Full text - PDF - Canadian Tax Foundation

canadian tax journal / revue fiscale canadienne (2013) 61 (supp.), 5 - 18
L’évolution des taxes indirectes
Jean-Hugues Chabot et Mary Anne McMahon*
Précis
Les taxes indirectes ont toujours eu une position difficile dans le cœur des Canadiens.
Dans certains cas, elles existent depuis avant la création du pays, alors que la mal-aimée
taxe sur les produits et services et sa cousine, la taxe de vente harmonisée sont parmi les
développements les plus relativement récents. Aimées ou détestées, elles font partie du
portfolio fiscal canadien et ne sont pas prêtes à être remplacées compte tenu que
l’augmentation de la dépendance de ces taxes est reflétée par les mêmes tendances
constatées dans le monde entier. Cet article dresse un portrait de l’histoire des taxes
indirectes au Canada et ailleurs, et essaie de voir comment ces taxes deviendront un prix
à payer pou les économies mondiales pour les années à venir.
Mots clés : Taxes indirectes n taxes à la consommation n taxe sur les produits et
services n taxe de vente harmonisée n taxe sur la valeur ajoutée
S o mm a i r e
Introduction
Survol historique de l’expérience canadienne
La taxe canadienne sur les produits et services
La taxe de vente harmonisée
La situation dans d’autres juridictions
5
7
11
14
15
Introduc tion
Au cours des 25 dernières années, des pays du monde entier ont investi
massivement dans les mesures de relance budgétaire. Ces dépenses ont
grandement contribué à adoucir la récession mondiale, mais, conjuguées à la chute
des recettes fiscales, elles ont également entraîné des déficits historiques dans
plusieurs pays. Les gouvernements doivent maintenant équilibrer leur budget :
l’élargissement de l’assiette fiscale, des hausses d’impôts et de taxes et un
renforcement de l’application des lois fiscales semblent inévitables. Mais quels
* Jean-Hugues Chabot est de Ernst & Young S.R.L., S.E.N.C.R.L., Montréal (courriel : [email protected]). Mary Anne McMahon est de Couzin Taylor, S.R.L., S.E.N.C.R.L.,
alliée à Ernst & Young S.R.L., S.E.N.C.R.L., Ottawa (courriel : [email protected]).
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impôts ou taxes seront dans la mire ? Il semble de plus en plus que les taxes
indirectes à la consommation, comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la taxe
sur les produits et services (TPS) et les taxes d’accise, joueront un rôle majeur.
Il est intéressant de noter que malgré cette théorie, jusqu’à récemment, la
tendance a été à l’opposé. En 2007, dans une synthèse, l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE) a montré que la part des
recettes fiscales provenant des taxes à la consommation s’est trouvée ramenée de
plus de 38 pour cent en 1965 à moins de 32 pour cent en 20051. Il s’agit d’un
déplacement de la charge fiscale plutôt que d’une réduction de celle-ci, la
diminution de la part des recettes fiscales générées par les taxes à la consommation
ayant été compensée par une augmentation de la part des impôts sur le revenu
découlant particulièrement d’un fort accroissement de la part des cotisations de
sécurité sociale. Toutefois, au cours de la même période, la part des TVA /taxes de
vente, exprimée en pourcentage des taxes mondiales imposées aux entreprises, est
passée d’un peu plus de 25 pour cent à près de 40 pour cent.
Nous avons également observé un changement dans la nature des taxes
indirectes. Auparavant, les recettes des taxes à la consommation provenaient
principalement de taxes sur des produits et services spécifiques, comme les taxes
d’accise. Or, aujourd’hui, la majeure partie des recettes tirées de taxes indirectes
proviennent des taxes à la consommation générales comme la TVA et la TPS.
Depuis 2000, les taxes à la consommation générales représentent à elles seules
approximativement 15 pour cent de l’ensemble des recettes fiscales dans la
majorité des pays membres de l’OCDE et, dans certains pays comme la Hongrie et
la Nouvelle-Zélande, les recettes provenant de la TVA/TPS constituent plus de
26 pour cent du total des recettes fiscales2.
Dans le cadre de la conférence de haut niveau sur la TVA organisée par l’OCDE
à Lucerne, en Suisse, les 9 et 10 septembre 2009, il a été reconnu ouvertement que
la part des recettes générées par les taxes à la consommation a pris le dessus sur
celles provenant des impôts sur le revenu dans le contexte économique actuel.
Cette conférence réunissait de hauts responsables de la politique fiscale de 25 pays
membres de l’OCDE, de la Commission européenne et de 5 pays non membres en
vue de discuter du rôle des taxes à la consommation dans le contexte économique
mondial actuel, de l’évolution de ces taxes de plus en plus importantes au cours
des prochaines années et de la façon d’en améliorer le fonctionnement. Dans leur
communiqué final, les participants ont souligné ce qui suit : « La question des
rentrées fiscales est importante à l’heure où les pays tentent de rééquilibrer leurs
comptes. Les recettes générées par l’impôt sur les sociétés mettront
1 Organisation de coopération et de développement économiques, « Impôts sur la
consommation : Une solution d’avenir ? » Synthèses, Octobre 2007, à la p. 4, graphique 2.
