esprit que (i) les réformes commerciales ne
sont pas toujours complètes ni rapides ; (ii) si elles sont simultanées avec d’autres
réformes, on risque de leur attribuer l’effet d’autres réformes.
6
36
Nicita et Olarreaga en fonction du PIB par habitant (la construction de
l’indice est détaillée dans l’annexe).
Tableau 1.5
Indice de restrictivité de la politique commerciale
(a) OTRI et MA-OTRI
Tarifs
seulement
CEDEAO
Burkina Faso
Côte d'Ivoire
Ghana
Mali
Nigeria
Sénégal
CEMAC
Centrafrique
Cameroun
Gabon
Tchad
PMA
ASS
OTRI
MA-OTRI
Tarifs et
Agricult. Prod. manuf.
BNT
0.110
0.110
0.143
0.108
0.253
0.097
0.149
0.377
0.174
0.140
0.550
0.360
0.362
0.533
0.373
0.282
0.786
0.573
0.107
0.343
0.140
0.115
0.502
0.305
0.128
0.127
0.072
0.036
0.028
0.092
0.177
0.167
0.168
0.158
0.157
0.192
0.182
0.171
0.161
0.164
0.220
0.250
0.274
0.249
0.239
0.253
0.239
0.280
0.330
0.177
0.171
0.158
0.148
0.155
0.200
0.230
0.084
0.064
0.020
0.024
0.104
0.180
0.170
(b) OTRI : différentiel par rapport à la moyenne PMA
CEDEAO
Burkina Faso
Côte d'Ivoire
Ghana
Mali
Nigeria
Sénégal
CEMAC
Centrafrique
Cameroun
Gabon
Tchad
Total
(tarifs et
BNT)
Agricult.
Prod.
manuf.
-0.071
0.157
-0.046
-0.080
0.330
0.140
0.082
0.253
0.093
0.002
0.506
0.293
-0.093
0.143
-0.060
-0.085
0.302
0.105
-0.028
-0.038
-0.049
-0.059
-0.056
-0.006
-0.031
-0.041
-0.027
-0.041
-0.023
-0.029
-0.042
-0.052
-0.045
37
(c) OTRI : Différentiel par rapport à la moyenne ASS
CEDEAO
Burkina Faso
Côte d'Ivoire
Ghana
Mali
Nigeria
Sénégal
CEMAC
Centrafrique
Cameroun
Gabon
Tchad
Total
(tarifs et
BNT)
Agricult.
Prod.
manuf.
-0.101
0.127
-0.076
-0.110
0.300
0.110
0.032
0.203
0.043
-0.048
0.456
0.243
-0.123
0.113
-0.090
-0.115
0.272
0.075
-0.058
-0.068
-0.079
-0.089
-0.086
-0.056
-0.081
-0.091
-0.077
-0.091
-0.053
-0.059
-0.072
-0.082
-0.075
Source : Kee, Nicita et Olarreaga (2006), tables 3 et 4a-4c.
La comparaison des deux premières colonnes du panneau (a) montre que
l’addition des barrières non tarifaires augmente substantiellement le
niveau de protection, confirmant l’ample évidence anecdotique concernant
la présence de nombreuses barrières non tarifaires au commerce dans les
pays de la zone. La troisième colonne montre que la protection agricole
reste importante, même comparée aux pays de même niveau de revenu
(les PMA, avant-dernière ligne). Par contre, la protection du secteur
manufacturier semble avoir été largement éliminée. La dernière colonne
du tableau donne ce que Kee et al. appellent le « MA-OTRI » et qui est la
moyenne pondérée des indices OTRI des pays de destination des
exportations −c’est-à-dire en clair des barrières à l’accès aux marchés. On
constate que cet indice est plus faible pour la CEDEAO que pour
l’ensemble des PMA ou pour l’Afrique sub-saharienne, reflétant l’accès
préférentiel au marché européen conféré par la Convention de Cotonou.
Les panneaux (b) et (c) du tableau 1.5 donnent l’indice de restrictivité total
et ses composantes agricole et manufacturière en différentiel par rapport
38
aux moyennes PMA (panneau b) et ASS (panneau c). On constate que les
trois grandes économies de la région, la Côte d’Ivoire, le Nigeria et le
Sénégal, se distinguent par leurs niveaux élevés de restrictivité. C’était
donc, jusqu’en en 2004, dans les « grandes économies » de la région que la
réforme avait été la moins complète.
Dans le cas du Nigeria, cependant, où Faivre-Dupaigre et al. (2006) ont
constaté lors de leur enquête sur le terrain de nombreux exemples de
changements discrétionnaires de réglementation commerciale ainsi qu’un
nombre substantiel de pics tarifaires et de prohibitions, une importante
réforme tarifaire −la première depuis mars 1995− a été mise en œuvre en
octobre 2005. Le tableau 1.6 montre l’ampleur de la simplification et de la
réduction de la structure tarifaire qui en a résulté.
Tableau 1.6
La réforme tarifaire au Nigeria
Nombre de bandes tarifaires
Tarif moyen a/
Tous produits
Produits agricoles
Produits industriels
Tarif maximum
Ecart-type (en pourcent)
Avant
réforme
19
Après
réforme
5
28.6
51.0
24.8
150.0
22.3
12.1
16.4
11.4
50.0
9.1
a/ Moyennes simples calculées au niveau SH6
Source : Zouhon-Bi et Nielsen (2007), Table 1.
On constate que le tarif moyen a baissé de plus de moitié (de 28.6% à
12.1%) avec un nombre de bandes (et donc un écart-type) réduit, et des
pics tarifaires moins élevées.7
Ce dernier constat doit cependant être nuancé. Ainsi le tarif sur le riz a bien été réduit de
100% à 50%, mais dans le même temps un droit à l’importation distinct du tarif est passé
de 10% à 50%. Le taux combiné de taxation de porte n’a donc été réduit que de 110% à
100% (Zouhon-Bi et Nielsen 2007).
7
39
L’incapacité des grandes économies de la région à servir de débouché
substantiel à leurs partenaires régionaux, documentée dans la section
précédente, peut ainsi s’expliquer dans une certaine mesure par
l’insuffisance des progrès de leur ouverture commerciale, tout au moins
jusqu’à la réforme nigériane de 2005. En effet, quand le grand marché de
la région est difficile d’accès, les producteurs des pays voisins n’ont que de
faibles incitations à développer les capacités leur permettant de le servir.
L’absence de complémentarité peut alors être le résultat des barrières au
commerce régional. Par ailleurs, dans la mesure où les forces politiques
rendant possible ou impossible un accord d’union douanière sont
largement celles des grands pays du bloc (voir Olarreaga et Soloaga 1998 et
Cadot et al. 1999), le faible progrès des réformes est préoccupant, bien que
la réforme nigériane de 2005 ait été mise en œuvre justement dans la
perspective de l’adoption d’un tarif extérieur commun.
La mise en place de l’Union douanière
La CEDEAO est un bloc régional particulier en raison de l’existence en son
sein d’une union monétaire, l’UEMOA. Après de nombreuses tentatives
infructueuses d’intégration régionale, elle semble aujourd’hui sur la voie
d’une transformation substantielle, à la fois sur le plan de la simplification
de la structure tarifaire et sur celui de la libéralisation. Relancée après une
longue période de stagnation par le Traité de 1993, la CEDEAO a adopté de
nouvelles règles d’origine en 2003 et s’est transformée officiellement en
ZLE (zone de libre-échange) partielle −en raison de ses nombreuses
exceptions et de son application incomplète sur le terrain− au 1er janvier
2006. Elle deviendra une union douanière avec l’adoption d’un TEC (tarif
extérieur commun) prévue au 1er janvier 2008. Ce TEC sera largement
calqué sur celui que l’UEMOA a mis en place avec succès en 2000.8 Il sera
Le Mali et la Guinée-Bissau l’ont mis en œuvre en 2003. Le TEC de l’UEMOA est
accompagné d’un instrument de taxation contingente, la TCI (taxe conjoncturelle à
8
40
donc constitué de quatre bandes tarifaires à zéro, cinq, dix et vingt
pourcent respectivement sur les produits de première nécessité, les biens
d’équipement, les biens intermédiaires et les biens terminaux.
Les réformes tarifaires adoptées au Nigeria et en Guinée9 rendent à peu
près complète la convergence des tarifs extérieurs des pays de la CEDEAO
vers le niveau du TEC de l’UEMOA qui fournit le modèle au futur TEC de
la CEDEAO. Son adoption n’est donc plus susceptible d’entraîner des coûts
d’ajustement substantiel, que ce soit au niveau de l’emploi ou des finances
publiques. Les perspectives pour son adoption sont donc meilleures que
lors des multiples tentatives passées de formation d’unions douanières en
Afrique sub-saharienne. Le fait que cette convergence ne se soit pas faite
par alignement sur les positions protectionnistes du Nigeria avant la
réforme de 2005, en dépit du potentiel hégémonique de ce pays, est en soi
remarquable.10
Bien que l’adoption d’un TEC réduise, en principe, la nécessité des règles
d’origine (voir à ce sujet la discussion dans le chapitre 2), celles que la
CEDEAO a adopté en 2003 sont cependant peu susceptibles de
disparaître. En l’état, elles requièrent la satisfaction de l’un des deux
critères suivants :
1. Un contenu local défini soit comme une proportion d’intrants locaux
supérieure à 60% des intrants totaux, soit comme une valeur ajoutée locale
supérieure à 30% du coût de production ;
2. Un changement de position tarifaire au niveau SH4.
l’importation) jusqu’à présent peu utilisé, et de valeurs de référence dont la compatibilité
avec les règles de valuation de l’OMC reste à établir (Faivre-Dupaigre et al. 2006).
9 La Guinée a également réformé sa structure tarifaire en 2005 mais en sens inverse du
Nigeria, son tarif moyen passant de 6% à 12% (Zouhon-Bi et Nielsen 2007).
10 La structure simple du TEC de l’UEMOA en quatre bandes fournissant un point focal
consensuel, les négociations −et le lobbying− se sont concentrées sur la reclassification
des produits entre les bandes, mais les possibilités de manipulation restaient assez
limitées à cet égard.
41
Ces règles d’origine sont, en l’état, relativement simple et transparentes.
Cependant l’expérience de la SADC −voir les chapitre suivant de ce rapport
ainsi que l’article de Flatters et Kirk (2006)− montre que les interventions
d’intérêts particuliers, en particulier dans les pays-membres ayant le
potentiel de jouer un rôle hégémonique, peuvent les faire rapidement
évoluer vers un système opaque et arbitraire. La modération des
interventions d’intérêts particuliers, comparé au cas de la SADC, vient
possiblement du fait que le Nigeria n’a pas d’intérêts manufacturiers aussi
puissants que ceux de l’Afrique du Sud en raison de la dominance du
pétrole dans son économie.
1.2 Le commerce de la CEMAC
Une large part des observations faites sur le commerce de la CEDEAO
s’applique également à la CEMAC, les différences principales étant
l’absence d’une économie disproportionnellement grande comme celle du
Nigeria et l’enclavement de la plupart des économies de la région.
L’enclavement est, en lui-même, un handicap de taille dans le
développement du commerce. Utilisant l’approche la plus simple, qui
consiste à comparer les prix FOB et CIF pour obtenir des estimés indirects
des coûts de transport, pour un échantillon de 97 pays en développement
dont 17 enclavés, Radelet et Sachs (1999) ont trouvé que les coûts de
transport étaient deux fois plus élevés pour ces derniers. La même
approche utilisée par Limão et Venables (2001) ont trouvé que les coûts de
transport étaient 46% plus élevés pour le pays enclavé médian que pour le
pays médian avec un accès à la mer. Quand ce handicap structurel est
compliqué par des problèmes de gouvernance sévères aux frontières et sur
les corridors routiers, les flux commerciaux sont réduits considérablement
par rapport à leur potentiel.
42
1.2.1 Indicateurs structurels
Orientation
L’orientation géographique des exportations de la CEMAC est, comme
celle de la CEDEAO, plutôt favorable (figure 1.10).
4
Figure 1.10
Orientation des exportations de la CEMAC, par pays
Croissance annuelle, 96-2005
1
2
3
CHN
CIV
US
EU
ZAF
CAN
0
JPN
-15
-10
-5
Part dans les exportations (log)
0
Son orientation sectorielle, par contre, ne l’est pas vraiment en ce qui
concerne les « gros » postes −le bois, exporté par le Cameroun, et le
pétrole− comme le suggère la figure 1.11.
43
1
Figure 1.11
Orientation des exportations de la CEMAC, par produit
30
21
33
19 34
85
39
89
83
15 72
63
86
94 3873
90
59
58
56 04
84 40 29
7031
65 68
81
61
54 69 36 3295 82 22
87 74
35 96
48 28
26 88
7671
55
80
491075 11
18
64 62
16
91
12 24 17
67
02
52
42
13
78
08
072025
53
79
01
23
66
93 41 06
43
03
57 46
92
37
05
09
47
Tx croiss. 90-2005
.4
.6
.8
60
44
14
.2
51
27
50
0
97
-15
-10
-5
Part ds export. totales, 2000-06 (log)
Croissance
0
Fitted values
Note : Le chapitre 44 couvre les produits du bois, et le chapitre 27 les produits pétroliers.
Diversification
La concentration des exportations de la CEMAC, montrée par les indices
d’Herfindahl en même temps que celle de la CEDEAO dans la figure 1.4,
est très élevée, même par rapport aux PMA, et croissante, alors que celle
des PMA dans leur ensemble marquait le pas en 2005. Cette concentration
croissante est bien entendu, comme celle de la CEDEAO, alimentée par
l’envolée des produits primaires, mais le besoin structurel de
diversification n’en demeure pas moins aigu dans les pays de la CEMAC.
Avantage comparé et complémentarité
La structure de l’avantage comparatif révélé des pays de la CEMAC est
comparable à celle de la CEDEAO : fortement concentrée sur les produits
primaires, et avec assez peu de différences entre pays.
Le degré de complémentarité entre les économies de la CEMAC est
comparable à celui des économies de la CEDEAO, avec des moyennes
44
entre 20% et 30%, à l’exception de la République centrafricaine dont
l’appareil productif est embryonnaire, d’où les faibles valeurs dans la
première colonne du tableau 1.7.
Tableau 1.7
Complémentarité des économies de la CEMAC
Pays exportateur
Pays
importateur
RCA
Cameroun
Gabon
Moyenne
RCA a/ Cameroun
27.1
3.5
3.1
3.3
20.7
23.9
Gabon Moyenne
23.8
23.3
25.4
13.4
11.9
23.6
Notes
a/ République Centre-Africaine
Il est clair que la CEMAC est économiquement trop petite pour former une
zone commerciale autrement que sur papier.
1.2.2 Politique commerciale
La CEMAC est, en principe, une zone de libre-échange depuis 1998, bien
que l’application du libre-échange sur le terrain soit, pour le moins, inégale
et peu contrôlée. En effet, l’informatisation des postes de douane terrestres
est très incomplète et la transmission des données elle-même entre les
postes de douanes, les administrations centrales et les ministères du
commerce hasardeuse.11 La CEMAC a également adopté un tarif extérieur
commun à quatre bandes : 5% pour les produits de première nécessité,
10% pour les matières premières et les biens d’équipement, 20% pour les
biens intermédiaires, et 30% pour les biens de consommation.
Une mission récente du Cadre Intégré au Tchad, par exemple, à laquelle participait l’un
des auteurs de ce rapport, relevait que l’administration des douanes à N’Djaména
s’estimait dans l’incapacité de transmettre une disquette de chiffres au ministère du
commerce, dans lequel dormaient par contre 90 serveurs neufs, fournis par des
donateurs, dans des cartons non déballés. Le cas du Tchad est cependant particulier.
11
45
Le dernier examen de politique commerciale du Cameroun, la grande
économie de la CEMAC, date de 2001. L’OMC y note le progrès de la
libéralisation commerciale marqué en particulier par la liquidation des
monopoles d’Etat sur les exportations ainsi que par la libération des prix.
La moyenne simple des tarifs s’établissait alors à 18.3%, un taux
relativement élevé en termes absolus mais plutôt modéré par les standards
de la région et au regard des contraintes budgétaires.
Par contre, dans leur étude citée précédemment, Warcziarg et Welsh
(2003) classaient le Gabon, la RCA (République Centrafricaine) et le
Tchad comme des économies fermées au sens de Sachs et Warner.12 La
raison en était dans l’existence de monopoles d’exportation sur le coton
dans le cas de la RCA et du Tchad et sur le pétrole dans le cas du Gabon.
Dans le cas du Tchad, Wacziarg et Welsh n’avaient pas de données
tarifaires ; ces données sont maintenant disponibles −il s’agit simplement
du TEC de la CEMAC− et ont été intégrées dans la construction de l’indice
OTRI de Kee, Nicita et Olarreaga. Le résultat concernant les pays de la
CEMAC est en contraste avec les hypothèses de Wacziarg et Welsh : ceuxci auraient, en fait, des niveaux agrégés de protection plutôt faibles
comparés à ceux de la CEDEAO (tableau 1.5).
Cependant, dans le cas de la CEMAC, l’utilisation du TEC de la CEMAC
comme mesure des barrières tarifaire doit être interprétée très
prudemment pour les raisons citées plus haut, et la mesure des barrières
non tarifaires est difficile en raison de l’importance du commerce terrestre
Dans une étude largement citée, Sachs et Warner (1995) classifiaient les économies
comme « fermées » (SW=0) si l’une des cinq conditions suivantes était remplie : (i) un
tarif moyen supérieur à 40% ; (ii) un taux de couverture des BNT supérieur à 40% ; (iii)
existence d’un monopole d’exportation ; (iv) une prime sur les devises au marché noir
excédant 20% sur une décennie ; ou (v) une économie socialiste. Les critères, dont les
seuils peuvent paraître arbitraires, étaient choisis de façon à minimiser le risque de
classification erronée au vu des séparations « naturelles » de l’échantillon.
12
46
pour les pays enclavés, commerce qui échappe largement aux statistiques.
L’évidence collectée sur le terrain par les équipes du Cadre Intégré montre
que les barrières informelles au commerce sont innombrables dans le cas
du Tchad.
1.3 Conclusion
Le commerce de la zone CEDEAO-CEMAC souffre d’une concentration
excessive, même lorsque l’on tient compte du niveau de revenu des pays de
la zone, les pays à faible revenu ayant typiquement des exportations
concentrées sur un petit nombre de biens. Le besoin de diversification en
lui-même −indépendamment de la croissance− suggère l’existence de
bénéfices à l’intégration commerciale même dans des circonstances où
l’analyse vinérienne la donnerait comme inefficiente. En d’autres termes,
le détournement de trafic au profit de producteurs locaux, s’il permet une
certaine diversification des bases productives, peut se révéler bénéfique à
terme.
Son orientation sectorielle et géographique, par contre, n’est pas
complètement défavorable. La corrélation entre le taux de croissance de la
demande mondiale pour chaque produit et la part de ces produits dans le
panier d’exportation des pays de la CEDEAO et de la CEMAC est positive.
De même, la corrélation entre le taux de croissance des importations des
pays de destination des exportations du groupe CEDEAO-CEMAC et la
part de ces pays dans le panier d’exportations est également positive. La
contribution « externe » à la faible performance des exportations de la
zone ne semble donc pas déterminante.
Si la faible diversification des économies suggère des gains à l’intégration
le long de la marge extensive, les perspective d’intégration efficiente
restent faibles en raison du manque de complémentarité des économies de
la région. Sur la base des avantages comparatifs révélés observés
47
aujourd’hui, le seule embryon de différentiation serait entre un bloc Côte
d’Ivoire-Sénégal-Togo ayant un ARC légèrement supérieur dans les biens
manufacturés, et qui pourraient donc servir de plateforme d’assemblage de
ces biens pour les marchés régionaux, si les problèmes d’infrastructure
régionale et de gouvernance étaient surmontés (possiblement aussi à l’aide
d’institutions et d’accords régionaux comme celui de l’OHADA).
En dépit des obstacles structurels, l’intégration régionale a fait des progrès
marqués au cours de la dernière décennie, et ces progrès ont été réalisés en
parallèle avec un mouvement de libéralisation commerciale. Les barrières
tarifaires ont été considérablement réduites dans la zone CEDEAOCEMAC comme dans le reste de l’Afrique sub-saharienne et leur
harmonisation dans des tarifs extérieurs communs (celui de l’UEMOA,
bientôt adopté par toute la CEDEAO, et celui de la CEMAC) ne s’est pas
faite par convergence vers les tarifs les plus restrictifs comme ceux du
Nigeria. En effet celui-ci a adopté en octobre 2005 une réforme tarifaire
avant l’harmonisation. De nombreux problèmes subsistent, au premier
rang desquels la présence encore généralisée de barrières non-tarifaires et
informelles, en particulier sur le commerce routier.
