la loi « enl » et l`urbanisme

LA LOI « ENL »
ET
L’URBANISME
Dans le prolongement des travaux de la commission Pelletier, la
loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national
pour le logement dite « ENL » se veut dans le champ du droit de
l’urbanisme l’expression de trois principaux objectifs
accompagnant la réforme des autorisations d’urbanisme initiée par
l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 (qu’elle ratifie) et
dont on attend prochainement les décrets d’application :
Le premier objectif a trait à l’amélioration de la sécurité
des autorisations d’urbanisme après leur délivrance
(articles 6, 11, 13 et 14).
Le second objectif s’attache à pérenniser la situation de
certaines constructions édifiées irrégulièrement (articles 9,
10 et 12),
Le troisième objectif poursuivi consiste en un ajustement
de certaines procédures d’urbanisme existantes (articles 4,
18 et 25).
LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
1. Les nouvelles dispositions visant à améliorer la sécurité des
autorisations d’urbanisme
1.1. L’harmonisation du régime de retrait des autorisations d’urbanisme
L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations de
travaux s’est déjà engagée sur la voie de la sécurisation des autorisations d’urbanisme en
prévoyant notamment que la décision de non-opposition à la déclaration préalable ne puisse
faire l’objet d’aucun retrait. La loi ENL poursuit cet objectif en s’intéressant au retrait des
autres autorisations d’urbanisme (permis de construire, d’aménager, de démolir).
Jusqu’alors, à moins que le retrait de l’autorisation ne soit sollicité par le pétitionnaire luimême ou que l’autorisation soit obtenue par fraude, il n’était possible que sous certaines
conditions peu compréhensibles pour le non-initié.
Si l’autorisation de construire était expresse, son retrait n’était admis que si elle était illégale
et si le retrait intervenait dans un délai de quatre mois courant à compter de sa signature1.
Passé ce délai, l’autorisation de construire ne pouvait être remise en cause que par le juge
administratif si elle avait été attaquée par un tiers dans le délai de recours contentieux.
En revanche, si l’autorisation était tacite, elle pouvait être retirée pendant le délai de recours
contentieux lorsque des mesures d’information des tiers avaient été mises en œuvre ou à
défaut pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle était intervenue la
décision ou bien encore pendant la durée de l’instance en cas de recours contentieux2.
L’article 6 de la loi ENL vient désormais compléter l’article L.424-5 du code de l’urbanisme,
dans sa rédaction résultant de l’article 15 de l’ordonnance du 8 décembre 2005, en précisant
que : « le permis de construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, peut être retiré
que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce
délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire ».
Ainsi, aux termes de ces nouvelles dispositions (qui n’entreront en vigueur que lorsque le
décret d’application de l’ordonnance aura été publié3 et au plus tard le 1er juillet 2007), les
permis de construire, d’aménager ou de démolir, qu’ils soient tacites ou exprès, ne pourront
être retirés s’ils sont illégaux que dans un délai de trois mois suivant la date de leur signature.
Il est donc créé un délai uniforme pour le retrait des autorisations d’urbanisme, qui ne seront
plus soumises à cet égard au droit commun des actes administratifs créateurs de droit.
1
Conseil d’Etat Assemblée, 26 octobre 2001, Ternon, n°197018
Article 23 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
3
le projet du décret a récemment été transmis au Conseil d’Etat par le ministère de l’Equipement, et le décret est
attendu pour l’automne 2006
2
2
LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
1.2. L’encadrement de la recevabilité des recours des associations
Désormais, une association ne sera plus recevable à agir contre une décision relative à
l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu
antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (nouvel article L. 6001-1 du Code de l’urbanisme applicable depuis le 16 juillet 2006 issu de l’article 14 de la loi
ENL).
Adopté contre l’avis du gouvernement, cette disposition a clairement pour objet d’empêcher
les recours des associations créées dans le seul but de contester un permis de construire.