2 Ibid., à la p. 3, graphique 1.
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vraisemblablement beaucoup de temps à se redresser et les pays devront se tourner
vers d’autres formes d’impôts 3. »
Si l’évolution de la structure fiscale s’oriente vers un recours accru aux taxes
indirectes, d’importantes décisions en matière de politiques fiscales entreront en
jeu. Les pays devront peut-être élargir l’application de ces taxes ou en augmenter
les taux. De plus, ils pourraient devoir moderniser et simplifier leurs lois, leurs
pratiques administratives et leurs règles d’observation en matière de TVA / TPS si les
taxes à la consommation devraient jouer pareil rôle économique fondamental
efficacement. Les contribuables devront également tenir compte des incidences
probables de cette tendance sur chaque étape du cycle de fiscalité — observation,
assujetissement, planification et contestation. Cette tendance, qui s’est amorcée à
la fin du 20e siècle alors que bon nombre de pays ont instauré la TVA et des taxes
similaires, s’est amplifiée en raison de la récession mondiale. Les taxes à la
consommation sont appelées à la rescousse pour combler les déficits budgétaires
records causés par la baisse des recettes générées par les impôts directs et le coût
des mesures de relance budgétaire. De leur côté, les Canadiens ont une relation de
très longue date avec les taxes de vente, comme nous allons vous le démontrer
dans l’analyse historique qui suit.
S u r v o l h i s t o r i q u e d e l’ e x p é r i e n c e
c anadienne
La Constitution canadienne4 prévoit le partage des compétences entre le
Parlement fédéral et les législatures provinciales. Si celles-ci n’ont qu’un pouvoir
de taxation directe dans les limites de la province, le Parlement fédéral a, quant à
lui, le pouvoir de prélever des deniers « par tous modes ou systèmes de taxation5 ».
Par conséquent, le gouvernement canadien a toujours eu le pouvoir de percevoir
divers types de taxes de vente, notamment la taxe sur les ventes des fabricants, les
taxes d’accise, la taxe du grossiste ou, comme nous le savons trop bien, la taxe sur
la valeur ajoutée. Se fondant sur ce pouvoir, le gouvernement a exploité bon
nombre de ces possibilités.
Pendant plus de 50 ans suivant la formation du pays, les droits de douane et
d’accise ont constitué la majeure partie des recettes fédérales. La Loi sur l’accise
(qui existe toujours aujourd’hui, tout comme sa cousine, la Loi de 2001 sur l’accise)
est en fait une des plus vieilles lois du Canada. Elle existait déjà sous une certaine
forme avant la Confédération. En vertu de cette loi, le gouvernement a imposé
des taxes et des droits sur l’alcool, la bière et les produits du tabac, qui sont
évidemment toujours en vigueur aujourd’hui.
3 Organisation de coopération et développement économique, « Lucerne Conference Communiqué », 10 septembre 2009, à la p. 1 (www.oecd.org/fr/ctp/consommation/
43669338.pdf ).
4 Loi constitutionnelle de 1867, 30 et 31 Vict., c. 3 (R-U).
5 Ibid., à l’article 91(3).
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La grande histoire de la taxe de vente a réellement débuté au fédéral avec
l’imposition d’une taxe de vente fédérale (TVF) en 1920. La taxe « provisoire » de
1 pour cent sur le chiffre d’affaires s’appliquait à toutes les étapes, sauf à l’étape
finale de la vente au détail, et était perçue en partie en vue de pallier l’importante
dette découlant de la participation du Canada à la Première Guerre mondiale.
En 1924, la taxe sur le chiffre d’affaires a été remplacée par une taxe de 6 pour
cent sur les ventes des fabricants qui devait demeurer en place sous une forme ou
une autre pendant plus de 60 ans. Il s’agissait d’une TVF généralement imposée
en une seule étape aux ventes faites par un fabricant de marchandises fabriquées
ou produites au Canada ou à la valeur à l’acquitté des marchandises importées au
Canada. Cette taxe fonctionnait bien, c’est-à-dire qu’elle générait des recettes
suffisantes, mais elle posait tout de même certains problèmes :
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n
n
n
La TVF était appliquée en cascade. Étant donné que les fabricants payaient
la taxe sur les intrants acquis en vue de leur utilisation dans la fabrication ou
la production d’autres produits, mais qu’ils ne pouvaient pas recouvrer le
montant de cette taxe, la taxe était incorporée à chaque étape successive;
Puisque la TVF s’appliquait uniquement aux fabricants (quelque 70 000 au
moment où elle a été finalement remplacée), elle semblait cibler injustement
le secteur canadien de la fabrication et de la production;
Certains problèmes d’évaluation de l’assiette à l’égard de laquelle la taxe
était appliquée faisaient aussi en sorte que les importations étaient favorisées
par rapport à la production intérieure. Par exemple, le prix de vente pour les
fabricants canadiens comprenait les coûts de distribution, comme ceux liés à
la publicité, alors que de tels coûts n’étaient pas inclus dans l’assiette fiscale
pour les produits importés comparables;
Enfin, au moment où la TVF a été abolie, l’assiette avait été érodée par la
mise en œuvre de centaines d’exemptions s’appliquant à des marchandises
comme les aliments, les livres, les produits de santé, l’huile à chauffage et la
majeure partie des machines et de l’équipement.