48
Chapitre 2
Les règles d’origine dans les accords Nord-Sud
Tous les accords préférentiels sont motivés par un ensemble de
considérations allant au-delà du commerce (améliorer la sécurité,
encourager la coopération dans la gestion des biens publics régionaux,
ancrer les réformes, ou coordonner les positions de négociations par
exemple). Dans le cas des accords Nord-Sud, ces considérations prennent
une importance accrue, et c’est le cas en particulier pour ceux de l’Union
Européenne dont la politique commerciale sert, dans une certaine mesure,
de substitut à une politique étrangère commune.
Du point de vue des pays du Nord, les accords régionaux servent de « point
de chute » lorsque les négociations multilatérales sont en panne et
renforcent donc leur position de négociation ; de nombreux observateurs
ont interprété ainsi la formation de l’ALENA pendant la phase difficile des
négociations de l’Uruguay Round. Les accords préférentiels sont
également un élément important de la politique de développement en ce
qu’ils fournissent, avec l’aide bilatérale, un levier pour encourager les
réformes désirables dans le Sud, et peuvent contribuer, au moins en
principe, à stabiliser les flux migratoires et à sécuriser les
approvisionnements en matières premières.
Le point de vue du Sud est différent en ce que l’effet purement commercial
des accords −création ou détournement de trafic, variation dans les
recettes fiscales− est important relativement à la taille de l’économie locale
alors qu’il est généralement négligeable dans le Nord. Les accords
régionaux donnent au partenaire du Sud l’accès à un grand marché, ce qui
49
encourage la rationalisation de la production. D’autre part, et c’est là peutêtre l’argument le plus important, comme l’a souligné Ethier (1998), ils
permettent de verrouiller les réformes. En effet, le danger de recul dans les
réformes commerciales est substantiel dans les pays en voie de
développement, en particulier si les investissements étrangers et la
croissance ne sont pas au rendez-vous. Un accord préférentiel incite les
multinationales du Nord à localiser des opérations d’assemblage chez le
partenaire du Sud de façon à bénéficier à la fois des coûts de main d’œuvre
réduits et de la préférence tarifaire à l’aller (pour l’admission des biens
semi-finis pour assemblage dans le Sud) et au retour (pour la réadmission
des biens finals pour consommation dans le Nord). C’est la garantie d’une
« récompense » à la réforme sous forme d’investissements en provenance
du partenaire qui change les payoffs pour les pays du Sud et rend la
réforme politiquement viable.13
Dans cette perspective, l’élément clef du régionalisme est sa capacité à
faire des pays partenaires du Sud des plateformes crédibles pour
l’assemblage de biens à relativement faible technologie à partir d’inputs
efficients. Les règles d’origine, qui définissent l’éligibilité des biens au
traitement préférentiel, ont le potentiel d’affecter cette capacité en bien ou
en mal, selon leur design.
2.1 Que sont les règles d’origine ?
13Les
IED (investissements étrangers directs) vers l’Afrique sub-saharienne sont
actuellement marginaux (2 à 3% des flux mondiaux), concentrés géographiquement et
sectoriellement (le secteur de l’extraction ayant la plus grande part) et en termes de
provenance (la France, les Etats-Unis et le Royaume Uni représentant plus des deux
tiers). Voir CNUCED (2005b) et Draper (2007). Des flux à cette échelle sont difficilement
suffisants pour fournir une récompense politique substantielle à la réforme et aux
politiques d’ajustement structurel, ce qui fragilise la volonté politique de maintenir le cap.
50
Les règles d’origine sont de deux types : celles dites « de régime » qui
s’appliquent uniformément à tous les biens, et celles dites « de liste » ou
« de produit », qui prennent des formes différentes selon les produits.
2.1.1 Les règles de liste
En général, deux types de règles de liste sont utilisés pour certifier l’origine
des produits :
1. La règle de l’« entièrement obtenu » qui concerne les produits
primaires et agricoles ;
2. Les règles de « transformation substantielle » qui concernent les
produits manufacturés.
La règle de l’entièrement obtenu exclut tout contenu étranger (un animal
d’élevage, par exemple, doit être né sur le territoire). La vérification de la
transformation substantielle, elle, peut être fondée sur trois types de
critères : changement de position tarifaire, règle de contenu local, ou
exigence technique. Ces trois critères ainsi que les modifications qui
peuvent leur être apportées dans les textes sont résumés dans la figure 2.1.
Figure 2.1
Types de RDO de liste
Trois grands types
Quatre sous-types
Modifications
Exceptions
Chgt de chapitre (CC)
Chgt de position (CH)
Changements de
position tarifaire
Chgt de sous-position (CSH)
Chgt de ligne (CI)
Contenu local
Critères
techniques
51
Allocations
Le CPT (changement de position tarifaire) requiert que le produit
traversant les frontières internes du bloc appartienne à une position
différente dans la classification des produits de celle des matériaux
importés du reste du monde et utilisés dans sa fabrication. Un exemple tiré
des RDO de l’ALENA est illustré dans la figure 2.2 (discutée ci-dessous).
Figure 2.2
Changement de position tarifaire avec exception :
Un exemple de l’ALENA
Code HS
200911
200919
200920
200930
Description du produit
ORANGE JUICE, FROZEN, SWEETENED OR NOT
ORANGE JUICE, OTHER THAN FROZEN, SWEETENED OR NOT
GRAPEFRUIT JUICE, SWEETENED OR NOT
CITRUS FRUIT JUICE FROM A SINGLE FRUIT, NESOI
Groupe/Code HS
200911-200930
Règle de liste applicable
A change to subheading 200911 through 200930 from any other chapter,
except from heading 0805
Code HS
080510
080520
080530
080540
080590
Description du produit
ORANGES, FRESH
MANDARINS (INC TANGER ETC) & CITRUS HYBR FR OR DRI
LEMONS AND LIMES, FRESH OR DRIED
GRAPEFRUIT , FRESH OR DRIED
CITRUS FRUITS , INC KUMQUATS, NESOI, FRESH OR DRIED
Source : ALENA, annexe 301
Le changement de position est toujours défini sur la base du SH (système
harmonisé) de l’Organisation Mondiale des Douanes. Il peut être requis au
niveau du chapitre (HS2, 99 postes), de la position (HS4, 1’224 lignes), ou
de la sous-position (HS6, 4’998 lignes).
En principe, une définition à un niveau d’agrégation élevé est plus
contraignante qu’à un niveau moins élevé. Cependant la réalité varie selon
les produits, certains secteurs, comme les textiles, étant caractérisés par
une description plus détaillée que d’autres dans le SH, comme le montre la
figure 2.3.
52
Figure 2.3
Part des sections dans le commerce et
dans les positions tarifaires SH
Note : La ligne rouge est la diagonale. Les sections au-dessous ont plus de poids dans le
système SH (en termes de nombre de lignes) que dans le commerce mondial. On y trouve
par exemple la section 11 (textile et habillement). Les sections au-dessus de la ligne, par
contre, sont sous-représentées dans le système SH ; on y trouve les sections 16
(machinerie) et 17 (équipement de transport).
Source : Cadot, Carrère et Strauss-Kahn (2007), figure 9.
Exceptions et allocations (« allowances ») peuvent affecter les CPT, les
exceptions les rendant plus strictes et les allocations moins. Une exception
est illustrée dans la figure 2.2 ci-dessus : le jus d’orange exporté par le
Mexique peut être fait avec n’importe quel input importé du moment qu’il
ne s’agit ni de jus d’agrumes (même position tarifaire) ni d’oranges
fraîches (exception). Le changement de position tarifaire signifie, en clair,
que le conditionnement (la mise en bouteille) ne constitue pas une
opération suffisante pour conférer l’origine ; l’exception signifie, elle, que
le pressage des oranges au Mexique n’est pas considéré non plus comme
une transformation assez substantielle pour conférer l’origine.
Le CLM (contenu local minimum) est quelquefois exprimé, comme c’est le
cas pour les règles de l’UE, sous la forme d’un CEM ou contenu étranger
53
maximum. Lorsqu’exprimée sous forme d’un CLM, la règle peut également
avoir trois variantes : (i) contenu local stricto sensu ; (ii) différence entre
valeur du bien et coût des inputs importés ; (iii) valeur minimum des
pièces originaires. Deux exemples sont illustrés dans le tableau 2.1.
Tableau 2.1
Contenu local et contenu étranger : une illustration
Extrait du livre comptable
a
b
c
d
e
f
g
h
i
Total pour
En % du
100'000 par unité
prix DU
unités
570'000
5.70
20.61
138'000
1.38
4.99
432'000
4.32
15.62
932'000
9.32
33.70
397'000
3.97
14.36
296'280
2.96
10.71
2'765'280
27.65 100.00
221'222
2.21
8.00
2'986'502
29.87
108.00
Coûts des matériaux, dont
Importés
Locaux
Main d'œuvre
Dépréciation du capital
Marge brute
Prix départ usine
Transport
Prix livré
RCL alternatives
Contenu étranger (%)
b/a
Mat. importés/total mat.
Contenu local (%)
(g-b)/g Contenu local/prix DU
24.21
95.01
DU : départ usine
Enfin, des critères techniques (« technical requirements ») peuvent être
imposés sur le processus de production lui-même. Ces critères techniques
sont fréquemment utilisés dans le secteur T&H (textile et habillement), et
le système PANEURO y recourt fréquemment. La figure 2.4 en fournit un
exemple célèbre, celui du poisson.14
14
Le cas du poisson ayant attiré une certaine attention, la règle est peu susceptible de
rester telle quelle dans le futur.
54
Figure 2.4
Critères techniques : l’exemple du poisson dans PANEURO
Désignation produit Règle de liste applicable
The vessel’s captain, officers and at least 50% of its crew were nationals of an EU or
ACP state ;
It was registered in an EU or ACP state ;
It sailed under the flag of an EU or ACP state ;
Fish
It was at least 50% owned by nationals of an EU or ACP state (although under certain
conditions leased or chartered vessels can qualify);
The chairman and the majority of the board members of the company owning the
vessel were nationals of an EU or ACP state
2.1.2 Les règles de régime
Tous les AP (accords préférentiels) ont des règles de régime, parmi
lesquelles différentes variétés de « seuils de-minimis », de règles de cumul,
de règles d’absorption (« roll up ») et de reversement de droits.
Un seuil de-minimis stipule un pourcentage maximum d’inputs non
originaires pouvant être utilisés sans affecter l’origine d’un bien final.
L’existence de tels seuils simplifie les opérations d’exportation en présence
de règles de contenu local (voir ci-dessous).
Les règles de cumul permettent aux producteurs d’une zone préférentielle
d’importer des matériaux non-originaires d’un autre pays membre (ou
d’un pays membre d’un bloc admissible pour le cumul) sans affecter
l’origine du bien final. Ces règles étant particulièrement importante, leur
discussion fait l’objet de la section 2.1.3 ci-dessous.
Le principe d’absorption permet à des produits intermédiaires eux-mêmes
issus de la transformation de matériaux non-originaires de maintenir
intégralement leur statut originaire lorsqu’ils sont réutilisés dans
l’élaboration de produits finaux. Ce principe est largement utilisé, en
particulier dans le SGP de l’UE et dans les accords de Cotonou.
55
Les trois principes ci-dessus ont le potentiel de rendre les RDO plus
flexibles. L’élimination des reversements de droits (« duty drawbacks »),15
par contre, peut réduire l’accès au marché dans les AP, puisqu’il augmente
le coût des inputs importés du reste du monde. L’importance de cet effet
varie −elle est réduite en présence d’escalade tarifaire− mais certains pays
ont négocié des phases de transition prolongées à cet égard.16
2.1.3 Les différentes formes de cumul
On distingue généralement trois types de cumul : bilatéral, diagonal, et
intégral. Le cumul bilatéral est le plus commun et s’applique aux deux
partenaires (disons A et B) d’un accord préférentiel bilatéral. Il stipule que
les producteurs du pays A peuvent utiliser des inputs originaire du pays B
tant que ces inputs sont eux-mêmes originaires (c’est-à-dire tant qu’ils
satisfont eux-mêmes les RDO du bloc).
Sous le régime du cumul diagonal (le principe de base du système
PANEURO), les pays liés par un AP régional peuvent utiliser des
matériaux de n’importe quel autre membre du bloc tant qu’ils sont euxmêmes originaires.
Enfin, sous le régime du cumul intégral, tous les stades de transformation
entrepris dans le bloc comptent pour le calcul du contenu local, que la
transformation d’un input donné soit ou non par elle-même suffisante
pour conférer l’origine. Sur la base du processus de production décrit dans
la figure 2.5, le tableau 2.3 illustre la différence entre cumuls diagonal et
15
Les duty drawbacks sont des reversements par l’Etat de droits de douanes payés sur les
inputs importé et utilisé dans la fabrication de biens pour l’exportation. Ils sont souvent
éliminés dans les ALE.
16
Le Mexique, par exemple, n’a eu que deux ans de transition dans l’ALENA, mais le Chili
en a eu quatre dans son ALE avec l’UE.
56
intégral sur la base de deux exemples de règles de liste : un changement de
position tarifaire et une règle de contenu local.
Figure 2.5
Processus hypothétique de transformation en deux étapes
AP
A
Première transformation
Non-originaire: 25
Originaire: 25
1er prix export : 50
CTC ?
B
Reste
du
monde
Seconde transformation
Non-originaire: 10
Originaire: 40
2nd prix export: 100
CTC ?
C
Marché
Dans cet exemple, un bien est produit à l’aide de deux stades de
transformation, chacun opéré dans un pays (A pour le premier, B pour le
second) puis exporté vers C (tous trois étant membres d’un même bloc).
Les montants des matériaux importés du reste du monde ainsi que de la
valeur ajoutée locale sont indiqués, et les prix sont égaux aux coûts de
production à chaque stade.
Supposons que les matériaux importés par A durant le premier stade
appartiennent à la même position tarifaire (au sens des RDO applicables)
que le bien intermédiaire résultant de la transformation et exporté vers B.
Supposons par contre que la transformation en B le fasse changer de
position tarifaire par rapport aux matériaux importés du reste du monde
au stade 2.
57
Considérons maintenant deux types de RDO-produit : un CPT
(changement de position tarifaire) et une règle de CLM (contenu local
minimum) de 60%. Aucun des deux critères n’est satisfait par la première
transformation, puisqu’il n’y a pas de CPT (première règle violée) et le
contenu local n’est que de 50% (deuxième règle violée). Ces hypothèses
sont indiquées dans le tableau 2.2.
La différence entre les deux types de cumul apparaît dans le traitement du
produit final exporté de B vers C. Sous le cumul diagonal, le produit
intermédiaire importé de A n’étant pas éligible, seuls les 40 francs de
seconde transformation comptent, et le produit final n’est pas éligible.
Sous le cumul intégral, aux 40 francs de contenu local de seconde
transformation s’ajoutent les 25 de première transformation, ce qui donne
un total de 65 : la règle de CLM est satisfaite. Quant à la règle de CPT, elle
est satisfaite aussi tant que le bien final n’appartient à aucune des
positions des matériaux importés du reste du monde.
Tableau 2.2
Eligibilité sous les régimes de cumul diagonal et intégral
Hypothèses
CPT
Satisfait le CPT?
Valeur de la transformation
Originaire
Non-originaire
Satisfait CLM de 60%?
Stade 1
(A)
Stade 2
(B)
non
oui
25
25
40
10
Eligibilité
combinée (bien final)
Cumul
diag.
Cumul
intégr.
non
oui
40
60
non
65
35
oui
Le cumul intégral est moins fréquent que le cumul diagonal mais est
appliqué par l’UE dans la convention de Cotonou (ainsi que dans les
accords Euro-Med avec le Maroc, la Tunisie et l’Algérie). Sur le papier tout
au moins, le cumul intégral permet une plus grande fragmentation
58
internationale du processus de production (davantage de « commerce
vertical ») et une intégration plus profonde entre partenaires d’un bloc.
Par contre, dans la réalité il faut garder à l’esprit qu’il exige une
documentation comptable plus substantielle de la part des exportateurs, ce
qui peut poser problème pour les plus petites entreprises, en particulier
dans les PMA.
2.2 Pourquoi des RDO?
La justification de base des RDO est l’élimination des opportunités de
« déflection de trafic ». Le concept de déflection de trafic, qui est distinct
du « détournement de trafic » identifiée par Jacob Viner, repose sur l’idée
suivante. Dans un ALE (accord de libre-échange) les pays membres
gardent le libre choix de leurs tarifs extérieurs. En l’absence de RDO, les
pays avec les tarifs extérieurs ou les capacités de surveillance les plus
faibles serviraient de port d’entrée pour toute la zone, privant les autres de
recettes tarifaires et −plus important− rendant les politiques nationales de
protection à l’encontre des pays non-bénéficiaires inopérantes. Ce
mécanisme, selon Richardson (1995), a le potentiel de déclencher une
course vers le bas des tarifs extérieurs, dont le résultat serait optimal du
point de vue du bien-être global mais non pas forcément désiré par les
gouvernements des pays-membres. Ce scénario, selon Viner (1950), se
produisit entre les 13 colonies américaines à la fin du XVIIIème siècle −mais
c’est le seul exemple historique documenté. La fonction première des RDO
est de prévenir l’apparition de ce phénomène en prohibant le transit des
produits non originaires à travers les frontières internes de la zone de
libre-échange.
Dans les accords Nord-Sud, la justification des RDO est différente. En
effet, les RDO reflètent généralement les intérêts du Nord ; or les tarifs des
pays du Nord sont généralement moins élevés que ceux de leurs
59
partenaires du Sud −ce qui est certainement le cas pour l’UE et les ACP.
S’il y avait déflection de trafic, ce serait donc au bénéfice de l’UE. Le
problème doit logiquement être ailleurs. En fait, dans les accords NordSud les RDO reflètent plutôt le désir des partenaires du Nord d’éviter
d’étendre involontairement le bénéfice des préférences à des producteurs
non éligibles ou à des biens transformés superficiellement dans la zone.
Selon les termes du livre vert de l’UE,
“[…] Trading arrangements only make sense if the tariff preferences
accorded benefit products that are actually obtained in ―“originate” in―
the countries concerned. The rules of origin serve to establish this link
between products and beneficiary countries.” (EU 2003, p. 4)
Les RDO peuvent également refléter le désir de contrôler le processus de
libéralisation préférentielle de façon à réduire les coûts d’ajustement pour
les intérêts industriels du Nord.17 Là encore, dans le cas de la CEDEAO et
de la CEMAC, le danger n’est guère pressant.
2.2.1 RDO et développement
Les RDO sont également parfois présentées comme un instrument de la
politique de développement des pays du Nord dans le cadre des AP NordSud, et cet argument est sans doute le plus important ici.18 Le
17
Le Livre Vert est à cet égard assez clair : “The preferential rules of origin are an
instrument of trade policy. Their initial role was to help open up the EU market,
reciprocally or otherwise, to import from partner countries but to do so in a manner that
afforded adequate protection for the EU interests concerned.” (EU 2003, p. 7)
18
De nouveau, selon le Livre Vert, “Preferential origin rules also serve the objective of
supporting sustainable development and integrating the developing countries into world
trade, by allowing their products to get a better access to the Community market while
generating a sufficient value added in the country concerned.” (Eu 2003, p. 7; italiques
60
raisonnement consiste à encourager la mise sur pied de filières locales
verticalement intégrées couvrant une portion substantielle de la chaîne de
la valeur. Dans cette perspective, les RDO peuvent être vues comme des
instruments de protection d’industries naissantes en amont.
Cette perspective « développementale » pose un certain nombre de
problèmes. Tout d’abord, comme Flatters et Kirk (2004) l’ont fait
remarquer, les RDO utilisées ainsi sont assez similaires aux systèmes
d’incitations et aux exigences de performance interdits par le GATT.
D’autre part, comme le notent Brenton et Imagawa (2004), des RDO
strictes peuvent certes encourager l’établissement de filières locales
intégrées verticalement, mais ces filières risquent d’être inefficaces si leur
rentabilité repose exclusivement sur un effet de marché captif. Dans le
secteur T&H, par exemple, où la concurrence est fondée sur les délais de
livraison, la réactivité et la réduction des taux de rejet, l’imposition de
procédures douanières lourdes et de contraintes sur les
approvisionnements risque plutôt de pénaliser les pays du Sud dans la
course à la localisation des activités d’assemblage. C’est sans nul doute le
cas de la CEDEAO et de la CEMAC dont les exportations souffrent de
handicaps structurels multiples.
Plus généralement, l’argument « développemental » des RDO va à
l’encontre de la tendance vers le fractionnement international et la
ajoutés.) De la même façon, selon le Draft Ministerial Text du meeting de l’OMC à
Cancun, “developing and least-developed country Members shall have the right to adopt
preferential rules of origin designed to achieve trade policy objectives relating to their
rapid economic development, particularly through generating regional trade.”
(Preparation de la 5ème Session de la Conférence Ministérielle, Draft Cancun Ministerial
Text, 2nde Révision, 13 Septembre 2003, Annexe C, p. C2).