En conséquence, et alors même que jusqu’à présent le dépôt en préfecture des statuts d’une
association n’était pas une condition de recevabilité de ses recours pour excès de pouvoir,
dorénavant, toute association ayant un objet statutaire lié au droit l’urbanisme et projetant de
contester un projet de construction, devra avoir tout d’abord déposé ses statuts en préfecture
avant que la demande de permis de construire ne soit affichée en mairie pour pouvoir ensuite
contester ce permis devant le Juge administratif.
De la même manière, les associations agréées de protection de l’environnement, pour être
recevables à contester une décision d’urbanisme, devront obtenir leur agrément attestant de
leur champ de compétence territoriale avant la date de la décision qu’elles entendent contester
(nouvel article L.142-1 du Code de l’environnement modifié par l’article 13 de la loi ENL).
1.3. La suspension du délai de validité du permis de construire en cas de
recours
Cette disposition ne figure pas en tant que telle dans la loi ENL, mais participe du même
objectif de sécurisation des autorisations.
Reprenant une proposition du rapport Pelletier, le décret n° 2006-958 du 31 juillet 2006 relatif
aux règles de caducité du permis de construire ajoute ainsi un quatrième alinéa à l'article
R.421-32 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel en cas de recours contentieux en
annulation devant le juge administratif ou civil en application de l’article L.480-13 (v. infra),
le délai de validité du permis de construire est désormais suspendu jusqu'à la notification
d’une décision juridictionnelle irrévocable.
Cette nouvelle disposition s’applique aux seuls permis de construire (et non aux autres
autorisations d’urbanisme) en cours de validité au 2 août 2006 et concernés par un recours
contentieux (mais non par un recours administratif).
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
Antérieurement, en cas d’action contentieuse, le délai de validité du permis de construire
continuait à courir, de sorte que le pétitionnaire pouvait soit poursuivre ses travaux (en
prenant le risque d'une démolition si le permis était jugé illégal), soit ne pas les commencer
puis les suspendre dans l'attente de la décision du tribunal, soit demander une prorogation
d’un an de son permis de construire pour éviter la caducité.
Mais, compte tenu de la longueur des procédures contentieuses, il n’était pas rare que le
permis de construire se périme avant que le tribunal confirme la légalité du permis de
construire attaqué ou de la construction contestée, et tel était bien souvent l’objectif de
beaucoup de requérants.
Désormais, la durée de validité du permis de construire sera suspendue pendant toute la
procédure contentieuse et reprendra son cours à compter de l’intervention d’une décision de
justice définitive.
1.4. La possibilité d’annulation partielle des autorisations d’urbanisme
Jusqu’à présent, les autorisations d’urbanisme étaient considérées comme indivisibles (à la
seule exception de leurs prescriptions financières), si bien que n’importe quel vice retenu par
le juge administratif était de nature à entraîner leur annulation totale.
L’article 11 de la loi ENL permet dorénavant au juge administratif d’annuler partiellement
une autorisation d’urbanisme, lorsque seule une partie du projet de construction ou
d’aménagement est illégale (nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme). Cette mesure est
d’application immédiate.
Consécutivement à l’annulation partielle prononcée par la juridiction administrative, il
appartiendra à l’autorité administrative compétente de prendre, à la demande du bénéficiaire
de l’autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue
définitive.
L’annulation partielle ne pourra a priori être envisagée que pour des travaux réalisés par
tranches ou pour des travaux « détachables » ou indépendants du gros-œuvre (balcon,
ouverture, etc…), l’autorisation étant alors annulée uniquement en ce qu’elle permet la
réalisation de tels travaux.
Il s’agit d’une mesure de modulation des pouvoirs du juge intéressante pour les constructeurs,
qui s’inscrit parfaitement dans la continuité de la jurisprudence récente autorisant la
correction de vices de forme et de fond par un permis de construire modificatif.
Il reste à savoir si la portée pratique de cette mesure ne sera réduite par la difficulté qu’auront
les juges à isoler au sein du projet de construction, les travaux susceptibles de faire l’objet
d’une telle annulation.