Certes, le gouvernement fédéral était conscient de ces problèmes, mais
l’abolition de la TVF était tout simplement impensable, le pays étant déjà devenu
dépendant des recettes qu’elle générait. Toutefois, désireux d’améliorer
l’application de la taxe, le gouvernement a entrepris un processus d’amélioration
de la taxe de vente qui devait s’étendre sur des décennies et faire l’objet d’études de
la part de plusieurs comités et commissions royales6 :
6 Le résumé suivant s’appuie principalement sur Richard Domingue et Jean Soucy, La taxe sur les
produits et services : 10 ans plus tard, PRB 00-03F (Ottawa : Bibliothèque du parlement, Direction
de la recherché parlementire, 15 juin 2000), « Historique de la creation de la TPS ».
l’évolution des taxes indirectes  n  9
n
n
n
n
n
En 1937, la Commission royale d’enquête sur les relations entre le
dominion et les provinces a suggéré que la taxe de vente fédérale soit
graduellement éliminée7 comité sur la taxe de vente.
En 1956, un mis sur pied par le gouvernement fédéral a recommandé
d’importants changements à la taxe sur les ventes des fabricants alors en
vigueur8. Plus particulièrement, le comité a recommandé que la taxe soit
imposée au grossiste. Cette recommandation n’a pas été retenue, des
changements mineurs ayant plutôt été apportés à la taxe dans le cadre des
quelques budgets fédéraux suivants.
En 1966, la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (commission
Carter) est allée jusqu’à proposer que la meilleure solution était que les
gouvernements fédéral et provinciaux adoptent une taxe de vente nationale
imposée à la vente au détail en fonction d’une assiette commune, taxe qui
serait payable par les consommateurs et administrée par les provinces9.
Toutefois, la taxe proposée ne prévoyait pas de processus de recouvrement
de la taxe sur les intrants et n’aurait donc pas résolu les problèmes
d’application en cascade inhérents à la TVF alors en vigueur.
Au cours des années 1970, le ministère des Finances a entrepris ses propres
exercices internes pour examiner les problèmes posés par la taxe alors en
vigueur. En 1977, le Groupe d’étude sur les taxes à la consommation
recommandait que la TVF soit appliquée au grossiste10 et, dans le budget
fédéral de 1981, le gouvernement a annoncé qu’il avait effectivement
l’intention d’instaurer cette taxe11. Ce projet a toutefois échoué en raison
d’une opposition généralisée.
En 1983, le comité Goodman, mis sur pied par le gouvernement fédéral, a
conclu au rejet d’une taxe imposée au grossiste et au fait que le gouvernement
ne disposait que de trois options : une taxe nationale sur les ventes au détail,
une taxe fédérale sur les ventes au détail ou une taxe fédérale sur la valeur
ajoutée12. Dans son rapport, le Comité proposait notamment « que le
gouvernement songe à instaurer une taxe fédérale à la valeur ajoutée et que les
provinces [soient] invitées à participer à l’administration d’une telle taxe13 ».
7 Canada, ministère des Finances, Commission Royale d’enquête sur les relations entre le Dominion et
les provinces (Ottawa : King’s Printer, 1940).
8Canada, Report of the Sales Tax Committee (Ottawa : Queen’s Printer, janvier 1956).
9Canada, Commission Royale d’enquête sur la fiscalité (Ottawa : Queen’s Printer, 1966).
10 Canada, Commission Royale d’enquête sur la fiscalité (Ottawa : Queen’s Printer, 1966).
11 Canada, ministère des Finances, le Budget de 1981, 12 novembre 1981.
12 Canada, Report of the Federal Sales Tax Review Committee (Ottawa : ministère des Finances,
mai 1983).
13 Ibid., à la p. 58.
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En novembre 1984, le gouvernement fédéral a annoncé pour la première
fois qu’il envisageait la création d’une TVA14. Par la suite, dans son budget de
1986, il a déclaré qu’il étudiait la possibilité d’une « taxe de transaction15 »,
soit une TVA établie selon une méthode de soustraction fondée sur les
comptes, en vertu de laquelle les entreprises devraient calculer le montant
de taxe payable en multipliant leurs ventes totales par le taux de la taxe et en
soustrayant ensuite le total de leurs achats multiplié par le même taux.
Comme elle était calculée en fonction des informations financières déjà
disponibles, cette taxe était présentée comme une mesure permettant de
réduire les coûts d’observation. Cependant, cette idée a été abandonnée, et
ce, principalement en raison des complications liées à la nécessité
d’harmoniser des taxes ayant différents taux.
À ce moment-là, le gouvernement a admis qu’il y avait d’autres problèmes à
régler à l’égard du système fiscal canadien, en plus du problème de la TVF.
Ainsi, plus tard en 1986, il a annoncé que les fonctionnaires du ministère des
Finances préparaient une refonte en profondeur du système fiscal
canadien16 .