61
délocalisation des activités manufacturières. Dans un monde de réseaux de
production trans-frontières, chaque segment de la chaîne de la valeur
aboutissant à un bien terminal est localisé en fonction de l’avantage
comparé. Les segments intensifs en travail qualifié sont localisés là où la
main d’œuvre qualifiée est disponible −c’est-à-dire dans les pays de
l’OCDE− les segments intensifs en capital sont localisés là où les inputs
complémentaires (infrastructure, énergie, gouvernance stable) sont
présents, et les segments intensifs en travail non qualifié, qui sont souvent
en aval de la chaîne de la valeur −dans la phase d’assemblage− sont
localisés là où aucune de ces conditions sont remplies, c’est-à-dire dans les
PMA.
Forcer l’intégration des filières en amont par l’imposition de règles de
transformation substantielle revient à empêcher cette division du travail,
c’est-à-dire à organiser et codifier l’inefficacité. Ainsi, les règles d’origine
peuvent forcer une entreprise de confection au Sénégal à s’approvisionner
en coton écru dans l’UE plutôt qu’en Chine ou au Pakistan. Les statistiques
montreront alors un accroissement du commerce préférentiel, mais cet
accroissement sera de la pure diversion et sera donc générateur de pertes
de bien-être.19 Dans les industries où la « verticalisation » du commerce
est la plus avancée, cet effet peut être particulièrement pénalisant ; c’était
le cas jusque dans le milieu des années 1990 pour les technologies de
l’information. La constatation de l’effet pénalisant des règles d’origine a
alors incité les multinationales du secteur à pousser les Etats-membres de
l’OMC à négocier la consolidation des tarifs du secteur à zéro, ce qui
rendait les règles d’origines redondantes (Baldwin 2006).
19
Les RDO peuvent aussi redistribuer les cartes en faveur de pays relativement affluents,
contrairement à leurs objectifs développementaux. Ainsi, les analystes du textile
anticipent une relocalisation des activités de filature à Singapour à la suite de l’ALE EtatsUnis-Singapour sous l’effet de la règle “yarn-forward”, ce qui pénaliserait les pays plus
pauvres comme la Malaisie, l’Inde ou le Pakistan (James 2004).
62
Il existe cependant un contre argument. En présence d’économies
d’agglomération, la localisation de « clusters » industriels est arbitraire
entre pays à dotations factorielles voisines comme les pays à revenu
intermédiaire. Les règles d’origine peuvent alors contrer un phénomène
d’agglomération en Asie du Sud-est et générer des clusters concurrents. Si
l’argument est conceptuellement clair, il n’existe cependant pas d’étude
empirique établissant de façon crédible que ce type d’effet soit réel et
substantiel, et la perspective de développement de clusters industriels
dans la zone CEDEAO-CEMAC est probablement encore lointaine en l’état
actuel des choses.
Par-delà leur effet sur la localisation des filières industrielles, il est à noter
que les RDO sont, comme les préférences tarifaires, doublement
discriminatoires. En effet, un ensemble de règles communes à plusieurs
pays partenaires mais variables par secteurs ont des effets différenciés
selon la structure d’exportation des pays partenaires. On provoque ainsi
une discrimination de facto même si les règles sont les mêmes. Cet effet est
illustré dans le cas de deux pays bénéficiaires et de deux biens dans le
tableau 2.3.
Tableau 2.3
RDO, préférences et discrimination de facto
Textile Habillem.
Part export.
Pays A
Pays B
Préf. tarif.
Restr. RDO
0.2
0.8
5%
2
0.8
0.2
15%
6
Pref. tar.
moyenne
Restr.
RDO
moyenne
13%
7%
5.2
2.8
On voit que lorsque les préférences et les RDO sont différentiées par
secteur, deux pays ayant des structures d’exportation différentes auront
63
des taux moyens de préférence et de restrictivité des RDO différents même
s’ils sont soumis au même régime.20
2.2.2 L’économie politique des RDO
La littérature récente a montré comment les ALE les plus susceptibles de
générer du détournement de trafic −les pires d’un point de vue de bienêtre− sont souvent les plus acceptables politiquement (voir la revue de la
littérature dans Cadot et al. 2007). Ce n’est donc pas un hasard si les RDO
tendent à « organiser » le détournement de trafic : elles rendent ainsi les
ALE plus acceptables politiquement.
Par-delà l’acceptabilité politique, Flatters et Kirk (2004) ont montré
comment le rent seeking des intérêts particuliers peut pervertir les
meilleures intentions. Ils ont ainsi montré que les membres de la SADC
ayant des intérêts dans le blé ont négocié des RDO strictes non pas pour
empêcher le détournement de commerce, mais plutôt pour empêcher le
commerce intra-bloc pouvant susciter la concurrence. L’étude de cas de
Flatters et Kirk illustre des phénomènes dont la validité va largement audelà du cas particulier de la SADC.
20
Cet effet de discrimination de facto rend la coordination des positions de négociation
des pays bénéficiaires difficile, puisqu’elle génère des préférences différentes dans
l’espace « préférences, RDO ». Cet effet est manifeste dans le cas des accords de Cotonou
et explique en partie la difficulté rencontrée par les ACP pour arriver à une position de
négociation commune dans les négociations des APE (voir le chapitre suivant).
64
Effet sur les marchés des biens finals
Qu’il soit induit par l’approvisionnement local forcé par les RDO ou par les
coûts administratifs qui y sont liés, l’effet de surcoût des RDO peut altérer
les conditions de la concurrence de manière à bénéficier à certaines
catégories de producteurs. Considérons par exemple le cas d’un tisserand
sénégalais tentant de pénétrer le marché de l’UE, où il sera en concurrence
avec des producteurs locaux. Les RDO le forçant à s’approvisionner
localement, il est pénalisé par le surcoût. Par contre, ses concurrents
européens, vendant sur leur marché domestique, peuvent s’approvisionner
en fil sur le marché mondial aux meilleures conditions. Le handicap vient
de la dissymétrie des marchés : le tisserand sénégalais, étant localisé sur
un petit marché, doit traverser les frontières de la zone pour accéder au
grand. Il est donc assujetti aux RDO. Ses concurrents européens, eux, ne le
sont pas. Les RDO pipent ainsi les dés en faveur des producteurs du grand
marché, qui est également le côté le plus puissant lors des négociations
initiales définissant les règles du jeu.
Brenton et Imagawa (2004) ont ainsi montré qu’entre 1999 et 2002, les
importations préférentielles américaines de T&H ont augmenté de 92% en
provenance de pays non contraints par des RDO (AGOA) mais seulement
de 23% en provenance de pays contraints (Maurice et l’Afrique du Sud, par
exemple), suggérant des coûts considérables. L’analyse a été confirmée
récemment par Portugal-Perez (2007).
Effets sur les marchés des biens intermédiaires
L’effet induit des RDO sur les marchés des biens intermédiaires est moins
évident que leur effet sur l’accès au marché mais il n’est pas moins
important pour leur « économie politique ».
65
Pour comprendre cet effet, décrit analytiquement dans Krishna (2006),
considérons deux partenaires d’un ALE, N (pour Nord) et S (pour Sud) et
supposons que N ait un avantage comparé, relatif à S, dans la production
de biens intermédiaires, alors que S a un avantage comparé dans
l’assemblage de biens finals. Supposons également que les RDO forcent les
assembleurs de S à s’approvisionner dans N, et que les activités
d’assemblage en S soient à une échelle suffisante pour affecter le marché
des biens intermédiaires en N.
L’effet des RDO est alors de créer un marché captif pour les biens
intermédiaires, segmenté du marché « régulier ». Dans ce dernier, qui
approvisionne les assembleurs du Nord, le prix est le prix mondial
augmenté du tarif du Nord. Par contre, tant que les RDO ne sont pas
prohibitives (voir la note 8 ci-dessous), le marché captif se comporte
comme dans une économie fermée, les assembleurs du Sud ne pouvant pas
s’approvisionner ailleurs que dans le Nord s’ils veulent bénéficier du
régime préférentiel à cause des RDO. Le prix des biens intermédiaires peut
donc s’y établir au-dessus du prix prévalant dans le marché régulier.
Les RDO créent donc des rentes pour les producteurs de biens
intermédiaires du Nord, qu’il s’agisse d’équipementiers dans le secteur des
biens d’équipement ménager ou des automobiles, ou de tissu dans le
secteur textile-habillement.21 Ces rentes sont compensées par les pertes de
revenu tarifaire associées aux préférences ; elles sont donc assimilables à
des subventions cachées à l’exportation (voir Cadot, Estevadeordal et
Suwa-Eisenmann 2006).
21
Il est à noter cependant que des RDO très strictes peuvent avoir l’effet inverse, rendant
les activités d’assemblage du Sud si coûteuses que le marché des biens intermédiaires
dans le Nord est affecté de façon négative (voir Krishna 2006).
66
Les effets de marché captif en amont sont, a priori, difficiles à mesurer : il
s’agit d’effets-prix agissant au travers de liens verticaux, qui ne peuvent
être appréhendés qu’en combinant des données de valeurs unitaires
−mesurées avec des marges d’erreur substantielles− avec des données
hautement agrégées issues de tableaux input-output. Cadot, Carrère et de
Melo (2005) ont cependant identifié de tels effets dans le secteur textilehabillement dans le contexte de l’ALENA : le prix des textiles américains
exportés pour confection au Mexique serait accru de 13%, et de façon
statistiquement significative, par la présence de RDO en aval (un tiers de
cette prime étant attribuable aux seules critères techniques).
2.3 La mesure empirique des RDO
2.3.1 La quantification des RDO
En ce qui concerne la mesure de l’effet des RDO, les problèmes auxquels le
statisticien fait face sont semblables à ceux qui affectent la mesure de
toutes les barrières non tarifaires. En effet, à la différence des tarifs, les
RDO sont exprimées, à l’état brut, sous forme de textes légaux compliqués.
Leur codification sous une forme utilisable statistiquement implique donc
l’identification d’instruments codables sous forme binaire (un lorsque
l’instrument est présent, zéro lorsqu’il ne l’est pas). Cette identification a
été faite pour la première fois dans le contexte de l’ALENA par Antoni
Estevadeordal (2000).
Le travail de codification a été réalisé pour PANEURO dans les travaux
récents de Tumurchudur (2007), qui a codé toutes les règles de liste du
système PANEURO sous forme de variables binaires (dites « muettes ») de
67
manière à disposer d’un vecteur décrivant l’ensemble des règles affectant
chaque produit du secteur.22
Le tableau 2.4 montre, à titre illustratif, un extrait de ce fichier pour les
lignes HS500100 à 510111. On voit que toutes les variables sont binaires à
l’exception des CLM (contenu local minimum) qui sont exprimés
pourcentage de la valeur du produit et en « négatif », c’est-à-dire sous
forme d’un CEM (contenu étranger maximum). Ce CEM est exprimé dans
les textes légaux comme pourcentage du prix « départ-usine ».
Tableau 2.4
Extrait de la base de données brute
Sous-pos.
tarifaire
(HS6)
500100
500200
500310
500390
500400
500500
500600
500710
500720
500790
510111
CCT
CC
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
CSP TECH
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
1
1
1
1
0
CEM
Except.
au CSP
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
47.5
47.5
47.5
100.0
0
0
1
0
1
1
1
1
1
1
0
Except.
Critères
Allow.
au CC
altern.
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Source : calculs des auteurs
L’étape suivante dans la codification des RDO consiste à établir un indice
ordinal de restrictivité qui résume l’information contenue dans le vecteur
de variables binaires en fonction sur la base de règles d’observation
simples et intuitives. La méthodologie, là aussi, a été proposée par
22
Un travail similaire avait été entrepris par Antoni Estevadeordal et Kati Suominen à
l’IDB (Interamerican Development Bank) mais avec des résultats quelquefois difficiles à
expliquer.
68
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
0
Estevadeordal (2000). L’indice, qui va de un à sept, est fondé sur les règles
d’observation suivantes :
1. Un CPT est plus contraignant à un degré élevé d’agrégation qu’à un
degré moins élevé ; l’indice attribue donc la valeur 2 à un changement
de sous-position (CSP, HS6), la valeur 3 à un changement de position
(CP, HS4), et la valeur 4 à un changement de chapitre (CC, HS2).
2. Un contenu local minimum est d’autant plus contraignant qu’il est
élevé ; l’indice attribue donc la valeur 4 à un CLM de moins de 50% de
la valeur du produit et la valeur 5 à un CLM de plus de 50%.
3. Les critères techniques (TECH) sont généralement restrictifs ; l’indice
leur attribue donc la valeur 5.
L’indice attribue également des valeurs aux combinaisons de critères,
selon le tableau 2.5 suivant.23 Cet indice peut être utilisé en substitut au
vecteur de variables muettes dans l’équation estimée, ce qui permet de le
valider. Il peut aussi être utilisé pour construire un espace de préférences
tarifaires et de restrictivité des RDO pour l’analyse graphique.
23
Les combinaisons de critères signifient que tous doivent être satisfaits par le produit
exporté ; lorsque les exportateurs ont le choix entre des critères alternatifs, la
méthodologie correcte consiste à ne retenir que le moins restrictif sur la base de l’indice.
69
Tableau 2.5
Indice ordinal de restrictivité des RDO
Valeur de
l'indice
1
2
3
4
Critères (y*)
1er
Aucun
CSP
CSP
CP
CP
CLM < 50%
CP
5
CC
2ème
3ème
4ème
Tout crit.
CLM
TECH
Tout crit.
CLM
TECH
Exc
Tout crit.
TECH
6
CP
CLM
TECH
Exc
CC
CLM
7
CC
TECH
Exc
Exc
2.3.2 RDO et utilisation des préférences
Pour comprendre la relation entre préférences, restrictivité des RDO −telle
que mesurée dans l’indice décrit dans la section précédente− et taux
d’utilisation des préférences, considérons la situation d’un exportateur de
chemises sénégalais. En le forçant à se procurer une proportion plus
grande de ses inputs dans la zone, on accroît ses coûts de deux façons : par
l’augmentation du prix des inputs et par le coût, explicite et implicite,
d’obtention de la certification. Soient π R et π respectivement les profits de
notre producteur sénégalais s’il satisfait les règles d’origine et s’il ne les
70
satisfait pas, c son coût de production, cR le coût combiné des règles
d’origine (prix et de certification), p le prix mondial de la chemise, et t la
tarif NPF de l’UE sur les chemises. S’il ne satisfait pas les règles d’origine
et expédie sa chemise sous le régime NPF, le tarif est dû et il reçoit le prix
mondial. Son profit est alors
π = p−c.
(0.1)
S’il satisfait les règles d’origine, il peut expédier ses chemises en franchise
alors que ses concurrents chinois acquittent le tarif au taux t. S’il y a
« pass-through » complet, il augmentera son prix du montant de la
préférence pour le faire passer à p + t et s’appropriera toute la rente. En
pratique, ceci est peu probable s’il fait face à des acheteurs puissants et va
donc augmenter son prix seulement dans une proportion µ de la
préférence, le faisant passer à p + µt . Le paramètre de pass-through µ a
été estimé aux environs d’un tiers à un demi (voir Olarreaga et Ozden 2005
ou Cadot, Carrère et de Melo 2005). Son profit est alors
π R = p + µ t − c − cR
(0.2)
et le bénéfice net du régime préférentiel, une fois que le coût des RDO cR
et le paramètre de pass-through µ sont pris en compte, est
b = π R − π = µ t − cR .
(0.3)
La figure 2.6 illustre comment cette simple analyse au niveau de
l’entreprise génère un taux d’utilisation des préférences au niveau de la
ligne tarifaire.
71
Figure 2.6
Restrictivité des RDO, marge préférentielle et
utilisation des préférences
t = cR / µ ⇒ b = 0
t
b>0
b<0
A
10%
B
Marge de
pref. tarif.
cRA
1
Restrictivité des
RDO
cR
cRB
3
5
Fonction de coût de certification, entreprise B
7
R
Fonction de coût de
certification,
entreprise A
Dans le panneau du haut, l’axe vertical mesure le tarif NPF t et donc la
marge préférentielle pour les biens éligibles à l’accès en franchise (comme
la chemise sénégalaise). L’axe horizontal mesure le coût cR associé à la
RDO. Dans le panneau du bas, l’axe vertical gradué mesure (en
augmentant vers le bas) l’indice de restrictivité des RDO. Les deux lignes
discontinues dans le panneau du bas relient les valeurs de l’indice de
restrictivité et le coût de la RDO : celui de l’entreprise A montre que les
RDO lui coûtent moins cher, par exemple parce qu’elle est plus grande ou
plus formelle. Un indice de restrictivité égal à 4 (donnée par la ligne
pointillée horizontale dans le panneau du bas) induit un coût cRA moins
élevé pour l’entreprise A que le coût cRB encouru par l’entreprise B.
72
Considérons maintenant le panneau du haut. L’équation (0.3) indique que
le bénéfice des préférences, b, est zéro quand µt = cR c’est-à-dire t = cR / µ ,
ce qui donne la ligne pointillée à pente positive. Au-dessus d’elle, les
préférences sont intéressantes pour les exportateurs ; au-dessous, elles ne
le sont pas. Pour un indice de 4, les deux entreprises sont chacune d’un
côté de la ligne : l’entreprise A va donc utiliser les préférences puisque sa
combinaison ( t , cR ) de coûts et de bénéfices est positive (au point A), alors
que l’entreprise B ne va pas les utiliser puisque sa combinaison ( t , cR ) est
négative (au point B). Avec deux entreprises, on a donc un taux
d’utilisation de 50%. S’il y avait deux entreprises de type A, on aurait un
taux d’utilisation égal à deux tiers, et ainsi de suite.
On peut facilement observer dans la figure 2.6 que si l’indice de
restrictivité augmentait (c’est-à-dire si on descendait dans la figure) disons
à 6, les deux entreprises renonceraient à l’usage des préférences. De la
même façon, si le taux de préférence baissait de 10% à 5% (la marque
inférieure sur l’axe vertical) de nouveau les deux entreprises renonceraient
à l’usage des préférences. Par contre, des RDO simplifiées générant des
coûts de certification moins élevés feraient tourner les lignes dans le
panneau du bas dans le sens inverse des aiguilles d’une montre et
amélioreraient donc le taux d’utilisation. Enfin, un paramètre de passthrough faible (ce qui caractérise les PMA dont les exportateurs ont en
général un faible pouvoir de marché) fait tourner la ligne pointillée dans le
panneau du haut dans le sens inverse des aiguilles d’une montre, faisant
baisser le taux d’utilisation.
Ainsi, une combinaison donnée de préférences tarifaires et de RDO peut
affecter l’utilisation des préférences de façon différente en fonction de la
structure de marché et donc du niveau de développement du pays
exportateur. Ceci ne serait pas le cas sans le coût de certification associé
aux RDO, qui agit ainsi de façon à « nier les préférences » pour les
73
producteurs des PMA caractérisés par de forts coûts de certification et un
pouvoir de marché faible face aux acheteurs.
L’analyse peut donc être résumée ainsi:
1. Pour un taux de préférence donné et toutes choses égales par ailleurs,
un indice de restrictivité plus élevé se traduit par un taux d’utilisation
des préférences plus faibles, et inversement.
2. Pour un indice de restrictivité donné, une marge de préférence tarifaire
plus élevée se traduit par un taux d’utilisation plus élevé.
3. Les décisions d’utilisation des préférences par les entreprises sont
binaires (oui ou non) ; la façon dont ces décisions s’agrègent dans un
taux d’utilisation au niveau du secteur dépend de la distribution, non
observée, des coûts de certification.
4. Un pass-through des préférences moins élevé se traduit, ceteris
paribus, par une utilisation plus faible.
5. Une amélioration de l’utilisation des préférences peut être obtenue soit
par une réduction de la restrictivité des RDO, soit par des
simplifications administratives réduisant le coût de certification.
L’observation 3 implique que la relation statistique entre l’indice de
restrictivité, la marge de préférence tarifaire et le taux d’utilisation des
préférences ne peut être mesuré qu’avec erreur au niveau de la ligne
tarifaire, puisque les vraies décisions sont prises au niveau de l’entreprise.
Cependant, la figure 2.6 suggère une relation sans ambiguïté entre marges
de préférence tarifaire, restrictivité des RDO, coûts de certification et
utilisation des préférences. Il suggère également qu’une analyse de l’effet
des préférences ne tenant pas compte de la restrictivité des RDO serait
affectée par ce que les économètres appellent un biais de variable omise.
74
Sur la base de l’analyse ci-dessus, les effets des RDO sont-ils substantiels ?
Le tableau 2.6 montre des taux d’utilisation inégaux des préférences NordSud suggérant bien la présence de coûts cachés.
Tableau 2.6
Marge préférentielle et taux d’utilisation dans le secteur T&H
Marge préférentielle
Taux d'utilisation
Observations
ALENA a/
10.4
79.9
618
SGP UE
1.8
52.2
12'920
Cotonou
10.4
50
1'175
Source : Cadot et de Melo 2007, Tableau 4.
Cependant ces taux doivent être interprétés prudemment et leur
discussion est reléguée au chapitre suivant. Par contre, plusieurs
estimations directes du coût des RDO ont été proposées dans la littérature.