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
En tout état de cause, la possibilité d’une annulation partielle ne constitue qu’une simple
faculté pour le juge administratif, en sorte que même dans les hypothèses où l’annulation
partielle d’une autorisation d’urbanisme serait techniquement possible, il pourra toujours être
prononcé une annulation totale de l’autorisation d’urbanisme.
2. Les nouvelles dispositions visant à pérenniser la situation des
constructions édifiées irrégulièrement
2.1. L’introduction d’une prescription administrative des constructions
irrégulières
Alors qu’il n’existait pas, en matière d’urbanisme, de prescription administrative, l’article 9
de la loi ENL insère dans le Code de l’urbanisme, un nouvel article L. 111-12 rédigé comme
suit : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de
construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l’irrégularité de la
construction initiale au regard du droit de l’urbanisme ».
En complétant utilement les prescriptions pénales et civiles applicables en la matière, le
législateur instaure ainsi une prescription administrative bénéficiant aux constructions
irrégulières achevées depuis plus de dix ans, dont la portée pratique est encore difficile à
mesurer.
Par ce nouvel article qui est d’application immédiate, il est en tout cas mis fin à la
jurisprudence dite « Thalamy »4 du Conseil d’Etat, selon laquelle il ne pouvait légalement être
accordé un permis de construire pour de nouveaux travaux prenant appui sur un bâtiment
construit illégalement si la demande de permis de construire ne portait pas également sur la
régularisation des travaux irréguliers.
Le législateur a cependant prévu d’importantes exceptions à cette nouvelle prescription,
énumérées au deuxième alinéa de l’article L. 111-12 précité, à savoir qu’elle ne pourra pas
s’appliquer lorsque :
-
la construction est de nature, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou
de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
une action en démolition de la construction a été engagée dans les conditions prévues
par l’article L 480-13 ;
la construction est située dans un site classé ou un parc naturel ;
la construction est implantée sur le domaine public ;
un plan de prévention des risques naturels prévisibles est applicable ;
la construction a été réalisée sans permis.
Cette dernière exception atténue a priori fortement l’intérêt de la disposition.
4
CE 9 juillet 1986, Mme Thalamy, Lebon p. 201.
5
LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
Pour autant, on est en droit de considérer que les propriétaires de constructions irrégulières
devraient pouvoir désormais procéder à la réalisation de nouveaux travaux sans avoir à
régulariser l’existant à condition d’une part, de démontrer que la construction est achevée
depuis plus de dix ans et d’autre part, que les travaux irréguliers ont été exécutés en nonconformité avec un permis de construire délivré ou encore sans déclaration de travaux alors
qu’ils auraient dû être déclarés.
2.2. Le réaménagement de l’action civile des tiers en réparation
L’article 10 de la loi ENL réécrit entièrement l’article L. 480-13 du Code de l’urbanisme qui
régit l’action civile des tiers en réparation du préjudice subi du fait de la méconnaissance
d’une règle de fond d’urbanisme par une construction édifiée conformément à un permis de
construire.
Sous le régime ancien, l’action civile des tiers en démolition ou en dommages et intérêts se
prescrivait par cinq ans à compter de l’achèvement des travaux et était subordonnée à
l’annulation ou à la déclaration d’illégalité du permis de construire correspondant par le juge
administratif.
Ce régime continue de s’appliquer pour les actions concernant des travaux achevés avant le
16 juillet 2006.
S’agissant de travaux achevés postérieurement au 16 juillet 2006, le nouvel article L.480-13
opère désormais une distinction de régime entre l’action en démolition et l’action en
dommages-intérêts.
Pour être recevable, l’action civile en démolition doit être engagée dans le délai de deux ans
suivant la décision devenue définitive d’annulation du permis de construire.