Ainsi, au milieu des années 1980, le régime de TVF alors en place était mûr pour
d’importants changements. Diverses tentatives faites pour régler les problèmes liés
au cadre législatif existant se sont révélées infructueuses. On a fini par parler de la
« taxe aux 40 000 décisions », témoignant des efforts des administrateurs de ce qui
était alors la Direction de l’accise du ministère du Revenu national, Douanes et
Accise, qui avaient la tâche ingrate de sauver un bateau à la dérive.
Or, il y avait des limites à ce que ces bons fonctionnaires pouvaient faire, et la
TVF semblait vouée à une mort certaine.
Qui aurait cru à l’époque que Brian Mulroney et le ministre des Finances
Michael Wilson allaient devenir les champions de la réforme de la taxe de vente au
Canada. Brian Mulroney a entamé son deuxième mandat à titre de premier
ministre en pleine récession économique. Le gouvernement était aux prises avec
une dette nationale croissante et une TVF qui avait tout simplement cessé de
fonctionner efficacement. Bien que le taux de la taxe, en bonne partie latente, eût
augmenté de façon constante pour atteindre 13,5 pour cent, l’érosion continue de
l’assiette de la taxe en faisait une source de revenus de moins en moins fiable.
N’ayant guère le choix, Brian Mulroney a donc lancé un processus de consultation
pour étudier les solutions de rechange possibles, lequel devait durer trois ans.
14 Canada, ministère des Finances, A New Direction for Canada : An Agenda for Economic Renewal
(Ottawa : ministère des Finances, novembre 1984).
15 Canada, ministère des Finances, le Budget de 1986, Le discours du budget, 26 février 1986, à la
p. 17.
16 Canada, ministère des Finances, Communiqué 86-129, 18 juillet 1986.
l’évolution des taxes indirectes  n  11
En 1987, le gouvernement a publié un livre blanc dans lequel il annonçait
qu’il préférerait remplacer les taxes de vente fédérale et provinciales par une seule
TVA « nationale17 ». Après avoir sondé cette voie, il a cependant constaté que
l’établissement d’une telle taxe recueillait un faible appui. Finalement, après
l’élection de 1988, le gouvernement a annoncé qu’il créait son propre mécanisme
de facturation et de crédit d’une TVA pour remplacer la TVF.
Après avoir annoncé l’objectif fixé, le gouvernement a entamé le parcours vers la
mise en œuvre l’instauration du nouveau régime de taxe. Il est vite devenu évident
que le Canada était sur le point d’instaurer un modèle de TVA tout à fait unique.
L a ta x e c a n a d i e n n e s u r l e s
produits et services
Dès le départ, on estimait de façon générale qu’il était absolument nécessaire
d’éviter la multiplicité des taux et exemptions caractérisant la plupart des régimes
de TVA européens. En revanche, plusieurs décideurs préconisaient à l’époque un
système comme celui qui avait été mis en place en Nouvelle-Zélande en 1986.
Cette taxe avait apparemment été instaurée sans guère d’opposition : annoncée au
moyen d’une série de messages publicitaires bon enfant et jumelée à des réductions
de l’impôt sur le revenu au moment de son instauration, elle avait un taux unique
et comportait très peu d’exemptions. Par contre, à mesure que le modèle canadien
prenait forme, il est rapidement devenu évident que la TPS canadienne serait plus
compliquée.
Le premier sujet de discorde concernait l’application proposée de la taxe aux
aliments. Bien que les fonctionnaires du ministère des Finances et la plupart des
intervenants du milieu des affaires estimaient que la TPS devait s’appliquer aux
produits alimentaires, l’idée que la nouvelle taxe s’applique aux biens de première
nécessité a soulevé un tollé général. Devant l’indignation de la population sur ce
point, le gouvernement a annoncé que les « produits alimentaires de base » ne
seraient pas assujettis à la taxe. Cette annonce a bien évidemment mené à la
sordide et arbitraire règle selon laquelle la taxe s’applique à l’achat de cinq
beignes, mais non à l’achat de six.
Le matériel et les services médicaux ainsi que les loyers résidentiels ont
rapidement été ajoutés à la liste des fournitures exclues. Ayant mal compris au
départ les conséquences négatives du fait d’être visés par une TVA, les organismes
de bienfaisance et les organisations sans but lucratif ont fait pression pour être
exonérés et ont, malheureusement pour eux, réussi. Le ministre des Finances
Michael Wilson a alors annoncé que les municipalités, les universités, les écoles et
les hôpitaux (le « secteur MUEH ») n’auraient pas à payer un montant de taxe plus
élevé dans le régime de la nouvelle TPS que dans l’ancien régime de la TVF, ce qui
17 Canada, ministère des Finances, Réforme fiscale 1987 : Réforme de la taxe de vente (Ottawa :
ministère des Finances, 18 juin 1987).
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a pavé la voie à la négociation de taux de remboursement de la taxe pour chaque
groupe, lesquels taux devaient permettre aux membres de chaque groupe de
demander le remboursement d’une portion de leur taxe sur les intrants autrement
irrécouvrable.