Dans une des premières études, Herin (1986) avait estimé le surcoût des
RDO à environ 3 à 5% de la valeur des biens (un chiffre semblable a été
obtenu par Koskinen 1983). Sur la base de l’analyse ci-dessus, Carrère et
de Melo (2004) ont trouvé, à partir de données NAFTA, des équivalents
ad-valorem de surcoûts allant de 3.5% dans le cas de changements de ligne
tarifaire à 15% dans le cas de combinaisons comprenant des critères
techniques. Les résultats de Carrère et de Melo suggèrent également que
les critères techniques sont les plus coûteux, alors que les changements de
position tarifaire, même définis à des niveaux élevés d’agrégation,
semblent moins contraignants. Ce résultat confirme de nombreuses
anecdotes sur la manipulation des critères techniques par les intérêts
particuliers.
75
2.4 Conclusion
Les préférences commerciales sont, pour l’UE comme pour les Etats-Unis,
partie prenante d’un ensemble de politiques destinées à favoriser le
développement économique de pays partenaires à de moindres degrés de
développement économique. Si elles sont mises en œuvre efficacement, ces
politiques peuvent contribuer à la stabilité politique des pays partenaires
et à la stabilisation des flux migratoires. De plus −et c’est peut-être là leur
contribution principale− comme l’a montré Ethier (1998), elles servent à
changer les termes du calcul politique en faveur de la réforme commerciale
dans les pays du Sud. En effet, les préférences peuvent favoriser la
canalisation des investissements du Nord vers ses partenaires du Sud et
ainsi améliorer les chances d’une « récompense » à la libéralisation sous
forme d’investissements étrangers directs qui, sans accord préférentiel,
pourraient aller ailleurs.
Dans cette perspective, les RDO ont le pouvoir de faciliter ou de
compliquer le positionnement des pays du Sud comme plateformes pour
les activités d’assemblage des multinationales. Ces RDO prennent des
formes multiples : règles de régime, en particulier de cumul, et règles de
liste (changements de position tarifaire, contenu local etc.). Des différentes
formes de cumul, le cumul intégral est celui qui permet le plus de flexibilité
dans les approvisionnements ; c’est donc le moins restrictif. Des règes de
liste, les pires sont sans doute les critères techniques qui se plient à toutes
sortes de captures et de manipulation.
Etant donné leur potentiel de nuisance, on peut se demander quelle est la
justification des RDO. Par-delà leur justification officielle −empêcher la
déflection du trafic dans une ZLE− les RDO sont parfois justifiées par le
désir d’encourager la formation de filières verticalement intégrées dans les
pays du Sud. Mais cet argument « pro-développement », d’une validité
douteuse, s’applique moins qu’ailleurs dans les PMA qui n’ont pas les
76
capacités requises pour la mise sur pied de telles filières. En fait, les RDO
servent essentiellement à capturer des rentes au profit des producteurs du
Nord. Sur les marchés des biens terminaux, en forçant les producteurs du
Sud à s’approvisionner en biens intermédiaires dans la zone −et donc
potentiellement plus cher que sur le marché mondial− elles peuvent
contribuer à limiter leur potentiel compétitif. Sur les marchés des biens
intermédiaires, en créant des marchés captifs dans la zone, elles génèrent
des rentes pour les producteurs du Nord (qui ont généralement un
avantage comparé dans les biens intermédiaires).
L’importance des RDO dans l’appréciation de l’accès au marché conféré
dans les accords Nord-Sud combiné à leur économie politique complexe
souligne la nécessité de les soumettre à l’analyse formelle. Ceci est possible
par leur codage sous forme de variables binaires qui peuvent alors être
intégrées à une analyse statistique de l’utilisation des préférences. C’est ce
qui a été fait dans la littérature récente, dont les résultats confirment
l’analyse théorique. Les RDO constituent bien des obstacles à l’utilisation
des préférences et à l’accès aux marchés.
77
Chapitre 3
L’effet des préférences européennes
3.1 Les APE : Où en sommes nous ?
3.1.1 L’érosion des préférences
L’érosion des préférences accordées par l’UE aux pays ACP est depuis
longtemps un souci pour les gouvernements des pays bénéficiaires. Dans
certains cas −bananes et sucre par exemple− l’érosion a été réelle et a
entraîné des coûts d’ajustement substantiels, bien que dans le cas des
bananes l’Afrique ait plutôt été du côté des gagnants. Des simulations
récentes suggèrent que, dans l’ensemble, le danger d’érosion future est
limité pour l’Afrique sub-saharienne.
Les sources d’érosion sont multiples. Tout d’abord, la libéralisation
progressive du commerce NPF lors des négociations multilatérales réduit
mécaniquement les marges de préférence. Karacovali et Limão (2005) ont
montré que l’UE tend à résister à la libéralisation multilatérale dans les
produits où son commerce préférentiel est substantiel −de façon à freiner
l’érosion des préférences− mais le phénomène est néanmoins inévitable.
En second lieu, l’organe de règlement des différents de l’OMC force des
changements de réglementation commerciale qui peuvent avoir des
conséquences drastiques sur les arrangements préférentiels. Les multiples
décisions sur les bananes en sont un exemple. Il s’agit là d’un phénomène
plus menaçant car il est imprévisible, la jurisprudence étant en pleine
évolution et risquant de l’être pour encore longtemps.
78
En troisième lieu, la multiplication des accords préférentiels de l’UE tend,
sinon à éroder les préférences, au moins à les « diluer ». Un exemple est
l’application de l’initiative TSA aux PMA hors-Afrique, qui réduit la
compétitivité relative des pays ACP dans le secteur T&H (textilehabillement). Les règles d’origine strictes du système PANEURO,
combinées aux possibilités de cumul limitées sous l’initiative TSA −voir les
sections suivantes− ont cependant limité dans la pratique l’effet de
dilution, le bénéfice de TSA pour les PMA hors-Afrique s’étant révélé
plutôt décevant dans le secteur T&H.
Enfin, et c’est peut-être la source la plus importante dans le secteur
agricole, la réforme de la PAC entraîne et continuera certainement
d’entraîner des baisses de prix internes dans l’UE. C’est le cas pour la
banane et le sucre, entre autres, mais la remarque s’applique à un grand
nombre de produits agricoles.
Le cas des bananes montre comment la combinaison de décisions de
l’organe de règlement des différents de l’OMC, de négociations
multilatérales, et de réforme interne peuvent redistribuer les cartes pour
les producteurs bénéficiaires de préférences. Le démantèlement de l’ancien
régime après 1994 avait provoqué une baisse sensible des prix sur le
marché UE, alors que les volumes augmentaient. Mais cette augmentation
a été distribuée très inégalement. Les producteurs des petites Antilles ont
été les principales victimes de l’ajustement, leurs exportations passant de
192'000 tonnes en 1996 à 57'000 en 2005 (Goodison 2007). Dans le même
temps, les exportations du Cameroun passaient de 166'000 tonnes à
253'000.24 Il est possible, cependant, que les pays ACP se trouvent du côté
24
L’éviction des producteurs caraïbes a eu des conséquences sociales et
environnementales dramatiques, le nombre de planteurs passant de 24'000 à 5'400 en
dix ans (Goodison 2007). Durant cette période, l’aide à l’ajustement a été pratiquement
laissée non déboursée par les gouvernements locaux incapables de mettre sur pied les
79
perdant des réformes à venir du régime bananier européen, qui semblent
tabler sur une nouvelle baisse substantielle du prix interne.
Toutes les forces d’érosion discutées ci-dessus sont à l’œuvre depuis
longtemps. Le cycle de Doha −s’il finit par aboutir− risque de poursuivre le
mouvement, et l’incertitude sur la forme future du système multilatéral
complique la négociation des APE. Cependant, les simulations en équilibre
partiel d’Amity et Romalis (2007) suggèrent que le danger est limité pour
l’Afrique sub-saharienne. Sur la base de trois scénarios possibles (baisse
uniforme de 40% de tous les tarifs, baisse de 40% avec exclusion des
secteurs sensibles définis comme les 3% avec les tarifs NPF les plus élevés,
et formule Harbinson25 pour l’agriculture), ils montrent que la couverture
et l’utilisation inégale des préférences actuelles limitent les risques (voir le
tableau 3.1).
programmes de soutien complexes qui auraient été nécessaires. Par contre, le Cameroun
a bénéficié d’aides substantielles sous forme de « matching funds » grâce à la coopération
étroite entre les producteurs locaux −essentiellement la multinationale Dole− et l’UE. Le
contraste entre la facilité de déboursement de l’aide dans le cas où le bénéficiaire est une
puissante multinationale et son impossibilité lorsqu’il s’agit de petits planteurs jette une
lumière crue sur les paradoxes de l’aide à l’ajustement (voir l’excellente discussion de
Goodison sur le sujet).
25
La « formule Harbinson » est la suivante :
Bande tarifaire
actuelle (% ad
t < 20
t ∈ [ 20;80]
t ∈ [80;100]
t > 100
valorem)
60% avec
Réduction
40%
50%
60%
plafond à
100%
80
Tableau 3.1
Cycle de Doha : Variation simulée des exportations, en %
Scénario:
Marché:
CEDEAO
Bénin
Burkina
Cap Vert
Guinée Eq.
Gambie
Guinée Eq.
Guinée-Bissau
Liberia
Mali
Niger
Sénégal
Sierra Leone
Togo
CEMAC
Centrafrique
Tchad
Réduction uniforme 40%
UE
US Comb.
Excl. sect. sensibles
Harbinson pour prod. agric.
UE
US Comb.
UE
US Comb.
1.43
2.22
-1.09
-0.15
1.94
0.66
-1.7
0.12
0.25
0.09
-0.56
0.6
-0.72
0.42
2.06
-10.86
-0.02
1.44
0.13
-0.05
0.03
0.54
1.2
0.3
2.31
0.15
1.39
2.22
-2.47
-0.08
1.92
0.59
-0.45
0.11
0.27
0.35
-0.55
0.74
-0.7
1.35
0.3
-1.1
-0.15
1.94
0.66
-1.7
0.12
0.25
0.04
-0.56
0.6
-0.76
0.42
1.31
2.06
0.33
-5.91
-1.78
-0.02
-0.08
1.44
1.92
0.12
0.59
-0.05
-0.45
0.03
0.11
0.54
0.27
1.2
0.32
0.3
-0.55
0.65 .6
0.15
-0.74
0.06
0.44
-0.04
0.02
0.05
0.05
0.06
0.44
-0.04
0.02
0.05
0.05
1.69
2.99
-1.08
-0.15
1.94
0.66
-1.7
0.12
0.25
0.11
-0.39
0.6
-0.69
0.42
2.06
-10.86
-0.02
1.44
0.13
-0.05
0.03
0.54
1.2
0.3
2.31
0.15
1.64
2.98
-2.47
-0.08
1.92
0.59
-0.45
0.11
0.27
0.37
-0.38
0.74
-0.67
0.06
0.44
-0.04
0.02
0.05
0.05
Source : Amity et Romalis (2007), Tableau 12.
Note : Le modèle utilisé est caractérisé par un système Armington du côté de la demande :
Les produits sont différentiés en « variétés » selon leur origine nationale avec une
élasticité de substitution égale à 6 (plutôt élevée, ce qui magnifie les effets redistributifs
entre pays) et les préférences entre produits sont Cobb-Douglas, ce qui implique une
élasticité-prix unitaire. Les élasticités d’offre des PVD sont infinies, ce qui surestime
probablement la réponse de l’offre pour les pays d’ASS. Dans le cas de baisses de prix, si
les élasticités réelles sont symétriques à la hausse et à la baisse, l’effet sur les quantités est
alors probablement « trop pessimiste ». Dans le cas de hausses de prix, l’effet est trop
optimiste.
On voit dans le tableau que les variations d’exportations (en valeur) sont
très faibles pour l’ensemble des pays de la zone. Les effets sont beaucoup
plus drastiques pour certains pays hors-ASS (pour le Bangladesh, par
exemple, la variation en valeur se situe entre 7.9% et 10.7%).
Au vu des résultats de simulation d’Amity et Romalis, le risque d’érosion
majeure des préférences dans le cycle de Doha est limité −leurs scénarios
de libéralisation étant ambitieux par rapport à ce qui risque de sortir des
négociations ; les risques liés aux réformes de la PAC sont probablement
plus sérieux en ce qui concerne les produits agricoles. Il n’en reste pas
81
moins que la « quantité » des préférences −mesurée par les marges de
préférence tarifaire− est clairement orientée à la baisse ; c’est donc
l’amélioration de leur « qualité » (les conditions dans lesquelles les
producteurs peuvent y avoir accès) qui permettra ou non de leur conserver
un intérêt.
3.1.2 Pourquoi les APE ?
L’évolution actuelle des relations entre l’UE et les ACP, d’abord gouvernée
par la Convention de Lomé puis par celle de Cotonou, vers des APE
(Accords de Partenariat Economique) au design radicalement différent est
due essentiellement à deux facteurs : une contrainte juridique et un
changement de philosophie.
La contrainte juridique vient du fait que les préférences commerciales
octroyées sous le régime de Lomé puis de Cotonou ne sont pas compatibles
avec les règles de non-discrimination de l’OMC. En effet, l’Article XXIV qui
couvre les accords de libre-échange stipule que la libéralisation doit
couvrir « substantially all trade » ce qui est généralement compris comme
environ 90% du commerce avec possiblement une période de transition
pouvant aller jusqu’à dix ans, bien qu’il n’y ait pas vraiment de
jurisprudence sur le sujet, l’organe de règlement des différends n’ayant pas
été saisi de cas d’ALE jusqu'à présent. La non-réciprocité des préférences
sous le régime de Cotonou rend ce régime incompatible avec l’Article
XXIV.
Nonobstant l’article XXIV, l’octroi de préférences unilatérales par des pays
industriels à des pays en voie de développement est permis par la « clause
d’habilitation » mais seulement si l’éligibilité est déterminée par des
critères objectifs, comme la notion de pays en voie de développement (qui
définit l’éligibilité au SGP) ou de PMA (qui définit l’éligibilité à l’initiative
TSA). Cette interprétation de la clause d’habilitation, qui a été confirmée
82
en 2004 par l’organe d’appel de l’OMC,26 ne permet pas de traitement
particulier pour les pays ACP dont la définition ne repose pas sur des
critères objectifs au sens de l’OMC.27
L’incompatibilité des Conventions de Lomé puis de Cotonou avec les règles
de non-discrimination de l’OMC (Article I, XXIV et clause d’habilitation) a
amené l’UE à négocier deux dérogations successives. La seconde de ces
dérogations, accordée en novembre 2001 dans le cadre des négociations
sur les bananes, expire en décembre 2007. Elle fournit la date-butoir pour
la négociation des APE.
Le changement de philosophie, lui, est né du constat que l’approche LoméCotonou à l’aide au développement des pays ACP s’est révélée décevante
en termes de performance économique. La part des pays ACP dans le
commerce mondial est passée de 4.4% en 1970 à 1.8% en 2003, et leur part
dans les importations européennes −définies comme les importations des
26
La décision de l’Organe d’Appel dans le cas European Communities−Conditions for the
Granting of Tariff Preferences to Developing Countries faisait suite à une plainte
déposée en mars 2002 par l’Inde au sujet de conditions d’application du SGP de l’UE qui
favorisaient le Pakistan et certains pays d’Amérique Latine dans le cadre d’arrangements
destinés à combattre le trafic de drogue (des questions environnementales et sociales
étaient aussi concernées mais n’avaient pas encore été utilisées). La décision de l’organe
d’appel a amené l’UE à proposer en 2005 une révision du SGP dite « SGP-plus »
accordant des conditions favorables aux PVD qui s’engagent sur un certain nombre de
traités environnementaux, révision qui court jusqu’en 2008. Voir CNUCED (2005a). Voir
également la note de Peter Draper dans Vox, la page de forum du CEPR
(http://voxeu.org/).
27
Le statut de l’AGOA (African Growth & Opportunity Act) est à cet égard indéterminé.
Une demande de dérogation a été formulée par les Etats-Unis en 2005, mais l’opposition
du Paraguay, maintenue en dépit de nombreuses offres de compensation par les EtatsUnis, en a empêché l’approbation jusqu’à maintenant (les réticences initiales de plusieurs
pays d’Asie ont, par contre, été surmontées).
83
pays qui sont aujourd’hui dans l’UE-25− de 5% à 1.4% (Borrmann, Busse
et Neuhaus 2005).
Si l’érosion des préférences discutée dans la section précédente peut avoir
joué un rôle dans cette dégradation, elle est peu susceptible d’en être la
cause principale. La cause principale du déclin économique de l’Afrique
réside essentiellement dans les politiques économiques désastreuses
adoptées dans les années soixante-dix −monnaies surévaluées,
protectionnisme extrême, monopoles d’exportation, fixation des prix
expropriatrice, etc., ainsi que dans la non-gouvernance, la corruption
généralisée, la violence et l’instabilité politique du continent.
La libéralisation commerciale n’est sans doute pas suffisante en elle-même
pour garantir le retour à la croissance, ce qu’a démontré la décennie des
années quatre-vingt dix caractérisée par l’ajustement structurel et la
réforme commerciale, mais sans démarrage visible de la croissance. Elle
est néanmoins un prérequis pour l’amélioration des conditions de
production et surtout pour que le continent puisse fournir une localisation
crédible pour les activités d’assemblage des entreprises multinationales. Le
consensus sur ce point vient de l’accumulation de travaux empiriques aux
résultats convergents.28 L’objectif pro-développement des préférences
commerciales de l’UE implique donc un objectif de libéralisation ainsi que,
possiblement, un objectif d’intégration régionale africaine dans la mesure
où celle-ci peut permettre d’agrandir −même modestement− la taille des
marchés.
La mutation de Cotonou en APE traduit donc un changement de
philosophie : d’une approche d’accès au marché sans réciproque et sans
conditionnalité −celle de Cotonou− l’UE est passée à une approche dans
28
Un résumé et les références pertinentes peuvent être trouvés dans l’article de Wacziarg
et Welsh (2003) discuté dans le chapitre précédent.
84
laquelle, au travers de la contrainte de compatibilité avec les règles de
l’OMC, les pays ACP doivent adopter des réformes commerciales de grande
ampleur, gage d’amélioration de l’environnement des affaires. Comme l’a
souligné Ethier (1998) dans l’article discuté dans le chapitre précédent,
cette approche fournit des incitations à la réforme si elle est accompagnée
de la promesse implicite −car elle ne peut venir que des marchés−
d’investissements étrangers.
3.1.3 Les difficultés de la négociation
Le changement de philosophie de l’Union Européenne est si drastique qu’il
en est devenu une source de difficulté dans les négociations. En effet,
l’agenda des APE est perçu par les ACP −ainsi que par les ONG qui font
écho à leurs soucis− comme trop ambitieux pour leurs capacités
d’ajustement. Cependant, en raison d’intérêts divergents, les réserves des
ACP n’ont pas permis l’émergence de contre-propositions crédibles.
L’agenda des APE comprend à l’heure actuelle les questions suivantes :
•
•
•
•
•
Commerce
o Libéralisation
o Biens (y compris les protocoles spéciaux)29
o Services
o Facilitation
o Règles d’origine
Politique de concurrence
Investissements
Contrats publics
Propriété intellectuelle.
La longueur de cet agenda reflète le diagnostic discuté dans la section
précédente et est en phase avec l’idée généralement acquise que le
29
Les protocoles spéciaux, comme celui du sucre, sont légalement distincts de la
Convention de Cotonou, mais la question de leur futur est liée dans les négociations à
l’agenda des APE. Le protocole sur les bananes est annexé à la dérogation négociée en
2001.
85
développement requiert, au-delà de la libéralisation commerciale,
l’adoption de règles de gouvernance stables et transparentes dans les
relations entre secteur public et secteur privé. Malheureusement, les
quatre derniers points sont identiques avec les « questions de Singapour »
que l’UE avait tenté d’introduire, sans succès, dans l’agenda de Doha. Leur
inclusion dans des négociations commerciales, qu’elles soient
multilatérales ou régionales, suscite la résistance des pays du Sud qui les
perçoivent comme à la fois intrusives et impossibles à mettre en œuvre en
l’état actuel de leurs capacités.
Par ailleurs, une campagne s’est développée contre l’agenda des APE à
partir de 2003, relayée par les ONG, dont l’expression la plus claire est le
récent papier d’OXFAM (2007). Outre la rhétorique sur le « chantage » lié
à la date-butoir de décembre 2007, la critique de base des ONG se
concentre non pas tant sur la longueur de l’agenda et les questions de
Singapour que simplement sur la réciprocité des préférences, affirmant
−sans grande base factuelle, d’ailleurs− que l’élimination des tarifs sur les
importations en provenance de l’UE par les pays ACP représenterait une
grave menace pour leur tissu industriel et leurs revenus agricoles.30
Les critiques exprimées par les négociateurs des ACP et les ONG ne se sont
cependant pas cristallisées sur une position commune claire. En effet, les
ACP eux-mêmes ont des intérêts divergents. Les PMA sont bénéficiaires en
tout état de cause de l’initiative TSA qui leur garantit l’accès au marché
européen en franchise de droits, bien qu’au prix de règles de cumul
légèrement plus contraignantes que celles de Cotonou. Par contre, en
l’absence d’un accord à la date-butoir, les non-PMA ne seraient en principe
éligibles qu’au SGP ou, au mieux −c’est l’une des revendications des ONG−
30
Ainsi, OXFAM (2007, boîte 1) cite un rapport commandité par le Ministère du
Commerce du Kenya selon lequel la réciprocité des préférences mettrait en danger un
grand nombre d’emplois manufacturiers et réduirait gravement les revenus ruraux.