Surtout, l’action en démolition n’est aujourd’hui plus possible si le permis de construire n’a
pas préalablement été annulé, mais simplement déclaré illégal par le juge administratif (tel est
le cas lorsque l’illégalité du permis de construire – qui n’a pas été contesté dans le délai de
recours de deux mois – est constatée postérieurement par voie de question préjudicielle).
L’action en démolition peut enfin être exercée par le préfet lorsque le permis de construire a
été annulé sur déféré préfectoral pour un motif non susceptible de régularisation (article
L.600-6 du Code de l’urbanisme créé par l’article 12 de la loi ENL), dans le délai de deux ans
qui suit la décision juridictionnelle définitive d’annulation du permis de construire.
L’action civile en dommages-intérêts doit quant à elle être exercée dans un délai de deux ans
suivant l’achèvement des travaux, mais elle ne pourra toujours être accueillie que si
préalablement le permis de construire a été annulé ou son illégalité constatée par le juge
administratif.
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
Cette voie d’action en dommages-intérêts devient désormais la seule possible si le permis de
construire de la construction est devenu définitif par absence de recours dans le délai de
recours, puisque l’action en démolition est alors irrecevable.
3. Les nouvelles dispositions réformant certaines procédures
d’urbanisme existantes
3.1. L’extension du droit de préemption urbain renforcé aux cessions de parts
de SCI
Complétant l’article L.211-4 du code de l’urbanisme, l’article 18 de la loi ENL ajoute à la
liste des biens soumis au droit de préemption urbain renforcé la cession de la totalité des parts
d’une société civile immobilière dont le patrimoine immobilier est composé d’une unité
foncière bâtie ou non (situation désormais assimilée à une vente de l’immeuble lui-même).
Dans les communes où un droit de préemption urbain renforcé a déjà été institué, cette
disposition d’application immédiate met donc fin à une pratique répandue consistant à créer
une SCI dans le but d’échapper au droit de préemption urbain.
Pour être soumise au DPU renforcé, l’opération de cession des parts d’une SCI suppose
cependant d’une part, qu’un périmètre de préemption urbain renforcé ait été institué sur le
territoire de la commune d’implantation de l’immeuble détenu par la SCI, d’autre part, que le
patrimoine de la SCI soit constitué d’une unité foncière unique, bâtie ou non, et qu’enfin la
cession porte sur 100 % des parts de la SCI.
A contrario sont exclues du champ du droit de préemption urbain renforcé, les cessions ne
portant pas sur la totalité des parts d’une SCI ou encore celles portant sur 100 % des parts
d’une SCI dont le patrimoine est composé de plusieurs immeubles distincts (implantés ou non
sur plusieurs communes).
Si les trois conditions ci-dessus sont cumulativement remplies, les détenteurs des parts de la
SCI sont désormais dans l’obligation de purger, préalablement à la cession, le droit de
préemption renforcé de la commune.
La portée pratique de ces nouvelles dispositions est enfin limitée par le fait qu’elles ne
remettent pas en cause les dispositions antérieures relatives aux SCI d’attribution.
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
3.2. Le maintien de la procédure de révision simplifiée des POS
La loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 dite « Urbanisme et Habitat » avait fixé une date butoir à
l’approbation des révisions simplifiée des POS (article L. 123-19 du Code de l’urbanisme) au
1er janvier 2006. La loi de programme n°2006-450 du 18 avril 2006 a prolongé cette
procédure jusqu’au 1er janvier 2010 (article 39 IV).
Cette disposition qui figurait dans le projet de la loi ENL a en conséquence disparu de la loi
votée, puisqu’elle avait été déjà adoptée.
Dorénavant, il est à nouveau possible de lancer une procédure de révision simplifiée du POS
dès lors que celle-ci soit :
-
-
a pour seul objet la réalisation d’une construction ou d’une opération, à caractère
public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute
autre collectivité ;
a pour objet la rectification d’une erreur matérielle ;
porte sur une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général pour
la commune ou tout autre collectivité5, consistant en un projet d’extension des zones
constructibles qui ne porte pas atteinte à l’économie générale du POS et ne comporte
pas de graves risques de nuisance.