En 1989, le gouvernement a publié un document technique sur la TPS dans
lequel il faisait part de sa feuille de route pour la réforme à venir18. Ce document
établissait clairement les arguments en faveur de la réforme :
[traduction] En premier lieu, la TPS réduira les distorsions dues à la taxe fédérale de
vente, qui nuisent à la consommation et à la production. Elle éliminera l’avantage
dont jouissent les importations et supprimera la taxe latente sur les exportations,
améliorant ainsi la compétitivité internationale des producteurs canadiens. Cette
compétitivité améliorée permettra aux entreprises canadiennes d’accroître leurs
activités et l’emploi. Grâce à la TPS, les prix relatifs de produits et services
concurrents refléteront mieux les coûts économiques sous-jacents. Il en découlera
des décisions permettant une meilleure affectation des ressources, ce qui
engendrera une amélioration appréciable de la productivité totale et de la
production potentielle.
n En second lieu, en prévoyant le remboursement total de la taxe sur les intrants des
entreprises, la TPS diminuera le coût des biens d’équipement, d’où une augmentation
des investissements, du stock de capital et de la production potentielle19.
n
Encore cité aujourd’hui à l’occasion par les professionnels tentant de faire valoir
l’intention sous-tendant la politique fiscale dans une situation donnée, ce document
technique prévoyait également le cadre de la nouvelle taxe. Malgré les concessions
qui ont été faites, l’appui de la population à la taxe a continué de diminuer et le
gouvernement a renvoyé son document technique devant le Comité des finances et
des affaires économiques de la Chambre des communes. Ce comité a recommandé
certaines modifications additionnelles à la taxe, dont une réduction du taux
proposé de 9 pour cent à 7 pour cent20.
En janvier 1990, le ministre des Finances Michael Wilson a déposé devant la
Chambre des communes le projet de loi C-62, qui allait donner naissance à la
nouvelle taxe. Plutôt que d’adopter une nouvelle loi, pour des raisons qui n’étaient
pas totalement claires même à l’époque, le gouvernement a incorporé la taxe à la
loi qui avait instauré la TVF antérieure à titre de partie IX de la Loi sur la taxe
d’accise 21. Les règles visant à régir la transition d’une taxe à l’autre ont été incluses
à la partie VIII de la même loi.
18 Canada, ministère des Finances, Taxe sur les produits et services—Document technique (Ottawa :
ministère des Finances, août 1989).
19 Ibid.
20 Canada, House of Commons, Standing Committee on Finance and Economic Affairs, Report on
the White Paper on Tax Reform (Stage 1) (Ottawa : Queen’s Printer, novembre 1987).
21 LRC 1985, c. E-15, telle que modifiée.
l’évolution des taxes indirectes  n  13
Le processus d’approbation législative de la nouvelle taxe réservait des
embûches plus sérieuses au gouvernement. Le projet de loi a été approuvé par la
majorité conservatrice de la Chambre des communes, mais la rumeur de
l’opposition du public grondait déjà. Les sénateurs libéraux s’étaient juré de faire
échouer le projet de loi du gouvernement conservateur visant à instaurer la taxe.
Toutefois, ils ont été surpris par la manœuvre constitutionnelle qui a suivi. Avec
l’approbation du gouverneur général et de la reine, le Premier Ministre Brian
Mulroney a invoqué l’article 26 de la Loi constitutionnelle de 1867 (clause visant à
éviter les situations d’impasse) et nommé temporairement huit sénateurs
additionnels, se dotant ainsi d’une majorité instantanée à la Chambre haute.
L’astuce a fonctionné. Les tentatives de l’opposition et de certaines provinces
pour contester la taxe devant les tribunaux se sont révélées infructueuses, tout
comme la longue et houleuse obstruction systématique des sénateurs libéraux à la
veille de l’adoption du projet de loi.
Ainsi, après maintes batailles à feu et à sang, la loi visant à instaurer la TPS a reçu
la sanction royale le 17 décembre 1990 et est entrée en vigueur le 1er janvier 1991.
Or, la grogne s’est maintenue. Plusieurs provinces (l’Alberta en tête) ont contesté
la constitutionnalité de la TPS. Le 25 juin 1992, la Cour suprême du Canada (CSC)
a donné gain de cause au gouvernement fédéral22. Elle a conclu que la TPS ne
portait atteinte à aucune compétence provinciale, puisqu’elle visait essentiellement
à percevoir des revenus pour le gouvernement fédéral et que son effet sur les
matières relevant de la compétence provinciale était donc accessoire à cet objet.
La CSC a également rejeté l’argument selon lequel les entreprises devraient être
indemnisées pour les coûts relatifs à la perception et à la remise de la taxe.
Au final, le gouvernement Mulroney a très chèrement payé ce que certains
pourraient appeler ses actes de courage fiscal (et l’adoption antérieure de l’Accord
de libre-échange entre le Canada et les États-Unis). Lors de l’élection de 1993, la
première suivant l’instauration de la taxe, les conservateurs ont été presque
éliminés de la scène politique fédérale, ne remportant que deux sièges au
Parlement.