86
au SGP-plus, ce qui réduirait substantiellement leurs préférences. L’UE
négociant avec des blocs comme la CEDEAO qui comprennent à la fois des
PMA et des non-PMA, l’adoption de positions communes est donc
compliquée à l’intérieur de ces blocs.
Sans parler des différences de point de chute en cas d’échec des
négociations, un aperçu synthétique de la différence entre les situations de
départ pour un petit échantillon de pays est donné par la figure 3.1, où le
degré de protection commerciale (mesuré par l’indice OTRI) est mesuré
sur l’axe vertical et le degré de restriction dans l’accès au marché (mesuré
par l’indice MA-OTRI) est mesuré sur l’axe horizontal.
.4
Figure 3.1
Protection moyenne et accès au marché, par pays
Côte d'Ivoire
.2
OTRI
.25
.3
.35
Sénégal
Centrafrique
Cameroun
Gabon
Ghana
.15
Tchad
Burkina Faso
Mali
.02
.04
.06
.08
MA_OTRI
.1
.12
Source : Données de Kee, Nicita et Olarreaga (2006). Les PMA sont marqués en bleu et
les non-PMA en brun.
Du point de vue (mercantiliste) d’une négociation sur les concessions
tarifaires, les pays situés sur la « frontière nord-ouest » de la figure
(Gabon, Sénégal, Côte d’Ivoire, et dans une moindre mesure Cameroun)
ont des intérêts à peu près équivalents en termes de libéralisation, puisque
leurs ratios OTRI/MA-OTRI sont similaires. Par contre, les pays situés endeça (au sud-est) de cette frontière (Ghana, Centrafrique, Tchad et
87
Burkina) ont un intérêt plus grand dans la libéralisation, puisqu’ils ont un
ratio OTRI/MA-OTRI plus faible. Malheureusement, il s’agit en
l’occurrence de parties mineures dans les négociations.
Les divisions dues à des différences de jure de régimes commerciaux sont
compliquées par des divisions nées de la discrimination de facto créée par
les variations de préférence tarifaire et de RDO entre produits. En effet,
ces variations impliquent que le « package » (marge et RDO) auquel
chaque pays fait face varie en fonction de sa structure d’exportation,
comme on l’a discuté dans le chapitre précédent. L’application de ce
principe aux pays de la CEDEAO donne la figure 3.2, qui montre le
positionnement de chaque pays dans un espace constitué par la préférence
tarifaire (axe vertical) et l’indice de restrictivité des RDO (axe horizontal).
On voit que, à l’intérieur de la CEDEAO, les positions varient
considérablement entre pays et entre blocs (PMA vs. non-PMA), les PMA
ayant, en dépit de leur accès à TSA, un taux de préférence moyen moins
élevé (il s’agit purement d’un effet de composition, puisqu’à produit
constant les PMA bénéficient de préférences au moins aussi élevées et
quelquefois plus) et des RDO de régime plus contraignantes.
88
10
Figure 3.2
Marge préférentielle et restrictivité moyenne des RDO, par pays
8
Côte d'Ivoire
Ghana
Sierra Leone
Marge préf.
4
6
Guinée-Bissau
Guinée
Moy. non PMA
Cap Vert
Sénégal
Gambie
Togo
Moy. PMA
Nigeria
Mali
Bénin
2
Niger
Burkina
0
Liberia
4
5
6
7
Indice restr. RDO
Source : Calculs des auteurs, données TRAINS et Commission Européenne (RDO). Les
PMA sont marqués en bleu et les non-PMA en brun.
Les intérêts de chaque pays sont donc affectés de façon idiosyncrasique à
la fois par la discrimination de jure (différence de point de chute en cas de
rupture des négociations) apparente dans la figure 3.1 et par la
discrimination de facto apparente dans la figure 3.2. Ces divisions,
combinées avec la préparation inégale des négociateurs ACP −que l’un des
auteurs de ce rapport a pu constater lors des réunions d’experts sur les
RDO− ont produit une attitude résumée par M. Diop, Ministre sénégalais
du Commerce, en octobre 2006−c’est-à-dire après trois ans de
négociations : « In West Africa, we did not do impact studies, so we
cannot sign an agreement. No government that is responsible can do
that. We can continue to discuss but cannot sign. We cannot be forced to
sign an agreement that is against people’s interests. »31
En ce qui concerne les règles d’origine, les ACP ont commencé par discuter
avec l’UE au niveau des six groupes, chacun amenant des propositions
31
Cité dans OXFAM (2007), p. 3.
89
différentes. Les propositions partant dans toutes les directions, le
Secrétariat des ACP a préparé un cadre pour les discussions et, en octobre
2006, a été chargé d’élaborer une ébauche de protocole fondée sur le
principe d’un critère de contenu local. Mais cette position ayant suscité des
résistances, la discussion sur les RDO, comme les autres, s’est enlisée.32
Face au manque de progrès des négociations, l’UE a fait un certain nombre
de propositions destinées à réduire les craintes des ACP. Tout d’abord, il
est acquis que leur « désarmement tarifaire » se fera sur une période de
transition longue, probablement supérieure à une décennie. En second
lieu, plusieurs propositions d’assistance budgétaire à l’ajustement ont été
faites −le chiffre de €22 milliards sur la période 2008-2013 a été avancé−33
bien que toutes aient été jugées, sans surprise, insuffisantes par la partie
ACP. Enfin, les pays membres ont approuvé, le 14 mai 2007, une
proposition de la Commission étendant la franchise à tous les biens
exportés par les ACP excepté le riz et le sucre.34 Cette proposition offrirait
donc à l’ensemble des ACP, sous le nouveau régime, des préférences
tarifaires équivalentes à celles de l’initiative TSA mais avec le bénéfice des
règles de cumul plus souples de Cotonou (voir ci-dessous).
Quelque soient les réserves des ACP sur le contenu des propositions
européennes, il est clair que le temps ne joue pas en leur faveur. Si les
négociations n’aboutissaient pas à la date-butoir, les chances d’obtenir une
nouvelle dérogation seraient incertaines étant donné l’hostilité des pays
32
Voir Mark Pearson, « Agreeing EPA Rules of Origin : A Strategy Unfolds » ; mimeo.
33
Voir Bridges 11(3), p. 18.
34
Cette proposition de la Commission avait initialement soulevé des réticences, la France
ayant souligné, lors d’une réunion des Ministres de l’Agriculture le 16 avril, qu’elle
risquait de perturber les marchés européens du sucre et de la banane et surtout qu’elle
affaiblirait la position de négociation de l’UE face à l’Equateur et à la Colombie. Voir
Bridges 11(2), p. 9, et 11(3), p. 18.
90
d’Amérique latine à la fois au principe de dérogation (c’est le cas du
Paraguay) et au traitement spécial accordé aux ACP, en particulier dans le
secteur de la banane où les intérêts des ACP et des pays d’Amérique Latine
sont diamétralement opposés. Par ailleurs, l’ardeur de l’UE à obtenir un
traitement spécial pour les ACP dans les négociations multilatérales
n’augmente pas avec l’importance croissante, dans l’UE à vingt-cinq, de
pays n’ayant aucun lien historique particulier avec ceux-ci et dont la
philosophie de base est plutôt anti-protectionniste.
3.2 L’effet des RDO
3.2.1 L’utilisation des préférences de l’UE
La question de l’utilisation des préférences européennes est assez
controversée. Dans un papier largement cité, Brenton (2003) montrait que
l’utilisation de l’initiative TSA était très faible et attribuait cette
observation à la présence de règles d’origine contraignantes. Cette
interprétation, ou en tout cas son utilisation comme un diagnostic général
sur l’utilité des préférences européennes, contestée dans les services de la
Commission, était en contradiction avec les résultats de Gallezot (2003) et
Inama (2003), qui trouvaient, eux, que la majeure partie des importations
européennes en provenances de pays éligibles aux préférences (pour les
produits agricoles dans l’étude de Gallezot) entraient bien sous un régime
préférentiel. Plus récemment, Candau et Jean (2006), ont montré que
l’utilisation d’un régime préférentiel particulier ne peut être interprétée
correctement qu’en tenant compte de la disponibilité d’autres régimes. En
effet, lorsque deux régimes plus ou moins substituts sont disponibles
simultanément, une faible différence entre les deux (en termes de RDO, de
marge préférentielle ou même de familiarité des exportateurs) peut faire
baisser drastiquement l’utilisation de l’un en faveur de l’autre. C’est ce qui
se produisait avec TSA au profit du régime Cotonou pour les pays qui y
91
étaient éligibles.35 Les faibles taux d’utilisation du SGP, en général, sont
dus en large part à la présence d’autres arrangements préférentiels. Tous
régimes confondus, le taux d’utilisation des préférences européennes −un
régime ou un autre− était en 2001 de 92.2% et 94.2% pour les PMA et les
non-PMA d’Afrique sub-saharienne respectivement (Candau et Jean 2006,
Table 3).
L’exception principale à ce diagnostic concerne le textile et l’habillement,
dans lequel les taux d’utilisation des préférences sont faibles toutes
préférences confondues pour les PMA non éligibles au régime ACP, comme
le montre le tableau 3.2
Tableau 3.2
Utilisation des préférences européennes, par secteur
et groupe de partenaires
Produits
aliment.
24.6
25.4
94.2
95.1
91.8
97.0
98.6
88.7
40.4
45.3
95.6
48.9
84.8
77.3
93.0
84.3
93.6
88.6
90.2
90.1
96.2
76.5
94.5
93.1
Export. avec
tarif NPF > 0 (%)
ASS
PMA
Non-PMA
SGP
Elig. AP a/
Non elig. AP
Autres PMA
Tous parten.
Taux d'utilisation
Autres
Textileprod.
Habillemt
primaires
Produits
agricoles
primaires
Autres
produits
manuf.
Total
95.4
92.5
89.6
88.9
92.2
94.2
94.1
65.3
46.1
80.0
78.3
70.5
89.3
80.8
86.4
70.3
49.2
81.3
Notes
a/ Elig. AP : Pays éligibles à la fois au SGP et à un ou plusieurs accords préférentiels
(bilatéraux ou régionaux, y compris Cotonou).
Source : Candau et Jean (2006), Tableaux 3 et 4b.
Le même diagnostic réapparaît lorsque l’utilisation des préférences est
ventilée selon leur marge, comme dans le tableau 3.3.
35
Il est aussi bien sûr nécessaire d’exclure les lignes dans lesquels le tarif NPF est zéro du
calcul, or ces lignes représentent, selon Candau et Jean (2006), 75% des exportations des
pays d’Afrique sub-saharienne qui exportent essentiellement des produits bruts agricoles
et miniers.
92
Tableau 3.3
Utilisation des préférences européennes, par taux de marge
Marge préférentielle (%)
[0;3]
[3;6]
[6;9]
ASS
PMA
Non-PMA
SGP
Elig. AP
Non elig. AP
Autres PMA
Tous parten.
>9
54
71
93
95
92
96
94
95
81
68
29
78
81
69
89
79
91
88
58
91
91
79
49
85
Source : Candau et Jean (2006), Tableau 5.
On voit que pour les PMA hors-Afrique, la bande entre 6% et 9%, où sont
concentrés les produits textile-habillement, est caractérisée par un taux
d’utilisation faible (58%). Ceci ne semble cependant pas concerner
l’Afrique sub-saharienne.
En ce qui concerne la CEDEAO et la CEMAC, le tableau 3.4 donne
quelques indications sur la valeur des préférences.
Avec un taux d’utilisation de 100%, cette valeur serait environ 216 millions
d’euros pour la CEDEAO (dont 33 pour les PMA, qu’ils utilisent TSA ou
Cotonou) et 78 milliards pour la CEMAC (dont 3.4 pour les PMA). Cette
valeur est réduite par l’utilisation incomplète des préférences
respectivement à 124 et 44 millions et est réduite également par le passthrough incomplet et le coût de certification.36 En utilisant les estimations
de Cadot, Carrère et de Melo (2005) pour le Mexique, le pass-through
« brut » est d’environ deux tiers, mais une fois que l’on soustrait
l’équivalent ad-valorem du coût de certification, il tombe à environ 50%.
La valeur des préférences européennes pour les producteurs de la
36
On observe aussi dans le tableau 3.4 l’importance du commerce à taux NPF zéro.
93
CEDEAO et de la CEMAC se situerait donc à un peu moins d’une dizaine
de milliards d’euros. Ces estimés sont cependant donnés à titre indicatif et
doivent être interprétés très prudemment.
Les observations de Candau et Jean invalident-elles le diagnostic, discuté
dans le chapitre précédent, selon lequel les règles d’origine constituent un
frein substantiel à l’utilisation des préférences ? La réponse est non, car
l’effet des RDO ne se limite pas forcément à une baisse du taux
d’utilisation, c’est-à-dire à une substitution entre régimes dans les
exportations vers un même marché. Les RDO peuvent aussi induire une
déflection des exportations vers d’autres marchés, auquel cas les
« préférences inutilisées » ne se verront pas dans les taux d’utilisation.
94
Tableau 3.4
Valeur des préférences européennes, CEDEAO & CEMAC
CEDEAO
PMA
Export. vers l'UE (K€): a/
Protocoles spéciaux b/
Autres produits:
à taux NPF zéro
à taux NPF positif
Total exportations
Tar. & marges moy. (%): c/
Taux NPF
Taux préférentiel d/
Marge
Valeur des préf. (K€) e/
Taux d'utilisation (%) c/
Préf. utilisées (K€)
Préf. inutilisées (K€) e/
Total
CEDEAO
non-PMA
TSA
Cotonou
Tous
régimes
Cotonou
Tous
régimes
0
360
6'291
49'210
154'029
49
6'962
7'011
7'390
253'541
260'931
1'211'537
35'528 5'482'948
303'869 1'273'464 2'426'829
1'515'406 1'308'992 7'909'777
11.1
0.0
11.1
33'719
2.29
772
32'946
11.1
0.2
10.9
33'085
83.44
27'606
5'479
11.1
28'378
38'425
9.4
1.9
7.5
182'467
52.47
95'748
86'718
CEMAC
PMA
Total
CEMAC
non-PMA
TSA
Cotonou
Tous
régimes
160'319
0
0
0
138'448
178'182
178'182
6'694'485
2'730'698
9'425'183
3
57
59
3'413
49'325
52'738
948'299
61'215
1'009'514
17'619
435'720
453'339
1'420'451
774'781
2'195'232
2'368'750
835'996
3'204'746
5.6
0.0
5.6
3'409
80.58%
2'747
662
5.6
14.3
4.7
9.6
74'627
56.24%
41'970
32'657
14.3
216'186
5.6
0.0
5.6
3'411
0.09%
3
3'408
9.4
95'748
86'718
124'126
125'143
2'750
4'070
Tous régimes
Cotonou
78'038
41'970
32'657
Notes :
a/ En milliers d’euros, pour 2004
b/ Bananes (SH 0803), beuf (SH 0201-0202), sucre (SH 1701-1704), et riz (SH 1006).
c/ Moyennes pondérées par les exportations a SH6 ; lignes à tarif NPF positif, éligibles aux préférences.
d/ Les données d’Eurostat donnent un taux préférentiel non égal à zéro pour les biens éligibles à TSA. Il s’agit probablement d’erreurs de saisie.
e/ Valeur théorique égale à
∑ (t
k
NPF
k
− tk
PREF
)M
k
où Mk désigne les export. totales (tous régimes) ; lignes à tarif NPF positif, éligibles aux
préférences (TSA ou Cotonou selon la colonne).
f/ Egal au produit de la valeur des préférences par un moins le taux d’utilisation.
Source : Calculs des auteurs à partir de données indicatives.
95
44'720
36'726
C’est ce que l’on observe dans le cas des exportations de textile et
d’habillement du Lesotho et de Madagascar, qui ont explosé vers les EtatsUnis alors qu’elles stagnaient vers l’UE, comme le montre la figure 3.3.
Cette figure est adaptée de Portugal-Perez (2007), qui montre que ce
différentiel d’attractivité des marchés est lié au régime spécial de l’AGOA
en termes de règles d’origine −l’observation initiale de Brenton (2003).
Nous reviendrons sur ce point dans les exercices économétriques de la
section 3.2.3.
Figure 3.3
Exportations vers les Etats-Unis et l’UE,
PMA d’Afrique sub-saharienne
900'000
Export. 15 PMA
d’ASS vers les
Etats-Unis
800'000
USD x 1'000
700'000
Début AGOA
Début TSA
Export. Lesotho +
Mada vers les
Etats-Unis
600'000
500'000
400'000
Export. 15 PMA
d’ASS vers l’UE
300'000
Export. Lesotho +
Mada vers l’UE
200'000
100'000
1996
1997
1998
1999
Source : Adapté de Portugal-Perez (2007).
96
2000 2001 2002 2003 2004
3.2.2 Les RDO de l’UE
Les RDO de l’UE diffèrent légèrement entre accords préférentiels en
termes de régime mais pas en termes de liste car les règles de liste sont
harmonisées dans le système PANEURO. Celles-ci sont, en l’état actuel des
choses, perçues par les exportateurs comme complexes et pénalisantes.37
Elles sont constituées d’un ensemble de critères variant substantiellement
entre produits et, dans l’ensemble, assez restrictif.
Règles de régime
Les règles de régime de l’UE sont résumées dans le tableau 3.4. La
principale différence est en termes de cumul puisque celui-ci est bilatéral
dans le SGP −avec des possibilités limitées de cumul diagonal entre
certains blocs− alors qu’il est intégral sous Cotonou.38 Les faibles
possibilités de cumul dans le SGP sont liées au fait que celui-ci « ratisse
large » et s’applique à des pays dont les capacités de production, en
particulier dans le secteur T&H, sont potentiellement considérables (Inde,
Chine et Pakistan en particulier).39 Permettre le cumul intégral avec ces
pays risquerait d’en faire la source d’approvisionnement principale en
produits semi-finis (tissu etc.) pour tous les pays bénéficiaires de
37
C’est ce qui est ressorti des consultations organisées par la Commission Européenne
dans la préparation du Livre Vert.
38
Voir le chapitre 2 pour la signification précise de ces termes. Les blocs sont l’ASEAN
(association of South-East Asian Nations, c’est-à-dire le Brunei, Darussalam, le
Cambodge, l’Indonésie, le Laos, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thailande et le
Vietnam); la CACM (Central American Common Market, c’est-à-dire le Costa-Rica, le
Honduras, le Guatemala, le Nicaragua, le Panama, et El-salvador); la Communauté
Andine (Bolivie, Colombie, Equateur, Pérou et Vénézuela) ; et la SAARC (South Asian
Association for Regional Cooperation, c’est-à-dire Bangladesh, Bhutan, Inde, Maldives,
Népal, Pakistan, et Sri Lanka).
39
En 2005, la Chine était, en termes de volume d’importations éligibles, le second des 178
pays bénéficiaires du SGP avec 10% du total (chiffres de la Commission Européenne).
97
préférences européennes ayant des activités en aval, ce qui serait perçu
comme une menace pour les producteurs de ces biens semi-finis dans l’UE
et les pays Euro-Med.
Le cumul intégral est en principe plus souple que le cumul diagonal, mais
comme on l’a mentionné, son usage dans la pratique peut être lourd à
gérer pour les petites entreprises dans les PMA d’Afrique sub-saharienne.
Le bénéfice est donc limité pour les pays de la CEDEAO et de la CEMAC.
Tableau 3.5
Règles de régime : Cotonou et SGP
Seuil de
minimis Absorbtion
(%)
Reversement Méthode de Indice de
des droits certification facilitation
15
Oui
Intégral
Non
mentionné
PP c/
4
10 a/
Oui
Bilatéral,
diagonal
limité b/
Non
mentionné
AC limitée
d/
3
Cotonou
SGP
Cumul
Notes
a/ Sauf chapitres 50 à 63 (textile et habillement)
b/ Limité à certains blocs : ASEAN, CACM, Communauté Andine et SAARC
c/ PP : Certification en deux étapes, privée et pouvoirs publics
d/ AC : Auto-certification
Règles de liste
Les règles de liste de l’UE sont les mêmes dans tous ses arrangements
préférentiels depuis l’adoption en 1997 de la « liste unique », cette
uniformisation étant censée faciliter le cumul entre blocs. Par contre, elles
varient considérablement par produit, ce qui a amené la Commission à
envisager récemment leur réforme. La complexité du système est aggravée
par le fait que plusieurs instruments peuvent être −et sont fréquemment−
utilisés simultanément pour un seul produit, soit en combinaison soit au
choix de l’exportateur.