3.3. La TLE
La loi ENL fixe en son article 25 un nouveau barème pour la taxe locale d’équipement, lequel
sera applicable à compter du 1er janvier 2007.
Ainsi à titre d’exemple, à compter de cette date, la TLE passe :
-
-
-
pour les locaux d’habitation à usage de résidence principale et leurs annexes, à 333€
pour les 80 premiers mètres carrés de SHON (au lieu de 273€ et à 487€ de 81 à 170
mètres carrés (au lieu de 399€) ;
pour les locaux à usage d’habitation secondaire, à 640€ le mètre carré (au lieu de
524€) ;
pour les locaux d’habitation et leurs annexes construits par les sociétés immobilières
en application de la loi n°46-860 du 30 avril 1946, à 234€ le mètre carré (au lieu de
192€) ;
pour les locaux de bureaux, à 640 € le mètre carré (au lieu de 524€).
5
« Les projets concernés peuvent être par exemple, l’implantation d’une entreprise, un équipement public ou
privé etc… », JOAN 11 janvier 2005, p. 356 n° 52490.
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
Il est en outre mis fin à la distinction qui était opérée entre les maisons individuelles et les
immeubles collectifs, de sorte que s’appliquera à ceux-ci le même tarif que pour les
logements individuels.
3.4. La modification du régime des servitudes de mixité sociale
L’article 4 de la loi ENL a introduit un nouvel alinéa d) dans l’article L.123-2 du code de
l’urbanisme, qui offre la possibilité de délimiter dans les zones urbaines ou à urbaniser des
PLU « des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un
pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs qu'il
définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ».
Par le biais de cette disposition qui étend le champ d’application des servitudes dites de
« mixité sociale » déjà instaurées par la loi SRU, les PLU pourront désormais contraindre les
propriétaires de terrains frappés de tels emplacements réservés d’affecter, à l’occasion de la
réalisation d’un programme de logements, un « certain pourcentage de ce programme » à des
logements locatifs, dont les caractéristiques seront définies par le document d’urbanisme
(logements sociaux, intermédiaires …).
En contrepartie de l’institution de cette servitude, le propriétaire pourra mettre en demeure la
collectivité d’acquérir le terrain ainsi grevé, la collectivité disposant d’un délai d’un an à
compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire pour se prononcer (article
L.230-1 et suivants du code de l’urbanisme).
Contrairement au droit de délaissement attaché aux autres catégories d’emplacements réservés
visés à l’article L.123-2 du code de l’urbanisme, la collectivité ne peut être ici contrainte à
acquérir les terrains. En revanche, si elle n’acquiert pas les terrains, l’obligation de réserver un
pourcentage de logements locatifs prévue par le PLU ne sera plus opposable aux demandes de
permis de construire déposées dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la
collectivité a décidé de ne pas acquérir le bien (article L.230-4-1 du code de l’urbanisme).
3.5. La majoration du COS pour les logements locatifs sociaux
L’article 4 de la loi ENL prévoit encore, en son paragraphe IX, pour les communes de plus de
20 000 habitants, ainsi que celles de plus de 1500 habitants appartenant à un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants compétent en
matière d’habitat, la possibilité de délimiter des secteurs à l’intérieur desquels les programmes
de logements comportant au moins la moitié de logements locatifs sociaux bénéficient d’une
majoration de coefficient d’occupation des sols pouvant aller jusqu’à 50 % en plus que le
COS normal fixé par le PLU.
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LA LOI « ENL » ET L’URBANISME
Cette majoration de COS est instituée par une simple délibération du conseil municipal ou de
l’organe délibérant de l’EPCI compétent, c’est-à-dire en dehors de toute procédure de révision
ou de modification du PLU.
Cette disposition, destinée à inciter à la réalisation d’opérations de construction développant
la mixité sociale, est applicable aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010.
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