Le gouvernement libéral vainqueur avait promis dans son livre rouge
préélectoral qu’il substituerait à la TPS abhorrée « un dispositif qui produira[it]
des recettes tout aussi élevées, qui sera[it] plus juste à l’égard des consommateurs
et des petites entreprises, qui sera[it] moins un casse-tête pour les PME et qui
encouragera[it] les pouvoirs publics fédéraux et provinciaux à coopérer et à
harmoniser leurs politiques fiscales23 ». Une fois au pouvoir, ce gouvernement a de
nouveau envisagé l’instauration de la taxe sur les transactions commerciales qui
avait été rejetée par le gouvernement précédent. Toutefois, invoquant des motifs
constitutionnels, le Comité des finances de la Chambre des communes, qui avait
22 Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 RCS 445.
23 Parti libéral du Canada, Créer l’occasion : Le plan liberal pour le Canada (Ottawa : Parti liberal du
Canada, 1993).
14  n  canadian tax journal / revue fiscale canadienne
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été chargé d’examiner les solutions possibles, a décidé que la TPS fédérale devait
plutôt être remplacée par une taxe de vente provinciale-fédérale harmonisée.
L a ta x e d e v e n t e h a r m o n i s é e
Le premier pas dans cette direction a été fait par la province de Québec, mais d’une
façon qui n’avait probablement pas été prévue, ni même désirée, par la plupart.
En 1991, le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec ont conclu
une entente en vertu de laquelle le Québec devenait responsable de l’administration
et de la perception de la TPS au Québec. Ensuite, en 1992, la province a instauré sa
propre taxe sur la valeur ajoutée (la taxe de vente du Québec) et, au fil du temps, a
essentiellement « harmonisé » son régime de taxe de vente provinciale avec plusieurs
éléments de la TPS. En 2011, ce processus a progressé avec l’annonce de la signature
d’un autre protocole d’entente entre les ministres des Finances fédéral et québécois
en vue de l’harmonisation de la taxe de vente. Cette entente prévoyait la mise en
place de modifications additionnelles à la taxe de vente du Québec le 1er janvier 2013.
L’union du Québec et du Canada au chapitre de la TPS n’a pas toujours été de
tout repos. En effet, les différences, parfois subtiles, parfois majeures, entre les lois
et les pratiques administratives de la province et celles du pays ont posé certaines
difficultés aux entreprises établies au Québec. Néanmoins, force est d’admettre
que la collaboration des deux paliers constitue certainement un pas dans la bonne
direction.
Néanmoins, le premier véritable geste menant à l’instauration d’une taxe
de vente nationale a été posé en 1996 lorsque le gouvernement fédéral libéral de
l’époque a annoncé avoir signé un protocole d’entente avec les gouvernements
de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et-Labrador en
vue à d’harmoniser la TPS fédérale à la taxe de vente respective de ces provinces.
Les protocoles ont mené à la négociation d’ententes intégrées de coordination
fiscale avec chaque province. Ces ententes prévoyaient l’administration et la
perception d’une nouvelle taxe sur la valeur ajoutée imposée par le fédéral, mais
ayant à la fois des composantes fédérale et provinciale. Au moyen de l’application
de formules complexes, chaque province devait recevoir sa part proportionnelle
des recettes générées par la taxe de vente harmonisée (la TVH) et le gouvernement
fédéral versait aux provinces une « indemnité » unique pour l’harmonisation.
Ces ententes conféraient aussi aux provinces une certaine latitude quant aux
remboursements offerts (remboursement au point de vente, remboursement pour
les organismes de services publics, remboursement pour habitation neuve, etc.).
La loi instaurant la TVH a reçu la sanction royale le 20 mars 1997 et est entrée
en vigueur le 1er avril 1997. Le cadre initial prévu dans les ententes relatives à la
TVH ne semblait pas inciter suffisamment les autres provinces à adopter une telle
taxe. Toutefois, au fil du temps, le gouvernement a relâché son emprise et a
consenti à accorder aux provinces davantage de flexibilité pour l’établissement de
leur propre assiette pour la taxe, ainsi que des incitatifs financiers supplémentaires
pour favoriser l’harmonisation. Par suite de cette décision, cette dernière s’est
poursuivie, un seul obstacle de taille ayant entravé sa route :
l’évolution des taxes indirectes  n  15
n
n
n
L’Ontario et la Colombie-Britannique ont harmonisé leur taxe de vente au
détail respective à la TPS, avec prise d’effet le 1er juillet 2010.
Toutefois, chose totalement surprenante, le gouvernement de la ColombieBritannique, donnant suite aux résultats d’un référendum particulièrement
étrange sur la TVH, s’est retiré du régime de la TVH et a rétabli sa taxe de
vente provinciale à compter du 1er avril 201324.
À l’autre bout du pays, les brises océaniques semblent par contre avoir
éclairci les esprits et le gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard a adopté
la TVH à compter du 1er avril 201325.
En 2012, toutes les provinces, sauf le Manitoba et la Saskatchewan, ont de fait mis
en œuvre ou annoncé une certaine harmonisation à la TPS fédérale, à l’exception
de la Colombie-Britannique, qui a décidé de revenir à un régime jumelant la TPS
fédérale à une taxe de vente provinciale.