98
Le tableau 3.6 présente la fréquence des règles de liste en fonction de leur
critère principal (en lignes) et des critères additionnels (en colonnes), avec
les chiffres correspondants pour l’ALENA de façon à pouvoir comparer.
On voit que PANEURO repose beaucoup moins que l’ALENA sur le
changement de position tarifaire utilisé seul (89.3% pour l’ALENA contre
seulement 17.2% pour PANEURO). Par contre, on trouve plus de critères
techniques (17.7%, la plupart du temps en combinaison avec un
changement de position ou un changement de chapitre, contre seulement
6.4% dans l’ALENA).
99
Tableau 3.6
Règles de liste : fréquence des instruments, PANEURO vs. ALENA
Exception ou pas
d'autre critère
% des lignes
Pas de CPT
CI
CSP
CP
CC
Altern.
Total
ALENA PANEURO
TECH ou TECH
plus EXC
ALENA PANEURO
TECH+VC ou
VC ou VC plus EXC TECH plus VC plus
EXC
ALENA PANEURO
ALENA PANEURO
Entièrement
obtenu
Autres critères
additionnels
ALENA PANEURO
ALENA PANEURO
0.5
0.0
3.8
36.3
48.7
0.6
0.0
0.1
16.5
0.0
0.0
0.0
0.4
0.2
5.8
2.6
0.0
0.0
7.8
7.3
0.0
0.0
0.1
4.1
0.0
13.0
0.0
0.4
12.8
0.0
0.0
0.0
0.0
0.1
0.0
0.2
0.0
0.0
0.1
0.1
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
8.1
0.0
0.1
0.3
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
89.3
17.2
6.4
17.7
4.2
26.1
0.1
0.4
0.0
8.5
0.0
7.0
0.0
0.4
13.9
0.2
8.7
30.1
Sous-total
ALENA PANEURO
0.5
0.0
4.4
40.7
54.4
0.0
100.0
Notes
Tous les chiffres sont en pourcentage des lignes au niveau SH6. CPT : Changement de position tarifaire (terme générique pour désigner tous les
instruments au-dessous) ; CI : Changement de ligne (SH8) ; CSP : Changement de sous-position (SH6) ; CP : changement de position (SH4) ; CC :
changement de chapitre (SH2) ; Altern. : ligne ou l’exportateur peut choisir entre plusieurs critères
Source: Cadot et de Melo (2007).
100
31.5
0.0
1.0
51.3
7.7
8.7
100.0
Le tableau 3.7 montre, en outre, que la restrictivité moyenne des RDO de
liste semble plus élevée dans les lignes caractérisée par des pics tarifaires
(en termes de tarifs NPF) suggérant que les même forces politiques
génèrent des tarifs NPF élevés et des RDO strictes.
Tableau 3.7
Restrictivité des RDO et pics tarifaires,
ALENA vs. PANEURO
Indice de
restrictivité
ALENA PANEURO
Pic tarifaires
Tarifs faibles
6.2
4.8
5.2
3.9
Nbre de lignes
ALENA PANEURO
257
1'432
780
3'241
Source: Cadot et de Melo (2007).
Suite à des consultations tenues dans le cadre de la préparation du Livre
Vert sur les règles d’origine publié en décembre 2003, la Commission
européenne envisage aujourd’hui le remplacement de l’ensemble des
instruments utilisés dans la Liste Unique par un critère de valeur
ajoutée.40 Ce critère, qui dans l’état actuel des réflexions de la Commission
ne serait pas forcément au même taux pour tous les produits, aurait
l’avantage de la simplicité −au moins sur le plan conceptuel− et de la
transparence. Le passage d’un ensemble d’instruments hétérogènes et
opaques à un instrument unique et transparent serait donc un peu comme
la « tarification » des barrières commerciales. Si le même critère était
adopté par tous les pays de l’OMC dans leurs accords préférentiels, il
permettrait en outre des relaxations négociées dans le cadre de cycles
multilatéraux, ainsi, potentiellement, que l’harmonisation de tous les
critères d’origine utilisés dans le cas de procédures diverses, y compris la
protection contingente.41
40
Voir Commission Européenne (2005).
41
Les négociations sur l’harmonisation des RDO non préférentielles n’ont jusqu’à présent
guère fait de progrès à l’OMC.
101
Une étude a récemment été réalisée pour le compte de la Commission
(Cadot, de Melo et Pondard 2006) établissant, sur la base d’une estimation
économétrique voisine de celle qui est présentée ci-dessous mais limitée au
SGP, que le taux de CEM (contenu étranger maximum) −en pourcentage
du prix départ-usine− équivalent à l’ensemble des instruments actuels
serait d’environ 40%.42 Ce taux est extrêmement faible (le taux utilisé dans
l’ASEAN est de 60% et est perçu comme restrictif), confirmant la
restrictivité des RDO du système PANEURO. Si la Commission devait
généraliser l’usage du CEM à ce taux, la réforme serait neutre sur papier en
termes de restrictivité. Serait-elle une simplification ? Les avis divergent à
ce sujet et les négociateurs ACP ont affirmé leur hostilité à la réforme à
plusieurs reprises lors de réunions d’experts. Les représentants des PMA,
en particulier, craignent qu’un taux de CEM unique ne les pénalise dans la
mesure où la « tranche » de valeur ajoutée réalisée dans les PMA est
toujours faible par rapport à la valeur des biens. Par ailleurs, si le CEM est
conceptuellement simple, il requiert, pour la certification, la production de
documents comptables que les petites entreprises des PMA d’Afrique subsaharienne risquent de ne pas pouvoir produire à temps et dans le format
requis.
Une réforme « pro-développement » des RDO ne pourrait donc se
contenter de cette substitution d’instruments et devrait comprendre, à tout
le moins, des assouplissements pour les PMA ainsi qu’un volet substantiel
d’assistance technique au secteur privé.
3.2.3 RDO et accès au marché : évidence économétrique
42
La méthode utilisée consistait à régresser les taux d’utilisation, au niveau SH6, sur des
variables binaires marquant la présence de chaque critère de RDO ainsi que sur le taux de
CEM. Les paramètres estimés étaient ensuite utilisés pour inverser l’équation et
déterminer le CEM qui, dans chaque ligne SH6, donnerait un taux d’utilisation inchangé.
Le taux de 40% était la moyenne de ces taux.
102
Une analyse économétrique de la relation entre les exportations de la
CEDEAO et de la CEMAC vers l’UE d’une part, et la présence de
préférences tarifaires et de RDO d’autre part, suggère que si les
préférences tarifaires ont bien l’effet d’encourager les exportations, les
RDO ont l’effet inverse, et cet effet est substantiel.
Le survol des questions conceptuelles dans le chapitre précédent suggère
une hypothèse simple : les RDO sont des barrières non tarifaires affectant
le commerce à l’intérieur des zones préférentielles. En particulier, elles
limitent l’accès aux grands marchés du Nord pour les pays du Sud dans les
accords Nord-Sud. Cette hypothèse est testable. Pour la tester, les
ingrédients suivants sont nécessaires :
•
•
•
•
Un contexte dans lequel (i) les préférences sont empiriquement
pertinentes, c’est-à-dire, en clair, des secteurs dans lesquels les tarifs
MFN sont suffisamment élevés pour que les préférences comptent ; (ii)
les RDO sont, elles aussi pertinentes, c’est-à-dire des secteurs dans
lesquels les produits sont manufacturés à partir d’inputs partiellement
ou totalement importés ;
Une mesure, directe ou indirecte, du bénéfice conféré par le
« package » préférences tarifaires plus RDO : quantités (flux
commerciaux), prix (valeurs unitaires), ou taux d’utilisation ;
Une mesure quantitative, cardinale ou ordinale, des règles de liste ;
Des variables de contrôle appropriées.
Comme il est usuel dans l’analyse empirique, la réunion de ces ingrédients
dans une seule équation requiert un certain nombre d’approximations et
de postulats dont le choix influe nécessairement sur l’interprétation des
résultats.
En ce qui concerne la mesure du bénéfice conféré par la combinaison des
préférences tarifaires et des RDO, le taux d’utilisation de ces préférences
est fréquemment utilisé.43 En effet, aux Etats-Unis le site web de l’ITC
43
Ce taux d’utilisation est, pour chaque ligne tarifaire, le ratio des importations
enregistrées par les douanes sous le régime préférentiel sur les importations totales
(enregistrées sous les régimes préférentiel et MFN). Lorsque plusieurs régimes
103
(International Trade Commission) poste en accès libre des données
d’importations par régime permettant le calcul de taux d’utilisation à un
niveau de désagrégation très détaillé. Par contre, la Commission
Européenne −qui collecte ces données mais les traite comme
confidentielles− ne les met pas en accès public, ce qui a limité les
possibilités de recherche dans ce domaine en Europe.
RDO et taux d’utilisation
L’analyse de la relation entre marges de préférence tarifaire, instruments
de RDO (de liste), et taux d’utilisation, peut être abordée de façon
« stylisée » à l’aide des hypothèses suivantes. Supposons que l’utilisation
des préférences disponibles pour le bien j, soit une fonction de différence
entre la marge de préférence tarifaire, δ j , et l’équivalent ad-valorem du
« coût de certification » −c’est-à-dire du coût encouru pour prouver
l’origine des biens− c j :
u j = f (α + βδ j − c j ) ,
f '>0.
où α est une constante et β un paramètre croissant dans le degré de passthrough à estimer. Supposons également que le coût de certification puisse
être exprimé comme une fonction linéaire de la présence, dans la ligne j,
d’un vecteur d’instruments de RDO
R j = ( CC j , CPj , CSPj , CI j , CEM j , TECH j , EXC j ) , où
préférentiels sont simultanément disponibles, la meilleure définition du taux d’utilisation
est celle qui combine tous les régimes préférentiels ; en effet, ces régimes sont souvent des
substituts proches et ne considérer que l’un d’entre eux crée une erreur de mesure
potentiellement importante.
104
1 Chgt chapitre exigé
CC j = 
sinon
0
et ainsi de suite pour les changements de position tarifaire. Les CEM, eux,
peuvent être représentés soit de façon binaire soit par leur taux, l’absence
de CEM étant alors codée comme un CEM de 100%. On a donc
u j = f (α + βδ j − γ'R j + ε j )
(0.4)
où ε j est un terme d’erreur. Les taux d’utilisation étant nécessairement
entre zéro et un, la fonction f est nécessairement non-linéaire
(vraisemblablement une fonction en S).
L’échantillon utilisé pour les régressions est constitué de l’ensemble des
lignes tarifaires actives pour chaque paire pays partenaire/UE, c’est-à-dire
l’ensemble des lignes sur lesquelles des flux commerciaux ont été observés
au moins une année sur les trois (2002 à 2004). Le niveau de
désagrégation est niveau SH6 (environ 5'000 lignes potentielles par pays).
L’unité d’observation est donc une paire (pays partenaire, produit). Tous
les produits non éligibles au régime préférentiel de Cotonou (codées
comme telles par Eurostat) et toutes les lignes pour lesquelles le tarif NPF
de l’UE est zéro ont été exclues. La variable dépendante est le taux
d’utilisation calculé comme le ratio des importations UE enregistrées sous
le régime préférentiel ACP sur le total des importations UE tous régimes
(ACP, SGP, MFN autres si applicables).
L’estimation se fait en tobit doublement censuré (à zéro et à un) avec
correction pour l’hétéroscédasticité. L’hétérogénéité entre secteurs
(sections SH) est contrôlée par des variables muettes qui agissent un peu
comme des effets fixes, bien que l’estimation ne soit pas en panel : les
variables explicatives ne changeant pas dans le temps dans notre période
d’échantillonnage (2002-2004), l’estimation se fait en coupe transversale
105
sur les moyennes de trois ans (l’estimateur est alors dit un « between »).
Les signes attendus sont positifs sur la préférence tarifaire et le CEM et
négatifs sur les autres instruments de RDO. Cependant certains de ces
instruments sont corrélés, comme le montre le tableau 3.8.
Tableau 3.8
Corrélation des RDO de liste, CEDEAO & CEMAC
CC
CP
CSP
CEM
Crit. tech.
CC
CP
CSP
CEM
1
-0.3926
-0.0293
-0.1674
0.7499
1
-0.0636
-0.07
-0.1934
1
0.0313
-0.039
1
-0.2011
Critère
technique
1
Source : Calculs des auteurs, données Eurostat
Ils sont utilisés inégalement, comme le montre la figure 3.4.
Figure 3.4
Fréquence des RDO de liste, CEDEAO & CEMAC
80.0
CEDEAO
70.0
CEMAC
Fréquence
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
CC
CP
CSP
106
CEM
Critère
technique
Le détail de la fréquence des instruments par pays bénéficiaire est donné
dans le tableau 3.9.
Tableau 3.9
Fréquence des RDO de liste, par pays
Pays
CEDEAO
Mali
Burkina Faso
Niger
Cap Vert
Sénégal
Gambie
Guinée Bissau
Guinée
Sierra Leone
Liberia
Côte d'Ivoire
Ghana
Togo
Bénin
Nigeria
Total
CEMAC
Tchad
Cameroun
Centrafrique
Guinée équat.
Gabon
Congo
Total
Total
lignes
CC
CP
CSP
CEM
Critère
technique
318
238
202
378
700
159
93
244
678
126
788
789
321
167
1,123
6'324
59
41
25
64
102
46
11
24
135
28
98
87
55
24
153
952
152
130
112
183
289
50
35
99
327
45
347
342
125
68
535
2'839
0
0
1
1
0
0
0
0
2
0
8
4
1
2
7
26
180
140
117
237
407
81
59
128
414
72
477
439
160
91
676
3'678
96
70
43
96
171
53
18
54
193
44
193
171
82
43
276
1'603
118
680
74
146
325
291
1,634
22
72
7
2
10
21
134
44
328
38
84
158
142
794
1
1
1
2
1
0
6
85
420
44
116
236
200
1,101
25
127
17
15
38
49
271
Source : Calculs des auteurs, données Eurostat
Comme on le constate, la fréquence des instruments ne varie pas tellement
entre pays bénéficiaires.
Les résultats d’estimation sont présentés dans le tableau 3.10, avec, dans
les trois premières colonnes, les résultats d’estimation pour l’ensemble des
ACP (en Tobit pour les deux premières et en MCO pour la troisième) et,
dans la quatrième et la cinquième, les résultats pour le bloc CEDEAOCEMAC seulement. La variable taux de contenu étranger maximum (Tx
107
CEM) est incluse en valeur −equations (2) et (5)− et en logarithmes
−equations (1) et (4)− de façon à vérifier la robustesse de l’effet estimé,
étant donné l’importance de cet effet pour les simulations. La sixième et la
septième colonnes donnent les effets marginaux correspondant à la
première équation (la fonction tobit étant non-linéaire, les coefficients ne
sont pas égaux aux effets marginaux). On voit que les effets marginaux du
Tobit sont relativement proches des coefficients MCO, suggérant que le
biais induit par la double censure est modéré.
Tableau 3.10
Taux d’utilisation, marges & RDO : Résultats d’estimation
Coefficients
Tous ACP
(1)
(2)
(3)
Pref. tar.
0.023***
0.023***
0.008***
(11.45)
(11.42)
(16.22)
Elig. SGP c/ 0.223**
0.225**
0.111***
(2.22)
(2.25)
(4.36)
CC
-0.294*** -0.294*** -0.061***
(7.80)
(7.81)
(6.79)
CP
-0.383*** -0.383*** -0.083***
(13.52)
(13.54)
(13.67)
CSP
0.199
0.203
0.058
(1.31)
(1.34)
(1.60)
ln tx CEM
0.230***
0.066***
(2.81)
(3.46)
Tx CEM
0.008***
(3.40)
Bananes d/
-0.447
-0.444
-0.121
(1.38)
(1.37)
(1.42)
Bœuf e/
-0.105
-0.123
0.037
(0.29)
(0.34)
(0.40)
Sucre f/
-1.140*** -1.140*** -0.345***
(6.00)
(6.02)
(7.41)
Riz g/
-1.270*** -1.267*** -0.440***
(4.49)
(4.49)
(6.27)
Afr. Sud
0.280***
0.260***
-0.019**
(8.94)
(8.30)
(2.43)
Nigeria
-0.428***
(7.51)
Constant
-1.206*** -0.899*** -0.019
(3.07)
(3.59)
(0.21)
Observations
26'888
26'888
26'888
R2/pseudo R2
0.09
0.09
0.16
Notes
Equations (1) et (2) : Tobit sur l’ensemble des ACP
108
Effets marginaux
CEDEAO & CEMAC
(4)
(5)
0.015*** 0.015***
(3.25)
(3.25)
-0.678***
(7.68)
-0.593***
(9.59)
-0.093
(0.24)
0.191
(1.02)
0.372
(0.44)
-10.945
(.)
-1.202***
(2.63)
-0.926
(1.15)
-0.888***
(11.88)
-0.220
(0.25)
7'883
0.09
-0.673***
(7.62)
-0.591***
(9.59)
-0.081
(0.21)
EM1 a/
0.005
EM2 b/
0.005
0.050
0.048
-0.058
-0.063
-0.083
-0.082
0.033
0.043
0.050
0.008
(1.59)
0.395
(0.47)
-10.862
(.)
-1.200***
(2.63)
-0.925
(1.15)
-0.887***
(11.87)
-0.176
(0.33)
7'883
0.002
-0.095
-0.022
-0.243
-0.271
Equation (3) : OLS sur l’ensemble des ACP
Equations (4) et (5) : Tobit sur CEDEAO et CEMAC uniquement
a/ Effets marginaux correspondant à l’équation (1) (CEM en logs)
b/ Effets marginaux correspondant à l’équation (2)
c/ Eligibilité au SGP éliminée de l’équation 3 (colinéaire avec la constante)
d/ 5 lignes actives à SH6 pour la zone CEDEAO-CEMAC
e/ 2 lignes actives à SH6 pour la zone CEDEAO-CEMAC, d’où l’absence d’écart-type
f/ 19 lignes actives à SH6 pour la zone CEDEAO-CEMAC
g/ 8 lignes actives à SH6 pour la zone CEDEAO-CEMAC
La base de données contient en tout 8’678 lignes-produits actives pour la CEDEAO et
2'382 pour la CEMAC. Le nombre d’observations est réduit dans la régression par
l’exclusion des lignes avec tarif NPF à zéro.
Source : Calculs des auteurs, données Eurostat.
Les résultats pour l’ensemble des ACP −équations (1) et (2)−sont
conformes aux attentes. Le coefficient sur la marge de préférence tarifaire
est positif et significatif à 1%. L’éligibilité au SGP a un effet positif sur le
taux d’utilisation, mais l’intuition n’est pas claire. Des protocoles spéciaux
(bananes, bœuf, sucre et riz), seuls ceux du sucre et du riz semblent
réduire le taux d’utilisation des préférences, mais l’effet est
quantitativement très large (une réduction d’un quart du taux
d’utilisation). Pour le bloc CEDEAO-CEMAC (dernière équation), seul
celui du sucre a un effet.
En ce qui concerne les RDO, les changements de chapitre et de position
ont l’effet négatif et significatif attendu. En outre, ces effets sont
substantiels : la présence d’un changement de chapitre ou d’un
changement de position (SH4) réduit le taux d’utilisation de 6 à 8 points
de pourcentage (5.8% pour un changement de chapitre et 8.3% pour un
changement de position). Le taux de CEM (contenu étranger maximum) a
l’effet positif et significatif attendu. Par contre, cet effet est très faible. Si
l’on prend comme base l’estimé de l’équation (2) dans laquelle le taux de
CEM rentre directement, l’effet d’une relaxation d’un point de
pourcentage du CEM sur le taux d’utilisation est de 0.0017 ; c’est-à-dire
0.17 point de pourcentage d’utilisation. Si l’on prend comme base l’estimé
de l’équation (1) dans laquelle le taux de CEM est en log (de façon à tenir
109
compte d’une éventuelle non-linéarité dans l’effet), l’effet marginal de 0.05
a la signification suivante :
du
1
du
=
dCEM CEM d ln ( CEM )
=
0.05
CEM
Les effets marginaux étant calculés à la moyenne, on peut utiliser la valeur
moyenne du CEM qui est de 64%. Enfin on multiplie par cent pour avoir
l’effet sur le taux d’utilisation U en pourcentage, et on a :
dU
5
=
= 0.078
dCEM 64
soit un effet encore inférieur de moitié. Cet effet est donc estimé très
précisément (il est significatif à 1%) mais quantitativement faible,
puisqu’une relaxation de dix points de pourcentage du CEM
n’augmenterait le taux d’utilisation que de 0.8 à 1.7 point de pourcentage.
Sur le sous-échantillon CEDEAO-CEMAC, les effets sont légèrement
différents quantitativement et mesurés moins précisément, ce qui n’est pas
surprenant ne serait-ce que parce que l’échantillon est réduit des trois
quarts. L’effet de la marge est quantitativement moins élevé, suggérant un
pass-through plus faible, ce qui est logique puisqu’il s’agit de pays à très
faible revenu dont les exportateurs sont peu susceptibles d’avoir du
pouvoir de marché face aux acheteurs. L’effet des changements de position
tarifaire est encore plus drastique que pour l’ensemble des ACP. Par
contre, l’effet du CEM n’est, lui, plus mesuré suffisamment précisément
pour être significatif, ce qui n’est guère surprenant étant donné la variation
limitée dans les taux de CEM observés dans l’échantillon (figure 3.5).
110
0
.05
Density
.1
.15
.2
Figure 3.5
Histogramme des taux de contenu étranger maximum
20
40
60
Taux CEM
80
100
Source : Calculs des auteurs
Lignes non éligibles au régime Cotonou et lignes à taux NPF zéro exclues.
Dans l’ensemble, les résultats suggèrent les conclusions suivantes :
•
•
•
L’effet des préférences tarifaires sur leur utilisation est mesuré très
précisément mais est quantitativement faible, suggérant un passthrough limité (en conformité avec les résultats d’Olarreaga et Ozden
2003)
L’effet des RDO sur l’utilisation des préférences est substantiel, en
particulier pour les changements de position tarifaire à un niveau
agrégé (changement de chapitre et de position).
Les variations du taux de CEM n’affectent que faiblement l’utilisation
des préférences pour l’ensemble des ACP, et cet effet n’est pas
identifiable pour les pays de la CEDEAO et de la CEMAC.
RDO et déflection des exportations
Une critique fréquente à l’encontre de l’approche utilisée dans la section
précédente est que les RDO peuvent non seulement induire une
substitution entre régimes (préférentiel vs. NPF) pour une destination
inchangée, mais aussi induire une déflection des exportations d’un marché
contraint par les RDO vers un autre marché moins contraint. Si tel était le
111
cas, un taux d’utilisation élevé pourrait cacher un effet de découragement
des exportations. Ceci expliquerait, par exemple, pourquoi Gallezot (2003)
ou Candau et Jean (2006) trouvent des taux d’utilisation des préférences
européennes élevés alors que Portugal-Perez (2007) trouve un effet de
découragement substantiel pour les exportations de textiles des PMA
bénéficiaires de l’initiative TSA. L’approche de cette section tente
d’identifier cet effet économétriquement.
L’intuition de cette approche est la suivante : considérons un exportateur
ivoirien dont les marchés d’exportation sont soit l’UE soit le reste du
monde, la substitution entre ces deux marchés se faisant le long d’une
surface convexe −ce qui signifie, en clair, que ces marchés ne sont pas des
substituts parfaits en raison de coûts d’ajustement, mise en place de
réseaux avec des acheteurs, marketing ou autres. D’éventuelles préférences
tarifaires accordées par l’UE sur son marché accroissent l’attractivité de ce
marché et induisent une réorientation, à la marge, des exportations
ivoiriennes en sa faveur. Par contre, les RDO de l’UE impliquant des
contraintes d’approvisionnement pour certifier l’éligibilité aux préférences
ont l’effet inverse. Les préférences et RDO sur les autres marchés sur les
autres marchés devraient avoir l’effet inverse. Le but de l’exercice
économétrique est d’identifier cet effet de réorientation, si marginal soit-il,
en fonction de ces déterminants.
Cette approche requiert la collecte de données sur des flux commerciaux
de deux types : d’une part, les exportations du partenaire −CEDEAO ou
CEMAC− vers l’UE ; d’autre part, les exportations de ces mêmes
partenaires vers les autres marchés. Les deux variables sont collectées
pour plusieurs années puis mises en logarithmes naturels.44 Les données
44
Les années multiples sont transformées en moyennes et servent à lisser les fluctuations
aléatoires des flux commerciaux ; en effet, les RDO étant constantes dans le temps, une
estimation en panel n’a pas de sens.
112
nécessaires à la construction de ces variables sont extraites de la base
COMTRADE à travers le logiciel WITS de la Banque Mondiale. D’autre
part, l’exercice nécessite des données sur les préférences tarifaires et les
RDO applicables sur le marché d’intérêt −l’UE− et sur les marchés
substituts. Pour ces derniers, on se contentera de la marge préférentielle
offerte par l’AGOA, les RDO de l’AGOA n’ayant pas encore été codées.
L’équation de base est donc
ln ( X ij,UE / X ij, RDM ) = α + β1 ln δ ij,UE + β 2 ln δ ij ,US + γ'R ij,UE + ε j
(0.5)
où X ij,UE et X ij,RDM sont les exportations de bien j par le pays i (membre de
la CEDEAO ou de la CEMAC) vers l’UE et le reste du monde
respectivement, δ ij ,UE et δ ij,US sont respectivement les marges
préférentielles accordées par l’UE et par les Etats-Unis au pays partenaire i
sur la ligne j, le vecteur R ij,UE est comme dans la section précédente, et ε ij
est un terme d’erreur aux propriétés standard. Cette équation peut être
dérivée de l’hypothèse d’une surface à élasticité de transformation
constante.45 Il s’agit d’une hypothèse assez forte, dont on pourrait se
passer si le terme X RDM
(qui fournit l’« anti-monde » aux exportations
j
vers l’UE) était envoyé du côté droit de l’équation avec un paramètre à
estimer, au lieu d’être forcé à un comme il l’est dans (0.5). Le problème est
que les exportations vers le reste du monde sont déterminées par les
mêmes forces que les exportations vers l’UE, comme le montre la figure
3.6.
45
Une surface de transformation à élasticité constante est caractérisée par la forme
ρ
fonctionnelle suivante :  ax1 + bx2
ρ

1/ ρ
= const. où x1 et x2 sont les exportations vers les
deux marchés respectivement, et ρ est un paramètre tel que ρ = 1 − 1 / σ où σ est
l’élasticité de transformation.
113
Figure 3.6
Effet des RDO sur la direction des exportations
x1
Ratio d’exportations sans
RDO sur le marché 1
− p2 / p1 (δ1 , RoO1 )
− p2 / p1
Effet des RDO
sur le marché 1
Ratio d’exportations avec
RDO sur le marché 1
x2
Note : ti est le tarif auquel le produit d’exportation est soumis sur le marché i ; r1 est
l’équivalent ad-valorem de la règle d’origine applicable sur le marché 1.
Dans la figure, les pentes des deux vecteurs pointant vers l’extérieur
correspondent au ratio des ventes sur les deux marchés, c’est-à-dire à la
variable dépendante dans (0.5). Les pentes des deux droites tangentes à la
surface de transformation sont les ratios des prix-producteurs obtenus sur
les deux marchés une fois tenu compte des préférences tarifaires et du coût
de certification de l’origine. Ils correspondent donc au côté droit de (0.5),
c’est-à-dire aux régresseurs. Un changement de prix producteur relatif
induit donc un glissement de l’optimum le long de la surface de
transformation : c’est ce glissement qui est estimé économétriquement en
utilisant la variation des régresseurs entre produits.
La figure 3.6 montre que la détermination des volumes d’exportation sur
les deux marchés ( X UE
et X RDM
) est simultanée. Techniquement, les
j
j
114
facteurs non observés rassemblés dans le terme d’erreur pouvant affecter
et X RDM
, la présence de ce dernier du côté droit de
également X UE
j
j
l’équation crée un problème d’endogénéité qui est évité lorsqu’il est au
dénominateur de la variable dépendante.
Contrairement aux équations de taux d’utilisation de la section précédente,
dans lesquelles la variable dépendante est égale à zéro pour une proportion
substantielle des observations, dans l’équation (0.5) elle est pratiquement
toujours positive, et les MCO (moindres carrés ordinaires) peuvent être
utilisés sans biais. Le seul problème sérieux est la violation de l’hypothèse
d’homoscédasticité du terme d’erreur, les flux commerciaux étant
hétérogènes entre biens. Les statistiques t doivent donc être corrigées par
la méthode de White. Les t indiqués entre parenthèses dans les tableaux
qui suivent sont les statistiques « robustes ».
Le tableau 3.11 montre les résultats d’estimation pour l’ensemble des zones
concernés (CEDEAO et CEMAC).
115
Tableau 3.11
Déflection des exportations, marges & RDO : Résultats d’estimation
CEDEAO
(1)
Ln pref. tarif. UE
Ln pref. tarif. US
0.35
(4.45)***
-0.378
(9.37)***
Ind. restrict.
CC
CP
CSP
Tx CEM
Bananes
Sucre
Constant
Observations
R2
CEMAC
(3)
(4)
3.522
3.436
(10.91)*** (10.56)***
-0.339
-0.226
(4.39)*** (2.99)***
-1.081
(2.62)***
-1.208
(1.77)*
0.009
(0.06)
0.597
(0.21)
0.024
(5.44)***
-3.021
(0.04)
0.429
(0.2)
6.855
2.368
3.944
(3.09)*** (0.89)
(1.57)
12'288
2'820
2'820
0.34
0.54
0.53
(2)
0.363
(4.46)***
-0.387
(9.41)***
-0.674
(3.92)***
-2.835
(10.94)***
0.333
(4.48)***
1.981
(2.93)***
0.025
(14.60)***
-3.511
(3.99)***
6.561
(1.80)*
3.516
(1.64)
12'288
0.38
Notes : Valeurs absolues des stats. t entre parenthèses ;
* significatif à 10%; ** significatif à 5%; *** significatif à 1%
Source : Calculs des auteurs, données Eurostat.
Les résultats sont dans l’ensemble conformes aux attentes, bien que
manquant de robustesse. La marge préférentielle européenne a un effet
positif et significatif à 1% dans toutes les spécifications, et la marge
préférentielle AGOA a l’effet inverse, également significatif.
En ce qui concerne les RDO, les changements de chapitre ont un effet
négatif et significatif bien que faiblement (à 10%). Le CEM (contenu
étranger maximum) a une effet positif et hautement significatif. Par
contre, les autres instruments, qui sont relativement peu utilisés, ont des
effets contraires aux attentes ou non significatifs. Etant donné la forme
fonctionnelle de l’équation, les estimés peuvent être interprétés de la façon
116
suivante. En utilisant des chapeaux pour désigner les valeurs prédites et
les coefficients estimés, le ratio d’exportations prédit par l’équation est
ln
Xˆ UE
j
ˆ UE + γ'R
ˆ UE
= αˆ + βδ
j
j
RDM
ˆ
X
(0.6)
j
ˆ
= αˆ + βδ
i ,UE
j
+ ∑ k γˆk R jk
UE
Supposons que l’on veuille isoler l’effet d’un changement de chapitre sur le
taux d’utilisation. On réécrit alors (0.6) de la façon suivante :
ln
Xˆ UE
UE
j
ˆ i ,UE + γˆ CC +
= αˆ + βδ
γˆk R j ,k ≠CC
∑
j
1
j
RDM
k
Xˆ
j
(0.7)
= Z + γˆ1CC j
où
UE
ˆ i ,UE +
Z = αˆ + βδ
∑ k γˆk R j ,k ≠CC
j
(0.8)
c’est-à-dire l’ensemble des effets autres que celui du changement de
chapitre. La différence de ratios d’exportation prédits avec et sans un
changement de chapitre est donc
Xˆ UE
j
ln RDM
ˆ
X
j
CC j =1
Xˆ UE
j
− ln RDM
ˆ
X
j
= Z + γˆ1 − Z
CC j =0
(0.9)
= γˆ1.
On a donc
ˆ RDM
Xˆ UE
j / Xj
ˆ RDM
Xˆ UE
j / Xj
CC j =1
= eγˆ1 = e −2.83 = 0.059
CC j =0
117
(0.10)
ce qui signifie une réduction des exportations relatives vers l’UE beaucoup
trop élevée pour être plausible. Un calcul similaire sur l’effet de la
préférence tarifaire donne, en utilisant la valeur moyenne (pondérée) des
préférences dont la CEDEAO bénéficie sur le marché UE pour les biens
éligibles (11.2%),
ˆ RDM
Xˆ UE
j / Xj
δ j =0.11
ˆ RDM
Xˆ UE
j / Xj
= (1 + δ j ) = 1.110.363 = 1.038
βˆ1
(0.11)
δ j =0
c’est-à-dire un accroissement des exportations relatives de 3.8%, ce qui est
peu pour une marge de préférence aussi substantielle. L’effet de déflection
des exportations est donc probablement « sur-mesuré » par ces calculs, et
tout ce que l’on peut dire à ce stade est qu’il existe et que l’estimation
suggère qu’il est important, ce que confirme la figure 3.3.
3.4 Conclusions
Les pays de la CEDEAO et de la CEMAC, comme tous les ACP, sont
confrontés à l’érosion des préférences auxquelles ils sont éligibles sous
l’effet combiné de quatre forces : (i) la libéralisation des tarifs NPF, (ii) les
décisions de l’organe de règlement des différents de l’OMC, (iii) l’extension
des préférences à d’autres pays, et (iv) les baisses de prix internes dans
l’UE dues aux réforme de la PAC. Le cycle de Doha risque de poursuivre le
mouvement, bien que les risques apparaissent limités pour l’Afrique selon
les simulations d’Amity et Romalis (2007). La « quantité » des préférences
étant à la baisse, il est crucial d’améliorer leur « qualité », c’est-à-dire la
facilité avec laquelle les producteurs peuvent s’en prévaloir.
Dans ce contexte, les APE répondent à un double souci : mettre les
préférences en faveur des ACP à l’abri d’actions à l’OMC par des pays tiers,
118
et améliorer la performance de ces préférences en termes d’encouragement
à l’intégration, à l’ouverture et à la croissance. En effet, le bilan de
l’approche Lomé-Cotonou est à cet égard assez décevant. Cependant
l’inclusion d’un agenda de gouvernance commerciale ambitieux dans les
négociations suscite la résistance des APE qui y voient une tentative de
ramener les questions de Singapour dans les négociations régionales. Les
négociations sont en outre compliquées par les divisions internes entre
pays ACP dont les incitations en termes de libéralisation varient.
Qu’y a-t-il à sauver, au fond, dans les préférences européennes ? Certains
observateurs comme Brenton (2003) ont fait remarquer que leur
utilisation limitée par les exportateurs prouve leur manque d’attractivité.
Une interprétation trop large des observations de Brenton sur l’initiative
TSA est cependant contestée, le taux d’utilisation des préférences dans leur
ensemble étant généralement élevé, en particulier pour les pays d’Afrique
sub-saharienne (Candau et Jean 2007). Ce qui est indubitable, c’est que la
restrictivité des règles d’origine réduit l’attractivité des préférences. Les
RDO de liste du système PANEURO sont hétérogènes (entre produits) et
compliquées, et les PMA ne bénéficient pas de régime spécial comparable à
celui de l’AGOA. Ceci, selon Portugal-Perez (2007), explique la différence
de performance entre les préférences européennes et Nord-américaines.
Une analyse économétrique confirme ce diagnostic. La restrictivité des
RDO réduit de façon significative l’utilisation des préférences par les ACP,
et ceci s’applique aussi bien au sous-groupe constitué par l’Afrique centrale
et de l’Ouest. Elle entraîne également une déflection sensible des
exportations vers les marchés non-européens. Sur la base de l’expérience
de la CEDEAO et de la CEMAC, les RDO semblent donc bien réduire
l’accès au marché de l’UE pour les pays du sud bénéficiaires d’accords
préférentiels ; ce faisant, elles vont à l’encontre des effets souhaités des
préférences et posent, plus généralement, un problème de cohérence des
119
politiques de développement. La simplification et la relaxation des RDO
constituent donc un « gisement » d’améliorations de la qualité des
préférences européennes.
120
Chapitre 4
Scénarios & recommandations
4.1 Simplifier les RDO
4.1.1 Faciliter le cumul
L’effet des différences entre les formes de cumul permis dans les accords
préférentiels de l’UE sur le volume du commerce a été récemment exploré
dans les travaux d’Augier et Gasiorek (2005). Leur méthodologie consistait
à estimer une équation de gravité dans laquelle la forme du cumul permis
entre chaque paire de pays était « marquée » dans les données par une
variable muette. Leurs résultats suggéraient que le passage du cumul
diagonal au cumul intégral augmentait le volume des échanges de façon
significative.
Accroître le volume des échanges n’est pas un objectif en soi, puisque l’on
sait depuis Viner qu’il peut s’agir, en présence de préférences
discriminatoires, de commerce inefficient. Cependant les travaux récents
de Carrère (2005) suggèrent la possibilité de « cercles vertueux » dans
lesquels l’expansion du commerce permet de financer l’amélioration de
l’infrastructure −ou de faire baisser le coût du fret par un simple effet
d’économies d’échelle− ce qui encourage en retour l’expansion du
commerce. Dans le cas de l’Afrique sub-saharienne qui souffre de coûts de
transports très élevés par rapport à l’Asie (ainsi que de fréquences de
rotation des cargos moindres) cet argument peut être important.
Cependant, les représentants du secteur privé soulignent le fait que le
cumul intégral n’est utile que pour une entreprise capable de produire la
121
documentation comptable nécessaire pour faire les calculs de contenu
local sur l’ensemble de la chaîne de la valeur, y compris les biens
intermédiaires achetés à ses sous-traitants. Ceci est équivalent à une sorte
de « traçabilité » pour les produits manufacturés, qui est évidemment un
défi pour les petites entreprises en particulier en Afrique sub-saharienne.
Le bénéfice du cumul intégral risque donc d’être limité aux investisseurs
étrangers, multinationales du textile et autres, ce qui n’invalide pas
l’argument en sa faveur mais doit néanmoins être gardé à l’esprit.46
4.1.2 D’une liste unique à un instrument unique
Etant donné la complexité des RDO et le plat de spaghetti des accords
préférentiels, l’existence de RDO distinctes pour chaque accord ne peut
être qu’un casse-tête pour les exportateurs. La « liste unique » adoptée par
l’Union Européenne en 1997 représentait donc un grand progrès vers la
simplification. En outre, l’harmonisation des règles de liste entre accords
préférentiels facilitait le cumul diagonal entre blocs.
Cependant, les opinions exprimées dans les enquêtes réalisées par la
Commission durant la préparation du Livre Vert ont montré que
l’insatisfaction persiste devant la complexité des règles de liste. Outre la
paperasserie imposée aux exportateurs et l’inefficience économique créée
par les RDO, la vérification de l’origine par les douanes représente un
fardeau excessif, en particulier dans les PMA où les capacités des douanes
sont limitées.47
46
En outre, la relaxation des règles de cumul est un souci pour les producteurs européens
de sucre qui craignent une invasion de mélanges contenant une forte proportion de sucre
importé d’ailleurs et acheté au prix mondial.
47
Brenton et Imagawa (2004) citent une enquête menée par l’Organisation Mondiale des
Douanes dans laquelle plus des deux tiers des répondants en Afrique sub-saharienne
citent la vérification de l’origine comme un fardeau particulièrement lourd.
122
Quel instrument ?
Ce constat a amené les services de la Commission à envisager le passage
d’une liste unique à un instrument unique en matière de règles de liste.
Quel instrument ? Il y deux candidats logiques : soit le changement de
position tarifaire, soit le contenu local.
Le changement de position tarifaire a l’avantage d’être simple à
comprendre et à vérifier. Son désavantage principal est de dépendre du
système harmonisé, qui n’a pas été conçu pour cela. L’importance des
catégories du SH −quelque soit le degré d’agrégation− variant d’un secteur
à l’autre, la restrictivité d’un changement de position tarifaire, à niveau
d’agrégation égal, disons 4 chiffres, varie aussi d’un secteur à l’autre. Un
changement de position établi pour tous les secteurs au même niveau
d’agrégation risquerait donc de susciter des demandes justifiées de
relaxation ou de renforcement. Mais en ajustant le niveau d’agrégation à la
demande, on rouvrirait la boîte de Pandore des exceptions, allocations,
critères techniques, etc., et on ne pourrait que reproduire un système
compliqué et opaque, potentiellement pire même que le système actuel.
Le contenu local −ou le plafond de contenu étranger, ce qui revient au
même− est moins sensible à ce problème puisqu’il est indépendant du
système harmonisé. Il est aussi conceptuellement clair. Cependant il n’est,
lui non plus, ni complètement neutre ni complètement imperméable à
l’arbitraire. En effet le contenu local peut être défini de plusieurs
manières :
•
•
•
Valeur ajoutée / coût de production,
Valeur ajoutée / prix départ usine,
Achats intermédiaires locaux / Achats intermédiaires totaux,
chacune ayant des implications différentes selon les industries. Dans
certaines, par exemple, la valeur ajoutée est faible relativement au coût des
intrants (c’est le cas de la construction navale, par exemple) ; serait-il juste
123
de pénaliser ces industries en cas d’adoption du premier critère ? Ou
devrait-on tenir compte de leur situation spéciale ? Le même problème se
pose entre pays. La part de valeur ajoutée locale est croissante avec le
niveau de revenu par habitant : les pays pauvres ne contribuent souvent
qu’à la phase intensive en main d’œuvre non qualifiée dont la part dans la
valeur des produits est très faible. Pour cette raison, l’adoption d’un critère
unique de contenu local suscite l’opposition des PMA dans les discussions
d’experts sur le volet RDO des APE. La Commission a récemment fait des
propositions à cet égard sur lequel nous reviendrons.