L a s i t u at i o n d a n s d ’a u t r e s j u r i d i c t i o n s
En Europe, on observe depuis 2008 une nette tendance en faveur d’une
augmentation des taxes indirectes, que ce soit la TVA /TPS ou les droits d’accise.
Cette situation aura inévitablement pour effet d’accroître la part que représentent
les taxes indirectes dans le revenu total de plusieurs pays au cours des prochaines
années. Le taux de TVA standard moyen parmi les 27 pays membres de l’Union
européenne (l’« UE ») a oscillé autour de 19,5 pour cent pendant plusieurs années
avant d’amorcer une croissance constante après 2008. Au début de 2012, le taux de
TVA moyen dans l’UE avait dépassé 21 pour cent. Cette tendance semble vouloir se
poursuivre en 2012. Jusqu’à maintenant, cette année, 4 pays de l’UE ont décidé
d’augmenter leur taux standard, soit l’Italie (de 21 pour cent à 23 pour cent),
l’Irlande (de 21 pour cent à 23 pour cent), Chypre (de 15 pour cent à 17 pour
cent) et la Hongrie (de 25 pour cent à 27 pour cent).
Ces récentes hausses font suite à une série d’augmentations constantes du taux
de TVA dans l’UE au cours des deux ou trois dernières années. Autre signe que
cette tendance à la hausse des taux pourrait se poursuivre en Europe, les pays
augmentent actuellement leur taux standard à des niveaux jamais atteints. Cette
tendance est particulièrement marquée en Hongrie. En fixant le nouveau taux de
TVA standard à 27 pour cent, ce pays a franchi la « barre magique » pour le taux
24 British Columbia, Ministry of Finance, « Action Plan in Place To Return B.C. to 12%
PST/GST », News Release, 26 août 2011 (www2.news.gov.bc.ca/news_releases_2009-2013/
2011FIN0067-001048.htm). Il sera intéressant de voir comment le gouvernement de la
Colombie-Britannique va trouver les fonds nécessaires pour rembourser la somme de
1,599 milliard de dollars versée par le gouvernement fédéral par suite de l’élimination de sa
taxe de vente provinciale le 1er juillet 2012 en faveur de la TPS/TVH.
25 Voir Île-du-Prince-Édouard, Department of Finance, Energy and Municipal Affairs,
2012-2013 Provincial Budget, Budget Address, 18 avril 2012, aux pp. 25-28, et Backgrounder
on Harmonized Sales Tax, qui l’accompagnie.
16  n  canadian tax journal / revue fiscale canadienne
(2013) 61 (supp.)
de TVA maximal dans l’UE, longtemps considéré comme étant de 25 pour cent.
Étant donné que bon nombre de pays de l’UE, principalement les pays nordiques,
imposent déjà un taux de 25 pour cent, il ne serait pas surprenant que d’autres
pays européens suivent l’exemple de la Hongrie au cours des prochaines années, à
moins que la conjoncture économique ne s’améliore.
Le taux de TVA standard n’est pas le seul élément pour lequel on observe une
hausse. Selon une tendance récente, les pays commencent à augmenter leurs taux
réduits de TVA. La France, la Grèce, l’Italie, la Norvège, la Pologne, le Portugal et
la République tchèque ont tous récemment augmenté leurs taux réduits de TVA ou
retiré certains produits et services de la liste des produits et services visés par le
taux plus bas. Fait intéressant, cette tendance pourrait avoir pour effet d’inciter
davantage de pays à imposer un taux de taxe unique. Traditionnellement, les pays
européens appliquaient une fourchette de taux de TVA et utilisaient des taux
réduits pour les nécessités de base comme les denrées alimentaires ou pour
favoriser les industries locales comme le tourisme. Ailleurs dans le monde, les taux
réduits sont moins fréquents et plusieurs pays, comme le Chili, Israël et le Japon,
ont un taux de TVA unique. La République tchèque pourrait être le premier pays
membre de l’UE à adopter un taux unique, étant donné qu’elle envisage de
combiner ses deux taux existants en un taux de 17,5 pour cent d’ici 2013.
Même aux États-Unis, le seul pays de l’OCDE n’ayant actuellement aucune
TVA, certains commentateurs de l’actualité ont réclamé l’instauration d’une taxe à
la consommation fédérale générale pour aider à combler le déficit, décourager les
dépenses de consommation et stimuler l’épargne personnelle. Bien que
l’instauration d’une TVA fédérale puisse ne pas être envisagée pour le moment,
certains États américains étudient maintenant sérieusement la possibilité de créer
des taxes à la consommation générales pour réduire leurs déficits budgétaires.
S’il était clair que l’administration Obama n’allait pas discuter de la possibilité
d’instaurer une TVA en 2012, puisque cela équivalait à un suicide politique, il sera
intéressant de voir quelles mesures seront prises pour s’attaquer au déséquilibre
budgétaire du pays. Plus que tout autre grand pays industrialisé, les États-Unis
s’appuient davantage sur les impôts sur le revenu que sur les taxes à la
consommation pour générer des recettes, et ce, même en prenant en considération
les taxes de vente des États. Un facteur qui pourrait provoquer un intérêt accru pour
l’instauration d’une TVA est la difficulté de générer des recettes additionnelles dans
le cadre du régime fiscal actuel des États-Unis. Une hausse des taux d’imposition
peut poser problème, puisqu’il a été démontré qu’une telle mesure nuit à
l’économie. Une étude récente de l’OCDE suggère que les impôts sur le revenu
font partie des types d’impôts les moins favorables à la croissance économique26,
ce qui explique en partie l’augmentation des taxes à la consommation à l’étranger.