L’imposition d’un plafond sur la valeur des importations de biens
intermédiaires risque aussi d’inciter à les choisir à prix réduit et donc de
mauvaise qualité, générant des inefficacités dont les pays en voie de
développement n’ont pas besoin. Pour contourner le problème, des
variantes créatives du contenu local ont quelquefois été adoptées dans le
cadre de règlementations des investissements étranger, comme
l’utilisation du poids au lieu de la valeur, mais on devine aisément que ces
raffinements peuvent rapidement amener à des absurdités.
Outre les problèmes suscités par sa définition, le critère de contenu local
souffre du même défaut que le cumul intégral : il oblige les entreprises à
ouvrir leurs comptes, ce qu’elles n’aiment pas à la fois pour la complication
et pour le risque de perte de confidentialité que cela implique. En effet,
comme dans le cas du cumul intégral, avec un critère de contenu local
chaque entreprise doit obtenir les chiffres nécessaires non seulement de sa
propre comptabilité mais de celle de ses sous-traitants. Or, si le contenu
local est exprimé en fonction du coût de production −ce que la
Commission a initialement envisagé− il devient très facile pour le donneur
d’ordre de calculer la marge de ses sous-traitants. La répartition des
marges dans les chaînes d’approvisionnement étant un sujet très
conflictuel, les sous-traitants du Sud craignent de se voir obligés de
124
dévoiler leurs marges à leurs puissants donneurs d’ordre du Nord. Si cela
devait renforcer le pouvoir de négociation déjà considérable de ces
derniers, le résultat irait à l’encontre de l’objectif pro-développement d’une
réforme des RDO.
Nonobstant ces problèmes de définition et d’application, la Commission
européenne envisage aujourd’hui l’adoption d’une règle de contenu local
comme instrument unique (voir Commission 2005). La question suivante
est celle du niveau auquel le plancher de contenu local −ou le plafond de
contenu étranger− devrait être fixé.
Quel taux ?
Si la réforme des RDO devait avoir un effet d’encouragement sur la
localisation des industries manufacturières dans les pays partenaires du
Sud, étant donné le diagnostic des chapitres précédents sur la restrictivité
du système actuel, elle devrait aboutir à une relaxation. Mais pour définir
le degré de relaxation, il faut un point de départ. Or le contenu local actuel,
pour les lignes soumises à ce critère, ne peut fournir ce point de départ car
le contenu local n’est que l’un des éléments servant à établir l’origine. Ce
qu’il faut, c’est un contenu local fictif équivalent, dans un sens à préciser, à
l’ensemble des critères utilisés aujourd’hui.
Une méthode simple pour définir ce contenu local fictif consiste à prendre
le taux d’utilisation comme le critère de neutralité et à déterminer le
niveau de CEM (contenu local étranger) qui produirait le taux d’utilisation
observé aujourd’hui s’il était tout seul, c’est-à-dire en l’absence des autres
critères.
Formellement, oublions pour le moment la non-linéarité du Tobit et
supposons que, avec seulement deux RDO (un changement de chapitre
125
cc j ou un contenu local v j ) l’équation prédisant le taux d’utilisation pour la
ligne j soit
ˆ + γˆ cc + γˆ v
uˆ j = αˆ + βδ
j
1
j
2 j
(0.12)
où les chapeaux désignent des estimés économétriques. On cherche alors
déterminer un CEM fictif ou simulé v% j tel que
uˆ (δ j , cc j , v j ) = uˆ (δ j , v% j )
(0.13)
c’est-à-dire
ˆ + γˆ cc + γˆ v = αˆ + βδ
ˆ + γˆ v%
αˆ + βδ
j
1
j
2 j
j
2 j
(0.14)
ce qui donne
v% j = v j +
γˆ1
cc .
γˆ2 j
(0.15)
Le CEM simulé v% j doit donc être moins élevé −plus restrictif− que le CEM
actuel v j si γˆ1 est négatif, c’est-à-dire si le changement de chapitre réduit
le taux d’utilisation, ce qui est le cas. Ceci est logique puisque le CEM
simulé doit jouer à lui seul le rôle de deux instruments : l’ancien CEM, et le
changement de chapitre éliminé dans la réforme.
Dans le cas d’un Tobit, le raisonnement est le même si ce que l’on veut
garder constant est non pas le taux d’utilisation prédit, mais la variable
126
latente.48 En utilisant cette méthode sur la base des estimés du chapitre
précédent, on obtient un CEM différent pour chaque ligne H6 mais dont la
moyenne simple pour les ACP (en excluant les produits non éligibles et
ceux dont le tarif NPF est zéro) est de 38%. Ce taux est voisin de celui que
la Commission considère comme équivalent au système actuel (40%). Il est
aussi très restrictif :49 En effet, il est proche du taux calculé par
Tumurchudur (2007) pour l’ALENA dont les RDO sont réputées très
restrictives. On obtient aussi logiquement un CEM simulé dont la
corrélation est négative avec l’indice de restrictivité du système actuel.50 La
figure 4.1 montre la fréquence des taux de CEM simulés −contraints entre
zéro et 100%− pour l’ensemble des ACP (panneau a) et pour la CEDEAO et
la CEMAC (panneau b).
48
*
La variable latente u est une fonction compliquée du profit des entreprises (voir
Tumurchudur 2007), et elle est telle que le taux d’utilisation observé est
*
si u ≤ 0
0
 *
*
u = u
si 0 < u < 1
*
1
si u ≥ 1

49
.
En utilisant les effets marginaux au lieu des coefficients, on obtient un CEM simulé
moyen légèrement supérieur, à 41% (au lieu de 38%).
50
Une régression du CEM simulé sur l’indice de restrictivité donne un coefficient de -0.3
significatif à 1%.
127
Figure 4.1
Fréquence des CEM simulés
0
10
Percent
20
30
40
(a) Tous ACP
0
20
40
60
CEM simulé
80
100
40
60
CEM simulé
80
100
0
10
Percent
20
30
40
(b) CEDEAO et CEMAC seulement
0
20
Un CEM de 100% est équivalent à l’absence d’un CEM.
Le tableau 4.1, lui, donne le CEM simulé moyen par section HS.
128
Tableau 4.1
CEM actuel et simulé, par section
Section
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Export. a/
CEM b/
Animaux vivants
5'781
Légumes
4'294
Huiles & graisses
4'242
Aliment., boiss. & tabacs 8'257
Produits minéraux
24'750
Produits chimiques
1'775
Plastiques
512
Cuir
1'277
Bois
5'727
Pâtes & papiers
653
Textile & Habillement
688
Chaussure
241
Pierre, ciments & céramiques241
Bijouterie
606
Métaux de base
1'950
Machinerie
651
Equip. transp.
2'168
Optique
199
Armements
930
Divers
Produits d'art
99.9
76.5
100.0
68.8
62.0
29.9
66.0
100.0
100.0
83.1
72.6
98.5
91.7
77.8
80.5
40.2
52.0
40.1
69.9
CEM
simulé b/
0.0
8.7
33.6
16.1
12.4
12.4
49.9
53.6
76.0
40.9
33.5
79.1
42.9
31.3
35.8
20.4
40.0
30.9
36.0
Notes
a/ Moyenne 2002-4, en milliers d'Euros; tous ACP, lignes élligibles aux préférences et à
taux NPF positif
b/ Moyenne simple sur les lignes de la section; conventions de codage : CEM = 100%
quand CEM absent ; CEM = 0%. quand « Entièrement obtenu » s’applique (section 1).
On voit que la variation entre sections est substantielle, les CEM simulés
moyens allant de 0% pour les animaux vivants à 79% pour la chaussure.51
Les passages drastiques de 100% à 0% sont dus au fait que lorsque le
critère applicable est « entièrement obtenu », le CEM ne s’applique pas, ce
qui donne un CEM codé à 100%. Par contre, quand on remplace
l’« entièrement obtenu » par un CEM, celui-ci doit être mis à zéro. C’est ce
qui se produit dans la section 1 (animaux vivants). La figure 4.2 reprend
51
Les critère techniques étant fortement colinéaires avec les changements de chapitre, ils
ont été exclus de la régression. En leur applicant le même coefficient dans les simulations,
on réduit le CEM simulé, inter alia, à 75% dans la chaussure et 12% dans le textilehabillement. On obtient alors une moyenne de CEM simulé à 24%, ce qui paraît trop
restrictif pour être plausible.
129
les informations du tableau 4.2 sous forme de bulles dont la taille est le
volume des exportations. Le CEM actuel étant sur l’axe horizontal et le
CEM simulé sur l’axe vertical, on voit que tous les secteurs sont au-dessous
de la ligne à 45o, ce qui illustre le resserrement du CEM du au fait qu’il
doive jouer, après la réforme, le rôle de plusieurs instruments.
0
20
CEM simulé
40
60
80
Figure 4.2
CEM actuels et simulés, par section SF
20
40
60
CEM actuel
80
100
La taille des bulles est proportionnelle aux exportations des ACP dans leur ensemble ; la
plus grosse bulle correspond à la section 5 (minéraux), et celles qui sont collées à la droite
de la figure correspondent aux secteurs où un CEM à 0% remplace le critère
« entièrement obtenu ».
Source : Calculs des auteurs.
4.2 Limiter la capture
4.2.1 D’un instrument unique à un taux unique
En dépit des réserves exprimées par les représentants des PMA, l’adoption
d’un instrument unique comme l’envisage la Commission Européenne
serait sans doute un pas vers la simplification. L’instrument unique
contribuerait à réduire la capture du système des RDO par les intérêts
particuliers, car il impliquerait l’élimination des critères techniques. Or
ceux-ci, en raison de leur complexité −qui implique la consultation avec
des représentants de l’industrie− et de leur opacité −qui réduit la
130
possibilité pour les observateurs extérieurs de détecter l’ampleur de la
capture− se sont révélés des véhicules particulièrement adaptés au
lobbying.
Cependant on peut aller plus loin. Les arguments en faveur de tarifs
uniformes dans les pays du Sud s’appliquent tout aussi bien aux RDO
imposées par les pays du Nord : en adoptant un taux unique, on
verrouillerait le système contre la manipulation par les intérêts
particuliers.
Le candidat le plus naturel pour ce taux unique serait, dans un premier
temps, la moyenne des taux « neutres » calculés par simulation dans la
section précédente, c’est-à-dire environ 40%. Bien entendu, ce taux ne doit
être pris que comme un point de départ, l’objectif pro-développement de la
réforme impliquant un certain degré de relaxation (la Commission
envisagerait, à terme, un taux de 70%). On peut cependant explorer ses
implications pour les pays de la CEDEAO et de la CEMAC.
La première colonne du tableau 4.2 donne la moyenne simple du CEM
pour chaque pays, la seconde donne la moyenne pondérée par les
exportations vers l’UE (sous tous les régimes, y compris NPF) et la
troisième et quatrième donnent la variation impliquée par l’adoption d’un
taux unique à 40% et 70% respectivement.
On voit que PANEURO repose beaucoup moins que l’ALENA sur le
changement de position tarifaire utilisé seul (89.3% pour l’ALENA contre
seulement 17.2% pour PANEURO). Par contre, on trouve plus de critères
techniques (17.7%, la plupart du temps en combinaison avec un
changement de position ou un changement de chapitre, contre seulement
6.4% dans l’ALENA).
131
Tableau 4.2
Variation du CEM avec un taux unique
CEM moyen simulé
Moy. Moy. pond.
simple
a/
CEDEAO
Bénin
Burkina
Cap Vert
Côte d'Ivoire
Gambie
Ghana
Guinée
Guinée-Biss.
Liberia
Mali
Niger
Nigeria
Sénégal
Sierra Leone
Togo
CEMAC
Cameroun
Centrafrique
Congo
Gabon
Guinée équat.
Tchad
Variation
Uniforme Uniforme
à 40%
à 70%
PIB/hab
48
48
44
41
41
43
45
37
60
48
54
43
42
44
43
56
60
49
63
33
67
89
34
100
84
56
83
22
84
59
-15.6
-19.7
-8.7
-22.6
7.1
-27.4
-48.7
5.8
-59.8
-44.2
-15.9
-43.0
18.3
-43.8
-18.5
14.4
10.3
21.3
7.4
37.1
2.6
-18.7
35.8
-29.8
-14.2
14.1
-13.0
48.3
-13.8
11.5
7'160
1'314
6'473
1'393
2'076
2'146
2'105
748
44
59
53
51
46
53
81
99
89
94
95
98
-40.8
-59.2
-49.4
-53.9
-55.2
-58.0
-10.8
-29.2
-19.4
-23.9
-25.2
-28.0
2'848
1'195
1'394
7'668
994
750
1'070
1'735
947
1'562
1'551
Comme on peut le constater, avec un taux à 40% la variation est négative
pour la plupart des pays de la CEDEAO et de la CEMAC à l’exception
notable du Sénégal, et ce en dépit du fait que beaucoup des exportations de
ces pays sont dans les sections 1 et 2 (produits agricoles non transformés)
dans lesquels le critère « entièrement obtenu » se transforme en CEM de
0%. Le passage à un taux unique risquerait donc de susciter des
inquiétudes dans notre zone. La figure 4.3 identifie les sept pays à
problème : ceux dont le revenu par habitant est faible et qui seraient
affectés par un resserrement substantiel du CEM. Il s’agit du Nigeria, de la
Sierra Leone, du Mali, du Congo, de la Guinée, de la république
132
centrafricaine et du Tchad. Ce dernier peut cependant être ignoré en
raison de l’importance croissante du pétrole dans ses exportations.
20
Figure 4.3
Variation du CEM avec un taux unique à 40%,
par niveau de revenu
Sénégal
Gambie
0
Guinée-Bissau
-40
Variation CEM
-20
Cap Vert
Niger
Burkina
Bénin
Togo
Côte d'Ivoire
Ghana
Nigeria
Sierra Leone
Mali
Cameroun
Congo Guinée
-60
Gabon
Centrafrique
0
Tchad
2000
4000
PIB/hab
6000
8000
Source : Calculs des auteurs.
Pour ce qui est des autres pays, le détail des produits à problème suggère
qu’il n’y a en fait pas de problème dans la plupart des cas. Pour le Mali, il
s’agit du coton (SH520100) qui passe d’un CEM « neutre » à 100% à un
CEM uniforme à 40%. Pour le Nigeria et le Congo, c’est le pétrole
(270900) et la raison est la même. Pour la république centrafricaine,
curieusement c’est le verre (SH710231).52 Dans tous ces cas, il s’agit de
produits non transformés pour lesquels les RDO sont sans importance.
En somme, on peut donc affirmer qu’en dépit des variations dans le
contenu étranger maximum que l’adoption d’un taux unique entraînerait,
à ce stade les données ne suggèrent pas de danger particulier pour les pays
de la zone CEDEAO-CEMAC.
4.2.2 Harmoniser et négocier
52
Peut-être s’agit-il d’une erreur de saisie de données à la douane.
133
L’intérêt du passage d’une liste unique à un instrument unique, puis à un
taux unique de cet instrument, est double. D’une part, comme on l’a
discuté dans ce chapitre, une telle réforme simplifierait le régime de
vérification de l’origine des biens et le mettrait à l’abri de la manipulation
par les intérêt privés. Les arguments à cet égard sont les mêmes que ceux
qui sont généralement employés en faveur de la « tarification » des
barrières non tarifaires et de l’adoption d’un taux unique.
Mais l’intérêt d’une telle réforme −comme de toute réforme commerciale−
ne peut vraiment être jugé que dans une perspective multilatérale plutôt
qu’unilatérale. En adoptant un système clair et transparent, l’UE « saisit
l’agenda » dans un domaine controversé et dans lequel peu de progrès ont
été faits jusqu’à présent à l’OMC. Comme l’a récemment souligné Baldwin
(2006), l’intégration en douceur des blocs régionaux dans le système
multilatéral passe par l’harmonisation de leurs règles d’origine. Cette
harmonisation ne peut guère se faire que si les systèmes sont, au départ,
relativement simples. L’adoption d’un instrument unique serait, à cet
égard, un grand progrès.
Par ailleurs, une vraie libéralisation des échanges multilatéraux passerait
par une relaxation négociée des RDO −probablement plus que par des
réductions sur les tarifs NPF qui sont déjà faibles dans la plupart des pays.
Une négociation sur l’assouplissement concerté des RDO serait
grandement facilitée si, au préalable, les blocs concernés avaient adopté un
instrument à taux unique.
Enfin, si les avantages du taux unique sont assez clairs, il n’en reste pas
moins que l’application du même taux à des économies puissamment
intégrées comme la Chine ou à de petites économies au tissu industriel
embryonnaire comme le Sénégal est probablement à la fois irréaliste et
injuste.
134
Deux ajustements sont possibles dans l’esprit du traitement spécial et
différencié. Tout d’abord, le maintien d’un instrument unique, mais à un
taux moins contraignant pour les PMA. La Commission envisage
actuellement l’adoption d’un taux de 70% pour TSA, taux qui pourrait
ensuite être étendu aux APE. Une telle mesure représenterait une
relaxation substantielle et souhaitable des RDO. Cependant, pour les PMA,
un taux de contenu local de 30% est encore très élevé étant donné la faible
densité du tissu industriel et la part, également faible, de l’assemblage
dans la valeur des produits. Dans la confection, par exemple, le CMT
(« Cut, make and trim ») ne réserve aux PMA que la couture de pièces précoupées, ce qui représente rarement plus de 5 à 10% de la valeur des
produits finis. Il n’est donc pas certain que la relaxation du CEM envisagée
par la commission, bien que représentant un progrès, soit suffisante pour
assurer la viabilité de la sous-traitance dans les PMA.
En second lieu, comme il a été suggéré au cours d’une réunion d’experts
des ACP en janvier 2007, un critère alternatif de changement de position
tarifaire pourrait être proposé au choix de l’exportateur. Une telle
proposition aurait la faveur des négociateurs des ACP dont certains sont
opposés au contenu local −bien que pour des raisons qui ne sont pas
toujours articulées clairement.
135
4.3 Conclusion
Par leur effet négatif sur l’accès au marché, les RDO de l’UE sont
actuellement en contradiction avec les objectifs de sa politique de
développement. La réduction de cette contradiction passe par la
simplification et la relaxation.
En ce qui concerne les règles de régime, la mesure la plus importante est
sans doute la généralisation du cumul intégral. Il faut cependant garder à
l’esprit le fait que la vérification du cumul intégral requiert la production
de documentation comptable que de petites entreprises peuvent avoir du
mal à produire.
En ce qui concerne les règles de liste, l’UE a fait un progrès avec l’adoption
de la liste unique en 1997. La seconde étape dans la voie de la
simplification, considérée aujourd’hui mais pas encore adoptée, consiste à
remplacer l’ensemble des critères utilisés dans la liste unique par un
instrument unique, vraisemblablement un critère de contenu étranger
maximum. Des simulations suggèrent qu’un taux différencié au niveau de
la sous-position (SH6) mais avec une moyenne de 40% serait à peu près
neutre, en ce sens qu’il serait compatible avec un taux d’utilisation
inchangé. Une relaxation visant à une utilisation plus intense des
préférences européennes impliquerait un taux de CEM plus élevé.
La troisième étape vers la simplification consisterait à adopter un taux
unique pour le CEM. En effet, seul un taux unique éliminerait la
discrimination de facto entre pays générée par les différences de structure
d’exportation ; les arguments en sa faveur seraient, en outre, les arguments
utilisés généralement pour exhorter les pays du Sud à adopter des tarifs
uniformes (essentiellement limiter les possibilités de capture par des
intérêts particuliers).
136
Une telle réforme aurait plusieurs avantages pour l’Union Européenne. En
premier lieu, elle lui permettrait d’améliorer la cohérence entre le design
de ses régimes préférentiels et ses objectifs en matière de politique de
développement. En second lieu, elle permettrait à l’UE d’aborder de
futures négociations multilatérales sur l’harmonisation des règles d’origine
en position de force, ayant promu un système vraisemblablement appelé à
se généraliser. Enfin, elle lui permettrait d’offrir à ses partenaires du Sud
une incitation supplémentaire à l’adhésion aux APE et à l’adoption des
réformes nécessaires. Cet aspect de la réforme serait renforcé par
l’adoption d’un régime spécial pour les PMA. La Commission Européenne
envisage à cet égard la relaxation du CEM à 70% (30% de contenu local)
pour les pays éligibles à TSA. Un CEM à ce niveau serait certes moins
restrictif que le système actuel, mais il n’est pas clair qu’il donne donne
suffisamment de flexibilité pour permettre le développement de la soustraitance textile dans les PMA.
137
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The views expressed are personal and should not be attributed to any of institutions with
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