Il est impossible de prédire si les États-Unis instaureront une TVA ni à quel
moment ils pourraient le faire, mais compte tenu des perspectives liées aux déficits
26 Supra, note 1, aux pp. 4-5.
l’évolution des taxes indirectes  n  17
budgétaires actuels et prévus, les autorités américaines pourraient devoir se
pencher sérieusement sur la question de l’instauration d’une TVA nationale. Depuis
plus de 40 ans, plusiers articles ont été publiés sur les hausses des impôts et les
réductions des dépenses nécessaires pour abaisser le déficit à moins de 4 pour cent
du produit intérieur brut en 2015 (par rapport au taux de près de 9 pour cent en
2010, y compris l’instauration d’une TVA américaine.
Les options peuvent se résumer comme suit :
n
n
n
n
n
n
n
augmente des impôts sur le revenu des particuliers;
augmente de tous les impôts;
réduit des dépenses liées à Medicare, à Medicaid et à la sécurité sociale;
réduit des dépenses discrétionnaires;
réduit de toutes les dépenses;
réduit de toutes les dépenses et augmentation de 8 pour cent de tous les
impôts;
instaure une TVA.
Alors que ces options peuve rendre une TVA américaine attrayante, compte tenu
du fait que plusieurs prétendent à l’impossibilité de quelque augmentation d’impôt
ou de réduction des dépenses certains politiciens du gouvernement américain
n’aiment pas l’idée d’une TVA nationale parce qu’une telle mesure pourrait faire
grossir l’appareil gouvernemental en raison des recettes substantielles qu’elle
pourrait générer.
Trois États américains, soit le Texas, l’Ohio et le Michigan, imposent déjà une
taxe fondée sur les recettes qui ressemble considérablement à une TVA, tant sur le
plan de la forme que sur le plan du fond. D’autres États envisagent maintenant
d’instaurer une telle taxe et, le 29 septembre 2009, un plan de réforme fiscal a été
déposé devant l’assemblée législative de la Californie27. Ce plan contient une
proposition visant à remplacer l’impôt sur le revenu des sociétés et la General
Fund sales tax de l’État par une taxe de vente fondée sur les recettes commerciales
semblable à la TVA. Si ces mesures législatives instaurant une taxe à la consommation
sont adoptées en Californie, d’autres États pourraient emboîter le pas.
Chose certaine, il sera très difficile pour le gouvernement des États-Unis de
s’en remettre à des hausses de l’impôt sur le revenu des particuliers ou de l’impôt
sur le revenu des sociétés pour pallier le déficit, et rien ne prouve que le déficit
pourra être comblé par une réduction des dépenses. Il pourrait être problématique
d’augmenter les taux d’imposition du revenu puisqu’une telle mesure s’est révélée
nuisible à l’économie. Aux États-Unis, le taux d’imposition du revenu des sociétés
27 California, Commission on the 21st Century Economy, Communiqué de presse, « California
Commission on the 21st Century Economy Issues Recommendations To Modernize, Stabilize
& Simplify California’s Outdated Tax System », 29 septembre 2009 (en ligne : www.cotce.ca
.gov/documents/reports).
18  n  canadian tax journal / revue fiscale canadienne
(2013) 61 (supp.)
prévu par la loi, qui est de 39,2 pour cent (compte tenu du taux d’imposition des
sociétés fédéral et étatique), est le deuxième taux le plus élevé parmi les
50 économies les plus importantes. Afin de réduire les taux d’imposition du revenu
des sociétés, une TVA pourrait constituer une source de revenus permettant de
contrebalancer cette orientation politique et pourrait également aider à combler le
déficit fédéral.
Exprimée en pourcentage du produit intérieur brut, la charge fiscale aux ÉtatsUnis est relativement faible, mais la part des recettes fiscales totales que représente
l’impôt sur le revenu est plutôt élevée à 46,8 pour cent, tandis que la part des taxes
à la consommation s’établit à 17 pour cent. Dans d’autres pays membres de l’OCDE,
la part des impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés totalise 36,4 pour cent
dans 2008, tandis que celle des taxes à la consommation représente 30,9 pour cent28.
Quelles sont les possibilités ?
Les États-Unis sont le seul des pays industrialisés n’étant pas doté d’une taxe à
la consommation nationale à portée générale. Pourtant, selon diverses analyses
économiques, les taxes à la consommation sont préférables à l’impôt sur le revenu
parce qu’elles ne nuisent pas à l’épargne ni aux investissements. Seul l’avenir saura
nous dire quelle voie sera retenue.
28 Organisation de coopération et de développement économiques, Statistiques des recettes publiques
1965-2009 (Paris : OCDE, 2010).